Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 84/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 lutego 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (przewodniczący)
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z odwołania W. N.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej
działalności gospodarczej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 16 lutego 2016 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 2 października 2014 r.,
I. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok
Sądu Okręgowego w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r., oraz decyzję
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2012 r. i
sprawę przekazuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych do
ponownego rozpoznania;
II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W.
N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu
kosztów procesu za wszystkie instancje.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., Sąd Apelacyjny– w sprawie z
odwołania W. N. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS)
o podleganie ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej
działalności gospodarczej – oddalił apelację W. N. od wyroku Sądu Okręgowego –
Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r.,
oddalającego odwołanie W. N. od decyzji organu rentowego z dnia 6 czerwca 2012
r., w której ZUS stwierdził, że W. N. nie podlega od 4 kwietnia 2011 r.
obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu oraz
dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu z tytułu prowadzenia działalności
gospodarczej.
Sąd Apelacyjny – rozpoznając zarzut apelacji ubezpieczonego wskazujący,
że kierownik wydziału ubezpieczeń i składek Oddziału ZUS, W. K., która w imieniu
organu rentowego podpisała zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, w
dniu 6 czerwca 2012 r. nie posiadała ważnego upoważnienia do wydawania decyzji
w imieniu organu rentowego – wskazał na stanowisko ZUS, że podpisana pod tą
decyzją jako działająca w imieniu organu rentowego W. K., posiada upoważnienie
do wydawania decyzji, wystawione w dniu 6 sierpnia 2008 r., opatrzone numerem
[…]. Zostało ono wystawione w okresie obowiązywania statutu ZUS z dnia 18
lutego 2008 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 164), nadanego organowi rentowemu przez
Prezesa Rady Ministrów w wykonaniu delegacji ustawowej, zawartej w art. 74 ust. 5
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy
został zmieniony z dniem 21 maja 2009 r. przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3
kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 68, poz. 574) w ten sposób, że jako
organ upoważniony do nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został
wskazany minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który nadania
tego dokonuje na wniosek prezesa Zakładu, zaopiniowany przez radę nadzorczą
Zakładu. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 3 kwietnia 2009 r.
dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 74 ust. 5 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych, zachowały moc do dnia wejścia w życie
3
przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej ustawy, w
brzmieniu nadanym ustawą z 3 kwietnia 2009 r. Oznacza to, że po dniu 21 maja
2009 r. nadal obowiązywał dotychczasowy statut ZUS, aż do wydania nowego
statutu, co nastąpiło rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13
stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
(Dz.U. Nr 18, poz. 93).
W ocenie Sądu Apelacyjnego – na co zwrócił uwagę organ rentowy –
wskazane zmiany legislacyjne w żaden sposób nie przewidywały wygaśnięcia ani
zmiany uprzednio udzielonych pracownikom organu rentowego upoważnień do
wydawania decyzji. Z informacji udzielonej przez organ rentowy wynika, że W. K.
nadal pozostaje w stosunku pracy z ZUS, a jej wskazane wyżej upoważnienie nie
zostało ani odwołane, ani zmienione. W konsekwencji Sąd Apelacyjny stwierdził, że
zaskarżona decyzja została wydana w imieniu organu rentowego przez osobę do
tego upoważnioną.
Również pozostałe zarzuty apelacji Sąd uznał za nieuzasadnione.
Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego ubezpieczony zaskarżył skargą
kasacyjną w całości. Skargę oparto na obydwu podstawach kasacyjnych
określonych w art. 3983
§ 1 pkt 1 i 2 k.p.c.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.)
zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 8 ust. 6
pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
przez:
- uznanie, że ubezpieczony w spornym okresie nie prowadził działalności
gospodarczej i nie podlegał w kontrolowanym okresie ubezpieczeniom społecznym,
pomimo tego, że ubezpieczony świadczył usługi na rzecz swoich klientów i
uzyskiwał z tego tytułu przychody, uzyskiwał przychody z odsetek na kontach
firmowych i premie bankowe za utrzymywanie stanu konta w odpowiedniej
wysokości, inwestował we własnym imieniu i na własny rachunek na rynku
papierów wartościowych i funduszy inwestycyjnych, ponosił koszty działalności;
- przyjęcie, że ubezpieczony w spornym okresie nie prowadził działalności
gospodarczej, albowiem nie mogło jej stanowić wynajmowanie przez
4
ubezpieczonego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej garażu na rzecz
osoby trzeciej, jeżeli stanowi on własność ubezpieczonego, podczas gdy Sekcja L
Schematu Klasyfikacji zawarta w Załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)
potwierdza, że działalnością gospodarczą może być też wynajmowanie własnych
nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że ubezpieczony nie
podlegał w kontrolowanym okresie ubezpieczeniom społecznym.
W ramach podstawy procesowej (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.) zarzucono
naruszenie:
a) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 7 i art. 10 Konstytucji RP w
związku z art. 16 k.p.a. przez brak zastosowania zasady związania sądu cywilnego
ostateczną decyzją administracyjną i zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w
konsekwencji pominięcie w zaskarżonym wyroku faktu wydania przez organ
rentowy decyzji nr 218 z 4 maja 2011 r. rozstrzygającej ostatecznie o podleganiu
przez ubezpieczonego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu,
wypadkowemu i dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu od 4 kwietnia 2011 r.;
b) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w
związku z art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez naruszenie
zasady podziału władz, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została
wydana w trybie wznowienia postępowania uregulowanego art. 83a ustawy
systemowej w sytuacji, gdy jako podstawę prawną wydania decyzji organ rentowy
wskazał art. 83 ust. 1 u.s.u.s.;
c) art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku
z art. 83 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, z
naruszeniem zasady podziału władz, że organ rentowy był uprawniony do
wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją i ponownego
ustalenia podlegania przez ubezpieczonego ubezpieczeniom społecznym w okresie
objętym uprzednio ostateczną decyzją, w sytuacji gdy nie zostały przedłożone
nowe dowody ani też nie ujawniono okoliczności istniejących przed wydaniem tej
decyzji, które miałyby wpływ na podleganie ubezpieczonego ubezpieczeniom;
d) art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez sporządzenie
uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób utrudniający kontrolę instancyjną,
5
tj. przez brak wskazania podstawy prawnej z przytoczeniem i wyjaśnieniem
przepisów prawa uzasadniających przyjęcie przez Sąd, że ubezpieczony nie
prowadził działalności gospodarczej, a działania ubezpieczonego miały na celu
stworzenie pozorów prowadzenia przez niego działalności gospodarczej;
e) art. 365 i art. 366 k.p.c. przez przyjęcie, że sądy obydwu instancji nie były
związane: - wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 27 marca 2012 r., sygn. akt XI U
…/11 oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa
…/12, którymi sądy te ustaliły, że decyzją z 4 maja 2011 r. organ rentowy stwierdził,
że ubezpieczony od 4 kwietnia 2011 r. podlega obowiązkowym ubezpieczeniom
emerytalnemu i rentowemu, wypadkowemu, a także dobrowolnemu ubezpieczeniu
chorobowemu oraz stwierdziły, że ubezpieczony w okresie od 1 października 2008
r. prowadził działalność gospodarczą; - prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego
w S. z 2 kwietnia 2010 r., sygn. akt V P …/09, którym sąd ten przyznał
ubezpieczonemu prawo do zasiłku chorobowego za okresy od 6 do 1 maja 2009 r.
oraz od 14 maja do 29 czerwca 2009 r.;
f) art. 378 § 1 k.p.c. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i wniosków
apelacji ubezpieczonego;
g) art. 47714a
k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust.
2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie
nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych oraz w związku z art. 4
ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej
oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez brak uchylenia wyroku
Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania organowi rentowemu, w sytuacji gdy upoważnienie pracownika organu
rentowego do wydana zaskarżonej decyzji wygasło wraz z uchyleniem Statutu ZUS
z 2008 r., a w konsekwencji zaskarżona decyzja była obarczona wadą nieważności
w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieusuwalną w toku postępowania sądowego;
h) art. 47714a
k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak uchylenia
wyroku Sądu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do
ponownego rozpoznania organowi rentowemu, w sytuacji gdy w obrocie prawnym
pozostawała ostateczna decyzja administracyjna z 4 maja 2011 r. rozstrzygająca
6
ostatecznie o przedmiocie sprawy, a w konsekwencji zaskarżona decyzja była
obarczona wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieusuwalną w
toku postępowania sądowego.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem
temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, a w przypadku
uznania, że spełnione są przesłanki z art. 39816
k.p.c. o uchylenie zaskarżonego
wyroku i uwzględnienie odwołania przez przyjęcie, że ubezpieczony w okresie od 4
kwietnia 2011 r. podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i
rentowemu, wypadkowemu oraz dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu; oraz
o zasądzenie od organu rentowego na rzecz ubezpieczonego kosztów procesu, w
tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych we wszystkich
instancjach oraz w postępowaniu przed Sądem Najwyższym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o odmowę
przyjęcia skargi do rozpoznania; ewentualnie - o oddalenie skargi.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu braku
upoważnienia pracownika organu rentowego do wydana zaskarżonej decyzji w
sytuacji, gdy wygasło ono wraz z uchyleniem statutu ZUS z 2008 r., a w
konsekwencji zaskarżona decyzja była obarczona wadą nieważności w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd drugiej instancji ustalił, że pracownik oddziału ZUS, wydający
zaskarżoną decyzję, nie miał upoważnienia wydanego na podstawie aktualnego
statutu z 2011 r., jednak - w ocenie Sądu - upoważnienie pracownika wydane na
podstawie uchylonego statutu ZUS z 2008 r. nie wygasło, albowiem zmiany
legislacyjne nie przewidywały wygaśnięcia ani zmiany uprzednio udzielonych
upoważnień, a ponadto pracownik podpisujący decyzję pozostawał w zatrudnieniu
aż do wydania wyroku.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecny jednolity tekst:
7
Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi
inaczej. Ponadto konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych
wynika też bezpośrednio z przepisu art. 180 § 1 k.p.a., w myśl którego w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że
przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych
sprawach.
Od momentu wniesienia odwołania do sądu rozpoznawana sprawa staje się
sprawą cywilną, podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej
kategorii, a odwołanie pełni rolę pozwu. Postępowanie w sprawach z zakresu
prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia
prawa materialnego. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że
sąd ubezpieczeń społecznych może i powinien dostrzegać jedynie takie wady
formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu
odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 21 stycznia 2013 r., II UK 164/12 i wskazane tam orzecznictwo). Dodatkowo
należy wskazać, że możliwość przekazania sprawy do rozpoznania organowi
rentowemu przez sąd pierwszej instancji została ograniczona tylko do dwóch
sytuacji, przewidzianych w art. 467 § 4 k.p.c. oraz art. 47714
§ 4 k.p.c.; poza tym
sąd pierwszej instancji obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
Możliwość przekazania sprawy organowi rentowemu przez sąd drugiej instancji w
trybie przepisu art. 47714a
k.p.c., powinna być także ograniczona do sytuacji
wyjątkowych, gdy oprócz przesłanek z art. 386 § 2 lub § 4 k.p.c. wystąpiły takie
wady decyzji organu rentowego, że nie było możliwie ich naprawienie w
postępowaniu sądowym. Dostrzeżenie więc przez sąd pierwszej instancji,
że decyzja ZUS była niepodpisana lub wydana bez adekwatnego upoważnienia,
może uzasadniać przekazanie (zwrócenie) sprawy do organu rentowego. Również
inne istotne wady decyzji ZUS, na przykład brak podstawy prawnej lub brak jej
doręczenia ubezpieczonemu, stanowią podstawę do przekazania sprawy organowi
rentowemu w celu nadania sprawie właściwego biegu.
8
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przedstawiany jest pogląd, że
przyczynami dyskwalifikującymi w stopniu odbierającym decyzji ZUS cechy aktu
administracyjnego jako przedmiotu odwołania są na przykład wydanie decyzji przez
organ nieuprawniony lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek
podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym
naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W takich przypadkach decyzja
jest bowiem bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i nie wywołuje skutków
prawnych (koncepcja tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej - por.
wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r., I UK 376/07, OSNP 2009 nr 21-22, poz. 295 i
przytoczone w nim orzecznictwo).
W ocenie Sądu Najwyższego, w obecnym składzie, nie ulega więc
wątpliwości, że w niniejszej sprawie o podleganie ubezpieczeniu społecznemu ZUS
miał obowiązek stosować przepisy procedury administracyjnej (art. 180 § 2 k.p.a.),
mając również na względzie art. 156 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji
publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem
przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym
naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją
ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była
niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w
razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą
jej nieważność z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie
I OSK 2317/13 (LEX nr 1574626) wyraził pogląd, że decyzja podpisana przez
osobę nieupoważnioną do jej wydania w imieniu organu dotknięta jest wadą
nieważności, przy czym taką wadę decyzji kwalifikuje się jako naruszenie
przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rażące naruszenie prawa
bądź jako wydanie aktu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przeważający jest pogląd, że sam brak powołania się w decyzji na upoważnienie
nie pociąga za sobą nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie rzeczywiście
istniało, co wymaga zbadania przez organ.
Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną
regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej
9
upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw
w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji
administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne
jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na
pracowników tego organu. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o
charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający
kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji
administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu
organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie powinno mieć formę
pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo
zakres objęty tym upoważnieniem. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę
nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej
nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w
decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się
jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do
wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę
nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci
nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji.
W myśl art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową
jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Relewantny jest art. 83 ust.
1: Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w
szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, a także art. 83b ust. 1:
jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach
wydaje decyzję.
W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca
2011 r. w sprawie I UZP 3/10 uznano, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji
przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych; i
10
postanowił nadać jej moc zasady prawnej (OSNP 2011 nr 17-18, poz. 233). W
uzasadnieniu wskazano między innymi, że zgodnie z art. 73 ust. 1 o systemie
ubezpieczeń społecznych działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na
zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność ZUS realizuje się nie tylko
na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne
(art. 67), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego
załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z
systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS
pracownikom jednostek terenowych.
W dniu 11 lutego 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Pracy i
Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 18, poz. 93), wydane na podstawie
art. 74 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), które nadało Zakładowi
Ubezpieczeń Społecznych statut, stanowiący załącznik do rozporządzenia. Na
podstawie § 1 tego statutu Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej
„Zakładem”, działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej „ustawą”, oraz niniejszego statutu, a § 2
ust. 1 stanowi, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w
art. 73 ust. 3 ustawy. Zgodnie z ust. 2 Prezes Zakładu może upoważnić:
1) pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym
przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw;
2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego
sprawach.
Również § 5 regulaminu organizacyjnego ZUS (wydanego na podstawie tego
statutu) stwierdza, że „Prezes Zakładu kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje
go na zewnątrz. Prezes Zakładu może umocować pracowników Zakładu i inne
osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Prezesa
Zakładu lub Zakładu w określonych przez niego sprawach. Umocowanie do
reprezentacji następuje w formie pełnomocnictw, natomiast do wydawania decyzji
w formie upoważnień”. Stosownie do § 27 regulaminu oddziałem ZUS kieruje
dyrektor, który podlega bezpośrednio Prezesowi Zakładu, natomiast § 28 tego
11
regulaminu stanowi, że do kompetencji dyrektora oddziału należy w szczególności:
1) kierowanie oddziałem; 2) reprezentowanie oddziału i podległych terenowych
jednostek organizacyjnych w granicach i na podstawie otrzymanych umocowań.
Cytowane ostatnio rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem
Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu
Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164), które stanowiło w § 2
ust. 1 i 2, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w art. 73
ust. 3 ustawy. Prezes Zakładu mógł upoważnić: 1) pracowników Zakładu i inne
osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem
udzielenia dalszych pełnomocnictw; 2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji
w określonych przez niego sprawach.
Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o
działach administracji rządowej oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. Nr 68, poz. 574) rozporządzenie z dnia 18 lutego 2008 r. utraciło moc z
dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2011 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem -
dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 74 ust. 5 ustawy
zmienianej w art. 2 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów
wykonawczych, wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej ustawy, w brzmieniu
nadanym niniejszą ustawą.
Relewantne znaczenie przy wykładni w/w przepisu ma także unormowanie
art. 5 cytowanej ustawy (Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołany
przed dniem wejścia w życie ustawy pełni swoją funkcję do czasu powołania
Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z postanowieniami ustawy
zmienianej w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), a także art. 3
(Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w
brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy).
W ocenie Sądu Najwyższego art. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. nie miał
zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż decyzja ZUS została wydana 6 czerwca
2012 r., a więc później od wejścia w życie nowych unormowań. Ponadto art. 3 tej
ustawy dotyczył tylko kwestii systemowych i ustroju ZUS, natomiast nie dotyczył
kwestii upoważnień do wydawania decyzji przez pracowników ZUS. Natomiast
12
art. 5 oddzielał funkcje prezesa ZUS na podstawie dotychczasowych i
nowelizowanych przepisów, co skłania do konkluzji, że nowy prezes (w rozumieniu
ustawy) powinien był ocenić kompetencje podległych mu pracowników i adekwatnie
do tej oceny udzielić im upoważnień lub pełnomocnictw. Dotychczasowe przepisy
wykonawcze wydane na podstawie ustawy systemowej zachowały moc do dnia
wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 74 ust. 5 tej
ustawy, ale nie dotyczyło to upoważnień do wydawania decyzji, gdyż nie było
takiego zapisu ustawy lub rozporządzeń.
Argumentacja przedstawiona w obecnie ocenianej skardze kasacyjnej, że
upoważnienie pracownika organu rentowego wygasło wraz ze zmianą aktu
prawnego dającego podstawę do nadania takiego upoważnienia, tj. statutu ZUS
jest uzasadniona. Przytoczone wyżej przepisy przewidywały stosowanie w dalszym
ciągu przepisów wykonawczych, ale nie przewidywały dalszego stosowania
poprzednio udzielonych pracownikom organu rentowego upoważnień do wydania
indywidualnych decyzji. Upoważnienie administracyjne jest instytucją, która różni
się w sposób znaczny od pełnomocnictwa w rozumieniu przepisów prawa
cywilnego. Możliwość powierzenia wykonywania określonemu podmiotowi
czynności zastrzeżonych dla organu nie jest pełnomocnictwem w rozumieniu
Kodeksu cywilnego, którego ważność i zakres obowiązywania wyznaczają zasady
przewidziane w prawie cywilnym. W przypadku upoważnienia wynikającego ze
statutu ZUS upoważniającym może być tylko i wyłącznie Prezes ZUS jako organ
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS mógł udzielić upoważnienia
pracownikowi zatrudnionemu w oddziale ZUS do wydawania decyzji w określonych
przez niego sprawach. Możliwość scedowania upoważnienia do reprezentacji ZUS
jako wynikająca z przepisu prawa, miała zatem granice czasowe tj. była możliwa
tylko w okresie obowiązywania przepisów dających taką możliwość.
Z niekwestionowanych ustaleń zaskarżonego wyroku wynika, że pracownica
ZUS wydająca sporną decyzję nie miała upoważnienia do wydania decyzji na
podstawie nowego statutu. Statut ZUS, na podstawie którego wydano
upoważnienie pracownikowi organu rentowego wydającemu decyzję został
uchylony z dniem 11 lutego 2011 r. Nie obowiązywał zatem w dniu wydania
zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, ze względu na ograniczony zakres czasowy
13
możliwości scedowania uprawnień przez Prezesa ZUS, tj. tylko do czasu
obowiązywania aktu prawnego przewidującego tę możliwość, wygasło również
upoważnienie wydane na podstawie tego statutu.
Zgodnie z poglądami nauki legislacji i teorii prawa, uchylenie przepisu
stanowi negatywną czynność prawodawczą. Formalna derogacja jest zawsze
sygnalizowana przez ustawodawcę. Przez derogację przepisu dochodzi do
odwołania (zniesienia) obowiązywania przepisu (normy prawnej generalnej albo
indywidualnej z niego wyprowadzanej) przez inny przepis (por. Studia i Materiały
Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII). Również w judykaturze Sądu
Najwyższego dominuje pogląd o braku podstaw do stosowania aktów prawnych,
gdy uchylona została podstawa prawna do ich wydania. Przykładowo Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 13 lutego 2002 r., III ZP 30/01 (OSNP 2002 nr 10,
poz. 243) wskazał jako nadal stosowane „przepisy dotychczasowe” tylko niektóre
przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., wyłączając dalsze
obowiązywanie tych, które zawierały upoważnienie dla ministrów, kierowników
urzędów centralnych i centralnych związków spółdzielczych do ustalenia wykazu
stanowisk pracy w podległych im zakładach pracy, co oznacza, że zarządzenia
resortowe nie mogą być samodzielną podstawą prawną indywidualnych decyzji.
Wykazy resortowe prac w szczególnych warunkach, wydane na podstawie
nieaktualnej już delegacji ustawowej, mają charakter tylko informacyjny,
techniczno-porządkujący i uściślający, w szczególności wówczas, gdy w wykazie
stanowiącym załącznik do rozporządzenia nie wymienia się określonych stanowisk,
lecz operuje się pojęciem ogólnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24
czerwca 2015 r., I UK 359/14, LEX nr 1771086).
Sąd Najwyższy, w obecnym składzie, uznał, że udzielone pracownikowi
oddziału przez dyrektora tego oddziału lub Prezesa Zakładu upoważnienie, o
którym stanowi § 2 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego
załącznik do rozporządzenia z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu
Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164) stanowiło
umocowanie do podejmowania decyzji w sprawie ubezpieczenia społecznego
jedynie do dnia wejścia w życie nowego statutu ZUS i wydania na jego podstawie
nowego upoważnienia. Również Prezes ZUS i dyrektor oddziału byli upoważnieni
14
do działania jako organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tylko wówczas, gdy
istniały podstawy prawne do wydania takiego upoważnienia. Uchylenie podstawy
prawnej do scedowania kompetencji organu, pociąga za sobą również wygaśnięcie
upoważnienia pracownika do działania w imieniu tego organu.
Na ważność zaskarżonej decyzji nie ma wpływu fakt pozostawania przez
pracownika organu rentowego w dniu jej wydania w stosunku pracy. Brak
właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji powinna była
skłonić pracowników ZUS do oceny, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu
postępowania administracyjnego decyzja wydana na podstawie wygasłego
upoważnienia jest nieważna.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, iż sąd w
postępowaniu cywilnym obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z
osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana
przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek
podstawy w obowiązującym prawie materialnym względnie z oczywistym
naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie
jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna
(nieistniejąca prawnie) i - pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje
skutków prawnych (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07).
Kwestia ta podlega badaniu także przez sąd ubezpieczeń społecznych.
Dokonując ustalenia, że decyzja organu rentowego została wydana przez osobę
nieupoważnioną, a w konsekwencji zaskarżona decyzja obarczona była
kwalifikowaną wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
nieusuwalną w toku postępowania sądowego, sąd powinien był uchylić wyrok sądu
pierwszej instancji i zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego
rozpoznania organowi rentowemu. W konsekwencji, naruszenie, którego dopuścił
się Sąd drugiej instancji niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ZUS powinien również rozważyć, czy
zaskarżonej decyzji organu rentowego z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdzającej, że
W. N. nie podlega od 4 kwietnia 2011 r. obowiązkowym ubezpieczeniom z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej, nie doszło do wadliwej oceny uprawnień
15
wnioskodawcy, w aspekcie związania wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 27
marca 2012 r., sygn. akt XI U …/11 oraz wyrokiem Sądu Apelacyjnego z 16
stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa …/12, aprobującymi ustalenie podlegania przez
ubezpieczonego od 4 kwietnia 2011 r. obowiązkowym ubezpieczeniom
emerytalnemu i rentowemu, wypadkowemu.
W konkluzji należało uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej
naruszenia art. 47714a
k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2
ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie
nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych oraz w związku z art. 4
ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej
oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Konieczność ponownego
wydania decyzji powoduje, że byłoby obecnie przedwczesne odnoszenie się do
pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c., a także art. 39821
w związku z art. 47714a
k.p.c., a co do kosztów procesu na
podstawie art. 98 § 1 k.p.c. w związku z art. 109 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
kc