Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 878/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 października 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Barbara Myszka (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
SSN Anna Kozłowska
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Ministra […]
przeciwko T. S.A. w Ś.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 października 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 16 kwietnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Skarb Państwa - Minister […] wniósł o zasądzenie od pozwanej T. S.A. w Ś.
kwotę 1 192 504,42 złotych wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla
zobowiązań podatkowych oraz kosztów procesu, z tytułu zwrotu przekazanych
pozwanej środków finansowych w wyniku rozwiązania z nią umowy z dnia 28 lipca
2005 r. o dofinansowanie projektu pt. „Wdrożenie produkcji […]", mającego
podstawę w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wsparciu inwestycji.
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo
i zasądził od powoda na rzecz pozwanego zwrot kosztów postępowania.
Rozstrzygnięcie nastąpiło po ustaleniu, że pozwana złożyła dnia 1 marca 2004 r.
wniosek do Ministra […] o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji o
wskazanej powyżej nazwie projektu, dotyczącego istotnej innowacji technologicznej
przez zakup i wdrożenie systemu produkcji nowoczesnego gazowego urządzenia
grzewczego o wartości ponad 8,5 min złotych. Ważnym elementem wniosku było
wskazanie zatrudnienia u wnioskodawcy 453 pracowników z wykształceniem
zawodowym i podstawowym, a w związku z realizacją inwestycji zatrudnienie miało
się zwiększyć o 27 nowych miejsc pracy. Umowa została zawarta dnia 28 lipca
2005 r. „o udzielenie dofinansowania przez powoda projektu w ramach
Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw,
lata 2004-2005 Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2.
Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw,
Działanie 2.2.1. Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji."
Pozwany miał otrzymać łączne dofinansowanie w wysokości 2 630 000 złotych, w
tym kwotę 2 144 000 złotych na nakłady inwestycyjne oraz 486 000 złotych na
koszty zatrudnienia. W trzech aneksach do umowy utrzymanych zostało 27 nowych
miejsc pracy w okresie 5 lat od zakończenia projektu.
W wykonaniu umowy powód wypłacił pozwanej 1 192 504,42 złotych, w tym
159 158,87 złotych na utworzenie nowych miejsc pracy. Pozwana prawidłowo
wykonywała zobowiązania wynikające z umowy, dokonując terminowych rozliczeń
w postaci sprawozdań finansowych i faktur, co było poddane kontrolom. Kolejna
3
z nich ustaliła, że w okresie od kwietnia 2004 r. do końca 2006 r. pozwana powinna
była utworzyć 27 nowych miejsc pracy, ponad 453 osoby zatrudnione w roku
składania wniosku o dofinansowanie. Jednakże na dzień tej kontroli w październiku
2008 r. zatrudnienie wynosiło 311 pracowników. Sąd przyjął wyjaśnienia pozwanej,
że w złożonym wniosku brak było określenia nowych pracowników w powiązaniu
z utrzymaniem dotychczasowego zatrudnienia, a ponadto uwzględnił stanowisko
pozwanej, że wzrost miejsc pracy miał dotyczyć zatrudnienia przy projekcie i to
zostało zrealizowane przez utrzymywanie w tym celu 27 etatów. Stwierdzono
ponadto, że stosując art. 385 § 2 k.c. powód powinien był jednoznacznie
i zrozumiale sformułować wzorzec umowy, a skoro tego nie uczynił, to wątpliwości
w umowie należało tłumaczyć na korzyść konsumenta, które to pojęcie
odpowiednio zastosowano do pozwanej.
Po rozpoznaniu apelacji powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16
kwietnia 2014 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i zasądził na rzecz Skarbu
Państwa kwotę 1 192 504,42 złotych z odsetkami w wysokości określonej dla
zobowiązań podatkowych od dnia zapłaty poszczególnych transz tej sumy oraz
rozstrzygnął o kosztach postępowania. Uwzględnienie powództwa uzasadnił istotą
i treścią zawartej umowy, poprzedzonej wnioskiem pozwanego o dofinansowanie
inwestycji w warunkach prawnych określonych przez akt normatywny.
Relacja między stronami umowy miała charakter cywilnoprawny i podlegała
wykładni według art. 65 k.c. Wykładnia ta z uwzględnieniem korespondencji między
stronami z czasu poprzedzającego zawarcie umowy wskazała na obowiązek strony
pozwanej do dodatkowego zatrudnienia w wyniku realizacji projektu i było to
jednym z jego celów. Wyłączone także było zastosowanie art. 385 § 2 zdanie
drugie k.c., gdyż pozwanej Spółki nie można kwalifikować jako konsumenta.
Sąd uznał także, że ze względu na pochodzenie środków pomocowych i ściśle
określone zasady dysponowania nimi zastosowanie art. 5 k.c. może być wyjątkowe,
a w okolicznościach sprawy nie powinno się przyjmować, iż powództwo strony
powodowej nie zasługiwało na uwzględnienie w zakresie zwrotu całej kwoty
udzielonej dotacji.
W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła Sądowi Apelacyjnemu naruszenie
przepisów postępowania, tj. art. 199 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 3, art. 1 k.p.c.
4
oraz w związku z art. 146 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach
publicznych poprzez wadliwe ich niezastosowanie; art. 391 § 1 w związku z art. 382,
art. 328 § 2 i art. 386 § 1 k.p.c. przez uwzględnienie przez sąd odwoławczy apelacji
powoda. Naruszenie przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 65 § 1
i 2 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 410 § 2 w związku
z art. 411 pkt 2 k.c. przez wadliwe ich zastosowanie; art. 5 k.c. przez jego wadliwe
niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym; art. 2 rozporządzenia Komisji
(WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., nazywanego ogólnym rozporządzeniem
w sprawie wyłączeń blokowych (Dz.Urz. UE L Nr 214, s. 3); wytycznych Komisji
Europejskiej w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz. Urz. UE 98/C 74/06)
w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia
17 listopada 2004 r. w sprawie udzielenia pomocy na wspieranie inwestycji
w zakresie zatrudnienia (Dz.U. Nr 267, poz. 2653) przez ich wadliwe
niezastosowanie w zakresie definicji legalnej miejsc pracy powstałych bezpośrednio
w wyniku realizacji projektu; art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104) zmienionej ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r.
(Dz.U. Nr 157, poz. 1240, jedn. tekst Dz.U. z 2013 r., poz. 885) przez wadliwe
niezastosowanie art. 169 ust. 4 regulującego kwestię zwrotu dotacji do budżetu
państwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego
go wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenie pozwu, ewentualnie o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz
z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa
wniosła w imieniu Skarbu Państwa o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów
postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut strony pozwanej
o niedopuszczalności drogi sądowej w rozpoznawanej sprawie.
Stwierdzić należy, że mimo zastosowania do zwrotu wsparcia finansowego
5
wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem przepisów ustawy o finansach
publicznych oraz pochodzenia środków finansowych z funduszy publicznych,
podstawą świadczenia dotacji dla pozwanej Spółki była umowa. Sąd Apelacyjny
trafnie powołał rozporządzenie Rady (WE) nr 1620/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r.
w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu
ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE 2002 L 248, s. 1) oraz ustawę z dnia
20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.),
będącą podstawą umowy zawartej między stronami. W kwestii zarzutu
podniesionego przez stronę pozwaną Sąd drugiej instancji przeprowadził bardzo
drobiazgową analizę przepisów i jego ostateczne stanowisko jest w pełni
przekonujące. Nie ma żadnych zasadnych powodów, które miałyby sprawiać,
że tryb dochodzenia roszczeń wynikających z zawartej umowy miałby nie opierać
się na przepisach k.p.c. i nie należeć do drogi sądowej. Jest oczywiste,
że rozpoznawana sprawa jest w warunkach prawnych zawierania i realizowania
umowy - sprawą cywilną, zgodnie z art. 1 k.p.c. Zawierając umowę strony również
miały takie przekonanie, o czym świadczy postanowienie zawarte w § 22 umowy
o poddaniu sporów z niej wynikłych sądowi właściwemu dla siedziby powoda.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną strony pozwanej trafnie
są przywołane orzeczenia sądowe aprobujące taki pogląd (por. dwa postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r. w sprawach I CKN 1000/97, OSNC
1999, nr 1, poz. 6 i oraz II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Do stosunków
cywilnoprawnych przypisane zostały słusznie takie, w których dominację odnośnie
do przyznania środków finansowych miał wprawdzie organ publiczny, ale
źródłem zobowiązania stron był stosunek cywilnoprawny, co dotyczyło
również sytuacji, w której chodziło o zwrot dofinansowania, pochodzącego
z funduszy strukturalnych, udzielonego na podstawie zawartych umów
(por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r.,
III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129; wyrok Sądu Najwyższego z dnia
2 grudnia 2011 r., III CSK 55/11, nie publ.; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
21 marca 2013 r., III CZP 9/13, OSNC-ZD, nr A, poz. 12). Podobny pogląd
odnośnie do cywilnoprawnego charakteru stosunków prawnych w odniesieniu do
spraw o udzielenie pomocy finansowej dla wsparcia inwestycji wyraził także
6
Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyrok z dnia 4 marca 2008 r.,
II GSK 217/08, nie publ.). Z tego wynika, że jeżeli źródłem zobowiązań stron jest
umowny stosunek prawny, to nawet jeśli środki finansowe przeznaczone na
realizację tej umowy mają podstawę w przepisach Unii Europejskiej i pochodzą
z funduszy publicznych, których możliwość wykorzystania poprzedza decyzja
administracyjna, roszczenia o ich zwrot w razie wykorzystania niezgodnie
z przeznaczeniem określonym umową podlegają rozpoznaniu przed sądem
powszechnym. Zarzut strony pozwanej o niedopuszczalności drogi sądowej jest
więc niezasadny.
Nie można również zgodzić się z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które
wbrew wyłączeniu z podstaw kasacyjnych kwestionowania ustaleń faktycznych
i oceny dowodów (art. 3983
§ 3 k.p.c.) czyni to przez budowanie elementów stanu
faktycznego, nie znajdujących pokrycia w ustaleniach Sądu pierwszej i drugiej
instancji. Skarga nie podlega więc rozpatrywaniu w części kwestionującej ustalenia
faktyczne, które wiążą Sąd Najwyższy (art. 39813
§ 2 k.p.c.), zwłaszcza że skarżąca
nie powołuje się w skardze kasacyjnej na istotne naruszenie w tym względzie
przepisów postępowania. Z umowy stron wynika, że w przypadku rozwiązania
umowy przez udzielającego dofinansowania z przyczyn określonych w § 15 ust. 3
umowy należy, zgodnie z § 16 ust. 1 tej umowy zwrócić całość środków
przekazanych w ramach dofinansowania projektu. Jak zatem dowodził powód
realizował on postanowienia umowy, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art.
353 § 1 k.c. Nietrafne jest zatem kwestionowanie oceny treści umowy przez Sąd
Apelacyjny, z której miałoby nie wynikać, że występując o dofinansowanie projektu
i zawierając umowę pozwana nie zdawała sobie sprawy i nie taka była jej wola,
aby zwiększyć zatrudnienie o kolejne 27 osób w wyniku zrealizowania projektu.
Tłumaczyła treść umowy w tej kwestii jako obowiązek zatrudnienia takiej liczby
nowych pracowników tylko w związku i na czas realizowania projektu.
Jednakże zarówno z powoływanych przepisów prawa unijnego, jak polskich ustaw
i z samej umowy stron wynika, że ideą projektowanego przedsięwzięcia było, poza
„zakupem i wdrożeniem systemu produkcji nowoczesnego urządzenia gazowego
urządzenia grzewczego", zwiększenie dotychczasowego zatrudnienia o nowych
27 pracowników. Utworzenie nowych miejsc pracy było jednym z istotnych celów
7
projektu i jak wykazuje przebieg postępowania dowodowego, bez zobowiązania się
zwiększenia zatrudnienia ponad wykazywanych we wniosku o dofinansowanie
453 już zatrudnionych osób, wniosek pozwanej nie zostałby zaakceptowany do
realizacji. Świadczy o tym także wyodrębnienie w uzyskanych środkach
pomocowych kwoty na utworzenie nowych miejsc pracy. Nie można podzielić
wyjaśnień pozwanej, że chodziło tylko o nowych pracowników na czas realizowania
projektu, bo to przeczyłoby samej idei udzielania pomocy tym inwestycjom, które
zmniejszą bezrobocie organizując nowe miejsca pracy. Rozsądek podpowiada,
że musi więc chodzić o trwałe, a nie chwilowe zatrudnienie. Strona powodowa
przypomniała w odpowiedzi na skargę treść wytycznych w sprawie krajowej
pomocy regionalnej (98/C 74/06, Dz.Urz. UE C 1998, nr 74, s. 9), w których zostało
zdefiniowane rozumienie „tworzenia nowych miejsc pracy" (pkt 4.11 - 4.14.
w podrozdziale „Pomoc na tworzenie nowych miejsc pracy", z powołaniem się na
pkt 4.1. wytycznych). Mimo że nie są to przepisy o charakterze normatywnym, ale
mają wpływ na jednolite rozumienie pojęć używanych w toku składania
i rozpatrywania wniosków o pomoc finansową, a następnie w treści zawieranych
umów. We wniosku wyraźnie było wskazane, kiedy i na jaki czas ma zostać
utworzonych 27 nowych miejsc pracy. W tym względzie rację należy przypisać
stronie powodowej, uznając skargę pozwanej w tej części za niezasadną.
Przyznać jednak należy słuszność tym zarzutom skargi kasacyjnej, w których
podnosi się, że mimo zrealizowania materialnej strony inwestycji, tzn. zakupu
i wdrożenia produkcji nowoczesnego urządzenia grzewczego, co przez
przeprowadzone kontrole było akceptowane, wymaga się od pozwanej zwrotu
całości udzielonej pomocy, także w tym prawidłowo zrealizowanym zakresie.
Należy podzielić wątpliwości skarżącej i uznać, że celu pomocy, której
dotyczyło udzielenie wsparcia finansowego ze środków unijnych nie można
sprowadzać tylko do rezultatów polegających na zwiększeniu zatrudnienia, jeśli
ponadto nie kwestia zatrudnienia była jedyną przyczyną zawarcia umowy
o udzielenie wsparcia finansowego, a stanowiła ze względu na przedmiot
dofinansowania problem istotny, ale dodatkowy. Przemawia za tym również to,
że wiele czynników wpływających na zatrudnienie nie da się przewidzieć w chwili
zawierania umów na przyszłe lata. Jeżeli względy ekonomiczne i racjonalizacja
8
zatrudnienia spowodowały u pozwanej, że z liczby 453 pracowników zatrudnionych
w chwili składania wniosku ostało się tylko 311 w czasie kontroli, która
zakwestionowała zasadność udzielonej pomocy, to zapewne nie został osiągnięty
ten cel umowy, jakim było zwiększenie zatrudnienia. Nie jest jednak wykazane
w uzasadnieniu Sądu drugiej instancji, czy wśród pracowników, którzy nadal byli
zatrudnieni przez pozwaną są ci, którzy zostali przyjęci do pracy w ramach wzrostu
zatrudnienia o 27 osób. Wprawdzie pozwana tłumaczy nie zachowanie zatrudnienia
w zwiększonej liczbie 27 pracowników tym, że mieli oni być zatrudnieni tylko na
czas realizowania projektu, co jest tłumaczeniem błędnym i nieskutecznym, ale
może właśnie ci pracownicy lub ich pewna grupa nadal zatrudnieni byli w chwili
przeprowadzania kontroli, a redukcja dotyczyła innych osób i nie miała związku
z wdrożonym projektem, będącym przedmiotem dofinansowania. To wymaga
zbadania i rozważenia przez Sąd Apelacyjny, gdyż realizacja programów
pomocowych nie powinna prowadzić do nieracjonalnej gospodarki przedsiębiorcy,
wymuszanej obawą o utratę całego dofinansowania, nawet w tej części, w której
dofinansowanie to zostało prawidłowo wykorzystane i zarówno dany przedsiębiorca,
jak i gospodarka krajowa w ogólności osiągnęły cel, któremu służyła unijna pomoc.
Należy się zatem opowiedzieć za poglądem, że jeżeli pozwana powinna
zwrócić otrzymaną pomoc finansową, to w tej części, wyodrębnionej od początku,
która została przeznaczona na wzrost zatrudnienia i w zakresie, w jakim się
z obowiązku nie wywiązała z przyczyn leżących po jej stronie. W wyniku
poczynionych ustaleń nie powinno przypisywać się pozwanej obowiązku zwrotu
całej kwoty udzielonego wsparcia tylko dlatego, że nie zrealizowała w całości
projektu, twierdząc, że nastąpiło to niezgodnie z rzeczywistym celem umowy oraz,
że wykorzystała przekazane jej środki niezgodnie z umową na realizację projektu,
tj. niezgodnie z ich przeznaczeniem. Przywołane ustalenia wskazują na odmienne
wnioski, to znaczy, że podstawowy cel umowy został zrealizowany i głęboko
niesprawiedliwe byłoby takie interpretowanie przepisów prawa Unii Europejskiej
i zharmonizowanych z nimi przepisów prawa polskiego, a także ratio legis
zawartych w nich rozwiązań, żeby drastycznie obciążyć pozwaną
Spółkę obowiązkiem zwrotu całości dofinansowania, a więc także tej ich części,
9
które zostały skutecznie dla gospodarki i prawidłowo spożytkowane (1 192 504,42
złotych wobec 159 158,87 złotych na nowe zatrudnienie).
Poparcie dla przedstawionego rozumowania stanowi również umowa stron,
którą należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 65 § 1 i 2 oraz art. 353 § 1
i art. 354 § 1 i 2 k.c. w powiązaniu z przepisami unijnymi oraz przepisami ustawy
o finansach publicznych z 1998 r. oraz z 2005 r. Jak przekonująco twierdzi
pozwana w skardze kasacyjnej miała ona podstawę zawierając umowę, żeby
uważać, iż ewentualny zwrot dofinansowania będzie dotyczyć tej części dotacji,
która zostałaby wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Jeśli by tak przyjąć,
to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest konieczne rozważanie
zastosowania art. 5 k.c. Przepis ten powinien być uwzględniony wtedy, gdy
wykonywanie prawa podmiotowego jest nadużyte przez podmiot, który czyniąc to
narusza dobre obyczaje (zasady współżycia społecznego) i w tym zakresie nie
wykonuje swojego prawa podmiotowego, tak jak wynika to z teorii wewnętrznej
nadużycia praw podmiotowych. Jednakże w niniejszej sprawie, w kwestionowanym
zakresie strona powodowa nie ma roszczenia o zwrot środków finansowych, które
nie wynika z przysługującego jej prawa podmiotowego. Nie przemawiają za nim
także powoływane przez powoda wiążące Polskę przepisy rozporządzenia Rady
(WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne
w sprawie funduszy strukturalnych ani rozporządzenia Komisji (WE) nr 438/2001
a dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania
wymienionego rozporządzenia z 1999 r. odnośnie do zarządzania i systemów
kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych i to mimo zasadności
zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie. Domaganiu się zwrotu środków
finansowych także w części wykorzystanej prawidłowo, co w ogóle nie zostało
w sprawie zakwestionowane wobec pozwanej nie może służyć rygorystyczne
zapatrywanie na odpowiednie regulacje unijne (w tym na rozporządzenie Komisji
(WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie nieprawidłowości oraz zwrotu
kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem polityk strukturalnych
i organizacją systemów informacyjnych w tej dziedzinie), jeśli to nie tylko nie
odpowiada przepisom prawa polskiego w relacjach między Skarbem Państwa
a stroną umowy co do obowiązku zwrotu środków finansowych, ale także narusza
10
zasady racjonalnej gospodarki i rozsądnego wydatkowania środków pomocowych,
a ponadto szkodzi przedsiębiorcy będącego adresatem udzielonej pomocy,
wykorzystanej prawidłowo w zasadniczej wysokości.
Z podanych przyczyn należało na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. uchylić
zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, rozstrzygając
o kosztach postępowania na podstawie art. 108 § 2 w związku z art. 391 § 1 i art.
39821
k.p.c.
eb