Ts 190/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
29/1/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 21 listopada 2014 r.
Sygn. akt Ts 190/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S. w sprawie zgodności:
1) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876) z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21);
2) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91, ze zm.) z
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180, ze zm.),
– ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523, ze zm.),
p o s t a n a w i a:
1) podjąć zawieszone postępowanie,
2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 25 czerwca 2013 r. (data nadania) J.S. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności:
1) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876; dalej: rozporządzenie z 1997 r.) w zakresie, w jakim nieruchomość będąca własnością skarżącej znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji,
– art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21; dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.);
2) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1959 r.) w zakresie, w jakim nieruchomość będąca własnością skarżącej znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji,
– art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji „w zakresie, w jakim Rada Ministrów przekazała kompetencje przyznane jej przez art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy [o ochronie przyrody z 1949 r.] co do ustalenia granic parku narodowego innemu podmiotowi – Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, który wydał zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem z dnia 2 marca 1959 r. (M. P. Nr 23, poz. 107, ze zm.; [dalej: zarządzenie z 1959 r.]) zmienionego następnie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 26 stycznia 1965 r. (M. P. Nr 8, poz. 25 [dalej: zarządzenie z 1965 r.])”,
– art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1949 r.),
– ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o organizacji władz), „na podstawie której doszło do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń z dnia 15 września 1948 r. (Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 15 września 1948 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla letniskowego Opaleń w gm. Młociny – M. P. Nr 71, poz. 610)”.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Skarżąca jest właścicielką działki gruntu o nr ewidencyjnym 2192 położonej na terenie Osiedla Opaleń we wsi Laski. Nieruchomość ta została nabyta 16 lipca 1938 r. przez poprzednika prawnego skarżącej z zamiarem wybudowania na niej w przyszłości budynku mieszkalnego. Plan parcelacyjny Osiedla Opaleń z 1934 r. przewidywał przeznaczenie terenów położonych w granicach tego osiedla na cele budowlane.
Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń z 15 września 1948 r. cały obszar osiedla został przeznaczony na cele użyteczności publicznej – gospodarkę leśną. Tym samym nieruchomość skarżącej utraciła status budowlany.
Plan zagospodarowania przestrzennego został uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. na podstawie ustawy o organizacji władz.
Na podstawie rozporządzenia z 1959 r. oraz wydanego na jego podstawie zarządzenia z 1959 r., zmienionego zarządzeniem z 1965 r., nieruchomości wchodzące w skład Osiedla Opaleń zostały włączone do obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego.
Z dniem 12 listopada 1997 r., na podstawie § 7 rozporządzenia z 1997 r., utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z 1959 r., z wyjątkiem § 1 w części dotyczącej utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego.
8 czerwca 2009 r. skarżąca wystąpiła z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Środowiska i Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, wnosząc o: ustalenie w trybie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń, położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin, na podstawie rozporządzenia z 1959 r. i wydanego na jego podstawie zarządzenia z 1959 r., zmienionego zarządzeniem z 1965 r., oraz na podstawie rozporządzenia z 1997 r.; a także stwierdzenie faktu prawotwórczego, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi Kampinoskiego Parku Narodowego; albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości należącej do skarżącej na podstawie wskazanych aktów prawnych.
W piśmie procesowym z 5 stycznia 2010 r. skarżąca dodatkowo wniosła – na wypadek nieuwzględnienia zgłoszonych żądań ewentualnych – o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., „iż nie istnieją prawne ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin wynikające z ustawy (…) [z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 2004 r.] w zakresie wynikającym z (…) [rozporządzenia z 1959 r.] i wydanym na jego podstawie (…) [zarządzeniu z 1959 r.] zmienionym [zarządzeniem z 1965 r.] oraz rozporządzenia z 1997 r. – a tym samym, nieruchomości znajdujące się w granicach [O]siedla Opaleń nie stanowią Kampinoskiego Parku Narodowego, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nie istnieją prawne ograniczenia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 2192 będącej własnością [skarżącej] (…), wynikające z ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. w zakresie wynikającym z rozporządzeń powołanych wyżej, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nieruchomości znajdujące się w granicach [O]siedla Opaleń położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin nie stanowią Kampinoskiego Parku Narodowego, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nieruchomość stanowiąca działkę nr 2192 (…) nie stanowi Kampinoskiego Parku Narodowego”.
Sąd Okręgowy w Warszawie – XXV Wydział Cywilny w wyroku z 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt XXV C 790/09) oddalił powództwo, uznawszy, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wystąpienia z powództwem o ustalenie, oraz zasądził: na rzecz pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Środowiska kwotę 3600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; na rzecz pozwanego Skarbu Państwa – Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego kwotę 3600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz przejął na rachunek Skarbu Państwa opłatę od pozwu w części nieopłaconej.
Skarżąca wniosła apelację od powyższego orzeczenia. W wyroku z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI ACa 1364/11) Sąd Apelacyjny w Warszawie – VI Wydział Cywilny oddalił apelację skarżącej oraz uchylił postanowienie o przyznaniu na rzecz Skarbu Państwa – Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego kosztów zastępstwa procesowego, zasądził na rzecz Skarbu Państwa – Ministra Środowiska kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Równocześnie z wniesieniem skargi konstytucyjnej skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego.
Istota zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej dotyczy włączenia nieruchomości skarżącej, będącej częścią Osiedla Opaleń, do obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego.
Skarżąca zakwestionowała § 1 rozporządzenia z 1959 r., który stanowił: „[t]worzy się Kampinoski Park Narodowy o obszarze około 40 700 ha, zwany dalej »Parkiem«, położony w powiatach nowodworskim, pruszkowskim i sochaczewskim w województwie warszawskim”. Na podstawie tego aktu normatywnego Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w drodze zarządzenia określił granice parku. Granice te objęły m.in. Osiedle Opaleń i nieruchomość skarżącej, co oznaczało wprowadzenie na tym obszarze ograniczeń obowiązujących na terenie parku narodowego.
Drugim przedmiotem kontroli skarżąca uczyniła § 2 rozporządzenia z 1997 r., określający, które obszary wchodzą w skład Kampinoskiego Parku Narodowego.
Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z wydaniem zakwestionowanych aktów prawnych. Zarzuciła, że zarówno rozporządzenie z 1959 r., jak i rozporządzenie z 1997 r. zostały wydane z przekroczeniem upoważnień ustawowych, co oznacza, że akty te są niezgodne z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Ponadto – w ocenie skarżącej – rozporządzenie z 1959 r. narusza także art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji „w zakresie, w jakim organ ustawowo upoważniony – Rada Ministrów przekazała swoje kompetencje przyznane jej na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. co do ustalenia granic parku narodowego innemu podmiotowi – Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, który w dniu 2 marca 1959 r. wydał zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem następnie zmienione zarządzeniem z 26 stycznia 1965 r.”.
Zdaniem skarżącej rozporządzenie z 1959 r., na podstawie którego nieruchomości należące do Osiedla Opaleń zostały objęte granicami Kampinoskiego Parku Narodowego, jest niezgodne z art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. Przepis ten stanowił, że utworzenie parku narodowego może nastąpić tylko na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem – jak wskazuje skarżąca – plan zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń, wydany 15 września 1948 r. – został uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. na podstawie ustawy o organizacji władz. Oznacza to, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1949 r.
Skarżąca zakwestionowała także zgodność rozporządzenia z 1997 r. z art. 11 ustawy zmieniającej z 2000 r., w myśl którego przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym tą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Ponadto, w przekonaniu skarżącej, będące przedmiotem skargi przepisy rozporządzenia z 1959 r. i 1997 r. naruszają art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Objęcie nieruchomości granicami parku narodowego spowodowało daleko idące ograniczenia w zakresie zarówno korzystania przez skarżącą z nieruchomości, jak i rozporządzania nią. Skarżąca podkreśliła, że zawężenie możliwości realizacji „formalnie przysługującego jej prawa”, m.in. przez zakaz zabudowy i przeznaczenie terenu na cele leśne, powoduje, że w istocie prawo własności staje się bezprzedmiotowe i pozbawione wartości majątkowej. W ocenie skarżącej ingerencja w sferę prawnie chronionych interesów majątkowych, jaka nastąpiła w jej przypadku, przybiera de facto postać wywłaszczenia.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że ani jej, ani jej poprzednikowi prawnemu nie przyznano odszkodowania, czy rekompensaty w innej postaci, podczas gdy objęcie nieruchomości granicami parku narodowego i wprowadzenie związanych z tym ograniczeń spowodowało istotne obniżenie wartości handlowej tej nieruchomości. Zauważyła przy tym, że ustawodawca, dostrzegając problemy wynikające z sytuacji analogicznych do tej, w której znajduje się skarżąca, wprowadził ustawą zmieniającą z 2000 r. do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. regulację art. 13 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem „[p]oddanie pod ochronę przez tworzenie parków narodowych lub uznawanie za rezerwaty przyrody obszarów, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a przy braku tej zgody – w trybie wywłaszczenia za odszkodowaniem”. Przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 2 lutego 2001 r., a zatem nie obejmował sytuacji skarżącej.
Formułując zarzuty naruszenia praw majątkowych, skarżąca zaznaczyła, że – w jej ocenie – nie istniała żadna obiektywna konieczność wprowadzenia ograniczenia prawa własności, co oznacza, że zakwestionowane regulacje są niezgodne także z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podniosła ponadto, że niemożność realizacji prawa własności w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej, a w ten sposób narusza art. 2 Konstytucji oraz wyrażoną w nim zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny, działając w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. – w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi kasacyjnej – zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym. W uzasadnieniu wskazano, że do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Najwyższy nie można badać naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej ze względu na jego potencjalność.
W postanowieniu z 10 września 2014 r. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej (sygn. akt I CSK 94/14).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego merytoryczne rozpoznanie uzależniono od spełnienia przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego wskazania przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z tą zasadą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych przez kwestionowaną regulację, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.
Rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.
W pierwszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do zarzutów niezgodności § 2 rozporządzenia z 1997 r. z art. 11 ustawy zmieniającej z 2000 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1959 r. z art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. oraz z ustawą o organizacji władz. Trybunał przypomina, że wzorcem kontroli konstytucyjności aktów normatywnych przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej nie mogą być przepisy aktów innych niż Konstytucja. Wynika to bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza badanie ustawy lub innego aktu normatywnego tylko i wyłącznie pod kątem zgodności z Konstytucją. Tym samym Trybunał stwierdza, że kontrola zgodności zakwestionowanych w rozpoznawanej skardze przepisów rozporządzeń z aktami ustawowymi jest niedopuszczalna.
Ponadto, Trybunał zwraca uwagę, że treść art. 79 ust. 1 Konstytucji przesądza, iż wzorcem kontroli przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej mogą być jedynie przepisy Konstytucji wyrażające wolności lub prawa podmiotowe. Wymóg ten nie został spełniony w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Żaden z tych przepisów nie jest bowiem źródłem wolności ani praw konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 92 Konstytucji „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu [ust. 1]. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi [ust. 2]”. Jak więc jednoznacznie wynika z tego przepisu, nie określa on żadnych konkretnych praw i wolności konstytucyjnych, do naruszenia których mogłoby dojść w niniejszej sprawie. Trybunał przypomina zatem, że w trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zgodności z Konstytucją przepisów, którym można zarzucić wyłącznie naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposoby normowania poszczególnych dziedzin życia publicznego. Także naruszenie przepisów Konstytucji określających tryb i zasady stanowienia aktów normatywnych nie może być samoistną przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60; 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Uczynienie art. 92 Konstytucji wzorcem kontroli wymaga zatem każdorazowo doprecyzowania, jakie prawo lub wolność wyrażone w przepisach konstytucyjnych zostały naruszone wskutek ustanowienia rozporządzenia niezgodnie z wymogami sformułowanymi przez ustrojodawcę. Warunku tego nie spełnia jednakże – jak podkreśla Trybunał – wskazanie art. 92 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem TK przepisy te nie wyrażają wolności ani praw podmiotowych.
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 2 ustawy zasadniczej nie można uznać w trybie skargi konstytucyjnej za samodzielny wzorzec kontroli. Szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przy interpretowaniu przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, np. klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub określoną wolność. Artykuł 2 ustawy zasadniczej oraz inne przepisy wyrażające zasady ogólne mogą natomiast nadal być podstawą do wywodzenia – niewyrażonych w Konstytucji explicite – zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239).
Argumentacja ta odnosi się również do wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu (czy też zasady praworządności). Istotą tej zasady jest nakaz działania organów władzy publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym powinna być zawarta zarówno podstawa działania, jak i zakreślone granice tego działania. Ma ona charakter zasady ustrojowej, z której nie można wywodzić konstytucyjnych wolności lub praw jednostki. Zarzut jej naruszenia nie może być więc przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyroki TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2 i 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz postanowienie TK z 19 kwietnia 2006 r., SK 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 50).
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna we wskazanym zakresie nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W pozostałym zakresie Trybunał uznaje, że brak jest związku między postawionymi w skardze zarzutami niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów a ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna musi spełniać wymogi wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o TK. Po pierwsze, zaskarżony przepis winien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to powinno pociągać za sobą naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Skarżąca zarzuca naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 21 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji przez § 2 rozporządzenia z 1997 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1959 r., w zakresie, w jakim nieruchomość będąca jej własnością znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego. W jej ocenie zakwestionowane przepisy uniemożliwiły korzystanie z prawa własności nieruchomości w normalnych granicach (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem). W konsekwencji objęcia nieruchomości granicami parku narodowego działka została bowiem wyłączona spod możliwości zabudowy z jednoczesnym przeznaczeniem na cele leśne. Ani skarżąca, ani jej poprzednik prawny nie uzyskali przy tym odszkodowania czy też rekompensaty w innej postaci. Zdaniem skarżącej zakwestionowana regulacja doprowadziła zatem de facto do wywłaszczenia jej z nieruchomości. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Trybunał przypomina, że sądy orzekające w sprawie, w związku z którą sformułowano rozpoznawaną skargę konstytucyjną, oddaliły powództwo, a następnie apelację skarżącej z powodu niewykazania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieistnienia ograniczenia jej prawa własności do nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w powództwie skarżąca domagała się ustalenia, że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń, wynikające z aktów prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa miejscowego. W ocenie sądu nie posiadała ona jednak uprawnienia do wystąpienia z powództwem o ustalenie na rzecz i w imieniu innych osób; interes prawny stanowiący przesłankę art. 189 k.p.c. ma dotyczyć tylko sfery prawnej skarżącej, a nie innych podmiotów. Ponadto, skarżąca nie określiła – w ocenie sądu – na czym polega „prawo ograniczenia własności nieruchomości”. Skarżąca nie wykazała, aby z jej prawa podmiotowego wynikała potrzeba ustalenia prawa lub stosunku prawnego, bowiem jej prawo własności do nieruchomości nie zostało w żaden sposób przez pozwanych naruszone, ani też nie było kwestionowane. Sąd wskazał, że skarżąca wystąpiła de facto o ustalenie, że w stosunku do niej nie mają zastosowania przepisy mające charakter powszechnie obowiązujący, bądź mające charakter lokalny (prawo miejscowe), a więc akty o charakterze publicznoprawnym i administracyjnoprawnym. Artykuł 189 k.p.c. – jak podkreślił sąd – ma natomiast zastosowanie tylko do stosunków cywilnoprawnych.
Ocenę tę podzielił Sąd Apelacyjny w Warszawie i oddalił apelację wniesioną przez skarżącą. Zauważył, że „[w] rzeczywistości [skarżąca] domaga się stwierdzenia (…), że wskazane w pozwie akty normatywne wobec wadliwie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego wydane były bez podstawy prawnej tym samym naruszając przepisy ustawy o ochronie przyrody z (…) 1949 r. (…). Ustalenia powyższego nie może dokonać sąd powszechny”. Skoro zatem sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać żądanych przez skarżącą ustaleń – zdaniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie – należało stwierdzić, że skarżąca nie miała interesu prawnego w wytoczeniu przedmiotowego powództwa. Ponadto, „już tylko na marginesie” sąd ten wskazał na nieprawidłowość przedstawionej przez skarżącą argumentacji dotyczącej tego, że nieruchomość skarżącej nie powinna być objęta granicami Kampinoskiego Parku Narodowego.
Biorąc pod uwagę przedstawioną treść orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej należy uznać, że ostateczne orzeczenie, w którym sąd oddalił apelację skarżącej, nie rozstrzygało o tym, że przedmiotowa nieruchomość należy do terenów objętych granicami Kampinoskiego Parku Narodowego, a w konsekwencji, że na jej terenie obowiązują ograniczenia dotyczące obszaru parku narodowego związane z korzystaniem z nieruchomości i rozporządzaniem nią przez skarżącą jako właściciela. Sądy nie badały bowiem zasadności i prawidłowości włączenia m.in. przedmiotowej nieruchomości do obszaru parku narodowego, ani wynikających z tego ograniczeń. Oceniały spełnienie przesłanki materialnej i wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w dochodzeniu powództwa o ustalenie. Na podstawie treści orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej należy zatem uznać, że o rozstrzygnięciu i jej sytuacji prawnej zadecydował sposób sformułowania przedstawionych żądań. Kwestia objęcia granicami parku narodowego nieruchomości skarżącej na podstawie zakwestionowanych przepisów stanowiła natomiast element stanu faktycznego sprawy, a nie podstawę oddalenia powództwa. Oceny tej nie podważa również zawarcie dodatkowo w wyrokach sądów uwag odnoszących się do kwestii prawa własności przysługującego właścicielowi oraz zakresu tego prawa. Trybunał stwierdza zatem, że brak jest związku między sprawą i ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji a zarzutami postawionymi w skardze konstytucyjnej.
W związku powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 listopada 2014 r.
Sygn. akt Ts 190/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Leon Kieres,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S. w sprawie zgodności:
1) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876) z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21);
2) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91, ze zm.) z
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180, ze zm.),
– ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523, ze zm.),
p o s t a n a w i a:
1) podjąć zawieszone postępowanie,
2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 25 czerwca 2013 r. (data nadania) J.S. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności:
1) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876; dalej: rozporządzenie z 1997 r.) w zakresie, w jakim nieruchomość będąca własnością skarżącej znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji,
– art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21; dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.);
2) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 r. w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 17, poz. 91, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1959 r.) w zakresie, w jakim nieruchomość będąca własnością skarżącej znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, z:
– art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
– art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji,
– art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji „w zakresie, w jakim Rada Ministrów przekazała kompetencje przyznane jej przez art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy [o ochronie przyrody z 1949 r.] co do ustalenia granic parku narodowego innemu podmiotowi – Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, który wydał zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem z dnia 2 marca 1959 r. (M. P. Nr 23, poz. 107, ze zm.; [dalej: zarządzenie z 1959 r.]) zmienionego następnie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 26 stycznia 1965 r. (M. P. Nr 8, poz. 25 [dalej: zarządzenie z 1965 r.])”,
– art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1949 r.),
– ustawą z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o organizacji władz), „na podstawie której doszło do uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń z dnia 15 września 1948 r. (Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 15 września 1948 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla letniskowego Opaleń w gm. Młociny – M. P. Nr 71, poz. 610)”.
Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Skarżąca jest właścicielką działki gruntu o nr ewidencyjnym 2192 położonej na terenie Osiedla Opaleń we wsi Laski. Nieruchomość ta została nabyta 16 lipca 1938 r. przez poprzednika prawnego skarżącej z zamiarem wybudowania na niej w przyszłości budynku mieszkalnego. Plan parcelacyjny Osiedla Opaleń z 1934 r. przewidywał przeznaczenie terenów położonych w granicach tego osiedla na cele budowlane.
Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń z 15 września 1948 r. cały obszar osiedla został przeznaczony na cele użyteczności publicznej – gospodarkę leśną. Tym samym nieruchomość skarżącej utraciła status budowlany.
Plan zagospodarowania przestrzennego został uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. na podstawie ustawy o organizacji władz.
Na podstawie rozporządzenia z 1959 r. oraz wydanego na jego podstawie zarządzenia z 1959 r., zmienionego zarządzeniem z 1965 r., nieruchomości wchodzące w skład Osiedla Opaleń zostały włączone do obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego.
Z dniem 12 listopada 1997 r., na podstawie § 7 rozporządzenia z 1997 r., utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z 1959 r., z wyjątkiem § 1 w części dotyczącej utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego.
8 czerwca 2009 r. skarżąca wystąpiła z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Środowiska i Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, wnosząc o: ustalenie w trybie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń, położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin, na podstawie rozporządzenia z 1959 r. i wydanego na jego podstawie zarządzenia z 1959 r., zmienionego zarządzeniem z 1965 r., oraz na podstawie rozporządzenia z 1997 r.; a także stwierdzenie faktu prawotwórczego, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi Kampinoskiego Parku Narodowego; albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości należącej do skarżącej na podstawie wskazanych aktów prawnych.
W piśmie procesowym z 5 stycznia 2010 r. skarżąca dodatkowo wniosła – na wypadek nieuwzględnienia zgłoszonych żądań ewentualnych – o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., „iż nie istnieją prawne ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin wynikające z ustawy (…) [z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 2004 r.] w zakresie wynikającym z (…) [rozporządzenia z 1959 r.] i wydanym na jego podstawie (…) [zarządzeniu z 1959 r.] zmienionym [zarządzeniem z 1965 r.] oraz rozporządzenia z 1997 r. – a tym samym, nieruchomości znajdujące się w granicach [O]siedla Opaleń nie stanowią Kampinoskiego Parku Narodowego, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nie istnieją prawne ograniczenia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 2192 będącej własnością [skarżącej] (…), wynikające z ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. w zakresie wynikającym z rozporządzeń powołanych wyżej, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nieruchomości znajdujące się w granicach [O]siedla Opaleń położonego w miejscowości Laski w gminie Izabelin nie stanowią Kampinoskiego Parku Narodowego, albo ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., iż nieruchomość stanowiąca działkę nr 2192 (…) nie stanowi Kampinoskiego Parku Narodowego”.
Sąd Okręgowy w Warszawie – XXV Wydział Cywilny w wyroku z 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt XXV C 790/09) oddalił powództwo, uznawszy, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wystąpienia z powództwem o ustalenie, oraz zasądził: na rzecz pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Środowiska kwotę 3600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; na rzecz pozwanego Skarbu Państwa – Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego kwotę 3600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz przejął na rachunek Skarbu Państwa opłatę od pozwu w części nieopłaconej.
Skarżąca wniosła apelację od powyższego orzeczenia. W wyroku z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI ACa 1364/11) Sąd Apelacyjny w Warszawie – VI Wydział Cywilny oddalił apelację skarżącej oraz uchylił postanowienie o przyznaniu na rzecz Skarbu Państwa – Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego kosztów zastępstwa procesowego, zasądził na rzecz Skarbu Państwa – Ministra Środowiska kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Równocześnie z wniesieniem skargi konstytucyjnej skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego.
Istota zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej dotyczy włączenia nieruchomości skarżącej, będącej częścią Osiedla Opaleń, do obszaru Kampinoskiego Parku Narodowego.
Skarżąca zakwestionowała § 1 rozporządzenia z 1959 r., który stanowił: „[t]worzy się Kampinoski Park Narodowy o obszarze około 40 700 ha, zwany dalej »Parkiem«, położony w powiatach nowodworskim, pruszkowskim i sochaczewskim w województwie warszawskim”. Na podstawie tego aktu normatywnego Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w drodze zarządzenia określił granice parku. Granice te objęły m.in. Osiedle Opaleń i nieruchomość skarżącej, co oznaczało wprowadzenie na tym obszarze ograniczeń obowiązujących na terenie parku narodowego.
Drugim przedmiotem kontroli skarżąca uczyniła § 2 rozporządzenia z 1997 r., określający, które obszary wchodzą w skład Kampinoskiego Parku Narodowego.
Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z wydaniem zakwestionowanych aktów prawnych. Zarzuciła, że zarówno rozporządzenie z 1959 r., jak i rozporządzenie z 1997 r. zostały wydane z przekroczeniem upoważnień ustawowych, co oznacza, że akty te są niezgodne z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Ponadto – w ocenie skarżącej – rozporządzenie z 1959 r. narusza także art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji „w zakresie, w jakim organ ustawowo upoważniony – Rada Ministrów przekazała swoje kompetencje przyznane jej na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. co do ustalenia granic parku narodowego innemu podmiotowi – Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, który w dniu 2 marca 1959 r. wydał zarządzenie w sprawie określenia granic Kampinoskiego Parku Narodowego i ograniczeń obowiązujących na jego terenie oraz w sprawie zarządzania Parkiem następnie zmienione zarządzeniem z 26 stycznia 1965 r.”.
Zdaniem skarżącej rozporządzenie z 1959 r., na podstawie którego nieruchomości należące do Osiedla Opaleń zostały objęte granicami Kampinoskiego Parku Narodowego, jest niezgodne z art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. Przepis ten stanowił, że utworzenie parku narodowego może nastąpić tylko na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem – jak wskazuje skarżąca – plan zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla Opaleń, wydany 15 września 1948 r. – został uchylony z dniem 1 stycznia 1951 r. na podstawie ustawy o organizacji władz. Oznacza to, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1949 r.
Skarżąca zakwestionowała także zgodność rozporządzenia z 1997 r. z art. 11 ustawy zmieniającej z 2000 r., w myśl którego przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.), zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym tą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Ponadto, w przekonaniu skarżącej, będące przedmiotem skargi przepisy rozporządzenia z 1959 r. i 1997 r. naruszają art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Objęcie nieruchomości granicami parku narodowego spowodowało daleko idące ograniczenia w zakresie zarówno korzystania przez skarżącą z nieruchomości, jak i rozporządzania nią. Skarżąca podkreśliła, że zawężenie możliwości realizacji „formalnie przysługującego jej prawa”, m.in. przez zakaz zabudowy i przeznaczenie terenu na cele leśne, powoduje, że w istocie prawo własności staje się bezprzedmiotowe i pozbawione wartości majątkowej. W ocenie skarżącej ingerencja w sferę prawnie chronionych interesów majątkowych, jaka nastąpiła w jej przypadku, przybiera de facto postać wywłaszczenia.
Skarżąca zwróciła również uwagę, że ani jej, ani jej poprzednikowi prawnemu nie przyznano odszkodowania, czy rekompensaty w innej postaci, podczas gdy objęcie nieruchomości granicami parku narodowego i wprowadzenie związanych z tym ograniczeń spowodowało istotne obniżenie wartości handlowej tej nieruchomości. Zauważyła przy tym, że ustawodawca, dostrzegając problemy wynikające z sytuacji analogicznych do tej, w której znajduje się skarżąca, wprowadził ustawą zmieniającą z 2000 r. do ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. regulację art. 13 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem „[p]oddanie pod ochronę przez tworzenie parków narodowych lub uznawanie za rezerwaty przyrody obszarów, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a przy braku tej zgody – w trybie wywłaszczenia za odszkodowaniem”. Przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 2 lutego 2001 r., a zatem nie obejmował sytuacji skarżącej.
Formułując zarzuty naruszenia praw majątkowych, skarżąca zaznaczyła, że – w jej ocenie – nie istniała żadna obiektywna konieczność wprowadzenia ograniczenia prawa własności, co oznacza, że zakwestionowane regulacje są niezgodne także z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podniosła ponadto, że niemożność realizacji prawa własności w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej, a w ten sposób narusza art. 2 Konstytucji oraz wyrażoną w nim zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Postanowieniem z 24 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny, działając w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. – w związku z wniesieniem przez skarżącą skargi kasacyjnej – zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym. W uzasadnieniu wskazano, że do czasu wydania orzeczenia przez Sąd Najwyższy nie można badać naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej ze względu na jego potencjalność.
W postanowieniu z 10 września 2014 r. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej (sygn. akt I CSK 94/14).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego merytoryczne rozpoznanie uzależniono od spełnienia przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji „[k]ażdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego wskazania przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK. Zgodnie z tą zasadą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest, z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych – w ocenie skarżącego – naruszonych przez kwestionowaną regulację, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.
Rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.
W pierwszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do zarzutów niezgodności § 2 rozporządzenia z 1997 r. z art. 11 ustawy zmieniającej z 2000 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1959 r. z art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1949 r. oraz z ustawą o organizacji władz. Trybunał przypomina, że wzorcem kontroli konstytucyjności aktów normatywnych przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej nie mogą być przepisy aktów innych niż Konstytucja. Wynika to bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza badanie ustawy lub innego aktu normatywnego tylko i wyłącznie pod kątem zgodności z Konstytucją. Tym samym Trybunał stwierdza, że kontrola zgodności zakwestionowanych w rozpoznawanej skardze przepisów rozporządzeń z aktami ustawowymi jest niedopuszczalna.
Ponadto, Trybunał zwraca uwagę, że treść art. 79 ust. 1 Konstytucji przesądza, iż wzorcem kontroli przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej mogą być jedynie przepisy Konstytucji wyrażające wolności lub prawa podmiotowe. Wymóg ten nie został spełniony w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 92 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Żaden z tych przepisów nie jest bowiem źródłem wolności ani praw konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 92 Konstytucji „[r]ozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu [ust. 1]. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi [ust. 2]”. Jak więc jednoznacznie wynika z tego przepisu, nie określa on żadnych konkretnych praw i wolności konstytucyjnych, do naruszenia których mogłoby dojść w niniejszej sprawie. Trybunał przypomina zatem, że w trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zgodności z Konstytucją przepisów, którym można zarzucić wyłącznie naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposoby normowania poszczególnych dziedzin życia publicznego. Także naruszenie przepisów Konstytucji określających tryb i zasady stanowienia aktów normatywnych nie może być samoistną przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60; 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Uczynienie art. 92 Konstytucji wzorcem kontroli wymaga zatem każdorazowo doprecyzowania, jakie prawo lub wolność wyrażone w przepisach konstytucyjnych zostały naruszone wskutek ustanowienia rozporządzenia niezgodnie z wymogami sformułowanymi przez ustrojodawcę. Warunku tego nie spełnia jednakże – jak podkreśla Trybunał – wskazanie art. 92 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem TK przepisy te nie wyrażają wolności ani praw podmiotowych.
Trybunał wielokrotnie podkreślał, że art. 2 ustawy zasadniczej nie można uznać w trybie skargi konstytucyjnej za samodzielny wzorzec kontroli. Szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przy interpretowaniu przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, np. klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub określoną wolność. Artykuł 2 ustawy zasadniczej oraz inne przepisy wyrażające zasady ogólne mogą natomiast nadal być podstawą do wywodzenia – niewyrażonych w Konstytucji explicite – zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239).
Argumentacja ta odnosi się również do wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu (czy też zasady praworządności). Istotą tej zasady jest nakaz działania organów władzy publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym powinna być zawarta zarówno podstawa działania, jak i zakreślone granice tego działania. Ma ona charakter zasady ustrojowej, z której nie można wywodzić konstytucyjnych wolności lub praw jednostki. Zarzut jej naruszenia nie może być więc przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyroki TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2 i 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz postanowienie TK z 19 kwietnia 2006 r., SK 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 50).
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna we wskazanym zakresie nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W pozostałym zakresie Trybunał uznaje, że brak jest związku między postawionymi w skardze zarzutami niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów a ostatecznym rozstrzygnięciem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna musi spełniać wymogi wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o TK. Po pierwsze, zaskarżony przepis winien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, orzeczenie to powinno pociągać za sobą naruszenie wskazanych w skardze konstytucyjnych wolności lub praw przysługujących skarżącemu. Po trzecie wreszcie, źródłem naruszenia powinna być normatywna treść kwestionowanych przepisów, zaś sposób naruszenia powinien być wskazany przez samego skarżącego w uzasadnieniu wnoszonej skargi (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).
Skarżąca zarzuca naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 21 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji przez § 2 rozporządzenia z 1997 r. oraz § 1 rozporządzenia z 1959 r., w zakresie, w jakim nieruchomość będąca jej własnością znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego. W jej ocenie zakwestionowane przepisy uniemożliwiły korzystanie z prawa własności nieruchomości w normalnych granicach (zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem). W konsekwencji objęcia nieruchomości granicami parku narodowego działka została bowiem wyłączona spod możliwości zabudowy z jednoczesnym przeznaczeniem na cele leśne. Ani skarżąca, ani jej poprzednik prawny nie uzyskali przy tym odszkodowania czy też rekompensaty w innej postaci. Zdaniem skarżącej zakwestionowana regulacja doprowadziła zatem de facto do wywłaszczenia jej z nieruchomości. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Trybunał przypomina, że sądy orzekające w sprawie, w związku z którą sformułowano rozpoznawaną skargę konstytucyjną, oddaliły powództwo, a następnie apelację skarżącej z powodu niewykazania przez skarżącą interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieistnienia ograniczenia jej prawa własności do nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w powództwie skarżąca domagała się ustalenia, że nie istnieje prawo ograniczenia własności nieruchomości znajdujących się w granicach Osiedla Opaleń, wynikające z aktów prawa powszechnie obowiązującego oraz prawa miejscowego. W ocenie sądu nie posiadała ona jednak uprawnienia do wystąpienia z powództwem o ustalenie na rzecz i w imieniu innych osób; interes prawny stanowiący przesłankę art. 189 k.p.c. ma dotyczyć tylko sfery prawnej skarżącej, a nie innych podmiotów. Ponadto, skarżąca nie określiła – w ocenie sądu – na czym polega „prawo ograniczenia własności nieruchomości”. Skarżąca nie wykazała, aby z jej prawa podmiotowego wynikała potrzeba ustalenia prawa lub stosunku prawnego, bowiem jej prawo własności do nieruchomości nie zostało w żaden sposób przez pozwanych naruszone, ani też nie było kwestionowane. Sąd wskazał, że skarżąca wystąpiła de facto o ustalenie, że w stosunku do niej nie mają zastosowania przepisy mające charakter powszechnie obowiązujący, bądź mające charakter lokalny (prawo miejscowe), a więc akty o charakterze publicznoprawnym i administracyjnoprawnym. Artykuł 189 k.p.c. – jak podkreślił sąd – ma natomiast zastosowanie tylko do stosunków cywilnoprawnych.
Ocenę tę podzielił Sąd Apelacyjny w Warszawie i oddalił apelację wniesioną przez skarżącą. Zauważył, że „[w] rzeczywistości [skarżąca] domaga się stwierdzenia (…), że wskazane w pozwie akty normatywne wobec wadliwie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego wydane były bez podstawy prawnej tym samym naruszając przepisy ustawy o ochronie przyrody z (…) 1949 r. (…). Ustalenia powyższego nie może dokonać sąd powszechny”. Skoro zatem sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać żądanych przez skarżącą ustaleń – zdaniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie – należało stwierdzić, że skarżąca nie miała interesu prawnego w wytoczeniu przedmiotowego powództwa. Ponadto, „już tylko na marginesie” sąd ten wskazał na nieprawidłowość przedstawionej przez skarżącą argumentacji dotyczącej tego, że nieruchomość skarżącej nie powinna być objęta granicami Kampinoskiego Parku Narodowego.
Biorąc pod uwagę przedstawioną treść orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej należy uznać, że ostateczne orzeczenie, w którym sąd oddalił apelację skarżącej, nie rozstrzygało o tym, że przedmiotowa nieruchomość należy do terenów objętych granicami Kampinoskiego Parku Narodowego, a w konsekwencji, że na jej terenie obowiązują ograniczenia dotyczące obszaru parku narodowego związane z korzystaniem z nieruchomości i rozporządzaniem nią przez skarżącą jako właściciela. Sądy nie badały bowiem zasadności i prawidłowości włączenia m.in. przedmiotowej nieruchomości do obszaru parku narodowego, ani wynikających z tego ograniczeń. Oceniały spełnienie przesłanki materialnej i wykazanie przez skarżącą interesu prawnego w dochodzeniu powództwa o ustalenie. Na podstawie treści orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej należy zatem uznać, że o rozstrzygnięciu i jej sytuacji prawnej zadecydował sposób sformułowania przedstawionych żądań. Kwestia objęcia granicami parku narodowego nieruchomości skarżącej na podstawie zakwestionowanych przepisów stanowiła natomiast element stanu faktycznego sprawy, a nie podstawę oddalenia powództwa. Oceny tej nie podważa również zawarcie dodatkowo w wyrokach sądów uwag odnoszących się do kwestii prawa własności przysługującego właścicielowi oraz zakresu tego prawa. Trybunał stwierdza zatem, że brak jest związku między sprawą i ostatecznym orzeczeniem w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji a zarzutami postawionymi w skardze konstytucyjnej.
W związku powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.