Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 kwietnia 2016 r.

Sąd Okręgowy w Szczecinie VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie następującym:

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. w S.

sprawy J. J. (1)

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w S.

o umorzenie należności z tytułu składek

na skutek odwołania J. J. (1)

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S.

z dnia 22 października 2015 roku nr RED (...)

I. zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że stwierdza brak podstaw do odmowy umorzenia J. J. (1) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za sierpień 2008r., czerwiec, lipiec i sierpień 2007r. oraz sierpień 2008r.;

II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. na rzecz J. J. (1) kwotę 600 (sześciuset) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Monika Miller-Młyńska

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 października 2015 roku, nr RED (...), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. odmówił J. J. (1) umorzenia należności z tytułu wskazanych w decyzji składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Funduszu Pracy na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. J. nie spełniła warunków do umorzenia, bowiem w zakreślonym terminie nie opłaciła wymaganych należności niepodlegających umorzeniu. Dodatkowo organ podkreślił, że choć zobowiązana złożyła wniosek o przywrócenie terminu na opłacenie należności niepodlegających umorzeniu, powołując się na brak informacji o niedopłatach na jej koncie płatnika składek, to jednak ZUS „ nie może dobrowolnie kształtować terminu na opłacenie należności niepodlegających umorzeniu, bowiem wynika on z ustawy i ma charakter bezwzględny”.

J. J. (1) odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej zmianę. W uzasadnieniu opisała przebieg podjętych przez siebie działań i podkreślając, iż w ustawowym terminie opłaciła wszystkie niepodlegające umorzeniu należności, o których została poinformowana. Wskazała także, że na miesiąc przed upływem terminu a po uiszczeniu wszystkich należności, o których wiedziała, wystosowała do ZUS pismo, w którym poprosiła o wydanie decyzji o umorzeniu, a dodatkowo przeprowadziła rozmowę telefoniczną z pracownicą ZUS, która upewniła ją, że jej sprawie zostanie nadany należyty bieg.

W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy wniósł o jego oddalenie w całości i zasądzenie od odwołującej na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik organu rentowego wskazał m.in., że tytuły wykonawcze w oparciu o które Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził egzekucję dotyczyły nie tylko należności podlegających umorzeniu, ale także tych, które umorzeniu nie podlegały, jak np. należność za maj 2009r. Podkreślił, iż płatniczka powinna wywnioskować to zarówno z treści pisma z dnia 12.06.2014r., jakie zostało załączone do decyzji z tej samej daty, jak i z datowanego na dzień 9 czerwca 2015r. wydruku „Stan zaległości zobowiązanego na dzień 09.06.2015r.” sporządzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G.. Podkreślił – podobnie jak w zaskarżonej decyzji – iż termin na opłacenie składek, jako termin prawa materialnego, nie podlega przywróceniu.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

J. J. (1) do końca grudnia 2011 roku prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Nie opłacała z tego tytułu wszystkich należnych składek na ubezpieczenia społeczne, w wyniku czego na jej koncie płatnika składek prowadzonym przez ZUS O/S. powstało zadłużenie, obejmujące także okres przed dniem 1 marca 2009r.

Niesporne.

W dniu 8 kwietnia 2014r. ZUS O/S. wystosował do J. J. pismo informujące ją o przekazaniu szeregu tytułów wykonawczych Urzędowi Skarbowemu w G. celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W piśmie wskazano, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora ZUS O/S. okazało się w całości bezskuteczne; dołączono do niego także zestawienie poszczególnych tytułów egzekucyjnych o numerach (...), (...) oraz od (...) do (...), przy czym poszczególne tytuły wykonawcze obejmowały więcej niż jedną zaległość, z tytułu różnych zobowiązań i za różne okresy. Do pisma dołączono informację o poszczególnych tytułach egzekucyjnych. Wynikało z niej m.in., iż tytuł wykonawczy noszący numer (...) obejmuje: należność z tytułu składek na FUS za lipiec 2007r. w kwocie 509,10 zł, odsetki 414,90 zł i koszty upomnienia 8,80 zł; należność z tytułu składek na FUS za sierpień 2007r. w kwocie 320,40 zł i odsetki 257,80 zł; należność z tytułu składek na FUS za sierpień 2008r. w kwocie 489,10 zł i odsetki 325,90 zł; należność z tytułu składek na FUS za maj 2009r. w kwocie 268,90 zł i odsetki 153,70 zł.

Dowód: pismo ZUS z 8.04.2014r. wraz z załącznikiem – k. 12-13 akt sprawy.

W dniu 16 kwietnia 2014r. J. J., zamieszkała w N., złożyła w inspektoracie ZUS w G. wniosek o umorzenie nieopłaconych składek w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012r.

Niesporne.

W dniu 9 czerwca 2014r. pracownica Inspektoratu ZUS w G., A. J. (1) sporządziła i wysłała do Urzędu Skarbowego w G. pismo (przeznaczone do wiadomości także J. J.) informujące o złożeniu przez J. J. wniosku o umorzenie składek i wskazujące, że ZUS przekazuje „ stanowisko wierzyciela w celu dokonania zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów od nr (...) do nr (...), od nr (...) do (...) .”

Dowód: pismo ZUS z 9.06.2014r. – k. 14 akt sądowych.

W dniu 12 czerwca 2014r. (...) Oddział w S. wydał adresowaną do J. J. (1) decyzję nr (...), którą określił, iż:

„ I. według stanu na dzień 16 kwietnia 2014r. umorzeniu będą podlegały należności z tytułu składek na:

a)  ubezpieczenia społeczne – za okres: (...), 06-08/2007, (...) w łącznej kwocie 3.519,69 zł, w tym z tytułu: składek – 1.961,89 złotych, odsetek – 1.549,00 zł oraz kosztów upomnienia – 8,80 zł;

b)  Fundusz Pracy – za okres: (...), 06-08/2007, (...) w łącznej kwocie 315,78 zł, w tym z tytułu składek – 171,98 zł, odsetek – 135 złotych oraz kosztów upomnienia – 8,80 złotych.

II. warunkiem umorzenia w/w należności jest spłata należności niepodlegających umorzeniu. Należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 1999r. nieobjęte postępowaniem o umorzenie należy uregulować w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wpłaty włącznie zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1442) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.u. z 2008 r. Nr 78, poz. 465 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 12 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniunależności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U z 2012 r., poz. 1551) w przypadku, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 8, niepodlegające umorzeniu należności, z wyłączeniem składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zostaną rozłożone na raty albo zostanie odroczony termin ich płatności, warunek, o którym mowa w ust. 10, uważa się za spełniony po ich opłaceniu.”.

W uzasadnieniu decyzji organ rentowy wskazał wyłącznie, że „ wnioskodawca wniósł o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012r. (…). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na koncie dłużnika figurują należności, które będą podlegały umorzeniu na podstawie wyżej wymienionej ustawy i zostały wskazane w niniejszej decyzji oraz należności niepodlegające takiemu umorzeniu. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 10 oraz 11 przedmiotowej ustawy, warunkiem umorzenia należności jest nieposiadanie na dzień wydania decyzji o umorzeniu należności niepodlegających umorzeniu wraz z odsetkami za zwłokę, opłatą prolongacyjną, kosztami upomnienia, opłatami dodatkowymi oraz kosztami egzekucyjnymi naliczonymi przez dyrektora ZUS, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. W przypadku istnienia pozostałych wymagalnych należności niepodlegających umorzeniu na podstawie ustawy, o której mowa wyżej, podlegają one spłacie w terminie 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji określającej warunki umorzenia należności. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł jak w sentencji decyzji.”

W dalszej części decyzji zamieszczono ponadto jedynie informację o tym, że w przypadku umorzenia składek, okres za który składki zostały umorzone nie będzie podlegał uwzględnieniu przy ustalaniu prawa i wysokości emerytur i rent oraz innych świadczeń. Znalazło się tam także pouczenie o możliwości złożenia odwołania do sądu. W treści decyzji nie zamieszczono informacji o tym, aby jej integralną część stanowił jakikolwiek załącznik.

Decyzja została podpisana przez kierownika Inspektoratu ZUS w Ś. W. J., uprawnionego w tym czasie do wydawania decyzji w imieniu ZUS.

Niesporne, a nadto: decyzja z 12.06.2014 r. nr (...) – karta nienumerowana w pliku akt ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. sporządził także odrębne pismo, adresowane do J. J. (1), a datowane na dzień 12 czerwca 2014 roku, w którym wskazał, iż „ w nawiązaniu do wniosku z dnia 16.04.2014r. w sprawie umorzenia należności (…) przekazuje informację na temat należności do zapłaty stanowiących warunek umorzenia należności na podstawie wyżej cytowanej ustawy”. Wyjaśnił, że według stanu na dzień 16.04.2014r. umorzeniu nie podlegają należności z tytułu składek na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – FUS za maj 2009r. w kwocie 148,68 zł, czerwiec 2009r. w kwocie 520,90 zł wraz z kosztami upomnienia wynoszącymi 8,80 zł, za lipiec 2007r. w kwocie 520,90 zł, sierpień 2008r. w kwocie 520,90 zł, wrzesień 2009r. w kwocie 17,37 zł, maj 2010r. w kwocie 513,24 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 8,80 zł oraz czerwiec, lipiec i sierpień 2010r. w kwotach po 513,24 zł za każdy z tych miesięcy „ oraz koszty egzekucyjne z tytułu prowadzenia postępowania egzekucyjnego”;

- na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych – FUZ: za czerwiec 2009r. w kwocie 62,83 zł, lipiec 2009r. w kwocie 61,74 zł, sierpień 2009r. w kwocie 224,24 zł, czerwiec, lipiec i wrzesień 2010r. w kwotach po 233,32 zł za każdy z tych miesięcy, a dodatkowo w przypadku września wraz z kosztami upomnienia wynoszącymi 8,80 zł. oraz koszty egzekucyjne z tytułu prowadzenia postępowania egzekucyjnego”;

- na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - (...) za maj 2007r. w kwocie 7,58 zł, maj 2009r. w kwocie 24,23 zł wraz z kosztami upomnienia wynoszącymi 8,80 zł, czerwiec, lipiec i sierpień 2009r. w kwotach po 46,94 zł za każdy z tych miesięcy, wrzesień 2009r. w kwocie 1,56 zł, maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2010r. w kwotach po 46,25 zł za każdy z tych miesięcy oraz za wrzesień 2010r. w kwocie 44,70 zł wraz z kwotą 8,80 zł tytułem kosztów upomnienia, a ponadto” koszty egzekucyjne z tytułu prowadzenia postępowania egzekucyjnego”.

W piśmie zamieszczono ponadto stwierdzenie, iż „ wskazane zaległości należy uregulować wraz z należnymi odsetkami za zwłokę liczonymi do dnia zapłaty włącznie” oraz, iż „ wpłat za poszczególny miesiąc należy dokonywać na odrębnych przelewach”. W piśmie znalazło się także stwierdzenie, że „ Zakład zawiadamia, że warunkiem umorzenia należności jest opłacenie wyżej wymienionych należności wraz z odsetkami należnymi do dnia wpłaty włącznie w terminie 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji określającej warunki umorzenia lub opłacenie ich w ramach układu ratalnego zawartego w terminie 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji określającej warunki umorzenia.”

W dalszej części pisma zamieszczono ponadto informację o tym, że w przypadku umorzenia składek, okres za który składki zostały umorzone nie będzie podlegał uwzględnieniu przy ustalaniu prawa i wysokości emerytur i rent oraz innych świadczeń.

W piśmie nie zamieszczono żadnej informacji wskazującej na to, że jest ono w jakikolwiek sposób związane z decyzją z 12 czerwca 2014r. nr (...).

Na piśmie znalazła się adnotacja: „Sporządził: A. J. (1)”.

Pismo zostało podpisane i opatrzone pieczęcią imienną „Kierownik (...) Referatu mgr J. L.”, a ponadto zaparafowaną pieczątką (...).

J. L. nie jest (i nie była w momencie podpisania pisma) upoważniona do podpisywania decyzji w sprawach abolicyjnych. Do podpisywania takich decyzji był w tym czasie upoważniony kierownik inspektoratu W. J..

Niesporne, a nadto dowody:

- pismo ZUS z 12.06.2014 r. nr (...)-AB/– karta nienumerowana w pliku akt ZUS;

- pismo ZUS z 2.03.2016 r. – k. 80 w aktach sprawy.

W dniu 18 czerwca 2014r. dorosły domownik (J. J. (3)) odebrał skierowaną do J. J. korespondencję z ZUS, zawierającą decyzję z 12.06.2014r. nr (...) oraz wskazane wyżej pismo ZUS z tej samej daty.

Niesporne, a nadto dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru – k. nienumerowana w pliku akt ZUS.

Po otrzymaniu powyższej decyzji i poprzedzających ją pism, J. J. pozostawała w kontakcie z inspektorem Urzędu Skarbowego w G., K. B. (1), prowadzącym wobec niej postępowanie egzekucyjne dotyczące składek ZUS. K. B. przekazywał jej aktualne wydruki dotyczące stanu prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z których wynikało jakie kwoty pozostają jeszcze do zapłaty (poza kwotami co do których postępowanie zostało zawieszone). W oparciu o te dane J. J. dokonywała wpłat należności na rzecz ZUS.

Dowody:

- zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych;

- wydruki z systemu Urzędu Skarbowego w G. dotyczące stanu zaległości i rozliczenia uzyskanych kwot – k. 15-25, 29 akt sądowych.

J. J. (1) podjęła także samodzielną próbę ustalenia w ZUS jakie kwoty z tytułu zaległych składek zostały już od niej wyegzekwowane. W związku z powyższym w dniu 9 września 2014r. zwróciła się pisemnie (pismem datowanym na 8.09.2014r.) do Inspektoratu ZUS w G. z prośbą o „ przedstawienie księgowań na moim zobowiązaniu w stosunku do ZUS – zajęcia wynagrodzenia w UM T., dot. nr sprawy 390900/71/2014/RED-AB”. Pracownica tego inspektoratu A. J. (1) w odpowiedzi na to pismo w dniu 17 września 2014r. sporządziła pisemną informację, że na koncie płatniczki „ zaksięgowano wpłaty z zajęcia wynagrodzenia w UM T. w następujących wysokościach: ubezpieczenia społeczne – na należność główną 1072,19 zł, odsetki 779,70 zł, koszty egzekucyjne 9,70 zł; ubezpieczenie zdrowotne – na należność główną 162,50 zł, odsetki – 88,40 zł, koszty egzekucyjne – 77,30 zł”.

Dowody:

- zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych;

- pismo z 17.09.2014r. – k. 52 akt sądowych.

Ponieważ z pism kierowanych do niej przez ZUS J. J. nie umiała samodzielnie wywnioskować jaką kwotę zaległych składek ma jeszcze spłacić, a kontakt z pracującą w wieloosobowym pokoju A. J. (1) był utrudniony, uznała, że powinna oprzeć się o informacje przekazywane jej przez inspektora Urzędu Skarbowego, K. B. (1). W dniu 9 czerwca 2015r. uzyskała od niego informację, że spłaciła już wszystkie zaległości podlegające egzekucji.

Dowody:

- zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych;

- wydruki z systemu Urzędu Skarbowego w G. dotyczące stanu zaległości i rozliczenia uzyskanych kwot – k. 15-25, 29 akt sądowych.

Po uzyskaniu powyższej informacji J. J. skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem Inspektoratu ZUS w G., który nie był jednak w stanie udzielić jej żadnych wyjaśnień. Wskazał, że pismo w tej sprawie powinna złożyć w Inspektoracie w ZUS w Ś..

Dowód: zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych.

J. J. (1) w dniu 11 czerwca 2015r. osobiście złożyła w Inspektoracie ZUS w Ś. pismo datowane na 9 czerwca 2015r. o treści: „ W nawiązaniu do decyzji nr (...) z dn. 12.06.2014 wnoszę o umorzenie należności z tyt. składek nieopłaconych przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 1 ust. 8 ustawy z dnia 9 listopada 2012). Warunkiem umorzenia należności jest spłata należności niepodlegających umorzeniu w terminie 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W/w warunek został spełniony. W załączeniu przesyłam: 1) zestawienia rozliczenia kwot do dn. 9.06.2014 z Urzędu Skarbowego w G., 2) stan zaległości zobowiązanego na dzień 9.06.2015r.”

Do pisma dołączyła dwa wyżej wskazane wydruki z systemu komputerowego Urzędu Skarbowego w G., opatrzone pieczątką inspektora K. B. (1).

Niesporne, a nadto dowód: pismo z 9.06.2015r. wraz z załącznikami – karty nienumerowane w pliku akt ZUS.

Po złożeniu powyższego pisma J. J. skontaktowała się telefonicznie z pracownicą ZUS Inspektoratu w Ś., M. P., informując ją o złożeniu pisma, o tym, że zapłaciła już wszystkie składki i zależy jej na tym, aby sprawa szybko się zakończyła. Pracownica ZUS zapewniła ją, że prześle pismo do Inspektoratu w G., który w tym zakresie jest właściwy, by zająć się sprawą.

W dniu 12 czerwca 2015r. M. B.-P. przesłała wewnętrzną pocztą emailową pismo J. J. do D. B., będącej osobą wyznaczoną do zajmowania się tego typu sprawami – koordynatorką do spraw abolicji.

Dowody:

- zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych

- zeznania świadka M. P. – w wersji elektronicznej oraz protokół k. 54-54v akt sprawy;

- wydruk wiadomości emailowej z 12.06.2015r. – k. 51 akt sądowych.

D. B. otrzymała powyższe pismo J. J. (1), jednak uznała, że ma ono charakter wyłącznie informacyjny, wobec czego nie nadała mu jakiegokolwiek biegu. Nie podjęła żadnej próby skontaktowania się z J. J. (1) w celu wyjaśnienia przyczyn złożenia przez nią takiego pisma; nie poinformowała jej także, że nie nadaje pismu biegu. Nie zleciła także nikomu podjęcia działań zmierzających do wydania ostatecznej decyzji w sprawie wniosku o abolicję.

Dowód: zeznania świadka D. B. – w wersji elektronicznej oraz protokół k. 35v-36 akt sprawy.

W dniu 18 sierpnia 2015r. J. J. (1), chcąc dowiedzieć się w jaki sposób została zakończona jej sprawa, ponownie skontaktowała się telefonicznie z pracownicą Inspektoratu ZUS w Ś. M. P., która poinformowała ją, że sprawą zajmuje się Inspektorat ZUS w G.. W dniu 19 sierpnia 2015r. J. J. skontaktowała się więc telefonicznie z pracownicą tegoż inspektoratu, S. S., po czym w dniu 21 sierpnia 2015r. zgłosiła się osobiście do inspektoratu ZUS w G.. Tam pracownica tego inspektoratu poinformowała ją, że na jej koncie płatnika składek wystąpiła niedopłata wynosząca 213,10 zł z tytułu składek, 146 zł z tytułu odsetek oraz 17,60 zł z tytułu kosztów upomnień. Jeszcze tego samego dnia J. J. złożyła wniosek o umożliwienie jej spłaty tych kwot w terminie do 22 sierpnia 2015r.

Dowody:

- pismo z 21.08.2015r. – karta nienumerowana w pliku akt ZUS;

- zeznania J. J. (1) – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 53v-54 w zw. z k. 122-122v akt sądowych;

- zeznania świadek S. S. – w wersji elektronicznej, a ponadto protokół k. 55-55v akt sądowych.

W dniu 27 sierpnia 2015r. J. J. (1) zapłaciła na rzecz ZUS z tytułu zaległych składek kwoty: 251,68 zł, 10,39 zł oraz 105,83 zł.

Dowód: kopie dowodów wpłat należności – k. 30 akt sądowych.

W dniu 22 października 2015r. organ rentowy wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, którą J. J. odebrała w dniu 30 października 2015r.

Dowód: decyzja z 22.10.2015 – karta nienumerowana w pliku akt ZUS.

Wydając powyższą decyzję organ rentowy uznał, że odwołująca nie zapłaciła niepodlegających umorzeniu składek za maj, czerwiec i wrzesień 2009r. w łącznej kwocie 213,10 zł plus odsetki za zwłokę.

Dowód: pismo Inspektoratu ZUS w G. z 29.02.2016r. – k. 81-81v akt sprawy.

W latach 2014-2015 w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddziale w S. rozpatrywaniem wniosków o abolicję złożonych przez osoby zamieszkałe jak J. J. w okręgu (...) zajmowały się inspektoraty ZUS w G. i w Ś.. Sposób rozdziału obowiązków między te inspektoraty został szczegółowo określony w wytycznych departamentu centrali ZUS, wprowadzających ściśle określoną procedurę postępowania przy rozpoznawaniu takich wniosków. W czasie tej procedury poszczególne komórki (pracujący w nich pracownicy) miały ściśle określone zadania – każda z nich wypełniała inną rubrykę w specjalnie opracowanym druku stanowiącym załącznik nr 19 do wytycznych. Między pracownikami nie było przy tym przepływu informacji – kolejne osoby nie miały możliwości zweryfikowania prawdziwości danych wpisanych przez poprzedników, nie miały także możliwości sprawdzenia w oparciu o co zostały one ustalone.

W przypadku osób zamieszkałych na terenie powiatu (...), wstępnym przygotowaniem danych do wniosku abolicyjnego zajmowali się pracownicy Inspektoratu ZUS w G.. Wypełniony przez nich druk stanowiący załącznik nr 19 do wytycznych departamentu był następnie przekazywany do Inspektoratu ZUS w Ś., gdzie podlegał opracowaniu przez osoby odpowiedzialne za wydanie decyzji.

W Inspektoracie ZUS w G. osobą, której „przydzielono” do rozpoznania wniosek abolicyjny złożony przez J. J. była A. J. (1). Miała ona dostęp do wewnętrznego systemu ZUS, w którym odnotowywane były na bieżąco wszelkie dane dotyczące nieopłaconych składek, także związane z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego przez podmioty zewnętrzne, jak Naczelnik Urzędu Skarbowego. A. J. (1) rozpoznawała wniosek J. J. wyłącznie w sposób formalny – wypełniając wszystkie dokumenty zgodnie z wytycznymi i przekazując je zgodnie z ustalonym trybem postępowania, a także odpowiadając na przekazane jej pisma (jak np. pismo J. J. z 8.09.2014r.). Nie widziała potrzeby osobistego kontaktowania się z J. J. i udzielania jej dodatkowych informacji czy uzyskiwania od niej wyjaśnień. Takiej potrzeby nie widzieli także inni pracownicy ZUS opracowujący na kolejnych etapach wniosek J. J..

Dowody:

- zeznania świadka D. B. – w wersji elektronicznej oraz protokół k. 35v-36 akt sprawy;

- zeznania świadka M. P. – w wersji elektronicznej oraz protokół k. 54-54v akt sprawy;

- zeznania świadka A. J. (1) - w wersji elektronicznej oraz protokół k. 36-36v akt sprawy;

- zeznania świadka S. S. - w wersji elektronicznej oraz protokół k. 55-55v akt sprawy.

Sąd zważył, co następuje:

Odwołanie okazało się uzasadnione.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. nr 1551) na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Wniosek taki może złożyć osoba, która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8, tj. decyzji ZUS określającej warunki umorzenia (art. 1 ust. 1 pkt 1) oraz inna osoba niż wymieniona w pkt 1 (art. 1 ust. 1 pkt 2), tj. osoba nadal prowadząca działalność. W ustępie 6 art. 1 omawianej ustawy wskazano, iż umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Jak stanowi ustęp 7 art. 1 ustawy abolicyjnej umorzeniu podlegają również należności, o których mowa w ust. 1 i 6, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zostały rozłożone na raty i nie zostały opłacone do dnia złożenia wniosku o umorzenie. Należności te podlegają wyłączeniu z umowy o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty. Warunek, o którym mowa w ust. 10, uważa się za spełniony po opłaceniu pozostałych należności objętych umową.

Istotne w niniejszej sprawie jest także to, że – jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt III AUa 671/14, wydanym w stanie faktycznym, w którym wydana przez organ rentowy decyzja miała treść identyczną z treścią wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 6 czerwca 2014r. nr (...) - omawiana ustawa wyraźnie przewiduje dwa postępowania prowadzone przez ZUS, które kończą się wydaniem merytorycznej decyzji, a mianowicie postępowanie w sprawie określenia warunków umorzenia należności oraz postępowanie w sprawie umorzenia należności.

Przepis ustępu 8 art. 1 ustawy abolicyjnej stanowi, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję określającą warunki umorzenia, w której ustala także kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6, z wyłączeniem kosztów egzekucyjnych. Odwołanie do ustępu 1 i 6 nakazuje przyjąć, że decyzja określająca warunki umorzenia ustala także: po pierwsze - kwoty nieopłaconych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. wraz z należnymi od nich odsetkami za zwłokę, opłatami prolongacyjnymi, kosztami upomnienia, opłatami dodatkowymi i kosztami egzekucyjnymi naliczonymi przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego, po drugie - kwoty nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres wraz z należnymi od nich odsetkami za zwłokę, opłatami prolongacyjnymi, kosztami upomnienia, opłatami dodatkowymi i kosztami egzekucyjnymi naliczonymi przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

Przepis ustępu 13 art. 1 ustawy abolicyjnej stanowi natomiast, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję o:

1) umorzeniu należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - po spełnieniu warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12, lub

2) odmowie umorzenia należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, z uwzględnieniem ust. 7, 11 i 12.

Warunkiem umorzenia należności, o których mowa w ust. 1 i 6 - jak stanowi ust. 10 omawianego przepisu - jest nieposiadanie na dzień wydania decyzji, o której mowa w ust. 13 pkt 1, niepodlegających umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 stycznia 1999 r., do opłacenia których zobowiązana jest osoba prowadząca pozarolniczą działalność lub płatnik składek, o którym mowa w ust. 2, oraz należnych od tych składek odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

Niepodlegające umorzeniu należności, o których mowa w ust. 10 podlegają spłacie w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 8 (ust. 11).

W przypadku, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 8, niepodlegające umorzeniu należności, z wyłączeniem składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zostaną rozłożone na raty albo zostanie odroczony termin ich płatności, warunek, o którym mowa w ust. 10, uważa się za spełniony po ich opłaceniu (ust. 12).

Jak z powyższego wynika, organ rentowy wydaje decyzję o umorzeniu należności po spłacie niepodlegających umorzeniu należności, o których mowa w ust. 10 najpóźniej w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8, bądź - w przypadku, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8 niepodlegające umorzeniu należności, z wyłączeniem składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zostaną rozłożone na raty albo zostanie odroczony termin ich płatności - po ich opłaceniu.

Z kolei decyzję o odmowie umorzenia należności organ rentowy wydaje, jeśli w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8 niepodlegające umorzeniu należności, o których mowa w ust. 10 nie zostaną spłacone albo - w przypadku, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8, niepodlegające umorzeniu należności, z wyłączeniem składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zostaną rozłożone na raty albo zostanie odroczony termin ich płatności - nie zostaną one opłacone zgodnie z ustalonymi warunkami.

Konieczność wydania przez ZUS w toku postępowania abolicyjnego dwóch merytorycznych decyzji wynika przy tym nie tylko z ich jednoznacznego wymienienia w omawianej ustawie - w ust. 8 i ust. 13 art. 1, ale również z przepisu ust. 16 art. 1, zgodnie z którym od decyzji, o których mowa w ust. 8 i 13 przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w art. 83 ust. 2, 3, 5-7 ustawy systemowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż dokonana przez organ rentowy odmowa umorzenia należności mogłaby zostać uznana za prawidłową jedynie wówczas, gdyby wydanie decyzji w tej sprawie zostało poprzedzone wydaniem decyzji, która w zgodny z prawem sposób określiła wszystkie warunki umorzenia, a J. J. (1) tak ustalonych warunków nie spełniła. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Analizując treść decyzji z dnia 12 czerwca 2014r. nr (...) trzeba podkreślić, że o ile w jej punkcie I określono kwoty podlegających potencjalnemu umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy, o tyle zabrakło w niej jakiegokolwiek określenia jakichkolwiek warunków umorzenia. W punkcie II sentencji decyzji wskazano bowiem wyłącznie, że warunkiem umorzenia ww. należności jest spłata należności nie podlegających umorzeniu w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Tymczasem (i w tym zakresie Sąd Okręgowy w Szczecinie także podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego w Gdańsku), „ w decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej powinny zostać określone nie tylko kwoty należności z tytułu nieopłaconych składek i innych należności wymienionych w ust. 1 i 6, podlegające umorzeniu, ale również warunki umorzenia. Do wniosku takiego prowadzi literalna wykładania omawianego przepisu, w którym jest mowa, iż ZUS wydaje decyzję określającą warunki umorzenia, w której ustala także kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6, z wyłączeniem kosztów egzekucyjnych. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje na dwa elementy składowe decyzji z art. 1 ust. 8 ustawy, a mianowicie kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6 oraz warunki umorzenia.

Warunki umorzenia, o których mowa w art. 1 ust. 8 ustawy, zostały wskazane w cytowanych już wyżej przepisach ust. 10-12 art. 1 ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązany jest w decyzji z art. 1 ust. 8 warunki te określić, tzn. skonkretyzować poprzez podanie kwot niepodlegających umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP, FGŚP i (...) za okres od dnia 1 stycznia 1999 r., do których opłacenia jest obowiązany wnioskodawca wraz z wszelkimi kosztami dodatkowymi wymienionymi w ustawie oraz poprzez wskazanie terminu, w jakim należności te podlegają spłacie. W niniejszej sprawie organ rentowy uchybił również temu wymaganiu. Organ wskazał co prawda termin spłaty, ale uchylił się od wskazania wnioskodawcy kwot podlegających spłacie składek, które umorzeniu nie podlegają, a przytaczając jedynie treść ust. 10 art. 1 ustawy abolicyjnej.” Nie sposób przy tym uznać, aby istniały jakiekolwiek przeszkody w dokonaniu sprecyzowania przez organ rentowy tychże kwot. W tej sytuacji wydanie decyzji niezawierającej koniecznego elementu w postaci określenia kwot składek niepodlegających umorzeniu (jednego z warunków umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek) pozbawiło odwołującego możliwości zaskarżenia decyzji w tym zakresie.

W ocenie sądu nie sposób przy tym uznać, aby warunki umorzenia zostały przez organ rentowy określone w sporządzonym obok decyzji piśmie z dnia 12 czerwca 2014r. i aby określenie to miało charakter wiążący dla J. J., a także dla sądu (w sensie związania treścią prawomocnej decyzji administracyjnej).

Stosownie do treści przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani żadne inne przepisy mające zastosowanie w sprawach objętych ustawą abolicyjną nie stwarzają przy tym organowi rentowemu możliwości przenoszenia części obligatoryjnej treści decyzji do jakichś odrębnych pism, oznaczonych inaczej niż „decyzja” administracyjna. Przyjęcie dopuszczalności podejmowania przez organ tego rodzaju działań prowadziłoby do usankcjonowania sytuacji, w której organ rentowy dowolnie kształtuje treść decyzji jako przejawu swojego władczego działania, utrudniając tym samym osobie, której dotyczy rozstrzygnięcie dokonanie racjonalnej oceny sprawy, w tym także wyprowadzenie prawidłowych wniosków co do tego o czym w ogóle organ ten rozstrzygnął, a co pozostawił poza treścią swojego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie istniał żaden racjonalny powód, dla którego organ rentowy musiałby zamieszczać rozstrzygnięcie o rodzaju i kwotach należności nie podlegających umorzeniu w odrębnym piśmie, a nie w samej decyzji, tym bardziej że podobno oba dokumenty zostały sporządzone tego samego dnia, choć – z całkowicie niezrozumiałych przyczyn – przez dwie różne osoby. Jeśli bowiem organ rentowy mógł w dniu 12 czerwca 2014r. ustalić wysokość niepodlegających umorzeniu, jego wynikającym z ustawy abolicyjnej obowiązkiem było zamieszczenie tego rozstrzygnięcia wprost w decyzji, a nie w jakimś odrębnym piśmie, od którego odwołujący nie mógł się odwołać.

Dodatkowo trzeba wskazać, że omawiane pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. nie określało warunków umorzenia należności w prawidłowy i zgodny z ustawą abolicyjną sposób. W piśmie tym podano bowiem wyłącznie kwoty należności głównych, bez określenia kwot podlegających wszak jednocześnie obligatoryjnej spłacie odsetek za opóźnienie w płatności oraz kosztów egzekucyjnych. Biorąc pod uwagę ustaloną obowiązującymi w tej zakresie przepisami kolejność dokonywania zaliczeń wpłat (wpłatę zalicza się na należność główną na samym końcu, w pierwszej kolejności zaś na należności pochodne), podanie wyliczonych na dzień wydawania decyzji kwot odsetek i kosztów egzekucyjnych także należy traktować jako obligatoryjny element decyzji w sprawie abolicyjnej. Każde bowiem, nawet najmniejsze uchybienie w wyliczaniu przez zobowiązanego wysokości tychże odsetek i kosztów (a o uchybienie takie nie jest trudno, zważywszy iż w tej sprawie odwołujący musiał wyliczyć ich wysokość za około 10 lat, a używane w tym celu popularne programy komputerowe różnią się jeśli chodzi o przyjęty sposób wyliczeń) może spowodować, iż na koncie tej osoby z przyczyn od niej niezależnych powstanie niedopłata, skutkująca odmową umorzenia pozostałych należności.

Na marginesie już tylko można dodać, iż nawet gdyby przyjąć, że pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. stanowiło załącznik do decyzji z dnia 12 czerwca 2014r. nr (...) (choć pełnomocnik organu rentowego na pierwszej rozprawie jednoznacznie oświadczył, iż pismo to nie jest decyzją), to nie miałoby ono charakteru wiążącego również i z tej przyczyny, że zostało sporządzone z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwrócił bowiem uwagę, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. jednym z istotnych elementów decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie pismo organu rentowego z dnia 12 czerwca 2014 r. określające wysokość należności głównych z tytułu składek niepodlegających umorzeniu zostało podpisane i opatrzone pieczęcią imienną „Kierownik (...) Referatu mgr J. L.”. Jak zaś wynika z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika organu rentowego J. L. w momencie podpisywania pisma informacyjnego nie była osobą upoważnioną do wydawania i podpisywania decyzji w sprawach abolicyjnych. Umocowanie do dokonywania tych czynności posiadał natomiast w tym czasie kierownik inspektoratu W. J..

W tym miejscu wymaga też podkreślenia, że wprawdzie dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, to jednak o tym, iż decyzja taki załącznik zawiera, organ administracji musi przesądzić w treści decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1742/06, decyzja może odsyłać w swojej treści do załącznika, który jednakże „ winien być opisany w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją.” Tymczasem w niniejszej sprawie ani decyzja z 12 czerwca 2014r. nie wskazywała w żadnym miejscu, że jej integralną część stanowi jakiś załącznik, ani też pismo z 12 czerwca 2014r. gdziekolwiek nie stwierdzało, że jest ono integralną częścią (załącznikiem) decyzji z tej samej daty. W tej sytuacji nie sposób było dokonać ustaleń o innej treści niż takie, że pismo z 12.06.2014r. nie było decyzją administracyjną ani załącznikiem do takiej decyzji, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego prawnie bagatelizowania faktu lekceważenia przez organ rentowy obowiązujących go przepisów proceduralnych, przy jednoczesnym obciążeniu wyłącznie odwołującego skutkami powyższych, niepopełnionych przez niego i w żaden sposób przez niego niespowodowanych, błędów organu rentowego.

W analizowanym przypadku pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. określające wysokość należności głównych z tytułu składek niepodlegających umorzeniu nie zostało ponadto podpisane przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji w sprawach abolicyjnych. Nawet zatem przy ewentualnym hipotetycznym przyjęciu, że pismo to należałoby traktować jako odrębną decyzję administracyjną (mimo nienazwania go decyzją), stwierdzone uchybienie dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie, jako wydanej z rażącym naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie uszło przy tym uwadze sądu, że co do zasady naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sądy powszechne bowiem rozpoznają odwołania od konkretnych decyzji organów rentowych, przy czym w judykaturze utrwalony jest pogląd, w myśl którego zakres rozpoznania i orzeczenia (przedmiot sporu) w tych sprawach wyznaczony jest w pierwszej kolejności przedmiotem decyzji organu rentowego zaskarżonej do sądu ubezpieczeń społecznych, a w drugim rzędzie przedmiotem postępowania sądowego determinowanego zakresem odwołania od tejże decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2000 r., II UKN 685/99, OSNP 2002 nr 5, poz. 121 oraz postanowienia z dnia 13 maja 1999 r., II UZ 52/99, OSNP 2000 nr 15, poz. 601 i z dnia 13 października 2009 r., II UK 234/08, LEX nr 553692). Jednocześnie podkreśla się, że w omawianej kategorii spraw postępowanie sądowe nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego, gdyż tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego dokonywana jest przez pryzmat przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadę posiłkowego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych wyrażono w art. 180 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Jak stanowi art. 181 k.p.a., organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Treść tej normy z jednej strony oznacza przyznanie pierwszeństwa w sprawach z ubezpieczeń społecznych przepisom szczególnym, z drugiej zaś wskazuje, że postępowanie odwoławcze toczy się, poprzez zastosowanie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania cywilnego. Jednoznacznie zatem wynika z przytoczonych regulacji, że w wymienionych sprawach pierwszeństwo w zastosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy przepisy szczególne nie normują danej kwestii.

Definicja sprawy cywilnej została zamieszczona w przepisie art. 1 k.p.c., w którym wskazano, iż jest to sprawa wynikająca ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z prawa pracy. W rozumieniu tego przepisu (formalnoprawnym znaczeniu) sprawami cywilnymi są również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, a więc sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych (art. 477 ⁹ k.p.c.), do których przepisy Kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie pełni rolę pozwu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN 105/98, OSNAPiUS 1999, nr 16, poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006 r. I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173). Jego zasadność ocenia się zatem na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego. Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania.

Sąd Najwyższy w wydawanych przez siebie orzeczeniach wyrażał jednak wielokrotnie pogląd, że sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65). Jeżeli zachodzą przesłanki „stwierdzenia nieważności decyzji” np. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7), to znaczy, że stwierdzone tą decyzją prawo lub zobowiązanie jest inne od stwierdzonego i dlatego to wadliwe stwierdzenie powinno podlegać „unieważnieniu”. W takich przypadkach decyzja jest bowiem bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i nie wywołuje skutków prawnych (koncepcja tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej – por. wyrok z dnia 10.06.2008 r. I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 295 i szeroko przytoczone w nim orzecznictwo). Z tego punktu widzenia zasada wyjaśnienia przez sąd ubezpieczeń społecznych istoty sprawy dotyczącej prawa, zobowiązania albo roszczenia strony znajduje właściwe zwieńczenie w kompetencji tego sądu do rozstrzygnięcia zasadności odwołania przy uwzględnieniu konieczności wyjaśnienia, czy nie zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, np. czy decyzja ostateczna Zakładu wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7).

W niniejszej sprawie koniecznym stało się jednak zwrócenie uwagi na jeszcze jeden aspekt przeprowadzonego przez organ rentowy postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Ujawnił się on po przeprowadzeniu przez sąd postępowania dowodowego, sprowadzającego się w zasadzie wyłącznie do przesłuchania czterech świadków – pracownic ZUS, zaangażowanych w proces wydawania obu decyzji dotyczących J. J..

Z ich zeznań wynika bowiem jasno, że proces wydawania decyzji abolicyjnych w latach 2014-2015 przebiegał w sposób można by powiedzieć zautomatyzowany, sprowadzając się do precyzyjnego realizowania kolejnych wytycznych zamieszczonych w tajemniczym (gdyż nie złożonym do akt sprawy) załączniku nr 19 do wytycznych jednego z departamentów Centrali ZUS. Każda z przesłuchanych w sprawie pracownic ZUS wyraźnie wskazywała, iż skrupulatnie wykonała wszystkie obowiązki wynikające z owych wytycznych, w żadnej mierze nie próbując przy tym jakkolwiek zainteresować się sytuacją osoby, której wniosek rozpoznawała. Żaden z pracowników ZUS nie widział w szczególności potrzeby kontaktowania się z J. J. i uzyskiwania od niej jakichkolwiek wyjaśnień, czy wskazówek. Jednoznacznie ujęła to świadek S. S., zeznając: „ G. my chcieli wyjaśniać każdą sprawę, wydzwaniać jeśli chodzi o dobro płatnika, no to, powiem szczerze, nie mielibyśmy na to czasu” [transkrypcja z przesłuchania świadka na rozprawie w dniu 4 lutego 2016r., minuta 51:10, k. 118v akt sprawy].

Tymczasem trzeba najwyraźniej przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Jedną z ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych jest Traktat lizboński (Dz.U. z 2009r. nr 203, poz. 1569). Jego integralną część stanowi Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, która – poprzez ratyfikację Traktatu lizbońskiego została włączona także i do polskiego porządku prawnego, choć z zastrzeżeniami. Zastrzeżenia te nie dotyczą jednak przepisu art. 41 Karty, wprowadzającego – jako jedno z podstawowych praw obywatela UE – prawo do dobrej administracji. Omawiany przepis stanowi, iż:

1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

2. Prawo to obejmuje:

a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację,

b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej,

c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.

3. Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.

4. Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską „ Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”. Z kolei art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), zatytułowany „Prawo do rzetelnego procesu sądowego”, przewiduje, że „ Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)”. W doktrynie prawa administracyjnego wyprowadza się z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podstawowe zasady kształtujące prawo jednostki wobec władczego działania administracji publicznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.

O podobne założenia jest też oparty (...) Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, przyjęty przez Parlament Europejski w 2001 roku. Jest to wprawdzie akt o charakterze niewiążącym, mający charakter zaleceń, jednak może i powinien mieć znaczenie przy dokonywaniu wykładni innych, wiążących przepisów prawa, w tym na przykład przy wykładaniu treści przepisu art. 7 polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego „ w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dokonywał wykładni art. 7 k.p.a., nakazując organom administracji publicznej (do których należy zaliczyć także ZUS) pozytywne załatwianie „słusznej” sprawy obywatela, jeśli nie koliduje to z interesem społecznym, a nie przekracza możliwości organu wynikających z przysługujących mu kompetencji i środków (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2486/01). Tylko taki bowiem sposób rozumienia tego przepisu w pełni koreluje z treścią nadrzędnego w tym zakresie przepisu art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

We wstępie do wydanej w roku 2013 przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich broszury (...) (http://www.ombudsman.europa.eu/pl/resources/code.faces#/page/1), Rzecznik napisał m.in.: „ Wyzwaniem dla wszystkich instytucji, w tym dla Rzecznika, jest wpojenie wszystkim pracownikom, niezależnie od ich stażu pracy, pozycji i doświadczenia, że kultura świadczenia usług oznacza coś więcej niż tylko przestrzeganie przepisów prawa. Wymaga ona od każdego urzędnika pewnego poziomu autorefleksji i poszukiwania najlepszego sposobu aktywnego wdrażania zasad dobrej administracji na co dzień, a nie tylko unikania błędów niewłaściwego administrowania.”

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższy sposób myślenia powinien przyświecać każdemu podmiotowi dokonującemu wykładni przepisów prawa oraz rozgraniczania pomiędzy obowiązkami ciążącymi na obywatelu, a powinnościami urzędników państwowych instytucji, zajmujących się rozstrzyganiem ich konkretnych, indywidualnych spraw. Nie można więc w szczególności zaaprobować takiej sytuacji, w której organ państwa (w tym przypadku organ rentowy) przerzuca w całości na obywatela określone czynności, mimo iż sam – przy minimalnym wysiłku ze swojej strony – mógłby dokonać niezbędnych ustaleń. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy trzeba uznać, że działanie organu rentowego było sprzeczne z opisanymi wyżej regułami dobrej administracji. Organ nie tylko bowiem naruszył obowiązujące go przepisy (w zakresie treści decyzji), ale i stworzył sytuację wpędzającą odwołującą w swego rodzaju pułapkę, uniemożliwiającą jej skorzystanie z dobrodziejstwa ustawy abolicyjnej.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że J. J. (1) nie przyjęła w toku prowadzonego przez ZUS postępowania postawy biernej – przeciwnie, podjęła szereg działań zmierzających najpierw do samodzielnego ustalenia wysokości należności, które ma spłacić, a następnie do ich spłaty w zakreślonym przez organ rentowy terminie. Co więcej, na miesiąc przed upływem tego terminu wysłała do organu rentowego pismo, w którym poinformowała o dokonaniu spłaty należności i wniosła o wydanie decyzji merytorycznej. Ponadto jednocześnie skontaktowała się telefonicznie z pracownicą ZUS M. P., która zapewniła ją, że pismo zostanie skierowane do właściwej osoby (co przesłuchana w charakterze świadka M. B.-P. w całości potwierdziła). W powyższej sytuacji dalsze postępowanie osób rozpoznających wniosek J. J., w tym przede wszystkim D. B., do której trafiło przesłane przez M. B.-P. pismo odwołującej i która zdecydowała o nienadawaniu mu jakiegokolwiek biegu i niepodejmowaniu czynności zmierzających do rozliczenia konta J. J., należało uznać za naruszające opisane wyżej zasady dobrej administracji. Organ rentowy nie tylko nie stworzył bowiem odwołującej możliwości jednoznacznego ustalenia jakie dokładnie należności musi zapłacić, aby skorzystać z abolicji (gdyż nie wydał decyzji o prawidłowej treści, a przesyłane przezeń do odwołującej pisma nie były jednoznaczne), ale i swoją biernością de facto uniemożliwił jej skuteczne dokonanie spłaty w ustawowym terminie. Gdyby bowiem którakolwiek z osób zaangażowanych w proces „opracowywania” wniosku abolicyjnego J. J. chociażby zastosowała się do przepisu art. 35 k.p.a., z całą pewnością nie doszłoby do zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji.

Wspomniany przepis stanowi, iż „ organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki” (§ 1), dodatkowo wyjaśniając, iż „ niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ” (§ 2) oraz, że „ załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania”. Przepis ten wymaga uzupełnienia o mający charakter zasady ogólnej przepis art. 9 k.p.a., w myśl którego „o rgany administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.”

W ocenie sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ rentowy w świetle przytoczonych wyżej regulacji winien był więc „niezwłocznie” rozpoznać wniosek J. J. o wydanie decyzji w sprawie umorzenia nieopłaconych składek. Wszak, jak wynika chociażby z zeznań pracownicy ZUS A. J. (1), miała ona na bieżąco dostęp do danych o wszystkich dokonywanych wpłatach i mogła korzystając z systemu informatycznego ZUS wygenerować potrzebne jej do rozliczenia konta płatniczki dane (o czym świadczy chociażby fakt, iż dane takie bez problemu wygenerowano na zapytanie sądu, które – jak wynika z pisma pełnomocnika organu rentowego z 4.03.2016r. (k. 76 akt sądowych) – do ZUS wpłynęło w dniu 15 lutego 2016r., a już 29 lutego 2016r. (jak wynika z daty załączonych wydruków i podpisanego przez A. J. (1) pisma – k. 81-84 akt sądowych) udzielono żądanej odpowiedzi). Nawet jeśli jednak uznać, że postępowanie takie musiałoby toczyć się nieco dłużej, to i tak (biorąc pod uwagę przytoczone wyżej zeznania A. J.) z całą pewnością mogłoby się zakończyć w ciągu jednego miesiąca. Postępowanie to miało bowiem charakter typowy, wniosek był opracowywany ściśle z obowiązującą pracowników ZUS procedurą, a organ rentowy dysponował wszystkimi niezbędnymi do jego zakończenia danymi. Gdyby zaś organ udzielił J. J. odpowiedzi w terminie 1 miesiąca, nastąpiłoby to jeszcze przed dniem 18 lipca 2015r., będącej ostatnim dniem na wpłatę niepodlegających umorzeniu należności. Organ tym samym zastosowałby się do treści art. 9 k.p.a. i doprowadził do tego, że odwołująca nie poniosłaby szkody.

Dodatkowo, odnosząc się do treści przywołanego powyżej przepisu art. 9 k.p.a., trzeba wskazać, iż jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992r., sygn. akt III ARN 40/92, a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, „ obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [obecnie: art. 2 Konstytucji RP z 1997r.] sposób rozumienia art. 9 k.p.a.”. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia, Sąd Najwyższy – odwołując się m.in. do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (które od roku 1992 w tym zakresie nie uległo zmianie, a wręcz przeciwnie) – wskazał, że „ zasada wyrażona expressis verbis w art. 9 k.p.a., mówiąca nie tylko o obowiązku informowania stron o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, ale wręcz ustalająca pozytywny obowiązek czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa [podkreślenie własne] co wyraża się m.in. w udzielaniu wszelkich niezbędnych wyjaśnień doznała w istniejących okolicznościach istotnego naruszenia. Zasada ta - zgodnie z poglądem wyrażonym wielokrotnie przez NSA (por. W. Taras: Informowanie obywateli przez administrację, Warszawa 1992) ma jednak w polskim systemie postępowania administracyjnego na tyle fundamentalne znaczenie, iż tylko jej naruszenie może przynieść w rezultacie uchylenie decyzji administracyjnej formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu, szczególne wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki.”

W ocenie Sądu Okręgowego powyższy pogląd można w całości i bez najmniejszych choćby zastrzeżeń przenieść na grunt niniejszej sprawy, zwłaszcza w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie określającego, że „s ędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Powyższe oznacza m.in., że sąd stosujący prawo ma obowiązek dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Jak się bowiem wskazuje (vide: Piotr Tuleja, „Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Zakamycze 2003), sąd ma obowiązek „ współstosowania przepisów Konstytucji i innych aktów normatywnych, przede wszystkim ustaw. W. przepisów oznacza, iż reguła decyzji oparta jest tak na przepisach Konstytucji, jak i innych aktach normatywnych. Patrząc na system prawa w aspekcie obowiązywania należy stwierdzić, że sąd powinien przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia wszystkie przepisy relewantne dla istniejącego stanu faktycznego, niezależnie od tego, czy są to przepisy Konstytucji, ustawy czy rozporządzenia. Oczywiście dla ustalenia treści generalno-abstrakcyjnej normy prawnej poszczególne przepisy mogą mieć różne znaczenie. Trzeba pamiętać o tym, iż ustawy, których zadaniem jest konkretyzowanie Konstytucji, z reguły formułowane są bardziej konkretnie, co zresztą jest naturalne w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa. Z powyższego wynika, iż to właśnie w aktach podkonstytucyjnych, najczęściej w ustawach, należy w pierwszej kolejności poszukiwać podstawy rozstrzygnięcia. Oznacza to, że często ustawa zawiera przepisy zrębowe, a Konstytucja przepisy uzupełniające. Najczęściej sięganie do przepisów Konstytucji jest konieczne, gdy treści normy prawnej nie da się ustalić poprzez językowe reguły wykładni ustawy. Dla prowadzonych rozważań szczególne znaczenie ma to, że wartości podstawowe wyrażone w Konstytucji są ściśle powiązane z wartościami wyrażonymi w konkretyzujących Konstytucję ustawach. Realizacja tych wartości w procesie stosowania prawa przekłada się na wykorzystanie dyrektyw celowościowych, dzięki którym przyjmujemy takie rozumienie poszczególnych zwrotów, które umożliwia realizację wartości. Jeżeli odwołujemy się do reguł umożliwiających realizację wartości wyrażonych w przepisach Konstytucji, mamy do czynienia z wykładnią ustaw w zgodzie z Konstytucją. (…)G. dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją wyznacza zakaz ustalania treści norm prawnych wbrew językowym regułom wykładni.”

W pełni podzielając powyższy pogląd, z przyczyn szczegółowo opisanych wyżej sąd doszedł do przekonania, iż nie jest możliwe usankcjonowanie przez sąd oczywiście wadliwego, rażąco naruszającego przepisy proceduralne, postępowania organu rentowego związanego ze stosowaniem przepisów ustawy abolicyjnej, gdyż prowadziłoby to oczywistego naruszenia podstawowych zasad państwa prawa określonych w Konstytucji RP, w tym w szczególności zasad określonych w przepisach art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 7 (zasada praworządności) i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności).

Jeśli chodzi tylko o ostatnią z przywołanych zasad, to przegląd współczesnego piśmiennictwa konstytucyjnego (L. Gardocki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2014, s. 103; K. Wojtyczek, w: P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014, s. 100) i orzecznictwa (wyrok TK z 26 kwietnia 1995r., sygn. akt K 11/94; wyrok TK z 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98) nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: 1. zasada przydatności (adekwatności) – polegająca na przeprowadzeniu testu weryfikującego czy używane środki prawne nadają się do realizacji celu; 2. zasada konieczności (najłagodniejszego środka) – nakazująca spośród dostępnych środków wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy dla jednostki; 3. zasada proporcjonalności sensu stricto – nakazująca pozostawanie stopnia uciążliwości danej regulacji w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (przeprowadzenie tzw. ważenia dóbr in concerto). Odnosząc to do realiów tej sprawy nie sposób jest więc nie zauważyć, że organ rentowy nie zastosował się do żadnej z wyżej wymienionych konstytucyjnych zasad, gdyż przerzucił cały ciężar odpowiedzialności na odwołującego – jednostkę, niewyposażoną w żadne narzędzia mogące zostać uznane za równoważne środkom, jakimi dysponuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych będący organem administracji publicznej, zatrudniającym tysiące wyspecjalizowanych w ubezpieczeniach społecznych pracowników, w tym także profesjonalnych prawników. Organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję zdawał się bowiem oczekiwać od odwołującego, że to on sam określi wysokość swoich niepodlegających umorzeniu należności. Dla siebie zostawił natomiast rolę podmiotu, który następnie takie ustalenia ewentualnie zweryfikuje (w dowolnie wybranym przez siebie momencie – w niniejszej sprawie do takiej weryfikacji doszło po ponad roku od dokonania przez odwołującego spłaty należności). Nie można było przy tym tracić z pola widzenia tego, że skutkiem weryfikacji negatywnej byłoby pozbawienie odwołującego możliwości skorzystania z dobrodziejstwa ustawy abolicyjnej.

W tym miejscu, w związku ze wspomnianą wyżej zasadą prokonstytucyjnej wykładni przepisów, którą sąd orzekający uznał za wiodącą przy dokonywaniu ocen prawnych w niniejszej sprawie warto przywołać także pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. (sygn. akt SK 4/02, OTK-A 2003 nr 4, poz. 31). W uzasadnieniu tego orzeczenia TK wskazał m.in., że „ administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawieniem możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. (...) Taka sytuacja, w której zainteresowany nie ma możliwości uzyskania ustawowo określonych uprawnień wskutek podjętych w czasie obowiązywania ustawy nieracjonalnych działań ustawodawcy oraz zaniedbań administracji publicznej, nie może mieć miejsca w systemie demokratycznego państwa prawnego. Niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera adresatom prawa poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa.”

Pogląd ten - podtrzymany również w wyroku TK z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt P 25/06, OTK-A 2007 nr 2, poz. 9) - wypowiedziano w kontekście postulatu jasności językowej, zgodnie z którym należy tak konstruować przepisy powszechnie obowiązującego prawa, aby ich ostateczna treść nie sprzyjała dowolnej interpretacji ze strony organów stosujących prawo. Tym niemniej, mimo że postulat ten jest skierowany do prawodawcy, uprawnione jest uznanie, że stanowi również dyrektywę postępowania dla organów państwa stosujących prawo. Organem państwa jest natomiast zarówno organ administracji publicznej, jak i (sensu largo) kontrolujący go w ramach swoich uprawnień sąd powszechny, posiadający w granicach danej sprawy odpowiednie instrumenty prawne, aby tego rodzaju tendencyjne działania organu korygować (tak, tyle że w odniesieniu do spraw rozpoznawanych przed sądami administracyjnymi: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 czerwca 2007r., sygn. akt II FSK 1511/06).

Biorąc wszystkie powyższe ustalenia i rozważania pod uwagę, sąd uznał że wydanie zaskarżonej decyzji było w niniejszej sprawie przedwczesne. Dopóki bowiem organ rentowy nie postąpi stosownie do treści przepisów ustawy abolicyjnej i nie określi prawidłowo wszystkich warunków umorzenia należności, tj. nie wyda prawidłowej decyzji o jakiej mowa w przepisie art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej, nie rozpocznie się dla J. J. (1) bieg terminu do zapłaty należności niepodlegających umorzeniu o jakim mowa w art. 1 ust. 11 tejże ustawy. Skoro zaś, co wykazano wyżej, prawidłowe określenie wszystkich warunków umorzenia należności dotychczas nie nastąpiło, brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności. W powyższej sytuacji na podstawie art. 477 ¹⁴ § 2 k.p.c. w związku z przywołanym wyżej przepisami zmieniono zaskarżoną decyzję w sposób określony w sentencji wyroku.

SSO Monika Miller-Młyńska

(...)

1.  (...)

2.  (...)

3.  (...)

SSO Monika Miller-Młyńska