Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 6/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 lipca 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dawid Miąsik
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z odwołania A. F.
od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. o odmowie wyrażenia
zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 lipca 2015 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. Prokurator Generalny nie wyraził zgody na
dalsze zajmowanie (po ukończeniu 65 roku życia) stanowiska prokuratora przez A.
F. prokurator Prokuratury Okręgowej w […]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że
ewentualne wyrażenie przez Prokuratora Generalnego zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego jest fakultatywne i zależy od całokształtu
okoliczności konkretnego przypadku. W ocenie Prokuratora Generalnego,
możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora musi być traktowana
2
jako wyjątek podyktowany szczególnymi okolicznościami. Tymczasem argumenty
przywołane we wniosku prokurator A. F. o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie
przez nią stanowiska prokuratora (do dnia 7 maja 2020 r.), nie są na tyle doniosłe,
by uzasadniały odstępstwo od ustawowej reguły przechodzenia prokuratorów w
stan spoczynku z chwilą ukończenia przez nich 65 roku życia, ani też nie mogą być
uznane za przesłanki automatycznie przemawiające za potrzebą dalszego
pozostawania na stanowisku. Prokurator Generalny w szczególności zwrócił
uwagę, że wyróżniające walory osobiste i wieloletnie doświadczenie
wnioskodawczyni z pewnością „zasługują na uznanie”, lecz nie stanowią
wyjątkowych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Przy wydawaniu decyzji Prokurator
Generalny miał na uwadze aktualną sytuację etatowo-kadrową w prokuraturze,
zwłaszcza w okręgu […], zaznaczając, że jednostki rejonowe działające w tym
okręgu posiadają 26 etatów orzeczniczych, przy braku wolnych stanowisk
prokuratorskich, zaś na 25 prokuratorów prokuratury rejonowej zatrudnionych w
tych jednostkach aż 23 spełnia wymagania uprawniające ich do powołania na
wyższe stanowiska prokuratorskie. Z kolei Prokuratura Okręgowa w […] dysponuje
limitem 17 etatów prokuratorskich, z czego wszystkie pozostają obsadzone a żaden
z prokuratorów zatrudnionych w rejonowych jednostkach organizacyjnych
prokuratury w okręgu […] nie wykonuje w Prokuraturze Okręgowej czynności
służbowych w ramach delegowania. Analiza potrzeb etatowych oraz stanu kadry
orzeczniczej w skali całego kraju - w ocenie Prokuratora Generalnego - uzasadnia
kontynuację polityki kadrowej opierającej się na „pokoleniowej wymianie kadr
prokuratorskich”, która z jednej strony ma związek z osiąganiem przez
prokuratorów wieku „spoczynkowego”, a z drugiej realizuje potrzebę przejęcia
służby prokuratorskiej przez innych, doświadczonych prokuratorów, jak również
służy zapewnieniu etatów nowym kadrom. Sytuacja kadrowa w poszczególnych
jednostkach organizacyjnych prokuratury podlega stałym i dynamicznym zmianom.
Aktualnie na każde zwalniane stanowisko prokuratorskie lub asesorskie zgłasza się
wielu kandydatów, którzy spełniają kryteria uprawniające ich do mianowania na
stanowisko asesora prokuratorskiego lub powołania na stanowisko prokuratora. W
tej sytuacji wyrażanie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora
3
znacznie utrudniłoby, a niekiedy wręcz uniemożliwiłoby, awansowanie
prokuratorów, którzy „ze względów merytorycznych” w pełni zasługują na taki
awans. Wobec powyższego, Prokurator Generalny wyraził ocenę, że
nieuwzględnienie wniosku prokurator A. F. w przedmiocie zezwolenia na dalsze
pełnienie służby, jest w pełni uzasadnione, bowiem wymaga tego „interes służby”
ukierunkowany w dużej mierze na stworzenie warunków dla pozyskiwania nowych
kadr prokuratorskich, w sytuacji braku etatów uniemożliwiających mianowanie
nowych asesorów, powoływanie na pierwsze stanowisko prokuratorskie, jak
również awansowanie prokuratorów posiadających odpowiednie kwalifikacje.
Od tej decyzji prokurator A. F. wniosła odwołanie do Sądu Najwyższego.
Zdaniem odwołującej się, kwestionowana przez nią decyzja jest „niesłuszna”, bo
przeprowadzona przez Prokuratora Generalnego analiza sytuacji kadrowej w
okręgu […] „ma charakter ogólny” i nie powinna mieć wpływu na „indywidualne
rozstrzygnięcie” jej sprawy. Powołując się na pozytywne opinie Prokuratora
Okręgowego w […] oraz Prokuratora Apelacyjnego w […], skarżąca wywiodła, że jej
wieloletnie (ponad 40-letnie) doświadczenie zawodowe oraz dobry stan zdrowia są
wystarczające dla uwzględnienia wniosku o udzielenie zgody na dalsze pełnienie
służby. Według odwołującej się, zasadniczym powodem odmowy udzielenia zgody
na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska prokuratora był jej wiek i związana z
nim potrzeba pokoleniowej wymiany kadr w prokuraturze, chociaż takiej przesłanki
przepisy rangi ustawowej nie przewidują. Rozstrzygnięcie przyjęte w
kwestionowanej decyzji jest „krzywdzące” oraz „sprzeczne z orzecznictwem Sądu
Najwyższego (...), jak również orzecznictwem Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości oraz dyrektywami Rady Europy”. Z tej przyczyny stanowi przejaw
dyskryminacji pracownika ze względu na wiek. Odwołująca się wniosła o uchylenie
decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podniesione w odwołaniu zarzuty są nietrafne głównie z tej przyczyny, że
stanowią nieuzasadnioną polemikę z wynikami analizy sytuacji kadrowej
4
powszechnych jednostek prokuratury działających na obszarze właściwości
Prokuratury Okręgowej w […], którą na użytek sprawy przeprowadził Prokurator
Generalny, dając temu wyraz w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. To, że
przedstawiona analiza - w odczuciu odwołującej się - ma „charakter ogólny”, nie
oznacza, że nie powinna być przez Prokuratora Generalnego brana pod uwagę
przy ocenie zasadności indywidualnego wniosku o udzielenie zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego przez odwołującą się. Wbrew stanowisku
odwołującej się, okolicznością przemawiającą za pozytywnym rozpatrzeniem jej
wniosku przez Prokuratora Generalnego, nie może być wyłącznie wydanie przez
przełożonych (Prokuratora Okręgowego w […] i Prokuratora Apelacyjnego w [..])
oraz Krajową Radę Prokuratury (organ samorządu zawodowego prokuratorów)
pozytywnych opinii dotyczących jej osiągnięć zawodowych i niewniesienie przez te
organy zastrzeżeń odnośnie do wpływu dalszego zajmowania stanowiska
prokuratorskiego przez odwołującą się na sytuację kadrową w Prokuraturze
Okręgowej w [...]. W zaskarżonej decyzji trafnie bowiem zwrócono uwagę, że
zgodnie z przepisami regulującymi status prawny prokuratorów, regułą jest, że
prokurator przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67 roku życia albo po
osiągnięciu niższego wieku „spoczynkowego”, który odpowiada wiekowi
emerytalnemu określonemu w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku prokurator A. F. (urodzonej w dniu […]
1950 r.) ten wiek wynosi 65 lat.
W orzecznictwie sądowym, które w tej mierze należy uznać za utrwalone
(jednolite), podkreśla się, że w związku z ustawową regułą przechodzenia
prokuratorów w stan spoczynku po osiągnięciu odpowiedniego wieku, możliwość
dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek, uzasadniony
wyłącznie szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem służby lub
leżącymi po stronie prokuratora (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6
czerwca 2003, III AO 25/02, OSNP 2004 nr 13, poz. 236 oraz uzasadnienie wyroku
tego Sądu z dnia 16 września 2004 r., III PO 60/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 120).
Wyważenie tych okoliczności zostało pozostawione Prokuratorowi Generalnemu,
do którego należy ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Pozytywna opinia przełożonych
5
prokuratorów (w tym wypadku Prokuratora Okręgowego i Prokuratora
Apelacyjnego) co do przedmiotowego wniosku nie jest wiążąca dla Prokuratora
Generalnego, stąd nie może stanowić przesłanki zobowiązującej do udzielenia
zgody. Prokurator wnioskujący o dalsze zajmowanie stanowiska nie ma roszczenia
o przedłużenie stosunku służby a w odwołaniu od negatywnej decyzji może jedynie
podważać legalność lub zasadność motywów, które doprowadziły do jej podjęcia.
Decyzja Prokuratora Generalnego, ma więc charakter uznaniowy, choć nie może
być podjęta w sposób zupełnie dowolny, bez uwzględnienia okoliczności
przemawiających zarówno za, jak i przeciwko udzieleniu zgody.
Sąd Najwyższy, rozpoznający w trybie art. 62a ust. 3a ustawy z dnia 20
czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze
zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów
powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) odwołanie prokuratora od decyzji
Prokuratora Generalnego odmawiającej zgody na dalsze zajmowanie stanowiska,
nie może wkraczać w ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego i
dokonywać oceny, czy zainteresowany prokurator ma nadal sprawować swoją
funkcję. Sąd Najwyższy bada jedynie, czy decyzja Prokuratora Generalnego nie
jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Innymi słowy, Sąd
Najwyższy w postępowaniu kontrolnym dokonuje oceny prawidłowości tej decyzji w
aspekcie jej legalności oraz celowości (słuszności), przy czym przeprowadza tę
ocenę w granicach odwołania, to jest w granicach postawionych zarzutów i ich
uzasadnienia. W tym aspekcie nietrafne są zastrzeżenia odwołującej się co do
„pokoleniowej wymiany kadr prokuratorskich” jako argumentacji, na którą powołał
się Prokurator Generalny w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Utrwalone w orzecznictwie Sądu
Najwyższego jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym wymiana pokoleniowa
prokuratorów jest przesłanką, którą Prokurator Generalny może brać pod uwagę
przy ocenie zasadności wniosku prokuratora o wyrażenie zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska (przykładowo wyroki z dnia 3 marca 2011 r., III PO 12/10,
LEX nr 818600; z dnia 6 października 2011 r., III PO 3/11, LEX nr 1101329; z dnia
24 stycznia 2012 r., III PO 7/11, LEX nr 1129352 i z dnia 14 lutego 2012 r., III PO
8/11, LEX nr 1171292).
6
Warto przy tym zaznaczyć, że odpowiednio przeprowadzona „wymiana
pokoleniowa” jest dopuszczalną przesłanką ustania stosunku zatrudnienia (w
szerokim znaczeniu tego słowa) uznaną także w orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., w połączonych
sprawach C-159/10 i C-160/10, Gerhard Fuchs i Peter Khler przeciwko Land
Essen - niemieckiemu krajowi związkowemu Hesja (Monitor Prawa Pracy 2011 nr 9,
s. 502) Trybunał stwierdził wprost, że dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27
listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w
zakresie zatrudnienia i pracy, nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji
prawa krajowego (w tym wypadku chodziło o ustawę niemieckiego kraju
związkowego), która przewiduje obowiązkowe przejście na emeryturę urzędników
mianowanych dożywotnio (w tej sprawie byli to prokuratorzy), z chwilą ukończenia
przez nich 65 roku życia (z zastrzeżeniem możliwości kontynuowania przez nich
pracy przez dalszy kilkuletni okres, gdy wymaga tego interes służby) w zakresie, w
jakim celem tej regulacji jest ustanowienie „korzystnej struktury wiekowej”, mającej
wspierać zatrudnienie i awanse młodych pracowników, zoptymalizowanie
zarządzania zasobami ludzkimi i tym samym zapobieganie sporom dotyczącym
zdolności pracownika do wykonywania pracy po osiągnięciu przez niego pewnego
wieku, i w jakim przedmiotowa ustawa pozwala na osiągnięcie tego celu za pomocą
właściwych i koniecznych do tego środków. Podobnie w wyroku z dnia 6 listopada
2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom (LEX nr
1226650) Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - uznał, że Węgry - przez
przyjęcie uregulowania krajowego, według którego działalność zawodowa sędziów,
prokuratorów i notariuszy miała ustawać obligatoryjnie wraz z osiągnięciem przez
nich wieku 62 lat - uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust.
1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne
warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, bo taka
regulacja krajowa powodowała odmienne traktowanie ze względu na wiek,
niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów. W tym
wypadku okazało się bowiem, że węgierskie przepisy krajowe nie umożliwiały
przekazania doświadczenia przez starszych przedstawicieli zawodów prawniczych
młodszemu pokoleniu prawników podejmującemu pracę w tych zawodach.
7
Dlatego też podstawą uznaniowej decyzji Prokuratora Generalnego
odmawiającej wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego
nie mogą być względy abstrakcyjnie ujętej „pokoleniowej wymiany kadr
prokuratorskich”, lecz potrzeby i uwarunkowania polityki kadrowej odniesione do
sytuacji konkretnej jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311). Warunek ten
spełnia zaskarżona decyzja, bo w jej uzasadnieniu Prokurator Generalny
szczegółowo przedstawił sytuację kadrową, jaka aktualnie kształtuje się w okręgu
suwalskim na szczeblu prokuratur rejonowych oraz w Prokuraturze Okręgowej (w
której odwołująca się pełni służbę). Prokurator Generalny szczegółowo badał, na
jakim poziomie kształtuje się zapotrzebowanie kadrowe w jednostkach
organizacyjnych podległych Prokuratorowi Okręgowemu w […], w tym ilu jest
kandydatów pretendujących do obsady wyższych stanowisk prokuratorskich w
drodze awansu zawodowego oraz jaka jest aktualna liczba wolnych etatów. Tym
samym w sposób kompletny i rzeczowy wyjaśnił przyczyny, dla których istnieją
uzasadnione racje dla kontynuowania na obszarze apelacji […] (a ściślej w okręgu
[…]) polityki kadrowej opierającej się na „pokoleniowej wymianie kadr
prokuratorskich”.
W zaskarżonej decyzji nie można zatem dopatrzyć się dowolności
(arbitralności), skoro Prokurator Generalny dysponował nie tylko podstawą prawną,
ale i faktyczną do przyjęcia, że szeroko pojęty „interes służby” wymaga, by
odwołująca się - mimo dobrego stanu zdrowia, wieloletniego doświadczenia,
wyróżniających walorów osobistych i wysokich kwalifikacji zawodowych - nie
uzyskała zgody na dalsze zajmowanie stanowiska służbowego po osiągnięciu
wieku „spoczynkowego” wynoszącego w jej przypadku 65 lat. W tych
okolicznościach i w świetle przywołanych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej pozbawiony racji jest zaprezentowany w końcowej części odwołania
pogląd, że kwestionowana decyzja ma charakter „krzywdzący” i stanowi przejaw
„dyskryminacji pracownika ze względu na wiek”.
Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy oddalił
odwołanie na podstawie art. 39814
k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy o
Krajowej Radzie Sądownictwa i art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze.
8