Pełny tekst orzeczenia

88/7/A/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 23 lipca 2014 r.
Sygn. akt SK 6/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2014 r., skargi konstytucyjnej J.B. o zbadanie zgodności:
art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) w zakresie, w jakim ograniczają odszkodowanie za szkody powstałe po wejściu w życie Konstytucji do rzeczywistej straty, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed tą datą, z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej z 26 listopada 2012 r. J.B. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim ograniczają one odszkodowanie za szkody powstałe po wejściu w życie Konstytucji do rzeczywistej straty, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed tą datą, z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący wraz z matką domagał się od Skarbu Państwa – Ministra Transportu i Budownictwa odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania 29 kwietnia 1961 r. przez Ministra Komunikacji nieważnej decyzji administracyjnej o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości (składającej się, w chwili wytoczenia powództwa, z dwóch działek ewidencyjnych). Podstawą prawną nieważnej decyzji były art. 17 pkt 2 lit. b oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Na dochodzoną w procesie kwotę składały się przede wszystkim utracone zyski z tytułu korzystania z działek za okres od 29 kwietnia 1961 r. do 2 grudnia 2004 r. Skarżący wraz z matką dochodzili również odszkodowania za „wady prawne” zwróconych im działek (w postaci różnicy pomiędzy ich ceną rynkową, a ceną, za którą sprzedali oni działki w drodze ugody ich dotychczasowemu posiadaczowi, który wytoczył przeciwko nim powództwo oparte o art. 231 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) oraz odszkodowania za poniesione przez powodów koszty regulacji stanu geodezyjnego i prawnego celem przywrócenia stanu sprzed wydania wadliwej decyzji Ministra Komunikacji.
Wyrokiem z 20 czerwca 2008 r. (sygn. akt I C 422/06) Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo, uznawszy, że powodowie nie udowodnili poniesienia szkody w postaci rzeczywistej straty, przez wzgląd na to, iż odzyskali oni w drodze restytucji naturalnej działki składające się na wywłaszczoną nieruchomość, a następnie sprzedali je ich dotychczasowym użytkownikom. Uznał też, że żądanie odszkodowania w zakresie obejmującym utracone korzyści jest pozbawione podstawy prawnej, jeżeli zdarzenie – w postaci wydania wadliwej decyzji administracyjnej – nastąpiło przed wejściem w życie Konstytucji. Wyrok ten został uchylony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyrok z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I ACa 45/09), a sprawa przekazana sądowi okręgowemu do ponownego rozpoznania. Sąd apelacyjny podzielił stanowisko sądu okręgowego co do braku poniesienia przez powodów szkody w postaci rzeczywistej straty, ale co do utraconych korzyści stwierdził, że aprioryczne wykluczenie możliwości ich dochodzenia było nieprawidłowe w świetle uchwały SN z 5 grudnia 2008 r. (sygn. akt III CZP 123/08, OSNC nr 11/2009, poz. 145). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w Warszawie kolejny raz oddalił powództwo (wyrok z 19 września 2011 r., sygn. akt I C 904/09), powołując się na uchwałę SN z 31 marca 2011 r. (sygn. akt III CZP 112/10, OSNC nr 7-8/2011, poz. 75; dalej: uchwała o sygn. akt III CZP 112/10). Wyrok ten uprawomocnił się, ponieważ apelacja skarżącego została oddalona przez Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyrok z 11 lipca 2012 r., sygn. akt I ACa 1310/11). Złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną Sąd Najwyższy oddalił wyrokiem z 11 października 2013 r., sygn. akt I CSK 710/12.

2. Skarżący zarzuca, że utrwalona w orzecznictwie wykładnia zaskarżonych przepisów narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji. W ocenie skarżącego wskazany wzorzec konstytucyjny wyraża zasadę pełnego odszkodowania, w myśl której od wejścia w życie Konstytucji każde bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną daje poszkodowanemu konstytucyjne prawo do jej naprawienia i to zarówno w zakresie rzeczywistej straty, jak i utraconych korzyści. Zgodnie zaś z kwestionowaną przez skarżącego wykładnią odszkodowanie za wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej jest ograniczone do rzeczywistej straty – nawet, gdy do utraty korzyści doszło po wejściu w życie Konstytucji – jeśli wydanie wadliwej decyzji (stanowiącej źródło szkody) nastąpiło przed 17 października 1997 r. Utrwalenie kwestionowanej wykładni wynika z podjętej przez Sąd Najwyższy uchwały o sygn. akt III CZP 112/10, w której kwestia ta została przesądzona. Wskazana uchwała doprowadziła – jak pokazuje przykład skarżącego – do faktycznej zmiany stanu normatywnego. W ocenie skarżącego taki stan rzeczy wymaga ponownego zbadania zgodności z Konstytucją art. 160 § 1 k.p.a. – tym razem w związku z art. 5 ustawy zmieniającej.

3. Pismem z 28 kwietnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu w sprawie.

4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do złożenia oświadczenia, czy od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 lipca 2012 r. (sygn. akt I ACa 1310/11) została wniesiona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Po otrzymaniu informacji pełnomocnika skarżącego o złożeniu skargi kasacyjnej w sprawie, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 20 lutego 2013 r., sygn. Ts 292/12, zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym.
W piśmie z 14 stycznia 2014 r. skarżący poinformował Trybunał Konstytucyjny, że Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną (postanowieniem z 11 października 2013 r., sygn. akt I CSK 710/12). Po otrzymaniu tej informacji Trybunał postanowieniem z 11 lutego 2014 r., sygn. Ts 292/12, podjął zawieszone postępowanie.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie rozważyć należy kwestię formalną dopuszczalności wydania wyroku w niniejszej sprawie. Konieczność taka wynika stąd, że w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12 (Dz. U. poz. 607), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim ogranicza do rzeczywistej szkody odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną decyzję administracyjną wydano przed 17 października 1997 r., jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie zaskarżenia Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Trybunał przyjął w tej sprawie, że art. 77 ust. 1 Konstytucji znajduje zastosowanie jedynie do deliktów władzy publicznej, które miały miejsce po wejściu w życie Konstytucji. Nie ma bowiem podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu wcześniejszego okresu. Trybunał Konstytucyjny uznał także, że za adekwatnością art. 77 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli nie przemawia wyrok Trybunału z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02 (OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76), który skarżący traktowali jako rozstrzygający na ich rzecz kwestię zakresu należnego im odszkodowania. Trybunał podzielił jednak w pełni wyrażony w tym orzeczeniu pogląd, że przed 17 października 1997 r. brak było konstytucyjnej zasady naprawienia szkody wynikającej z wadliwego działania organów państwa, a za moment wyrządzenia szkody wadliwą decyzją administracyjną uznać należy wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś wydanie decyzji nadzorczej.
Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że sytuacja osób, które utraciły swoje mienie w okresie przed zmianami ustrojowymi zapoczątkowanymi w 1989 r., nie może być porównywana z sytuacją osób, których mienie uległo wywłaszczeniu po tych zmianach, w szczególności po wejściu w życie obecnie obowiązującej Konstytucji.
W związku z powołanym wyrokiem Trybunału – z uwagi na tożsamość przedmiotu kontroli (art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy zmieniającej) oraz częściowo pokrywające się wzorce kontroli konstytucyjności (art. 77 ust. 1 Konstytucji) – konieczne jest rozważenie celowości merytorycznego rozpoznania zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie.

2. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. Zbędność lub niedopuszczalność orzekania zachodzi między innymi wówczas, gdy kwestionowana norma lub normy były już w innej sprawie przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją. Gdy w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, ziszcza się ujemna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powodująca niedopuszczalność wydania orzeczenia. Gdy zaś w sprawie zachodzi tylko tożsamość przedmiotowa, ziszcza się przesłanka ne bis in idem, prowadząca do uznania orzekania za zbędne (zob. przykładowo postanowienia TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172; 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218 oraz 25 lutego 2004 r., sygn. K 35/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 15).
Zasada ne bis in idem wyraża niedopuszczalność orzekania w sprawie, jeżeli występuje w niej identyczność zaskarżonych przepisów, wzorca konstytucyjnego oraz postawionych zarzutów, jak w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny już wcześniej orzekał (por. szerzej J. Królikowski, Ujemna przesłanka zbędności orzekania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Studia Prawnicze” nr 4/2008, s. 59 i nast.). W takim wypadku Trybunał dokonuje oceny sprawy w kategoriach pragmatycznych, gdyż ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta (por. postanowienie TK z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo). Zasada ta, z jednej strony, stabilizuje sytuację powstałą w wyniku ostatecznego orzeczenia jako formalnie prawomocnego (zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne), z drugiej zaś strony, nie zamyka drogi do dalszego procedowania przed Trybunałem pod warunkiem wskazania innych, niż dotychczas badane, wzorców kontroli.
Odnosząc przedstawione wyżej, wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, reguły kontroli konstytucyjnej do niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że zastosowanie zasady ne bis in idem znajduje pełne uzasadnienie zarówno w przypadku wcześniejszego orzeczenia Trybunału o zgodności badanego przedmiotu ze wskazanym wzorcem kontroli, jak i w przypadku, gdy Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do badania danego przedmiotu kontroli, czyli w sytuacjach gdy przedmiot badania pozostaje nadal w systemie prawa (por. postanowienie TK z 21 marca 2006 r., sygn. SK 6/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 36).

3. Z zestawienia petitum oraz uzasadnienia niniejszej skargi konstytucyjnej z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12, jednoznacznie wynika tożsamość przedmiotowa obu spraw w znaczeniu przytoczonym powyżej. Trybunał Konstytucyjny dokonał już więc oceny konstytucyjności zakwestionowanej przez skarżącego normy w identycznym zakresie, jak wskazane jest to w skardze. W tej sytuacji należy stwierdzić, że ponowne rozpatrzenie sprawy konstytucyjności zaskarżonej normy naruszałoby zasadę ne bis in idem. Uzasadnia to umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.