Pełny tekst orzeczenia

38

ORZECZENIE
z dnia 30 września 1997 r.
Sygn. akt K. 6/97



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Łączkowski – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Stefan J. Jaworski
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca
Wojciech Sokolewicz


Joanna Szymczak – protokolant



po rozpoznaniu 30 września 1997 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków: Rady Gminy w Odrzywole i Rady Gminy w Czerwonce, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawców, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie:
niezgodności art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504) z konstytucją – to znaczy w odpowiednim zakresie – z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r., Nr 106, poz. 488), a ponadto z art. 73 ust. 2 powołanej Ustawy Konstytucyjnej

o r z e k a:

Art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329; zm.: Nr 106, poz. 496) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504 i Nr 154, poz. 794) nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r., Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r., Nr 106, poz. 488) oraz z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej.


Uzasadnienie:

I

1. Rada Gminy w Odrzywole podjęła 18 grudnia 1996 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504). Wniosek w tej sprawie złożył do Trybunału Konstytucyjnego 6 stycznia 1997 r. Wójt Gminy Odrzywół, działając jako pełnomocnik Rady Gminy w Odrzywole. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty dokonana przez ustawę z 21 lipca 1995 r., wprowadziła nowe, nieznane dotychczas obowiązki, ciążące na podmiotach prowadzących szkoły podstawowe. Mianowicie ustawa obciążyła gminy obowiązkiem zwrotu kosztów przejazdu dzieci środkami komunikacji publicznej na zajęcia w szkołach. W ocenie wnioskodawcy wprowadzenie takiego obowiązku jest niezgodne z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy zasadą pewności prawa oraz z zawartą w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą równości. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie narusza ponadto – zdaniem wnioskodawcy – art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (Małej Konstytucji) oraz art. 9 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Jest także sprzeczne z postanowieniami innych ustaw gwarantujących dochody gminy. Wnioskodawca dodatkowo wskazał na fakt, że w okresie prowadzenia i finansowania szkół podstawowych przez państwo na żadnym organie administracyjnym nie ciążył obowiązek zwrotu całości lub części kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieciom dojeżdżającym do szkół. Obowiązek zwrotu kosztów został wprowadzony drogą postanowień ustawowych dopiero z chwilą przekazania gminom prowadzenia szkół podstawowych, jako zadań własnych gmin. W ten sposób na gminy został nałożony dodatkowy, uprzednio nie istniejący w systemie prawnym obowiązek, powodujący drastyczny wzrost wydatków wynikających z refundacji kosztów dojazdu. Ustawodawca rozszerzając krąg zadań samorządu terytorialnego nie zapewnił, zdaniem wnioskodawcy, odpowiednich środków finansowych na ten cel. Spowodowało to poważne uszczuplenie stanu finansów gminnych. Wykonanie nałożonego przez ustawę z 21 lipca 1995 r. obowiązku, powoduje niemożność realizacji zadań własnych gmin oraz zasadniczo utrudnia wykonywanie budżetu gminy. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie przez postanowienia zaskarżonej ustawy dodatkowych obowiązków gminy, powiązanych z koniecznością ponoszenia dla ich realizacji poważnych kosztów, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą pewności prawa i równości podmiotów wobec prawa.

2. Wnioskiem z 20 stycznia 1997 r. także Rada Gminy w Czerwonce wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych ustaw, z przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Uzasadniając wniosek Rada Gminy w Czerwonce stwierdziła, że wprowadzone przez ustawę z 21 lipca 1995 r. nowe obowiązki ciążące na gminach są niezgodne z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą pewności prawa oraz naruszają wyrażoną w art. 67 ust. 2 tych przepisów zasadę równości. Wskazano ponadto, że treść art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu nadanym przez ustawę z 21 lipca 1995 r. narusza art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji oraz art. 9 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Postanowienia zawarte w art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. pozostają także w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym oraz z przepisami innych ustaw gwarantujących dochody gmin. Wnioskodawca podkreślił, że na jednostki samorządu terytorialnego nałożony został nowy obowiązek, który nie ciążył na organach administracji rządowej w okresie, gdy prowadzenie i finansowanie szkół podstawowych należało do organów administracji rządowej. Ustawodawca rozszerzając krąg zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego nie zabezpieczył jednocześnie interesów tych jednostek, w szczególności zaś nie przyznał jakichkolwiek nowych środków finansowych przeznaczonych na finansowanie tych zadań. Nałożenie na gminy nowych obowiązków finansowych, bez jednoczesnego wskazania dodatkowych źródeł ich finansowania spowodowało drastyczne uszczuplenie stanu majątkowego jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie spowodowało powstanie poważnych trudności finansowych zwłaszcza w gminach wiejskich, na terenie których znajduje się niewiele podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co oznacza znacznie mniejsze dochody budżetowe tych gmin. Zarazem właśnie w gminach wiejskich występuje duże rozproszenie mieszkańców, powodujące konieczność codziennego dojazdu dzieci uczęszczających do szkół . Realizacja przez samorządy gminne ustawowego obowiązku refundacji kosztów dojazdu do szkół bez przyznania na ten cel dodatkowych środków finansowych przez państwo, prowadzi do niemożności wykonania przez gminy budżetu.

3. Oba wnioski dotyczą tego samego zagadnienia. Wnioskodawcy w taki sam sposób określili przedmiot i zakres kontroli zgodności z konstytucją.
W obu wnioskach wnioskodawcy domagają się stwierdzenia, że ustanowienie w ustawie z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych ustaw, ciążącego na gminach obowiązku zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieci do szkół podstawowych, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy zasadą pewności prawa oraz z wynikającą z art. 67 ust. 2 tych przepisów konstytucyjną zasadą równości, a także z zawartym w art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej wymogiem ustawowego zagwarantowania źródeł dochodów gmin w zakresie zadań publicznych. Zbieżne są też przedstawione we wnioskach motywy zarzutów o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Podnoszone w nich argumenty można ująć w dwie kategorie. Pierwszą, dotyczącą wprowadzenia przez ustawę z 21 lipca 1995 r. nowego, nieznanego uprzednio, obowiązku dokonywania zwrotu kosztów przejazdu dzieci do szkół podstawowych z funduszy gminnych. Drugą, związaną z niewskazaniem przez ustawodawcę źródeł finansowania nałożonego przez zaskarżone przepisy obowiązku. W obu wnioskach identycznie wskazane zostały konsekwencje dokonanych w ustawie o systemie oświaty zmian dla budżetów gmin, zwłaszcza zaś, wynikająca z tych rozwiązań, niemożność wykonania budżetów ze względu na konieczność ponoszenia nowych wydatków, dla których nie zostały ustalone źródła ich finansowania. Wskazane wyżej zmiany w ustawie o systemie oświaty oraz wynikające z nich negatywne konsekwencje dla budżetów gmin przesądzają, zdaniem wnioskodawców, o naruszeniu przepisów konstytucyjnych.

4. Wnioski Rady Gminy w Odrzywole oraz Rady Gminy w Czerwonce podlegały wstępnemu rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Postanowieniami z 12 lutego 1997 r., sygn. akt. T. 1/97 i T. 4/97 nadano wnioskom dalszy bieg przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 1997 r. sprawy wszczęte tymi wnioskami zostały połączone pod sygnaturą K. 6/97.

5. Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny w piśmie z 27 marca 1997 r. stwierdzając, że przepis art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504), nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Prokurator Generalny wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty rozszerzyła zakres obowiązków w sferze zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół jedynie w odniesieniu do tych gmin, na obszarze których funkcjonuje komunikacja publiczna. Przed nowelizacją, art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowił, że jeżeli droga dziecka do szkoły przekracza odległość 3 kilometrów, w przypadku uczniów klas I–IV, i 4 kilometrów, w przypadku uczniów klas V–VIII, obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdy nie ma możliwości korzystania z komunikacji publicznej. Zarazem jest oczywiste, że obowiązek zapewnienia przez gminy bezpłatnego transportu dzieci do szkół lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej wynika z przejęcia przez gminy prowadzenia szkół podstawowych, jako zadań własnych. Zadania własne gmin są co do zasady finansowane przez gminy ze środków własnych, przy czym mogą być uzupełniane środkami z budżetu państwa. Zgodnie z ustawą o finansowaniu gmin, dochodami własnymi gmin są m.in. subwencje, przy czym wedle postanowień art. 12 a ustawy o finansowaniu gmin, z łącznej kwoty subwencji wydziela się subwencję na zadania oświatowe w wysokości nie mniejszej niż 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa. Prokurator Generalny podkreślił, że jednocześnie z nowelizacją ustawy o systemie oświaty został znowelizowany art. 20 ustawy o finansowaniu gmin w ten sposób, iż obecnie łączna kwota subwencji na cele oświatowe wynosi co najmniej 6,6 % planowanych dochodów państwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nawet gdyby określona gmina uznała, że wysokość przyznanej na cele oświatowe subwencji jest zbyt szczupła, to sam ten fakt nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Prokurator Generalny odwołał się w tym zakresie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w orzeczeniu z 13 listopada 1996 r. (sygn. akt K. 17/96, OTK ZU Nr 5 (8)/1996, poz. 43).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zasady równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, Prokurator Generalny podkreślił, że uzasadnienia wniosków nie wskazują powodów, z jakich zaskarżony przepis narusza zasadę równości, oprócz argumentu dotyczącego różnego traktowania administracji rządowej i samorządowej, który jest o tyle nietrafny, że konstytucyjna zasada równości sprowadza się do nakazu równego traktowania wszystkich podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w stopniu równym. W rozważanej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia tej zasady, skoro relewantną cechą gmin zobowiązanych do zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół jest wyłącznie odległość między szkołą a domem ucznia. Zdaniem Prokuratora Generalnego zakwestionowany przez wnioskodawców przepis, dopiero po nowelizacji z 21 lipca 1995 r. nadał tej zasadzie właściwą rangę, gdyż uprzednio koszty dojazdu obciążały tylko te gminy, w których nie funkcjonowała komunikacja publiczna, zobowiązując w takim przypadku gminy do zorganizowania na własny koszt dojazdu uczniów do szkół i zapewnienia im opieki w czasie przewozu. Natomiast w razie dojazdu ucznia do szkoły publicznymi środkami komunikacji koszty te obciążały rodziców dziecka. Obecnie zaś w każdym przypadku, gdy droga dziecka do szkoły podstawowej przekracza odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, koszty dojazdu obciążają gminę, już to w formie obowiązku zorganizowania dojazdu, już to – gdy istnieje możliwość korzystania przez dzieci z publicznych środków komunikacji – zwrotu kosztów przejazdu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia niezgodności zaskarżonego przepisu z konstytucyjną zasadą równości. Prokurator Generalny zaznaczył ponadto, że art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy odnosi się bezpośrednio do obywateli i tylko pośrednio wiąże się z zagadnieniem praw przysługujących gminom.

II
Na rozprawie 30 września 1997 r. przedstawiciele wnioskodawców podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska przedstawione w formie pisemnej.
Przedstawiciel Rady Gminy w Czerwonce poszerzył argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia zasady równości, wskazując na fakt różnego traktowania uczniów w zakresie zwrotu kosztów korzystania z komunikacji publicznej w drodze do szkoły. Nałożenie na gminy obowiązku zwrotu kosztów przejazdu dzieci, które mieszkają w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oznacza uprzywilejowanie ich sytuacji w stosunku do dzieci, których droga z domu do szkoły nie przekracza tych odległości. Przedstawiciel Rady Gminy w Czerwonce sugerował objęcie obowiązkiem zwrotu kosztów przejazdu również tych dzieci, które mieszkają w odległości mniejszej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej i w konsekwencji wprowadzenie zasady zwrotu kosztów przy dojazdach do szkoły wszystkich uczniów szkół wiejskich.
Przedstawiciel Rady Gminy w Odrzywole w całości poparł tę argumentację.
Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uznanie art. 17 ust. 3 zmienionej ustawy o systemie oświaty za zgodny z konstytucją. Podkreślił, że Sejm dwukrotnie analizował kwestię zgodności tego przepisu z konstytucją. Wskazał, iż brzmienie tego przepisu sprzed nowelizacji prowadziło do zróżnicowania sytuacji dzieci, których droga z domu do szkoły przekraczała dystanse określone w art. 17 ust. 2, w zależności od możliwości korzystania przez dzieci na terenie danej gminy z komunikacji publicznej. Poprzednie brzmienie art. 17 ust. 3 tworzyło sytuację nierówności w zakresie realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Dokonana przez ustawę z 21 lipca 1995 r. zmiana brzmienia art. 17 doprowadziła do określenia ustawowego obowiązku bezpłatnego transportu dzieci do szkół zgodnie z konstytucyjną zasadą równości.
Przedstawiciele Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego podtrzymali w całości stanowisko wyrażone na piśmie i wnieśli o uznanie art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty za zgodny z konstytucją.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zbadanie konstytucyjności art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504), wymaga, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przeprowadzenia analizy stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie przed wprowadzeniem nowelizacji z 21 lipca 1995 r. Ocena zaskarżonego przepisu ustawy o systemie oświaty możliwa jest jedynie przy uwzględnieniu charakteru i zakresu zmian wprowadzonych do systemu oświatowego przez ustawę z 7 września 1991 r. oraz przy jednoznacznym określeniu zakresu obowiązków ciążących na gminach przed wprowadzeniem zaskarżonej nowelizacji.
Art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przesądził o przejęciu prowadzenia szkół podstawowych (z pewnymi wyjątkami – nie mającymi znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy), jako obowiązkowych zadań własnych gmin. W pierwotnym brzmieniu ustawy o systemie oświaty ostateczny termin przejęcia prowadzenia szkół podstawowych przez gminy określono na dzień 1 stycznia 1994 r. Termin ten został jednak przesunięty na dzień 1 stycznia 1996 r. postanowieniami ustawy nowelizującej z 21 lipca 1995 r. Można więc stwierdzić, że od tego momentu, tj. od 1 stycznia 1996 r., “zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań gmin” (por. art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Przedstawione wyżej rozwiązanie zawarte w ustawie o systemie oświaty, stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie ogólniejszej normy zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej, zaliczającej sprawy “oświaty, w tym szkół podstawowych....” do zadań własnych gmin. Jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny, wszystkie zawarte w ustawie samorządowej oraz ustawie o systemie oświaty unormowania, przyjęte pod rządami Małej Konstytucji, oznaczają, że gminom zostały przekazane nowe zadania własne polegające na zakładaniu i prowadzeniu szkół podstawowych (por. orzeczenie TK z 13 listopada 1996 r., sygn. akt K. 17/96, OTK ZU Nr 5(8)1996, poz. 43, s. 368 i n.). należy przy tym podkreślić, że pojęcie “zakładania i prowadzenia szkół podstawowych” odnosi się zarówno do etapu tworzenia nowych jednostek oświatowych, jak i do bieżącej organizacji funkcjonowania szkolnictwa podstawowego w gminie. Pojęcie “zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych” kryje więc w sobie szereg czynności szczegółowych, technicznych, mających na celu zapewnienie zgodnego z obowiązującymi normami funkcjonowania szkół (por. powołane orzeczenie TK z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. akt K. 17/96). Oceniając dopuszczalność ustanawiania nowych zadań własnych gmin, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 23 października 1995 r. stwierdził, że “Mała Konstytucja, w szczególności jej art. 71 ust. 1 pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań ... Z powołanych przepisów Małej Konstytucji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego” (sygn. akt K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 86–87). Odnosząc te warunki do omawianego zagadnienia, w tym miejscu należy jedynie dodać, że zadania polegające na zakładaniu i prowadzeniu szkół podstawowych spełniają wszystkie wymienione wyżej kryteria, a tym samym ich przekazaniu, jako zadań własnych gmin, nie sprzeciwia się art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej.
Jednym z takich szczegółowych obowiązków ciążących na podmiocie zobowiązanym do zakładania i prowadzenia szkół podstawowych jest, wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, powinność takiego zorganizowania sieci szkół podstawowych, aby umożliwiała ona wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Ogólna dyrektywa wyrażona w tym przepisie znajduje doprecyzowanie w ust. 2 art. 17, który określa terytorialne zasady budowania sieci tych szkół. W ustawie przyjmuje się, iż dla zapewnienia możliwości wypełniania przez dzieci obowiązku szkolnego, szkoły podstawowe winny być rozmieszczone na terenie gminy w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała 3 km, w przypadku uczniów klas I–IV i 4 km, w przypadku uczniów klas V–VIII. Oba przytoczone wyżej przepisy określają model sieci szkół podstawowych na terenie gminy. Z normatywnego punktu widzenia realizacja zadań polegających na zakładaniu szkół podstawowych winna polegać m.in. na stworzeniu takiej sieci tych szkół, która odpowiadała będzie, w zakresie ich rozmieszczenia na terenie gminy, wzorcowi określonemu w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy oświatowej. Ustawodawca wskazując w ustawie o systemie oświaty postulowany model sieci szkół podstawowych, zarazem zdawał sobie sprawę z tego, iż jego realizacja jest obecnie jeszcze bardzo utrudniona oraz że w pewnych gminach, z uwagi np. na bardzo małe zagęszczenie terenu, postulat określony w art. 17 ust. 2, z czysto ekonomicznych chociażby powodów, nie może zostać zrealizowany. Zarazem zaś jest oczywiste, iż ratio legis wprowadzenia ustawowej powinności utworzenia gęstej sieci szkół podstawowych jest zapewnienie dzieciom możliwości swobodnego, codziennego dostępu do szkoły i powrotu do domu. Ponieważ obowiązek utworzenia odpowiednio gęstej sieci szkół ciąży, jako zadanie własne, na gminach, przeto w przypadku niezrealizowania modelu określonego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, przepisy tego aktu wskazują alternatywny sposób zapewnienia dostępu dzieci zamieszkujących na terenie danej gminy do szkół, nakładając na gminy obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 3 ustawy “jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej”. Treść tego przepisu nawiązuje do brzmienia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, określając odpowiedni, zastępczy obowiązek ciążący na gminie, aktualizujący się jedynie wówczas, gdy gmina nie zorganizuje, także ze względów obiektywnych, sieci szkół podstawowych, spełniającej warunki określone w ustawie oświatowej. Bezpłatny transport dzieci z domów do szkół jest alternatywnym sposobem wypełniania ustawowego obowiązku zapewnienia powszechnej dostępności dzieci do szkół, który w swej zasadniczej formie, w miarę potrzeb i możliwości, powinien być realizowany przez stworzenie odpowiadającej ustawowym wymaganiom sieci szkół podstawowych.
Należy podkreślić, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół został określony już w pierwotnej wersji ustawy o systemie oświaty z 7 września 1991 r. W brzmieniu sprzed nowelizacji z 21 lipca 1995 r. przepis art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowił, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległość 3 km, w przypadku uczniów klas I–IV i 4 km, w przypadku uczniów klas V–VIII, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdy nie ma możliwości korzystania z komunikacji publicznej. Zatem na podmiotach, do zadań których należało zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych, w przypadku niespełnienia przesłanek określających gęstość sieci szkół podstawowych, ciążył obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Z tym tylko, że obowiązek ten rozciągał się jedynie na te jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze których nie istniała możliwość korzystania w drodze do szkół z komunikacji publicznej. Ustawa nie nakładała natomiast obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół na te gminy, w których zamieszkiwały dzieci wprawdzie mające do szkoły drogę dłuższą niż odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ale zarazem funkcjonowała na terenie danej gminy komunikacja publiczna, umożliwiająca dojazd dzieci do szkoły. Obowiązujące do chwili nowelizacji z 21 lipca 1995 r. przepisy ustawy o systemie oświaty dokonywały więc rozróżnienia gmin ze względu na kryterium możliwości korzystania na terenie danej gminy z komunikacji publicznej. Przy czym zawarta w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu sprzed nowelizacji z 21 lipca 1995 r., okoliczność wyłączająca obciążenie danej gminy obowiązkiem zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci do szkół podstawowych, bynajmniej nie dotyczyła samego faktu istnienia na terenie danej gminy komunikacji publicznej, lecz istnienia takiej sieci tej komunikacji, która umożliwiała korzystanie z tych środków transportu przez dzieci zamieszkałe w większej odległości od szkoły podstawowej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej. Gminy, w których istniała odpowiednia sieć komunikacji publicznej, umożliwiająca dzieciom dojazd do szkół, nie były więc, w świetle poprzedniego brzmienia art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej, zobowiązane do ponoszenia jakichkolwiek wydatków związanych z zapewnieniem transportu do szkół dzieciom zamieszkałym w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2. W razie wykorzystywania przez uczniów środków komunikacji publicznej koszty dojazdu do szkół obciążały rodziców.
Ustawa z 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wprowadziła dwojakiego rodzaju zmianę treści art. 17 ust. 3. Po pierwsze na mocy art. 1 ust. 1 pkt 17 skreślono część przepisu uzależniającą obowiązek bezpłatnego transportu dzieci dodatkowo od braku możliwości korzystania z komunikacji publicznej, po drugie – dodano możliwość realizacji tego obowiązku przez zwrot kosztów przejazdu środkami tej komunikacji. Dokonana zmiana ma podwójne znaczenie normatywne. Po pierwsze odchodzi od zróżnicowania gmin ze względu na kryterium, jakim jest “możliwość korzystania z komunikacji publicznej”. Zmiana ta oznacza zasadniczą modyfikację zakresu obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej. Obecne brzmienie art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje tylko jedno kryterium, od spełnienia którego uzależnione jest obciążenie gminy obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Tym kryterium jest brak dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych na obszarze danej gminy, co sprawia, iż zamieszkują w niej dzieci, których droga z domu do szkoły przekracza wskazaną w ustawie odległość. W takim przypadku niezależnie od faktu funkcjonowania, czy braku funkcjonowania komunikacji publicznej na terenie danej gminy oraz niezależnie od sieci tej komunikacji, gmina zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Po drugie fakt funkcjonowania na terenie danej gminy komunikacji publicznej ma jedynie znaczenie dla wyboru formy realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Jeśli bowiem na terenie danej gminy nie ma możliwości korzystania z komunikacji publicznej, to jedyną formą realizacji określonego w art. 17 ust. 3 obowiązku jest zorganizowanie przez gminę specjalnego bezpłatnego środka transportu dzieci z domu do szkoły oraz zapewnienie opieki nad dziećmi w czasie przewozu. Natomiast gmina, w której funkcjonuje komunikacja publiczna ma możliwość wyboru formy realizacji ustawowego obowiązku. Może bowiem, albo tak samo jak gmina nie posiadająca odpowiedniej sieci komunikacji publicznej, zorganizować specjalny środek transportu dowożący dzieci do szkoły, albo wykorzystywać w tym celu istniejącą sieć komunikacji publicznej. W przypadku wyboru tej drugiej formy na gminie nie ciąży obowiązek zapewnienia opieki nad dziećmi w czasie przewozu, natomiast jest ona zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu dzieci tymi środkami transportu. W tym też zakresie mamy do czynienia z rozszerzeniem zakresu podmiotowego obowiązku polegającego na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół podstawowych.
Rozpatrując tę zmianę w kontekście art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji należy stwierdzić, że spełnia ona trzy podstawowe warunki, określone przez Trybunał Konstytucyjny dla ustanawiania nowych zadań własnych gmin (por. powołane orzeczenie z 23 października 1995 r., K. 4/95). Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół lub refundacji kosztów tego transportu ma bowiem charakter publiczny, wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy.

2. Zgodnie z wnioskami obu Rad Gmin dokonane przez nowelizację ustawy o systemie oświaty z 21 lipca 1995 r. rozszerzenie podmiotowe ciążącego na gminach obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół podstawowych dzieci, które zamieszkują od szkoły w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, wymaga rozpatrzenia na tle art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, stanowiącego, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo.
Obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów pozwalających gminie na finansowanie nowych zadań własnych znajduje potwierdzenie w art. 7 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a w odniesieniu do zagadnień związanych z prowadzeniem szkół w art. 5a ustawy o systemie oświaty. Ten ostatni, w brzmieniu nadanym nowelizacją z 21 lipca 1995 r., zalicza zapewnienie środków na utrzymanie prowadzonych przez gminy publicznych szkół podstawowych do obowiązków państwa. Środki te przekazywane są gminom w formie subwencji i dotacji, których sposób naliczania określony jest w ustawie z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. W ustawie przewiduje się dwie formy finansowania szkół z budżetu państwa, a mianowicie subwencję na zadania oświatowe oraz dotacje celowe służące dofinansowaniu inwestycji szkolnych. Subwencja na zadania oświatowe jest uregulowana w art. 12a ustawy o finansowaniu gmin. Przed nowelizacją z 22 grudnia 1995 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 794) regulował te kwestie art. 20 zmieniony ustawą z 21 lipca 1995 r. (Dz.U. Nr 101, poz. 504), która to zmiana zanim weszła w życie została zastąpiona uregulowaniem art. 12a. Subwencję oświatową przewidywała także ustawa z dnia 14 października 1990 r. o dochodach gmin (Dz.U. Nr 89, poz. 518; zm.: z 1991 r. Nr 110, poz. 475; z 1992 r. Nr 50, poz. 229; z 1993 r. Nr 5, poz. 20), zastąpiona ustawą o finansowaniu gmin.
Art. 12a po nowelizacji z 22 grudnia 1995 r. przewiduje wydzielenie z łącznej kwoty subwencji ogólnej subwencji na zadania oświatowe – to jest na prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz udzielanie dotacji szkołom podstawowym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 6 ustawy o finansowaniu gmin stanowi ona dochód gmin. Zagwarantowana ustawowo wysokość subwencji nie może być niższa od 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa. Subwencja oświatowa przeznaczana jest na prowadzenie szkół podstawowych, przez co należy rozumieć finansowanie wszelkich wydatków ponoszonych na utrzymanie i normalne funkcjonowanie szkół, a więc także wydatki ponoszone na zapewnienie uczniom transportu na zajęcia do szkół i powrotu do domu, określone w ustawie o systemie oświaty.
Zatem koszty realizacji obowiązku polegającego na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół stanowią jeden z elementów składających się na wydatki związane z utrzymaniem prowadzonych przez gminy szkół podstawowych. Zakres tego obowiązku ciążącego na gminach nie uległ zmianie. Także po nowelizacji z 21 lipca 1995 r. obowiązek ten polega na zapewnieniu bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w znacznym oddaleniu od ośrodka edukacyjnego i nie jest kwestionowany przez wnioskodawców. Zmiana dotyczy tylko rozciągnięcia tego obowiązku na gminy, w których istnieje możliwość korzystania z komunikacji publicznej – z jednej strony oraz stworzeniu alternatywnego sposobu jego realizacji, polegającego na zwrocie kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej – z drugiej strony. Cechą, od której uzależnione jest istnienie obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły (niezależnie w jakiej formie jest on realizowany), jest odległość z domu dziecka do szkoły. Jeśli droga dziecka zamieszkałego w obwodzie danej szkoły podstawowej do tej szkoły przekracza dystans określony w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, wówczas na gminie, jako podmiocie prowadzącym szkołę, ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu. Art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej przed nowelizacją z 21 lipca 1995 r. nakładał ten obowiązek jedynie na te gminy, w których nie było możliwości korzystania z komunikacji publicznej dla wypełniania przez dzieci mieszkające na ich terenie obowiązku szkolnego. Tym samym zakres podmiotowy i przedmiotowy tego obowiązku (zadania) uzależniony był od dodatkowego kryterium, nie mającego znaczenia z punktu widzenia zasad organizacji i prowadzenia szkół podstawowych określonych w ustawie o systemie oświaty. W istocie przepisy ustawy o systemie oświaty w wersji sprzed nowelizacji z 1995 r. prowadziły do sytuacji, w której podmioty charakteryzujące się pewną cechą istotną w stopniu równym (gminy), były odmiennie traktowane przez prawo. Nowelizacja art. 17 ust. 3 doprowadziła do wypełnienia katalogu obciążeń wynikających z realizacji obowiązku szkolnego i do wyrównania pozycji wszystkich gmin w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Należy podkreślić, że zastosowana dla pokrycia wydatków na finansowanie szkół podstawowych instytucja subwencji oparta jest na specyficznym mechanizmie naliczania przeznaczonych na finansowanie sum, mającym charakter w zasadzie obiektywny, niezależny od szczególnych potrzeb finansowych poszczególnych gmin. Rozdział subwencji oświatowej następuje według algorytmu ustalonego przez Ministra Edukacji Narodowej w drodze rozporządzenia w uzgodnieniu ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rozdział subwencji na poszczególne gminy nie był i nie jest uzależniony od tego, czy w danej gminie znajdują się dzieci, których droga z domu do szkoły przekracza odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, czy też takich dzieci w danej gminie nie ma.
Jak wynika z informacji z 9 maja 1997 r. przekazanej Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Ministra Finansów, w roku 1992 dokonano przeniesienia z budżetu cz. 33 – MEN, dział 79 – oświata i wychowanie, środków w łącznej kwocie 16.182 tys. zł do budżetów gmin na sfinansowanie od 1 stycznia 1992 r. kosztów dowożenia uczniów do szkół podstawowych stosowanie do postanowień art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Według tej informacji, poczynając od 1992 r., wszystkie gminy w Polsce otrzymują określone środki budżetowe, skalkulowane w ogólnej subwencji, bez względu na to, czy ponoszą wydatki związane z dowożeniem uczniów do szkół, czy nie ponoszą takich wydatków. Minister Finansów wyjaśnił, że gminy, które przejęły prowadzenie szkół podstawowych z dniem 1 stycznia 1996 r. i przed przejęciem szkół nie realizowały tego zadania, mogły uznać rozszerzony zapis art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty za wprowadzający nowe zadanie, nie mając zarazem świadomości o uwzględnieniu tego zadania w subwencji. Przedstawione przez Ministra Finansów wyjaśnienia potwierdzają tezę, że zmiana brzmienia art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie oznacza nałożenia na gminy nowych obowiązków w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej (oraz art. 5a ustawy o systemie oświaty), z którymi skorelowane być powinno, zapewnienie przez ustawodawcę nowych koniecznych środków finansowych na ich realizację, w postaci zwiększenia dochodów własnych gmin lub subwencji. Zadania polegające na zapewnieniu przez podmiot prowadzący szkoły podstawowe bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w odległości większej, niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, były od początku, tj. od 1992 r. uwzględniane przy obliczaniu wysokości subwencji dla wszystkich gmin, niezależnie od tego czy dana gmina spełniała kryteria określone w art. 17 ust. 2 warunkujące powstanie obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu, czy też nie spełniała tych kryteriów. Zmiana zakresu podmiotowego tego obowiązku nie oznacza zatem, w kontekście przepisów dotyczących zasad finansowania zadań własnych gmin, nałożenia przez ustawodawcę nowego zadania na te gminy, których nie dotyczył w poprzednim stanie prawnym obowiązek zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół, z uwagi na możliwość korzystania na ich terenie ze środków komunikacji publicznej. Te gminy miały także w poprzednim okresie przewidziane określone środki na realizację tego zadania, chociaż to zadanie ich faktycznie nie obciążało.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należy stwierdzić, że dokonana nowelizacją z 21 lipca 1995 r. zmiana zakresu podmiotowego ciążącego na gminach obowiązku zapewnienia dzieciom zamieszkałym w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2, bezpłatnego transportu do szkół wprawdzie rodzi obowiązek zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację, ale obowiązek ten występuje tylko o tyle, o ile gmina nie została wyposażona w środki na ten cel. Jedynie w odniesieniu do powierzania gminom wykonywania zadań administracji rządowej istnieje wyraźny nakaz konstytucyjny, by w tym celu gminy zostały wyposażone w “odpowiednie” środki finansowe. Trybunał Konstytucyjny poddając ocenie rozwiązania ustawowe w tej materii podkreślał wielokrotnie, że w zasadzie gminy finansują zadania własne ze swoich dochodów, które mogą – i częstokroć faktycznie bywają uzupełniane m.in. dotacjami lub subwencjami z budżetu państwa. Art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej zapewnia gminom otrzymywanie dotacji celowych z budżetu państwa – w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej. Oznacza to, że tzw. dotacje celowe oraz subwencje już w założeniu ustawodawcy nie mają zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy w związku z nałożonymi na nie zadaniami (por. powołane orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. akt K. 4/95, s. 88 i n.). Art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej zalicza do źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne, subwencje i dotacje. Przepis ten nie wiąże zarazem poszczególnych źródeł dochodów gmin z rodzajami zadań wykonywanych przez gminy. Treść tego przepisu nie stanowi żadnej przeszkody ku temu, aby źródłem finansowania określonych zadań wykonywanych przez gminę były zarówno dochody własne, jak i subwencje oraz dotacje.
Zadania polegające na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół były także przed nowelizacją ustawy z 21 lipca 1995 r. określone w ustawie o systemie oświaty, z tym tylko, że istniała szczególna reguła wyłączająca niektóre jednostki samorządu terytorialnego z obowiązku ich wypełnienia. W świetle przepisów finansowych określających wysokość, tryb i zasady przyznawania gminom subwencji oświatowej, zadania te były od 1 stycznia 1992 r. wliczane do kalkulacji mającej odniesienie do wszystkich gmin, w tym także tych, które nie ponosiły żadnych wydatków na zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Zmiana dokonana w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez ustawę nowelizacyjną z 21 lipca 1995 r. formalnie obciążyła część gmin nowym zadaniem polegającym na obowiązku zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół. Należy jednak podkreślić, że materialnie, tzn. z punktu widzenia zapewnienia odpowiednich środków z budżetu państwa na realizację tego zadania, ustawa z 21 lipca 1995 r. nie wprowadziła żadnej zmiany w tej sferze. Już od 1992 r. bowiem przewidziane w budżecie subwencje oświatowe dla wszystkich gmin w Polsce przewidywały środki na realizację także i tego, nie ciążącego wówczas na części gmin, obowiązku. Innymi słowy z punktu widzenia zasad zapewniania przez państwo środków finansowych na realizację zadań własnych gmin, obowiązek ten rozciągany był na wszystkie gminy w Polsce i stanowił podstawę do naliczania subwencji oświatowej w odpowiednio zwiększonej wysokości. Dokonana przez nowelizację z 21 lipca 1995 r. zmiana, spowodowała jedynie to, że gminy, które w uprzednim stanie prawnym otrzymywały także na ten cel subwencję oświatową, lecz nie były zobowiązane do wydatkowania jej na ten cel, obecnie zostały zobligowane do wypełnienia tego zadania.
Wprowadzone przez ustawę z 21 lipca 1995 r. zmiany w treści przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie mogą zatem być uznane za rozszerzające krąg zadań własnych gminy w taki sposób, że nakładają na gminę nowe zadania, bez zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację, w postaci zwiększenia przyznawanej gminom subwencji oświatowej lub wskazania nowych źródeł dochodów własnych gmin. Ustawodawca określając w 1992 r. zasady naliczania subwencji oświatowej niejako antycypował rozszerzenie zadań w tym zakresie, przyznając wszystkim gminom w Polsce odpowiednie środki na pokrycie kosztów transportu dzieci do szkół. Nałożony przez ustawę z 21 lipca 1995 r. obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół w odniesieniu do zakresu obowiązków określonych w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty prowadzi formalnie do rozszerzenia zadań niektórych gmin w tej materii. Jednak z punktu widzenia zasad finansowania zdań oświatowych przez gminy środki finansowe na pokrycie także i tego obowiązku były przewidziane w subwencji oświatowej już od początku 1992 r. Ustawodawca dokonując nowelizacji art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej nie określił więc nowych zadań gminy bez zapewnienia środków finansowych na ich realizację i tym samym nie doprowadził do uszczuplenia stanu majątkowego jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja zadania wynikającego z art. 17 ust. 3 nie może wpływać także na zdolność gminy do realizacji budżetu, skoro środki na te cele były przewidywane w dotacji oświatowej dla wszystkich gmin począwszy od 1 stycznia 1992 r. Z tego też powodu zmiana dokonana przez ustawę z 21 lipca 1995 r. nie może rodzić roszczenia gmin o zwiększenie subwencji oświatowej. Dodać należy, że obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół wprowadzony został z dużym wyprzedzeniem i zaczął obowiązywać w nowym roku budżetowym. Obciążone nim gminy miały więc nie tylko przewidziane w subwencji oświatowej środki finansowe na jego realizację, lecz także odpowiedni okres na przygotowanie swoich budżetów na rok, w którym obowiązek ten wszedł w życie w taki sposób, aby stworzyć możliwości realizacji także i tego zadania. Wprowadzając ustawowe zmiany z wyprzedzeniem oraz zapewniając środki finansowe na ich realizację ustawodawca nie naruszył zasady pewności i zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie stanowi naruszenia wynikającej z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zasady pewności prawa.

3. Zarzut naruszenia przez art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w takim zakresie w jakim, zdaniem wnioskodawców, nakłada on na gminy nowe obowiązki) zasady równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, nie może być skutecznie postawiony, bowiem stanowiący przedmiot wniosku przepis nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli. Pisemna argumentacja wniosków wskazuje, że chodzi w niej o relacje między gminami a państwem, a więc o relacje między dwoma podmiotami prawa publicznego. Zasada równości wyrażona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy ma zastosowanie tylko wobec osób fizycznych, zaś kwestionowany przepis nie różnicuje obywateli. Nie wskazuje na takie zróżnicowanie także argumentacja przedstawiona na rozprawie. Odległości, o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty określają granice utrudniające spełnienie obowiązku szkolnego. Uczniowie, których odległość z domu do szkoły przekracza dystanse określone w art. 17 ust. 2 traktowani są w sposób jednakowy. W tej grupie nie ma nierówności. Przesłanką aktualizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu jest zamieszkiwanie dzieci w większej odległości od szkoły podstawowej, niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, natomiast nie ma obecnie żadnego znaczenia normatywnego możliwość korzystania na terenie danej gminy ze środków komunikacji publicznej. Nie można wprawdzie wykluczyć, że w stosunku do pozostałej grupy uczniów pojawić się mogą okoliczności uzasadniające udzielenie przez gminę wsparcia finansowego w zakresie kosztów ponoszonych na dojazd do szkoły – na co wskazywali wnioskodawcy w wystąpieniach na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie dotyczą one jednak sytuacji utrudniającej spełnienie obowiązku szkolnego z uwagi na dystans dzielący szkołę i dom ucznia i będą miały miejsce w zindywidualizowanych wypadkach. Jeżeli ze względu na sytuację społeczną lub materialną rodzin dzieci, których droga z domu do szkoły nie przekracza odległości określonych w art. 17 ust. 2 ustawy istnieją uzasadnione powody udzielenia wsparcia finansowego w zakresie kosztów ponoszonych na dojazd, to gminy mogą samodzielnie, w oparciu o zasadę słuszności, uruchomić pozostające w ich dyspozycji środki socjalne.
Na tle podniesionego przez wnioskodawców zarzutu Trybunał Konstytucyjny zauważa natomiast, że zagadnienie nierówności, jeżeli mogłoby wystąpić, to miało miejsce wtedy, gdy uczniowie byli traktowani w sposób różny, a mianowicie wówczas, gdy część gmin nie była obciążona obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. W efekcie w takim wypadku koszty przejazdu obciążały opiekunów ucznia.

4. W związku z podniesionym w uzasadnieniach obu wniosków zarzutem sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił treść art. 9 Karty badając zgodność zaskarżonego przepisu ustawy o systemie oświaty z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach, badając zgodność zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych, uwzględniał postanowienia wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, mając na uwadze, iż w znacznej części umowy te zawierają normy wyrażające powszechnie akceptowane zasady państwa prawnego.
Ustawowo określone kompetencje Trybunału nie przewidują orzekania o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, co zdają się uwzględniać wnioskodawcy nie podnosząc tego zarzutu w osnowach wniosków, a jedynie powołując się na art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w argumentacji uzasadnień .

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.