Pełny tekst orzeczenia

179/10/A/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 25 listopada 2015 r.
Sygn. akt P 54/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2015 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie:
czy art. 130a ust. 2a zdanie drugie, ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym „(w brzmieniu określonym w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 109, poz. 925, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497, z 2006 r. Nr 17, poz. 141, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 190, poz. 1400, Nr 191, poz. 1410 i Nr 235, poz. 1701, z 2007 r. Nr 52, poz. 343, Nr 57, poz. 381, Nr 99, poz. 661, Nr 123, poz. 845 i Nr 176, poz. 1238, z 2008 r. Nr 37, poz. 214, Nr 163, poz. 1015, Nr 209, poz. 1320, Nr 220, poz. 1411 i 1426, Nr 223, poz. 1461 i 1462 i Nr 234, poz. 1573 i 1574 oraz z 2009 r. Nr 3, poz. 11, Nr 18, poz. 97, Nr 79, poz. 663, Nr 91, poz. 739, Nr 92, poz. 753, Nr 97, poz. 802, poz. 803, Nr 98, poz. 817, Nr 168, poz. 1323, z 2010 r. Nr 40, poz. 230, Nr 43, poz. 246, Nr 122, poz. 827, Nr 151, poz. 1013, Nr 152, poz. 1018) jest zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji”,

p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654), w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064), umorzyć postępowanie.

UZASADNIENIE

I

1. Sąd Rejonowy Szczecin-Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie (dalej: pytający sąd) wystąpił z pytaniem prawnym, czy zgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji jest art. 130a ust. 2a zdanie drugie, ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z licznymi zmianami, aż do wynikającej z Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 włącznie; dalej: kodeks drogowy).
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Obywatel polski, we wrześniu 2010 r., sprowadził z zagranicy do Polski pojazd uznany przez funkcjonariusza Straży Granicznej za odpad, na wwóz którego brakowało stosownego zezwolenia. Pojazd został więc usunięty z drogi na podstawie art. 130a ust. 4 kodeksu drogowego, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) wszczął postępowanie w sprawie określenia sposobu gospodarowania tym odpadem. Postępowanie to zostało następnie umorzone wobec stwierdzenia, że pojazdu nie można jednoznacznie zakwalifikować jako odpad. W tym czasie pojazd znajdował się na parkingu, z którego odebranie – po 178 dniach przechowywania – wymagało uiszczenia ponad 6,5 tys. zł. Zwrotu tej uiszczonej przez niego kwoty obywatel domaga się od Skarbu Państwa, wywodząc, że niezgodne z Konstytucją jest ponoszenie przezeń – bez jakiejkolwiek winy – kosztów wynikających z bezprawnego działania organów władzy publicznej (a taki charakter miała − jego zdaniem − decyzja o usunięciu pojazdu z drogi).
Pytający sąd wskazał, że w chwili usunięcia z drogi pojazdu obowiązywał kodeks drogowy w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z 2005 r., i wielokrotnie (39 razy) zmienianym. Zgodnie z jego art. 130a ust. 2, pojazd mógł być usunięty z drogi na koszt właściciela, gdy jego stan techniczny naruszał wymagania ochrony środowiska. Był on wówczas umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym, do czasu wniesienia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, a warunkiem wydania było okazanie dowodu jej uiszczenia. Tym samym, niezależnie od okoliczności, do pokrycia kosztów przechowania pojazdu zawsze był (i jest) zobowiązany właściciel pojazdu, który nie miał (i nie ma) możliwości zakwestionowania zasadności i celowości zatrzymania pojazdu i skierowania go na parking strzeżony.
Pytający sąd podkreślił, że art. 130a ust. 7 kodeksu drogowego został uznany za zgodny z Konstytucją (wyrokiem z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69), ale badany był wówczas w kontekście obowiązków przechowawcy, nie zaś obowiązków nałożonych na właścicieli przechowywanych pojazdów.
Pytający sąd stwierdził, że właściciel usuniętego z drogi pojazdu nie ma możliwości ani zakwestionowania tej decyzji, ani też uniknięcia kosztów wynikłych z działania organu (skierowania pojazdu na parking strzeżony). Zaskarżona regulacja narusza zatem zasadę sprawiedliwości społecznej, a przez to, że jest nieracjonalna i niesprawiedliwa, również zasadę poprawnej legislacji. Godzi więc w art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji.
Pytający sąd wskazał, że koszty związane z parkowaniem pojazdu ukształtowane są na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, w oderwaniu od wyniku postępowania. Właściciel pojazdu musi je pokryć nawet wtedy, gdy nie przyczynił się do wszczęcia postępowania i nie istniały podstawy skierowania pojazdu na parking. Ustawa nie dopuszcza wyjątków od zasady obciążenia strony pozwanej kosztami postępowania, nie uwzględnia więc ani jego wyniku, ani też indywidualnej sytuacji stron postępowania czy ich zachowania w jego toku. W istocie zamyka też właścicielowi pojazdu drogę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wyrządzoną szkodę. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 1 Konstytucji, odszkodowanie przysługuje za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, tymczasem organy władzy publicznej działały zgodnie z prawem, w zakresie swych kompetencji; mimo to powstała szkoda, która nie może zostać naprawiona.
Kwestionowana regulacja narusza – zdaniem pytającego sądu − art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ uniemożliwia zakwestionowanie na drodze sądowej konieczności poniesienia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu. Wymusza ona na właścicielu pojazdu uiszczenie tych kosztów, gdyż tym warunkuje odebranie pojazdu. Właściciel pojazdu nie dysponuje zatem szybkim i skutecznym środkiem odzyskania własności bez ponoszenia kosztów z tym związanych.
Pytający sąd podkreślił, że właściciel, co do którego ostatecznie i prawomocnie uznano, że sprowadzony przezeń pojazd nie stanowi odpadu, uiścił należność za parkowanie pojazdu zlecone wbrew jego woli. Uiszczona kwota była znaczna, a zakwestionowane przepisy kodeksu drogowego uniemożliwiają uznanie, że funkcjonariusze Skarbu Państwa działali niezgodnie z prawem, co jest warunkiem zasądzenia odszkodowania na rzecz powoda.

2. W piśmie z 16 lipca 2015 r., Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W jego opinii, sposób określenia istoty problemu konstytucyjnego, skonfrontowany z przesłankami wystąpienia z pytaniem prawnym, jego uzasadnieniem oraz stanem faktycznym sprawy wskazuje na niedopuszczalność jego merytorycznego rozpoznania.
Wyjaśniwszy kwestie formalne, Prokurator Generalny stwierdził, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Wskazał, że zarówno postanowienia Konstytucji, jak i przepisy ustawy o TK z 1997 r. zobowiązują sądy do wykazania relewancji pytania prawnego, czyli do wykazania, że bez odpowiedzi na nie, sąd nie będzie mógł rozstrzygnąć zawisłej przed nim sprawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozstrzygnięcie przez pytający sąd sprawy wymaga nie uzyskania odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, lecz dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązującego prawa. W jego opinii, obowiązek pokrycia kosztów usunięcia i parkowania pojazdu przez jego właściciela − zgodnie z kwestionowanym art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego − materializuje się wyłącznie w wypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 tej ustawy. Tym samym – wbrew twierdzeniu pytającego sądu − nie jest tak, że obowiązek ten obciąża właściciela usuniętego pojazdu w każdej sytuacji, niezależnie od okoliczności. Dlatego pytający sąd powinien przede wszystkim rozważyć, czy dyspozycja usunięcia pojazdu powoda w istocie dotyczyła wypadku, o którym mowa w art. 130a ust. 1 lub 2 kodeksu drogowego.
Prokurator Generalny stwierdził, po analizie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), że funkcjonariusze Straży Granicznej, uznając sprowadzony przez powoda pojazd za odpad, byli uprawnieni do wydania dyspozycji jego usunięcia a podstawą był tu art. 130 ust. 2 pkt 2 kodeksu drogowego. Jednakże to, że w początkowej fazie funkcjonariusze Straży Granicznej działali zgodnie z prawem, nie przesądza – w opinii Prokuratora Generalnego − iż późniejsze ich działania także znajdowały oparcie w przepisach prawa. Znaczenie dla oceny tych działań ma decyzja GIOŚ, umarzająca postępowanie dotyczące usuniętego pojazdu powoda ze względu na brak podstaw do uznania go za odpad. Pytający sąd powinien więc rozważyć, czy − wobec następczego stwierdzenia braku przesłanki do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu − istniała podstawa prawna obciążenia powoda kosztami usunięcia i parkowania jego pojazdu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w przepisach nie można się doszukać takiej podstawy i dlatego oceniana pod kątem zgodności z prawem przez pytający sąd powinna być nie dyspozycja usunięcia pojazdu powoda z drogi, lecz późniejsze zobowiązanie go do pokrycia kosztów podjętych wobec niego działań. Czynności wskazane w art. 130a kodeksu drogowego wiążą się bezpośrednio z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co należy do zadań państwa, którego organy decydują o podjęciu właściwych działań. Wobec tego, w opinii Prokuratora Generalnego, to Skarb Państwa powinien ponosić finansowe następstwa tych działań, obejmujące również odpowiedzialność deliktową przewidzianą w art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), zależną od możliwości przypisania czynu niedozwolonego (polegającego na niezgodnym z prawem działaniu lub zaniechaniu przy wykonywaniu władzy publicznej, które prowadzi do powstania szkody).
Dla przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności deliktowej nie jest zaś konieczne zawinienie sprawcy szkody, wystarczające jest bowiem ustalenie, że jego postępowanie jest obiektywnie bezprawne. Tym samym możliwość skutecznego dochodzenia przez powoda odszkodowania za niezgodne z prawem działanie funkcjonariuszy Straży Granicznej nie jest uwarunkowana rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego co do konstytucyjności zaskarżonych regulacji, ale rozstrzygnięciem pytającego sądu, czy działanie funkcjonariuszy Straży Granicznej mieści się w pełni w dyspozycji art. 130a kodeksu drogowego i w jakiej pozostaje relacji do treści art. 417 § 1 k.c.
W tych okolicznościach, Prokurator Generalny uznał pytanie prawne za przedwczesne i dotyczące przepisów niepozostających w relewantnej relacji z rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem. Oznacza to niespełnienie przesłanki funkcjonalnej, a przez to − niedopuszczalność wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.

3. W piśmie z 25 września 2015 r., Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Po wyjaśnieniu kwestii formalnych, stwierdził, że pytanie prawne spełnia przesłanki podmiotową i przedmiotową, nie spełnia jednak przesłanki funkcjonalnej.
Marszałek Sejmu stwierdził, że pytanie prawne w zakresie odnoszącym się do art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, ponieważ przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie zawisłej przed pytającym sądem. Dotyczy on bowiem sytuacji innej niż leżąca u podstaw pytania prawnego (pokrycia kosztów w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu już po wydaniu stosownej dyspozycji).
W odniesieniu do spełnienia przesłanki funkcjonalnej przez pytanie prawne w zakresie odnoszącym się do art. 130a ust. 5c i ust. 7 kodeksu drogowego, Marszałek Sejmu stwierdził, że pytający sąd dopatruje się zależności pomiędzy własnym rozstrzygnięciem a odpowiedzią Trybunału Konstytucyjnego w tym, że warunkiem zasądzenia odszkodowania na podstawie art. 417 § 1 k.c. jest uznanie za niezgodne z prawem działań podjętych przez funkcjonariuszy, co – jakoby – w zawisłej przed nim sprawie jest niemożliwe, ponieważ działania funkcjonariuszy były zgodne z zakwestionowanymi w pytaniu prawnym przepisami kodeksu drogowego. Jest to pogląd – w opinii Marszałka Sejmu − błędny. Chociaż dyspozycja usunięcia pojazdu nie jest decyzją administracyjną, a sama czynność usunięcia pojazdu nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kognicją sądów administracyjnych, to jednak nie wynika z tego, że właściciel usuniętego pojazdu nie ma żadnych środków prawnych podważenia dyspozycji o usunięciu pojazdu, a w konsekwencji – uniknięcia kosztów. Zdaniem Marszałka Sejmu, choć art. 130a kodeksu drogowego nie przewiduje możliwości weryfikacji zasadności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu na koszt właściciela, to jednak nie ma przeszkód, by pytający sąd samodzielnie zbadał okoliczność, czy wydanie takiej dyspozycji przez funkcjonariusza było uzasadnione w konkretnych realiach rozpoznawanej sprawy (zwłaszcza że zaistnienie przyczyny uzasadniającej usunięcie pojazdu − uznanie go za odpad − nie zostało potwierdzone przez GIOŚ). Ustalenie przez pytający sąd, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu było w realiach sprawy uzasadnione, pozwoli uzyskać odpowiedź na pytanie o zgodność z prawem obciążenia właściciela kosztami usunięcia i parkowania jego pojazdu przez 178 dni.
Marszałek Sejmu stwierdził, że pytający sąd nie wskazał dokładnej podstawy prawnej i faktycznej wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, można się więc jedynie domyślać, iż pojazd został usunięty z drogi, gdyż jego stan techniczny miał zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub naruszać wymagania ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinien być art. 417 § 1 k.c. w związku z art. 130a ust. 1 lub 2 kodeksu drogowego (w zależności od podstawy prawnej wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu), nie zaś art. 130a ust. 5c i 7 kodeksu drogowego. W opinii Marszałka Sejmu, te ostatnie przepisy nie mogą znaleźć zastosowania w sprawie zawisłej przed pytającym sądem, ponieważ nie dotyczą przyczyny usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu, powodującego powstanie kosztów, których zwrotu domaga się właściciel pojazdu. Ponieważ zaś przepisy te nie wyłączają ani nie ograniczają odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, ich ewentualne wyeliminowanie z porządku prawnego nie wywarłoby wpływu na rozstrzygnięcie zawisłej przed pytającym sądem sprawy.
Na marginesie, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że pytanie prawne nie spełnia wymogów formalnych (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK i art. 63 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 1064) w zakresie dostateczności uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Uwagi wstępne i kwestie porządkowe.

1.1. Przedmiotem pytania prawnego, określonym w jego petitum, jest art. 130a ust. 2a zdanie drugie, ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. − Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z licznymi zmianami, aż do wynikającej z Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 włącznie; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej: kodeks drogowy), któremu pytający sąd zarzuca sprzeczność z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji.
Należy stwierdzić, że – na co zwrócili uwagę zarówno Prokurator Generalny jak i Marszałek Sejmu − zakwestionowany art. 130a ust. 5 kodeksu drogowego utracił moc 30 czerwca 2006 r. (wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62), a w jego miejsce dodany został (mocą art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy − Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. Nr 190, poz. 1400) ust. 5c, obowiązujący w chwili zdarzenia. Z analizy uzasadnienia pytania prawnego wynika, że to właśnie ten przepis budzi wątpliwości pytającego sądu, a wskazanie w petitum pytania prawnego ust. 5 jest wynikiem omyłki. W związku z tym, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przedmiotem rozpoznania jest nie art. 130a ust. 5, lecz art. 130a ust. 5c kodeksu drogowego.

1.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w myśl art. 193 Konstytucji (którego treść powtarzał art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.; obowiązująca ustawa − z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r. − nie zawiera takiego unormowania, jednak mocą art. 3 ust. 3 wprost odsyła do tego postanowienia Konstytucji), każdy sąd może mu przedstawić pytanie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Innymi słowy, Trybunał Konstytucyjny pełni rolę pomocniczą, wspiera sąd, który – oceniając akt normatywny – powziął zasadnicze wątpliwości co do jego konstytucyjności (zgodności z ratyfikowaną umową międzynarodową czy ustawą). Samo pytanie prawne jest narzędziem tzw. kontroli konkretnej (w przeciwieństwie do kontroli abstrakcyjnej, dokonywanej na wniosek uprawnionego organu) i musi spełniać trzy przesłanki: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną.
Pierwsza z przesłanek – podmiotowa − sprowadza się do tego, że z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd − organ wymiaru sprawiedliwości, i tylko w zakresie wynikającym z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.
Zgodnie z drugą przesłanką – przedmiotową – przedmiotem pytania prawnego może być tylko zgodność aktu normatywnego z aktem hierarchicznie wyższym, a sąd nie może tą drogą zainicjować abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa.
Do spełnienia trzeciej przesłanki – funkcjonalnej – konieczne jest, by kontrola konstytucyjności była związana z konkretną sprawą zawisłą przed pytającym sądem. Innymi słowy, chodzi tu o relewantność odpowiedzi na pytanie prawne w stosunku do konkretnej rozpatrywanej przez sąd sprawy: konieczne jest istnienie – i wykazanie przez sąd − wyraźnej zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie a rozstrzygnięciem zawisłej sprawy (obowiązek wykazania istnienia tej zależności spoczywa na pytającym sądzie). Aby spełniona była przesłanka funkcjonalna, pytający sąd musi wykazać, że jego zastrzeżenia względem zakwestionowanych przepisów są obiektywnie uzasadnione, a przepisy te znajdą zastosowanie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na pytanie prawne musi więc determinować rozstrzygnięcie sądu: ewentualne wyeliminowanie z porządku prawnego zakwestionowanego przepisu musi wywrzeć wpływ na treść jego rozstrzygnięcia (tak np. wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i postanowienie z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168).
Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, że − ustalając relewantność pytania prawnego − należy mieć na uwadze, iż przesłanka funkcjonalna nie jest spełniona wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez zadania mu pytania prawnego, w szczególności − gdy nasuwające się sądowi wątpliwości prawne mogą zostać usunięte przez wykładnię aktu prawnego albo też istnieje możliwość przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia innego aktu (zob. postanowienia z: 15 maja 2007 r,. sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 25 października 2011 r., sygn. P 5/11, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 95).
Niezależnie od spełnienia powyższych przesłanek, pytanie prawne musi spełniać wymogi przewidziane dla pisma procesowego, a także precyzyjnie określać kwestionowany akt normatywny, sformułować i uzasadnić zarzuty jego niezgodności z wzorcem kontroli oraz wskazać, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą zostało ono postawione (dawniej: art. 32 ustawy o TK z 1997 r.; obecnie: art. 60 i art. 63 ustawy o TK z 2015 r.).

1.3. Brzmienie budzących wątpliwości pytającego sądu przepisów kodeksu drogowego nie zmieniło się i pozostaje takie samo, jak w czasie zaistnienia zdarzenia leżącego u podstaw pytania prawnego.
W zakresie istotnym dla rozpatrywanej sprawy, zakwestionowane przepisy stanowią odpowiednio, że „Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu (…) spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu” (art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego), „Pojazd usunięty z drogi (…) umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie” (art. 130a ust. 5c kodeksu drogowego) oraz „Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 5c (…)” (art. 130a ust. 7 kodeksu drogowego).
W świetle przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu akt postępowania (z których wynika, że chodziło o transportowane na tzw. lawecie częściowo spalone volvo V70), kontekst normatywny – w zakresie istotnym dla sprawy − przedstawiał się, w chwili zdarzenia, następująco:
Na podstawie kodeksu drogowego, można było usunąć z drogi – na koszt właściciela – pojazd, którego stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego albo naruszał wymagania ochrony środowiska, jeżeli nie było możliwości zabezpieczenia go w inny sposób (art. 130a ust. 2 pkt 2).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), odpadami były przedmioty należące do poszczególnych kategorii określonych w załączniku nr 1, do których pozbycia się posiadacz był zobowiązany. Były więc nimi, między innymi: „Produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym” (kategoria Q2), „przedmioty, (…) które uległy innemu zdarzeniu losowemu, w tym zanieczyszczone wskutek wypadku lub powstałe wskutek prowadzenia akcji ratowniczej” (kategoria Q4), a także „Przedmioty (…) nienadające się do użytku” (kategoria Q6).
Samo usunięcie pojazdu polegało na wydaniu − przez funkcjonariusza (lub pracownika) uprawnionego podmiotu, zobowiązanego do osobistego upewnienia się, że istnieją przesłanki usunięcia pojazdu − pisemnej dyspozycji jednostce wskazanej przez starostę (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów, Dz. U. Nr 191, poz. 1377, ze zm.; art. 130a ust. 5b i 5d kodeksu drogowego). Usunięty z drogi pojazd był umieszczany (do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie) na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym (art. 130a ust. 5c kodeksu drogowego). Odebranie pojazdu z parkingu możliwe było po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, ustalanej przez radę powiatu, za jego usunięcie i parkowanie (art. 130a ust. 6 i 7 kodeksu drogowego; ówcześnie ustawa nie określała jeszcze maksymalnych stawek opłat).

1.4. Pytający sąd zarzuca zaskarżonym przepisom naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji, ze względu na niemożność zakwestionowania dyspozycji o usunięciu pojazdu z drogi. Ma to naruszać zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a przez nieracjonalność i niesprawiedliwość – także zasady poprawnej legislacji. Godzić też ma w prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, ponieważ uniemożliwia zakwestionowanie konieczności poniesienia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu.
W tym miejscu należy stwierdzić, że choć pytający sąd wskazał − w petitum pytania prawnego – art. 77 Konstytucji, to jednak w uzasadnieniu, oprócz jego zacytowania, nie przedstawił żadnej argumentacji w tym względzie. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji, w odniesieniu do którego – na co trafnie zwraca uwagę Marszałek Sejmu – pytający sąd nie wyjaśnił, w jakim zakresie i w jaki sposób kwestionowane przepisy go naruszają.
Jak już wcześniej wspomniano, pytanie prawne musi zostać należycie uzasadnione, a Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że musi ono precyzyjnie wskazać co najmniej jeden argument za naruszeniem określonego postanowienia Konstytucji, a tego wymogu nie spełniają uwagi natury ogólnej, niejasne albo czynione na marginesie innych rozważań (zob.: wyrok z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61). Nie jest bowiem rolą Trybunału Konstytucyjnego domyślanie się intencji pytającego sądu, a tym bardziej zastępowanie go w podnoszeniu zarzutów i ich motywowaniu. Z tych względów, wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r., Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.

1.5. Należy przypomnieć, że art. 130a ust. 7 kodeksu drogowego został wprawdzie uznany przez Trybunał Konstytucyjny – wyrokiem z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69 − za zgodny z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji (Trybunał Konstytucyjny uznał, że jest zredagowany w sposób wystarczająco precyzyjny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych), niemniej jednak był on wówczas kontrolowany w kontekście obowiązków i uprawnień podmiotów prowadzących strzeżone parkingi, nie zaś właścicieli usuwanych pojazdów. Tym samym uznać trzeba, że nie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania ne bis in idem, a postępowanie może się w tym zakresie toczyć bez przeszkód.

2. Analiza zarzutów i umorzenie postępowania.

2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że spełnienie przesłanki podmiotowej i przedmiotowej nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, gdyż z pytaniem prawnym wystąpił sąd powszechny, a przedmiotem jego wątpliwości jest zgodność kodeksu drogowego z Konstytucją.
Wyjaśnienia wymaga natomiast, czy pytanie to spełnia przesłankę funkcjonalną, jak również wymogi formalne w zakresie należytego uzasadnienia zarzutów.

2.2. Pytający sąd zakwestionował − między innymi − art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego. Należy wskazać, że − zgodnie z zasadami wykładni systemowej − poszczególne zdania w obrębie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego powinny być rozpatrywane łącznie, a zatem – w omawianym wypadku – zakwestionowane zdanie należy rozpatrywać wraz ze zdaniem pierwszym tego przepisu. Brzmi ono: „Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia”.
W świetle uzasadnienia projektu ustawy, celem tej regulacji (dodanej mocą art. 1 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy − Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 152, poz. 1018; zob. druk sejmowy nr 2816/VI kadencja) było wyeliminowanie sytuacji, w których pojazd – pozostawiony w miejscu zabronionym i utrudniający ruch (lub w inny sposób zagrażający bezpieczeństwu) − był usuwany pomimo, że przed przyjazdem jednostki usuwającej (popularnie zwanej lawetą), ale już po wydaniu stosownej dyspozycji jego usunięcia, na miejsce docierał właściciel pojazdu. Ponieważ cały art. 130a kodeksu drogowego – mimo ustanowienia niewątpliwej dolegliwości dla właściciela pojazdu − nie ma charakteru karnego, nie było w takiej sytuacji potrzeby usuwania pojazdu.
Trzeba zatem stwierdzić, że art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze kodeksu drogowego reguluje pewną szczególną sytuację − odstąpienie od usunięcia pojazdu z powodu ustania przyczyny czy też konieczności takiego działania, na przykład w związku z przybyciem właściciela pojazdu na miejsce zdarzenia. Zdanie drugie ust. 2a art. 130a kodeksu drogowego reguluje zaś kwestię pokrycia kosztów w tejże – konkretnej – sytuacji. Ustawodawca rozstrzyga tu o pokryciu ewentualnych kosztów rozpoczętej, ale niezakończonej procedury usunięcia pojazdu (w szczególności kosztów przyjazdu lawety na miejsce zdarzenia, z pewnością niższych od łącznych kosztów jej przyjazdu, załadowania usuwanego pojazdu i jego transportu na parking).
Z analizy przedstawionej przez pytający sąd dokumentacji sprawy wynika, że sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego, ponieważ od usunięcia pojazdu nie odstąpiono; przeciwnie − pojazd został usunięty i umieszczony na parkingu. Tym samym art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego nie znalazł w sprawie zastosowania i nie był podstawą obciążenia obywatela kosztami usunięcia i parkowania pojazdu. Skoro zaś przepis ten nie ma zastosowania w sprawie zawisłej przed pytającym sądem, to jego ewentualne wyeliminowanie z porządku prawnego pozostałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie przezeń sprawy.
Tym samym pytanie prawne w zakresie art. 130a ust. 2a zdanie drugie kodeksu drogowego nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, a postępowanie w tym zakresie należy umorzyć, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r., znajdującego w sprawie zastosowanie w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.

2.3. W świetle powyższego, ostatecznie przedmiotem sprawy jest zgodność z art. 45 ust. 1 Konstytucji dwóch ustępów art. 130a kodeksu drogowego, mianowicie ust. 5c i 7, zgodnie z którymi usunięte z drogi pojazdy mogą być umieszczane na wyznaczonych przez starostów parkingach strzeżonych, a warunkiem wydania ich właścicielom jest okazanie dowodu uiszczenia opłaty za ich usunięcie i parkowanie. Zdaniem pytającego sądu, obowiązywanie tych właśnie przepisów sprawia, że sprawa obywatela, który bez swej winy poniósł szkodę, nie może zostać rozpatrzona przez sąd, a szkoda – nie może zostać naprawiona (innymi słowy, dopiero gdyby w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego przestały one obowiązywać, sąd mógłby rozpatrzyć sprawę i doprowadzić do naprawienia szkody). Przepisy te nie przewidują bowiem – w opinii sądu − możliwości zakwestionowania przez właściciela zasadności wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, czym uniemożliwiają dochodzenie od Skarbu Państwa odszkodowania, przysługującego tylko w razie niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej.
Istotnie, usunięcie pojazdu z drogi i jego umieszczenie na parkingu nie następują na podstawie decyzji administracyjnej, zatem nie podlegają zaskarżeniu w toku instancji. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), czynności te nie podlegają również kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ usunięcie pojazdu − w razie uznania przez właściwe służby, że zaistniały przesłanki określone w art. 130a ust. 1 kodeksu drogowego − jest obowiązkiem (w razie przesłanek wynikających z ust. 2 – możliwością) organu, z którego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki właściciela pojazdu (zob. postanowienie z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1799/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BD60EF6562). Tym samym czynności te nie mogą zostać zakwalifikowane jako „inne (…) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższe nie oznacza, iżby właściciel usuniętego pojazdu w ogóle nie dysponował środkami prawnymi zakwestionowania post factum dyspozycji usunięcia pojazdu, a przez to pozbawiony był możliwości uniknięcia kosztów takiego działania właściwych organów (czy też uzyskania ich zwrotu). Działania uprawnionych organów (służb), wynikające z art. 130a kodeksu drogowego, służą bowiem zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co jest publicznoprawnym zadaniem państwa. To znaczy, że − jak trafnie wskazał Prokurator Generalny − finansowe konsekwencje owych działań ponosi Skarb Państwa (zob. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/9D2CBA9425 oraz glosa A. Niezgody do postanowienia NSA z 23 maja 2006 r., sygn. akt II FW 2/06, OSP nr 3/2007, poz. 27).
W myśl art. 77 Konstytucji, prawo do wynagrodzenia szkody przysługuje, jeśli została ona wyrządzona „przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”, a art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.) stanowi, że „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie (…) przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa” (§ 2 precyzuje kwestię odpowiedzialności solidarnej w sytuacji zlecenia, na podstawie porozumienia, wykonywania zadań z zakresu władzy publicznej jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego z przepisów tych nie wynika, że przypisanie Skarbowi Państwa odpowiedzialności deliktowej możliwe jest tylko wówczas, gdy zachowanie wyrządzającego szkodę jest zawinione, a wystarczające w tym względzie jest ustalenie, że jego postępowanie było obiektywnie bezprawne (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256 i wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2002 r., sygn. akt I CKN 581/99, http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/Orzeczenia1/I%20CKN%20581-99.pdf).
W świetle powyższego, podstawą rozstrzygnięcia sądu nie będzie – kwestionowany przez pytający sąd − art. 130a ust. 5c i 7 kodeksu drogowego, lecz art. 417 § 1 k.c., stosowany w związku z art. 130a ust. 2 pkt 2 kodeksu drogowego. Wskazać trzeba, że źródłem szkody nie są zaskarżone przepisy kodeksu drogowego. Pierwotną przyczyną powstania określonej należności jest wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi i jego umieszczenie na parkingu, skutkujące powstaniem pewnych kosztów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pytający sąd nie tylko może, ale powinien zbadać, czy wydanie owej dyspozycji było uzasadnione, a wpływ na tę ocenę z pewnością może mieć fakt uznania − przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska − że usunięty pojazd nie mógł zostać jednoznacznie zakwalifikowany jako odpad. Dokonana ocena konkretnego stanu faktycznego pozwoli zaś sądowi stwierdzić, czy usunięcie pojazdu, i jego umieszczenie na parkingu, było „zgodne z prawem”. Ewentualne uznanie przez sąd, że działanie funkcjonariuszy nie było zgodne z prawem (podkreślić trzeba, że kwestia ich ewentualnego zawinienia pozostaje tu całkowicie irrelewantna) otworzy możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania, a rolą sądu będzie również – ewentualne – jego miarkowanie, ponieważ w świetle materiałów postępowania rozważyć można kwestię przyczynienia się właściciela pojazdu do zwiększenia wysokości szkody (zob. karty 32 i 42-44 akt).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakwestionowane w pytaniu prawnym przepisy kodeksu drogowego nie odnoszą się do kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania przy wykonywaniu władzy publicznej, w szczególności odpowiedzialności tej nie wyłączają ani nie ograniczają. Dlatego ustalenie tej odpowiedzialności nie jest zależne od ich funkcjonowania w porządku prawnym, to zaś znaczy, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, a całe postępowanie musi zostać umorzone − ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku − na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.