Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 października 2023 r.

Sąd Apelacyjny w Szczecinie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w osobie:

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2023 r. w S.

sprawy ubezpieczonej D. M.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość emerytury i renty inwalidzkiej

na skutek apelacji ubezpieczonej od wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt VI U 454/22

zmienia zaskarżony wyrok i poprzedzające go decyzje organu rentowego z 26 maja 2017 r. nr (...) i nr (...) w ten sposób, że emerytura i renta inwalidzka ubezpieczonej D. M. od dnia 1 października 2017 r. nie ulegają ponownemu ustaleniu na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz 723);

oddala apelację ubezpieczonej w pozostałym zakresie;

zasądza od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz ubezpieczonej D. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za instancję apelacyjną wraz z ustawowymi odsetkami należnymi po upływie tygodnia od dnia doręczenia zobowiązanemu niniejszego orzeczenia do dnia zapłaty.

SSA Jolanta Hawryszko

III AUa 708/22

UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. decyzją z 26 maja 2017 r. nr (...), na podstawie art. 22a w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) oraz na podstawie otrzymanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji nr (...) z 10 kwietnia 2017 ponownie ustalił wysokość renty inwalidzkiej należnej ubezpieczonej D. M. stwierdzając, że od 1 października 2017 renta inwalidzka z tytułu zaliczenia do I grupy stanowi 60,83% podstawy wymiaru i wynosi 3.120,79 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru świadczenia to 5.130,35 zł, a ponieważ wysokość renty jest wyższa od kwoty 1.510,71 tj. przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy ogłoszonej przez Prezesa ZUS renta została ograniczona do kwoty 1.510,71 zł.

Decyzją z 26 maja 2017 r., nr (...) organ rentowy na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 18 lutego 1994 r. i ww. informacji z Instytutu Pamięci Narodowej ponownie ustalił wysokość emerytury; od 1 października 2017 r. świadczenie wynosi 2.069,02 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru emerytury to 5.130,35 zł.

Odwołania od powyższych decyzji wywiodła ubezpieczona zarzucając naruszenie: art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy; art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 11 w.w. ustawy przez wydanie decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury, mimo niezawiadomienia ubezpieczonej o wszczęciu postępowania; art. 32 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także zasady budowania zaufania do organów państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego, wywodzonych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętej decyzji, a w szczególności odnoszącego się do zakwalifikowania pełnionej przez skarżącą służby do służby na rzecz totalitarnego państwa, prowadzące w zasadzie do wymknięcia się zaskarżonej decyzji spod kontroli, jak również pozbawienia skarżącej możliwości wnikliwego zapoznania się z tokiem prowadzonego przez organ emerytalny postępowania i poczynionymi w jego ramach ustaleniami, pozbawiając skarżącą de facto możliwości skutecznej obrony swoich praw; oparcie rozstrzygnięcia na podstawie prawnej oczywiście niezgodnej z art. 2; art. 10; art. 45 ust. 1 w zw. z art. 42; art. 30; art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1955 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1) prowadzące z kolei do konieczności odmowy zastosowania przepisów prawnych, w oparciu o które organ emerytalny wydał zaskarżoną decyzję. Wskazując powyższe zarzuty ubezpieczona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ rentowy, jednocześnie wnosząc o zasądzenie od organu rentowego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według spisu kosztów.

W odpowiedzi na odwołania organ rentowy wniósł o ich oddalenie, wskazując iż zgodnie z art. 15 c ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 roku, emerytura wynosi:

1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b;

2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1 a oraz 2-4.

przy czym zgodnie z obostrzeniem zawartym w ust. 3, wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury ogłoszonej przez Prezesa ZUS. Natomiast w odniesieniu do zasad ustalania policyjnej renty inwalidzkiej należy stosować art. 22a, zgodnie z którym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu rentowy inwalidzkiej okres służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. Organ rentowy wskazał, iż postepowanie w sprawie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej zostało wszczęte z urzędu w związku z uzyskaniem z Instytutu Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby z 10 kwietnia 2017 r. nr (...), w świetle której odwołująca w okresie od 1 września 1988 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd Okręgowy w Szczecinie VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 30 września 2022 r. oddalił odwołania i odstąpił od obciążenia ubezpieczonej kosztami zastępstwa procesowego.

Sąd Okręgowy ustalił, że ubezpieczona ur. (...), z zawodu jest technikiem ekonomistą o specjalności ekonomika i organizacja przedsiębiorstw.

Z dniem 1 września 1988 została przyjęta do służby w MO i mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisku telefonistki Sekcji (...) Wydziału(...) WUSW w S.. W dniu 4 stycznia 1989 r. ukończyła kurs szkolenia politycznego funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych w pierwszym roku służby przygotowawczej. W opinii służbowej za okres od 1 września 1988 do 1 września 1989 wskazano, że ubezpieczona jest dobrze przygotowana do wykonywania zadań na stanowisku telefonistki, ma dobra znajomość zasadę łączenia na łącznicach telefonicznych i telegraficznych eksploatowanych w wydziale łączności, jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i pracowitym, jest członkiem ZSMP i posiada światopogląd materialistyczny. Ubezpieczona pracowała jako telefonistka przy łącznicy wewnętrznej rządowej (łączyła urzędników z W. z wyżej postawionymi funkcjonariuszami) i telegraficznej. Była nagradzana nagrodami pieniężnymi.

Zarząd (...) MSW organizował i zapewniał właściwe funkcjonowanie systemów łączności przewodowej i radiowej dla potrzeb rządu i administracji państwowej a także dla służb resortu spraw wewnętrznych. Po 28 listopada 1956 r. Zarząd (...) został wyłączony z organów bezpieczeństwa państwa. W następnych latach, z racji wykonywania zadań zbliżonych do Biura (...)funkcjonariuszy pionu łączności w wojewódzkich i rejonowych urzędach spraw wewnętrznych podporządkowano służbie bezpieczeństwa co nastąpiło na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r. Wskazaną decyzją Wydział (...) został podporządkowany do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa Wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. (...), co oznaczało sprawowanie nadzoru nad organizacją działania oraz nad wykonawstwem zadań wynikających z zakresu działania wydziałów i ogniw, uczestnictwo w naradach, nadzór nad realizacją zgłoszonych przez uczestników narad, wniosków i postulatów, pozostawanie w bieżącym kontakcie z kierownikami oraz z organizacjami partyjnymi nadzorowanych wydziałów i ogniw, opiniowanie (przez zastępców szefa WUSW) wniosków organizacyjnych, kadrowych, etatowych, dyscyplinarnych dotyczących nadzorowanych ogniw. Wydział (...) WUSW w S. odpowiedzialny był za prawidłowe funkcjonowanie wszystkich systemów łączności i ich systematyczny rozwój wynikający z potrzeb i struktury organizacyjnej resortu spraw wewnętrznych. Do zadań i obowiązków służbowych Wydziału (...) należało w szczególności:

- utrzymywanie w ciągłej sprawności technicznej wojewódzkiej teletransmisyjnej stacji międzymiastowej łączności rządowej, międzymiastowej łączności telefonicznej MSW i telegraficznej,

- zapewnienie sprawnego funkcjonowania telefonicznej łączności wewnętrznej dla jednostek organizacyjnych MO na terenie województwa (...),

- utrzymywanie w ciągłej sprawności technicznej urządzeń zapewniających łączność dyspozytorsko-konferencyjną,

- utrzymywanie w ciągłej sprawności technicznej wojewódzkiego węzła radiowej łączności krótkofalowej,

- utrzymywanie w ciągłej sprawności technicznej sprzętu radiowego UKF zainstalowanego w obiektach stałych, na środkach ruchomych i przenośnego będącego na wyposażeniu jednostek organizacyjnych podległych WUSW,

- zapewnienie telefonicznej łączności pocztowej dla celów służbowych jednostkom organizacyjnym podległym WUSW wg obowiązujących przepisów w tym zakresie,

- dokonywanie pomiarów eksploatacyjnych traktów telefonii nośnej, łączy telefonicznych i telegraficznych dzierżawionych od resortu łączności dla potrzeb jednostek organizacyjnych resortu sw,

- właściwe zagospodarowanie, eksploatowanie i zabezpieczenie sieci kablowych będących własnością WUSW na terenie województwa (...),

- sprawowanie nadzoru technicznego nad konserwacją urządzeń łączności zleconych specjalistycznym instytucjom,

- opracowanie programów organizacyjno - inwestycyjnych na budownictwo łączności dla potrzeb jednostek organizacyjnych WUSW,

- sprawowanie nadzoru inwestorskiego w zakresie budownictwa łączności na rzecz jednostek organizacyjnych WUSW,

- opracowanie perspektywistycznych planów rozwoju łączności na rzecz jednostek organizacyjnych WUSW,

- planowanie środków finansowych na opłaty dzierżawionych łączy telefonicznych i telegraficznych, za usługi pocztowe, konserwację i eksploatację urządzeń łączności,

- zaopatrywanie jednostek organizacyjnych (...) na terenie województwa (...) w sprzęt i materiały łączności,

- prowadzenie ewidencji przedmiotów trwałych i nietrwałych łączności zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie

- przeprowadzanie kontroli w jednostkach podległych WUSW w zakresie właściwego funkcjonowania środków łączności, właściwej konserwacji urządzeń łączności i prawidłowego wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na rzecz funkcjonowania łączności,

- prowadzenie nadzoru nad właściwą pracą, inspektorów terenowych do spraw łączności,

- prowadzenie prac mobilizacyjnych w dziale łączności na zasadach określonych odrębnymi przepisami,

- zapewnienie przekazywania poprzez pocztę specjalną przesyłek i korespondencji tajnej instytucjom państwowym i społecznym oraz korespondencji służbowej jednostkom MSW zgodnie z przepisami, w tym zakresie,

- zapewnienie łączności radiowej i przewodowej dla organizowanych akcji operacyjnych, zabezpieczenia uroczystości państwowych, sytuacjach poważnego zagrożenia itp.,

- reprezentowanie interesów WUSW wobec innych instytucji w zakresie łączności.

Z dniem 1 sierpnia 1990 r. ubezpieczona została mianowana na stanowisko policjanta Wydziału (...) KWP – S.. Zakres obowiązków ubezpieczonej nie zmienił się w stosunku do dotychczas wykonywanych. Po 1990 r. ubezpieczona nie była zawieszana w czynnościach służbowych i nie była karana dyscyplinarnie; była wyróżniana i nagradzana pochwałami i premiami Z dniem 15 lutego 2016 r. ubezpieczona została zwolniona ze służby w Policji. Decyzją z dnia 3 marca 2016 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił prawo do emerytury od 16 lutego 2016 r. Decyzją z 3 marca 2016 r. otrzymała prawo do policyjnej renty inwalidzkiej od 16 lutego 2016 r. Wypłata świadczenia została zawieszona w związku z pobieraniem korzystniejszej emerytury. Wysokość przysługującej ubezpieczonej emerytury do wypłaty od 1 marca 2017 r. wyniosła 3.346,53 zł. Podstawa wymiaru emerytury wyniosła 4.086,30 zł.

Instytut Pamięci Narodowej, na podstawie zapisów znajdujących się w aktach osobowych ubezpieczonego, sporządził 10 kwietnia 2017 r. informację o przebiegu służby nr (...), w której wskazano, że ubezpieczona w okresie od 1 września 1988 do 31 lipca 1990 pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r.

Dokonując ustaleń faktycznych, Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować wiarygodność dowodów, co do charakteru czynności wykonywanych przez nią w spornym okresie, gdyż wyjaśnienia ubezpieczonej były konsekwentne i logiczne, a także spójne zarówno z dokumentami z akt osobowych ubezpieczonej, jak też z materiałami dotyczącymi zakresu działań Sekcji(...) Wydziału (...), który z dniem 1 stycznia 1984 r. zgodnie z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z 8 grudnia 1983 r. został podporządkowany do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa Wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. (...).

Sąd Okręgowy nie uwzględnił odwołań. W dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 grudnia 2016 o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) na mocy której wprowadzono przepis art. 13b, ustalający katalog cywilnych i wojskowych instytucji i formacji, w których służba od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. jest uznawana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Nadto ustawa zmieniająca wprowadziła nowe zasady ustalania wysokości policyjnej emerytury oraz renty. Zgodnie z przepisem art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi:

1) 0% podstawy wymiaru – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b,

2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Do tak ustalonych emerytur przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (art. 15 c ust. 2).

Zgodnie z art. 22a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawowe pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 wysokość renty inwalidzkiej zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawowe pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b ustawowe pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawowe pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2).

Sąd ustalił, iż z dniem 1 września 1988 r. ubezpieczona została przyjęta do służby w MO i mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisku (...)Sekcji (...) Wydziału (...) WUSW w S.. Zatem, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z 8 grudnia 1983 r. Wydział (...)z dniem 1 stycznia 1984 r. został podporządkowany do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa Wojewódzkiego (stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. (...). Powyższe oznaczało, iż Zarząd (...) MSW oraz jego odpowiedniki terenowe, czyli Wydziały (...) w WUSW, zostały zaliczone w skład (...). (...) (do 1983 r. publikowane akty prawne nie używały tej nazwy) funkcjonowała jako wyznaczone Departamenty MSW oraz wydziały wojewódzkich lub referaty powiatowych (rejonowych) Komend Milicji Obywatelskiej. Oddanie do dyspozycji SB struktur tych organów w tym wydziału (...) dokonało się w oparciu o niejawne akty prawne niższego rzędu – zarządzenia, wytyczne, rozkazy. Co istotne formalno-prawnie funkcjonariusze dalej pełnili w nich służbę jako funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej. Służbę w tych strukturach pełniła ubezpieczona. Bez znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonych decyzji pozostaje, że ubezpieczona wykonywała zadania o charakterze w istocie technicznym. Ubezpieczona przez cały okres służby w Wydziale (...) Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S. świadomie i dobrowolnie pełniła służbę w strukturze policji politycznej PRL. Z przebiegu służby ubezpieczonej i zadań stawianych w jej służbie wynika, że z powodzeniem działała w strukturze mającej na celu m.in. utrzymanie dominującej - w stosunku do poszczególnych obywateli - roli komunistycznego państwa. W tej służbie była sumienna i zaangażowana, o czym świadczy treść jej akt personalnych. Wymowa dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych jest jednoznaczna. Świadczy o klarownym, świadomym i ukierunkowanym działaniu wnioskodawczyni na związanie swojego życia zawodowego ze służbą w SB. Końcowym rezultatem jej służby było utrwalanie i podtrzymywanie ustroju socjalistycznego w PRL.

Sąd Okręgowy nie miał wątpliwości, że okres służby sprawowanej przez ubezpieczoną został wymieniony w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit d tiret ósmy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. i uznany przez ustawodawcę jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa. Przepis art. 13b ust.1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera definicję legalną pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa. Stąd biorąc pod uwagę samą wykładnię leksykalną art. 13b ust.1, która zdaniem Sądu jest jasna i nie wymaga żadnych dodatkowych interpretacji, należy uznać, że brak potrzeby w tym przypadku odwoływania się do wykładni systemowej bądź celowościowej celem prawidłowego zastosowania normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Sąd Okręgowy odnosząc się do uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. III UZP 1/20 nie zgodził się z wykładnią przepisu 13b ust. 1 dokonaną w tej uchwale, że „kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 723) powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka”. Uznał, że taka interpretacja przepisu art. 13b ust. 1 zmienia diametralnie definicję legalną służby na rzecz totalitarnego państwa, wprowadzając nowe i nieznane temu przepisowi kryteria tj. ocenę służby danego funkcjonariusza pełniącego tą służbę w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. tj. weryfikację indywidualnych czynów pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Zdaniem Sądu przyjmowanie tej interpretacji przy jednoczesnym pomijaniu definicji legalnej służby na rzecz totalitarnego państwa zawartej w tym przepisie prowadziłoby w praktyce do ograniczonego stosowania tego przepisu, bądź wręcz do jego wyeliminowania i to nie na drodze ustawodawczej tylko na podstawie wykładni przepisu dokonanej przez Sąd, która pomija treść obowiązującego przepisu wkraczając w kompetencje ustawodawcy, co jest niedopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym opartym na trójpodziale władzy. Ustawodawca wprowadzając przedmiotowy katalog instytucji i formacji w oparciu o badania historyczne IPN nie miał żadnych wątpliwości, że jednostki wymienione w tym katalogu miały za zadanie utrzymywanie reżimu totalitarnego na terenie Państwa Polskiego. Przy czym dla ustawodawcy sam fakt pełnienia służby w tych formacją oznaczał służbę na rzez totalitarnego państwa bez jakichkolwiek dodatkowych kryteriów warunkujących zastosowanie art. 13b. Biorąc pod uwagę zasadnicze motywy tej ustawy oraz treść uchwały Sądu Najwyższego, zdaniem Sądu Okręgowego zbędna stała się potrzeba odkodowywania pełnej treści pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa" poprzez nadanie przepisowi art. 13b nowej treści niezgodnej z wolą wyrażoną przez ustawodawcę. Podobne poglądy wyraziły w swoich orzeczeniach też inne sądy (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., I OSK 3208/19, zdanie odrębne SSA Jerzego A. Siekluckiego do wyroku SA w Lublinie z 15 grudnia 2020 r., III AUa 964/20).

Założenia i cel nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej co do zasady uzasadniają ingerencję ustawodawcy w już przyznane uprawnienia emerytalne i rentowe funkcjonariuszy, jeżeli ich uprawnienia mają związek ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. W takiej sytuacji ustawodawca może ograniczyć ochronę praw nabytych –niegodziwie bądź niesłusznie przez funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa wprowadzając regulacje prawne poprzez obniżenie świadczeń dotychczas przez nich otrzymywanych. Takie stanowisko też zajął Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 24 lutego 2010 r. K 6/09 uznał, iż art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji stanowiący, że w przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0,7 % podstawy wymiaru - za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990; 2) 2,6 % podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz pkt 2-4; jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 30, art. 32 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. Sąd Okręgowy w pełni podzielił to stanowisko, jak również to wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z 3 marca 2011 r. II UZP 2/11, w której Sąd Najwyższy wskazał na możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę prawa zabezpieczenia społecznego pozostającej w zgodzie z konstytucją RP odnosząc się do przepisów tzw. pierwszej ustawy dezubekizacyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 marca 2011 r. nie zakwestionował słuszności obniżenia w tej nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z 2009 r. wskaźnika tzw. wysługi emerytalnej funkcjonariuszy służb mundurowych z 1,3 % do 0,7 % podstawy wymiaru ich emerytury. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 czerwca 2021 r. P 10/20 uznał, że art. 22a. 2. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zgodny z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z podniesionymi w sprawie przez ubezpieczoną zarzutami natury konstytucyjnej Sąd Okręgowy uznał, że wątpliwości konstytucyjne zostały wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt P 10/20. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wprowadzony przez ustawodawcę przepis art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej obniżający ubezpieczonej wysokość świadczenia emerytalnego i rentowego narusza art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego: zasady zaufania do państwa i tworzonego przez niego prawa, zasady ochrony praw nabytych, zakazu retroakcji prawa i zasady sprawiedliwości społecznej, oraz art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust.1 i 3 Konstytucji w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Sąd Okręgowy nie znalazł także podstaw do stwierdzenia niezgodności ww. nowelizacji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W tym zakresie, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, podnosząc zarzut pogwałcenia praw i wolności człowieka i obywatela przypomnieć należy decyzję Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 maja 2013 r. w sprawie A. C. przeciwko Polsce, w której Trybunał wraził pogląd, że obniżenie przywilejów emerytalnych osobom, które przyczyniły się do utrzymywania władzy przez opresyjny reżim lub czerpały z niego korzyści, nie może być uważane za formę kary. W konsekwencji, mając na uwadze to stanowisko, jedynie w sytuacji, kiedy doszłoby do nieproporcjonalnego zastosowania wobec byłych funkcjonariuszy ograniczenia przysługujących im świadczeń można by mówić o naruszeniu ww. przepisów Konwencji. Tymczasem, ograniczenia te nie pozbawiają tych osób prawa do świadczeń a jedynie zrównują ze świadczeniami osób pozostających w powszechnym systemie emerytalnym.

Sąd Okręgowy uznał, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Rację ma przy tym skarżący, że sąd – jako działający w granicach i na podstawie prawa (art.178 ust.1) - może stosować przepisy Konstytucji wprost, oczywiście o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Sąd podziela pogląd, iż sąd powszechny może uznać, iż określona regulacja jest niezgodna z Konstytucją., lecz jedynie wtedy, gdy taka niezgodność jest oczywista. W realiach sprawy nie można postawić tezy o oczywistej niezgodności kwestionowanych norm z Konstytucją, wobec zawiśnięcia przed Trybunałem sprawy P 4/18 (która nadal jest w toku) i P 10/20. Powyższe skutkowało także tym, iż postępowania w szeregu tożsamych spraw - toczących się przed sądami w całej Polsce - zostały (lub nadal są) zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie P 4/18. Postawienie w tej sytuacji tezy o oczywistej niezgodności spornych norm z Konstytucją nie jest możliwe.

Apelację od wyroku złożyła ubezpieczona, zaskarżając wyrok w pkt I i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (…) (dalej: „Ustawa Zaopatrzeniowa") przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do przeprowadzenia wykładni pojęcia „służby na rzecz totalitarnego państwa" przez Sąd meriti, eliminując z tego pojęcia konieczność wykazania, że funkcjonariusz przy pełnieniu służby stosował represje lub inne formy naruszania praw człowieka wobec jednostki lub grupy ludności, bądź w związku z ich stosowaniem, stanowiące przestępstwo według polskiej ustawy karnej obowiązującej w czasie jego popełnienia,

b) art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalny funkcjonariuszy Policji, (…) (Dz-U. z 2016 r. poz 2270) w zw. z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) w zw. z art. 10 §1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonych decyzji obniżających świadczenie emerytalne i rentowe oraz braku właściwego poinformowania Odwołującej o wszczęciu postępowania oraz możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu przed Organem emerytalnym,

c) art. 2 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalny funkcjonariuszy Policji, (…) (Dz-U. z 2016 r. poz- 2270) w zw. z art. 15c ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) oraz art. 22a ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku oznaczenia w sentencji wyroku obowiązku ponownego obliczenia wysokości policyjnej renty inwalidzkiej począwszy od dnia 1 października 2017 roku,

d) art. 15c ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…), art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) w zw.- z art- 13b ust 1 ustawy o Zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do pozbawienia świadczenia rentowego się za okres służby do 31 lipca 1990 r. przez zastosowania represyjnego względem Odwołującej się 1 przelicznika z art. 15c ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 22a ust. 1 cytowanej ustawy;

e) art. 15c ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) oraz art. 22a ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż opisane przepisy miałyby godzić w „przywileje, które bezpośrednio są związane z pełnieniem tej służby", w przypadku gdy Odwołująca się w rzeczywistości przed dniem 31 lipca 1990 roku wykonywała czynności materialno-techniczne, niezwiązane z pracą operacyjną, a w konsekwencji korzystniejsze zasady emerytalne i rentowe stanowią ekwiwalent ponoszonego podwyższonego ryzyka zawodowego, konieczności większego podporządkowania, stałej dyspozycyjności;

f) 15c ust. 1-3. art. 22a ust. 1-3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż opisane przepisy nie mają charakteru represyjnego w przypadku gdy zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) celem pozbawienia świadczenia emerytalnego lub rentowego funkcjonariusza, niezbędne jest spełnienie przesłanek z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) co jednocześnie implikuje absolutnie błędne pominięcie procedury karnej (brak ustalenia indywidualnej winy i popełnienia czynu zabronionego poprzez obniżenie świadczeń w ramach procedury administracyjnej przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA), co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 47 w zw. z art. 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez pozbawienie Odwołującej się prawa do rzetelnego procesu oraz naruszenia zasady domniemania niewinności;

g) art. 177 ust, 1 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do braku przeprowadzenia przez Sąd meriti oceny konstytucyjności przepisów art. 15c, art. 22a, 24a w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…), a w konsekwencji niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP. art. 67 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP jako norm konstytucyjnych o charakterze nadrzędnym, które nakazują pominąć oczywiście niezgodne z przepisami Konstytucji RP także przepisy art. 15c ust. 1,2,3, art. 22a ust. 1-3 oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…)

h) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ne bis in idem oraz zasady proporcjonalności (zgodnie z rezolucją nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 27 czerwca 1996 r. w sprawie metod likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych) przez:

- zastosowanie nieadekwatnych rozwiązań względem oznaczonej grupy byłych funkcjonariuszy, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani przez państwo polskie, z pominięciem istniejących rozwiązań lustracyjnych w ustawie,

- obniżenie wysłużonego świadczenia w ramach postępowania administracyjnego przed Organem rentowym, poddając kontroli sądowej już wykonaną decyzję administracyjną, co automatycznie przerzuca negatywne konsekwencji wadliwości zaskarżonych decyzji na podmiot słabszy - uprawnionego;

i) art. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, iż: - świadczenia emerytalne i rentowe Odwołującej się nabyte za służbę do 31 lipca 1990 zostały nabyte niegodziwie, niezależnie od braku winy po stronie Odwołującej się w popełnieniu jakichkolwiek czynów zabronionych, - wystarczy formalne pełnienie służby w wymienionych przez ustawodawcę formacjach oraz instytucjach, aby uznać, iż funkcjonariusz „służył na rzecz totalitarnego państwa" niezależnie od treści preambuły ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów,

j) art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawa:

- ochrony praw nabytych - przez odebranie uprawnionej praw słusznie nabytych za okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz uprawnień rentowych,

- zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez niego prawa - przez stosowanie przez państwo zasad odpowiedzialności zbiorowej wobec wszystkich przynależących do formacji opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) , a więc blisko po ponad 27 latach od transformacji ustrojowej,

- zasady nieretroakcji prawa - przez stosowanie sankcji nieznanych ustawie karnej, w postaci obniżania świadczeń emerytalnych, za przynależność, przed wejściem w życie ustawy, do formacji opisanych w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…), która sama w sobie nie stanowi i nie stanowiła czynu zabronionego;

k) art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do pozbawienia świadczenia rentowego Odwołującej się za służbę do dnia 31 lipca 1990 r. przez wprowadzenie przelicznika obniżającego rentę inwalidzką o 10 % podstawy wymiaru za każdy rok służby w jednostkach i formacjach opisanych w art. 13b ust. 1 ustany o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…)

l) art. 30 Konstytucji RP oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do dyskryminacji przez naruszenie praw majątkowych do świadczenia emerytalnego i rentowego w pełnej wysokości;

m) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ograniczenia praw majątkowych Odwołującej się, z pozbawieniem prawa do Sądu od 1 października 2017 do dnia wydania wyroku;

n) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieterminowego rozstrzygnięcia spraw dotyczących zaskarżonych decyzji, a tym samym od 1 października 2017 do dnia 30 września 2022 pozbawienie Odwołującej się do uzyskania świadczenia emerytalnego i rentowego w wysokości zgodnej z wysługą przy jednoczesnym braku zapewnienia kontroli sądowej rozstrzygnięcia Organu rentowego w rozsądnym terminie.

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 233 § 1 K.p.c. przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do błędnej oceny dokumentów opinii służbowych, raportów, karty przebiegu służby, rozkazów, zakresu obowiązków ubezpieczonej oraz przesłuchania Odwołującej się, które to dowody wskazywały, iż Odwołująca się nie „służyła na rzecz totalitarnego państwa", co potwierdza zgodnie z przytoczoną Uchwałą SN z 16 września 2020 roku, sygnatura akt: III UZP 1/20, okoliczność, iż Odwołująca się nie naruszała podstawowych praw i wolności człowieka.

Mając na względzie powyższe zarzuty, ubezpieczona wniosła o zmianę w części zaskarżonego wyroku w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku przez:

a. zmianę zaskarżonej decyzji z 26 maja 2017 r. nr (...), w ten sposób, że organ rentowy ponownie obliczy wysokość emerytury policyjnej ubezpieczonej bez zastosowania do tych wyliczeń regulacji zawartej w przepisie art. 15c ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) (Dz.U. z 2020 r., poz 723) - począwszy od dnia 1 października 2017 roku;

b. zmianę zaskarżonej decyzji z 26 maja 2017 r. nr (...), w ten sposób, że organ rentowy ponownie obliczy wysokość renty inwalidzkiej ubezpieczonej bez zastosowania do tych wyliczeń regulacji zawartej w przepisie art. 22a ust. 1-3 ustany z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (…) (Dz-U. z 2020 r., poz 723) — począwszy od dnia 1 października 2017 roku;

nadto zmianę Zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie podstaw do ustalenia odpowiedzialności władzy publicznej za nierozstrzygnięcie odwołań od decyzji z 26 maja 2017, nr (...) oraz od decyzji z 26 maja 2017 nr (...) w rozsądnym terminie.

Sąd Apelacyjny rozważył sprawę i uznał, że apelacja ubezpieczonej jest zasadna.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy dokonał nieprawidłowej subsumpcji i tym samym nieprawidłowo zastosował prawo materialne. Niemniej, Sąd Apelacyjny w całości podzielił ustalenia Sądu pierwszej instancji, co skutkuje tym, że ustalenia pierwszo instancyjne stanowią podstawę subsumpcji i w konsekwencji oceny prawnej dokonanej przez Sąd drugiej instancji. Sąd Apelacyjny zatem nie podzielił oceny prawnej Sądu pierwszej instancji.

Nie budzi wątpliwości Sądu Apelacyjnego, że przedmiotem niniejszej sprawy było rozstrzygnięcie kwestii - faktycznej i prawnej - czy organ rentowy legalnie zmniejszył przysługujące ubezpieczonej policyjne świadczenia z zabezpieczenia społecznego, na skutek zredukowania podstawy wymiaru świadczenia do wskaźnika o wartości 0% za okres od 1 września 1988 r. do 31 lipca 1990 r., który to okres został potraktowany jako okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w myśl art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i został wyzerowany, co było tożsame z uznaniem braku aktywności zawodowej ubezpieczonej. Nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia wymagało w pierwszej kolejności wykładni prawa materialnego, art. 13b ust. 1 ww. ustawy, bowiem spełnienie przesłanek tego przepisu warunkowało wdrożenie nowego mechanizmu ustalania wysokości emerytury/renty funkcjonariusza, co de facto w sprawie sprowadziło się do obniżki emerytury i renty inwalidzkiej do poziomu ryczałtowej wartości, odpowiadającej wysokości przeciętnej emerytury 2.069,02 zł i przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy, ogłaszanych przez Prezesa ZUS.

Sąd Okręgowy mógł, zatem dokonać wykładni art. 13b ust. 1 ustawy w sferze literalnej i językowej, uznając że samo stwierdzenie faktu pełnienia służby w przedziale czasowym od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., w ustawowo wymienionych instytucjach i formacjach, było wystarczające do uzyskania celu ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) i tym samym, należało wprost zastosować przepis art. 13b ust.1. Ale mógł też sięgnąć do wykładni historycznej i celowościowej, odwołując się do norm konstytucyjnych i uznać, że ustawa nie wykluczyła prawa ubezpieczonej do dowodzenia, iż służba pełniona w tym czasie nie była służbą na rzecz totalitarnego państwa.

Sąd Okręgowy przychylił się do pierwszej formuły interpretacyjnej, odrzucając całkowicie pogląd Sądu Najwyższego, wynikający z uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w sprawie III UZP 1/20, zgodnie z którym kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” ma postać domniemania możliwego do obalenia w procesie cywilnym.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej instancji, uznając służbę ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b i kwalifikując tę służbę na podstawie wskazanego przepisu, odwołał się do argumentacji aksjologicznej, a nie stricte prawnej. Dość przywołać typowo aksjologiczne argumenty z uzasadnienia Sądu Okręgowego, które sprowadzają się do stwierdzenia, że ubezpieczona świadomie, dobrowolnie i z dużym zaangażowaniem pełniła służbę w strukturze policji politycznej PRL i spotykała się z uznaniem przełożonych oraz miała za zadanie utrwalanie i podtrzymywanie ustroju socjalistycznego w PRL. Te okoliczności doprowadziły Sąd Okręgowy do przekonania, że ubezpieczona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa. Należy przy tym podkreślić, że Sąd Okręgowy rozstrzygnięcie sprawy oparł na pejoratywnej ocenie wyżej opisanych okoliczności, dotyczących służby ubezpieczonej, podczas gdy zdaniem Sądu Apelacyjnego, były to zachowania prawnie obojętne, zaś czynność służbowe podejmowane przez ubezpieczoną miały charakter typowych czynności technicznych. To, że ubezpieczona rzetelnie i z zaangażowaniem pełniła służbę, nie uzasadniało wprost wniosku, że dopuszczała się działań represyjnych w stosunku do współobywateli, walczących o wolność Polski i demokrację. W okolicznościach sprawy nie było podstaw faktycznych do uznania, że praca techniczna wykonywana przez ubezpieczonego polegała na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, a właśnie takie zachowania powszechnie są traktowane jako przejawy represji ze strony państwa totalitarnego. W ocenie Sądu Apelacyjnego, żaden z przywołanych argumentów nie miał waloru prawnego. Sąd Okręgowy sformułował etyczną ocenę zachowania funkcjonariuszki. Należy podkreślić, że tego rodzaju abstrakcyjne oceny etyczne można odnieść nie tylko do funkcjonariuszy tzw. totalitarnego państwa, ale do wszystkich funkcjonariuszy i decydentów okresu schyłku PRL, którzy w istocie również byli utrwalaczami ustroju socjalistycznego: żołnierzy, nauczycieli, urzędników, prokuratorów i sędziów itp. Sąd Okręgowy, w oparciu o art. 13b ustawy, nie zdefiniował natomiast przesłanek prawnych, odnoszących się do służby ubezpieczonej.

1.

Poprzestając na literalnej interpretacji pojęcia służba na rzecz totalitarnego państwa, Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na niejednoznaczność prawną i otwartość katalogu zamieszczonego w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w którym to przepisie ustawodawca użył ww. pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, ustawodawca wyjaśnił, że sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów, jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa, a więc projektowana ustawa miała na celu usunięcie wskazanej wady wcześniejszych aktów prawnych.

Sąd Apelacyjny jednak zauważył, że mimo powyższego założenia, ustawodawca nie wyjaśnił w uzasadnieniu projektu, ani w treści ustawy, definicji „służby na rzecz totalitarnego państwa”, chociażby przez sprecyzowanie zakresu zadań każdej z kilkudziesięciu instytucji wymienionych w art. 13b. Należy zauważyć, że Sądy obu instancji, rozpoznając sprawę, nie miały wglądu w ustawowy szczegółowy katalog wymienionych instytucji i organizacji, który byłby rozpisany na stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy, z przypisaniem zakresu czynności dla każdego stanowiska. Ustawa posługuje się ogólnikowymi zwrotami, które nie definiują konkretnych struktur, i tak tytułem przykładu wskazuje np. na poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW, przy czym te tzw. poprzedniczki lub odpowiedniki terenowe służb i jednostek organizacyjnych MSW nie zostały wyspecyfikowane w ustawie i znane są tylko wąskiemu gronu specjalistów IPN, zaś adresat przepisu prawa musi sam prowadzić kwerendę, po to by ustalić, czy akurat jego służba kwalifikowała się jako służba w tego rodzaju instytucji/formacji. Ustawa wymienia kilkadziesiąt różnego rodzaju podmiotów i instytucji z okresu rzędu 40 lat, których nazwy semantycznie są obojętne, a które ustawodawca z niewiadomych powodów zakwalifikował jako struktury służące państwu totalitarnemu, w których służba z definicji była oceniana pejoratywnie. Nie wiadomo, jakie kryterium przyjął ustawodawca, kwalifikując poszczególne struktury jako służbę bezpieczeństwa. Dalej idąc, ponieważ ustawa nie posługuje się strukturą funkcjonowania poszczególnych instytucji i ich organizacją, nie wskazuje zakresu ich kompetencji i poprzestaje na ogólnikowym wymienieniu bliżej nieoznaczonych formacji/instytucji, to w takim otoczeniu prawnym artykułu 13b ustawy, praktycznie nie ma możliwości stwierdzenia, czy dana instytucja w istocie służyła państwu totalitarnemu – pomijając już kwestię, co realnie oznaczała służba totalitarnemu państwu.

Należy też zauważyć, że w toku procesu legislacyjnego zastępca prezesa IPN Mateusz Szpytma wyjaśnił, że zadaniem IPN w toku prac nad ustawą było tylko pokazanie struktur, które w danym okresie tworzyły aparat bezpieczeństwa państwa i zbiór tych struktur został przedstawiony, przy czym w trakcie pracy zwracano uwagę aby te struktury doprecyzować.

Powyższe wg: (...)

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, wyjaśnienia przedstawicieli IPN pozwalają na wniosek, że art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera katalog instytucji i organów służby bezpieczeństwa w rozumieniu historycznym, co wprost nie przekłada się na charakter czynności i zakres obowiązków służbowych funkcjonariuszy, pełniących tam służbę, w szczególności na ich dyskredytująca ocenę. W ocenie Sądu Apelacyjnego, użycie przez ustawodawcę zwrotu „służba na rzecz totalitarnego państwa” stanowi formę kwalifikowaną zwykłej służby państwowej, obarczoną drastyczną sankcją finansową, dotykającą sfery zabezpieczenia socjalnego codziennego bytu i jako takie wymaga niewątpliwych dowodów sankcjonowanej działalności zawodowej funkcjonariusza.

Należy stanowczo podkreślić, że informacja IPN każdorazowo odwoływała się do art. 13b jedynie ogólnikowo, bez sprecyzowania formacji, chociaż przepis ten wymienia kilkadziesiąt instytucji i formacji, a także bliżej nieokreślone poprzedniczki i odpowiedniki terenowe służb. W istocie więc w przedmiotowej sprawie na podstawie informacji IPN ani strona, ani organ rentowy nie miały możliwości zweryfikowania prawidłowości zastosowania wobec ubezpieczonej art. 13b. Natomiast Sąd Okręgowy jako konkretną podstawę prawną kwalifikacji służby ubezpieczonej, odnosząc się do faktycznego miejsca służby, wskazał art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d – 8. Przy tym oparł się na materiałach udostępnionych przez IPN: publikacja Piotra Szczęsnego – Umiejscowienie wydziałów łączności w strukturach Służby Bezpieczeństwa w latach osiemdziesiątych w świetle pisma gen. Kondrada Straszewskiego z 2 stycznia 1984 r. oraz Decyzji Nr(...)Ministra Spraw Wewnętrznych gen. Czesława Kiszczaka z 6 kwietnia 1989 oraz na archiwalnych aktach prawa, dotyczących zakresu działania jednostek, w których ubezpieczona pełniła służbę: Zarządzenie z 29.06.1983 r., Zarządzenie z 21.04.1987 r., Zarządzenie z 31.10.1987 r., Zarządzenie z 01.08.1989 r., Zakres zadań i obowiązków Wydziału (...) WUSW w S. z 17.06.1986 r. Jakkolwiek Sąd Okręgowy przywołał te dokumenty, to nie przeprowadził wywodu prawnego, z którego wynikało, że jednostki te kwalifikowały się jako poprzedniczki i odpowiedniki terenowe służb lub jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, co w istocie uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości zastosowania wobec ubezpieczonego art. 13b. Sąd Okręgowy wymienił kilkadziesiąt czynności wchodzących w zakres kompetencji Wydziałów (...), jednak nie wyjaśnił, jak te kompetencje przekładały się na realizację służby na rzecz totalitarnego państwa w ramach przesłanki ustawowej określonej jako: wykonującej czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa w Zarządzie(...), od dnia 1 stycznia 1984 r.,

W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 13b:

1. Za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w niżej wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach:

(..)

5) służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe:

(..)

d) wykonujące czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa:

(..)

- Zarząd (...), od dnia 1 stycznia 1984 r.,

(..)

W świetle wskazanego przepisu, kwalifikacja służby ubezpieczonej jest problematyczna, a wręcz poza prawna, ponieważ ubezpieczona nie pełniła służby w Zarządzie (...). Należy zauważyć, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie precyzuje, czym jest struktura Zarząd (...)od 1 stycznia 1984 r., ani też czym są odpowiedniki terenowych służb i jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, jak też jaka jest ich struktura. Ustawa nie precyzuje też, czy wszystkie stanowiska wskazanej struktury zajmowali funkcjonariusze SB, czy też w tej strukturze były stanowiska merytorycznie obojętne (to, w nawiązaniu do ww. wyjaśnienia IPN, że twarde wydziały (...), przestępczej działalności, zostały ukryte w strukturach organów porządkowych, tzn. w ramach Milicji Obywatelskiej). Nie sposób zatem ustalić, czy ubezpieczona w ogóle mieściła się w wykazie objętym art. 13b ust. 1 ustawy. Wykaz wymienia wprost Zarząd (...) od 1 stycznia 1984 r., natomiast brak danych merytorycznych, by ustalić ich odpowiedniki terenowe i przyporządkować do miejsca służbowego ubezpieczonej. Ubezpieczona nie pełniła służby w Zarządzie (...) od 1 stycznia 1984, ani w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, lecz w Wydziale (...) Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S.. Ustawa nie wymienia takiej formacji. Brak ustawowych przesłanek, by ustalić co jest odpowiednikiem terenowym Zarządu (...) od 1 stycznia 1984 r., a w szczególności tych struktur nie precyzuje ustawa, chociażby w formie załączników do ustawy. W przypadku ubezpieczonej nie ma żadnej definicji legalnej instytucji, w której pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa.

W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, w ogóle nie ma przesłanek prawnych, wynikających z art. 13b, aby kwalifikować służbę ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, ponieważ ustawa nie wskazuje tej konkretnej instytucji/formacji, w której ubezpieczona pełniła służbę, jak też nie definiuje użytego w tym przepisie pojęcia zadań operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności (...). Z ustawy nie wynika, które struktury wydziałów (...) były zaliczane do formacji wykonujących czynności operacyjno-techniczne niezbędne dla działalności (...). Zresztą już tylko to sformułowanie: wykonujące czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa budzi szereg nierozstrzygalnych wątpliwości z uwagi na niedookreśloność semantyczną użytych pojęć, jak chociażby: co to są czynności operacyjno-techniczne, czy tylko operacyjne, czy też wystarczy techniczne, czy muszą być łączone, jakie czynności są niezbędne w działalności (...), jak głęboko należy rozumieć pojęcie niezbędności.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd Apelacyjny uznaje obwiązywanie kontradyktoryjnego modelu procesowego w sprawach cywilnych, w tym również dotyczących ubezpieczeń społecznych, co nakłada na strony obowiązek wskazywania źródeł dowodowych. Sąd nie ponosi odpowiedzialności za wynik postępowania dowodowego. Sąd Najwyższy w wyroku z 4.08.2016 r. III UK 201/15 zajął stanowisko, że rolą stron jest wskazywanie dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, jednak sąd może dopuścić dowód nietypowany przez strony, ale gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny nakazujące sądowi podjęcie inicjatywy dowodowej w celu prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Sąd Najwyższy wskazał, że okolicznością taką może być np. dążenie strony do obejścia prawa, podejrzenie wszczęcia fikcyjnego procesu, rażąca nieporadność strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, ale także istnienie wysokiego prawdopodobieństwa zasadności dochodzonego roszczenia. Powinność sądu w tych wypadkach wynika z zagrożenia naruszenia interesu podlegającego szczególnej ochronie, wobec niepodjęcia przez stronę właściwych czynności, mimo stosownych pouczeń sądu (wyrok Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2009 r., I UK 195/09).

W przedmiotowej sprawie tego rodzaju okoliczności nie zaistniały, zaś inicjatywa procesowa Sądu Okręgowego, polegająca na uwzględnieniu w materiale dowodowym sprawy szeregu archiwalnych zarządzeń i opracowania historycznego, sprowadzała się do wyręczania profesjonalnych instytucji publicznych i poszukiwania dowodów przeciwko funkcjonariuszom, pobierającym legalne świadczenia emerytalno-rentowe, w celu obniżenia tych świadczeń. Sąd pierwszej instancji prowadził kwerendę po nieobowiązujących i historycznych aktach prawa wewnętrznego, która nie ma umocowania w przepisach procedury cywilnej, ani też w treści analizowanej ustawy, w tym w art. 13b, po czym samodzielnie dokonał kwalifikacji służby ubezpieczonej i stworzył przesłankę odpowiedzialności ubezpieczonej, która nie istniała w treści art. 13b. W ocenie Sądu Apelacyjnego, wskazany cel tej kwerendy nie uzasadniał w sprawie podjęcia postępowania dowodowego z urzędu i kreowania podstawy prawnej umożliwiającej weryfikowanie wysokości świadczeń ubezpieczonego, zaś ustawa nie wymienia historycznych aktów prawa wewnętrznego chociażby jako załączników ustawowych.

Nie było zatem podstaw ustawowych, by ww. okres wynikający z informacji IPN, potraktować jako służbę ubezpieczonej na rzecz totalitarnego państwa, a tym samym, nie było podstaw faktycznych do zastosowania art. 15c i art. 22a ustawy i ponownego ustalenia świadczenia przez obniżenie wysokości policyjnej renty inwalidzkiej i emerytury do kwoty 2 069,02 zł. Ubezpieczonemu nie wykazano przesłanek ustawowych pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b – 7.

2.

Kolejną kwestią jest dopuszczalność przyjęcia wskaźnika 0 % za okres służby na rzecz totalitarnego państwa.

Wymaga zaznaczenia, że na gruncie spraw rozpoznawanych w oparciu o art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tak orzecznictwo jak i doktryna dopuszczają rozproszoną kontrolę konstytucyjną przepisów ustawy w oparciu o zasady zapisane w Konstytucji RP. W tej kwestii na aprobatę zasługuję poglądu Sądu Najwyższego z uzasadnienia wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21:

(..) jeśli nie jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ (Trybunał Konstytucyjny) z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, to do sądu powszechnego rozpoznającego sprawę należy zapewnienie obywatelowi właściwej kontroli konstytucyjnej i jego powinnością jest samodzielne dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy.

Wymaga dalej wskazania, że aktualna regulacja prawna po raz drugi dotyczy zagadnienia pozbawienia przywilejów emerytalno-rentowych byłych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020, III UZP 1/20, podejmując to zagadnienie wskazał, że dopuszczalny sam w sobie cel, polegający na konieczności odebrania przywileju, zderza się z abstrakcyjnym mechanizmem, w którym funkcjonariusz, albo członek jego rodziny, ma obowiązek udowadniać swoją niewinność, bo on ma wykazać przesłanki zwalniające organ rentowy z zastosowania mechanizmu korygującego. Oznacza to końcowo, że system emerytalny, ukształtowany jako czytelny, przewidywalny zbiór praw i obowiązków, zostaje uszczuplony, stając się instrumentem prowadzenia polityki represyjnej przez Państwo w takim ujęciu, że sama służba, czyli przynależność do służby, może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicujące wysokość emerytalnych uprawnień. Z drugiej strony, z cytowanych przez SN szeregu opracowań wynika, że nie wszyscy pozostający w służbie funkcjonariusze zwalczali opozycję polityczną i Kościół katolicki, i nie wszyscy łamali prawa człowieka, skoro część funkcjonariuszy zajmowała się ochroną gospodarczą Polski, zwalczaniem przemytu narkotyków, ochroną granicy (teza 100 uchwały).

Dodatkowo, w przekonaniu Sądu Apelacyjnego, konieczne jest odniesienie spawy do następującego uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z 16.12.2016 r.:

projektowana ustawa zakłada obniżenie policyjnych emerytur i rent inwalidzkich policyjnych wszystkim funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rent rodzinnych pobieranych po takich funkcjonariuszach, zgodnie z niżej przyjętymi założeniami.

Emerytura policyjna.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, wysokość emerytury ustala się na następujących zasadach:

0,5% podstawy wymiaru emerytury – za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie w stosunku do aktualnego wskaźnika 0,7% podstawy wymiaru),

(….)

Renta inwalidzka.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość renty inwalidzkiej ustala się na następujących zasadach:

obniżeniu ulegnie wymiar procentowy renty inwalidzkiej. W tym celu określony został przelicznik 2% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i w zależności od liczby lat takiej służby zostanie obniżony wymiar procentowy renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokość całej renty inwalidzkiej,

(…)

Przelicznik obniżenia podstawy wymiaru renty inwalidzkiej, a w konsekwencji wysokości całej renty inwalidzkiej, o 2% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, koresponduje ze wskaźnikiem 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa (obniżenie o 2,1% w stosunku do wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok „standardowej” służby, wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Następnie, toku procesu legislacyjnego, na posiedzeniu komisji sejmowych została zgłoszona poprawka przygotowana przez rząd, którą Sekretarz stanu w MSWiA Jarosław Zieliński uzasadnił następująco:

Biorąc pod uwagę dyskusję, która dotychczas się odbyła, wróciliśmy do bardzo prostego 

rozstrzygnięcia i zasady, że za czas służby w organach bezpieczeństwa nic się nie należy -  ani 0,7, ani 2,6, ani 0,5, po prostu nie należy się nic. Należy się zero. W związku z tym w art.  15c ust. 1 pkt 1 wyrazy „0,5 podstawy wymiaru” proponujemy zastąpić wyrazami „0 podstawy wymiaru”.

Konieczne jest przy tym odnotowanie, że legislator Biura Legislacyjnego zwrócił uwagę, że ta poprawka, z tego względu, że operuje wskaźnikiem 0,0% może być niezgodna z Konstytucją, z art. 67, który przyznaje obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego.

Powyższe wg : (...)

Końcowo, ustawodawca wprowadził art. 15c, art. 22a i art. 24a dot. ustalanie prawa do emerytury policyjnej oraz policyjnej renty inwalidzkiej i renty rodzinnej.

W takim stanie ustawodawczym, należy zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego, że tego rodzaju wtórna ingerencja nie niesie ze sobą żadnych nowych argumentów, bo za taki nie można uznać faktu, że poprzednia regulacja nie była pełna. Nie odkryto nowych aspektów działań funkcjonariuszy i nie zastosowano metody indywidualnej oceny służby (teza 101 uchwały SN). A dodatkowo, wprowadzone rozwiązanie prawne nosiło znamiona represji i jako takie było nieproporcjonalne, bowiem nie przewidywało żadnego uzasadnienia ustawodawcy dla zmiany wskaźnika z 0,5 % wg projektu ustawy, do 0,0%, czy też przelicznika 2% podstawy wymiaru renty wg projektu ustawy, do 10%. Nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie ustawodawcy odnosiło się do wskaźników 0,5% podstawy wymiaru emerytury i do 2% podstawy wymiaru renty, zaś przeliczniki aktualnie obowiązujące w ustawie zostały ad hoc wprowadzone i przegłosowane w trakcie posiedzenia komisji, bez merytorycznego uzasadnienia, przy jednoznacznym zastrzeżeniu legislatora Biura Legislacyjnego. Nie sposób zatem uznać, proporcjonalności przyjętego rozwiązania prawnego.

Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r. II USKP 120/22 wprawdzie wskazał, że dostrzegając zaprezentowane przeciwstawne racje, bez względu na to, które z nich do każdego z nas bardziej przemawiają, wydaje się jasne, że wskazany dwugłos nie sprzyja, a wręcz zaciemnia możliwość jednoznacznego zakwalifikowania art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej jako pozostającego w opozycji do wzorca wskazanego w art. 2 Konstytucji RP. Identycznie rzecz się ma, jeśli chodzi o zgodność z pozostałymi przepisami Konstytucji. W każdym razie Sąd Najwyższy rozpoznający sprawę nie ma w tym zakresie pewności, a to oznacza, że należy uwzględnić domniemanie zgodności tego przepisu z Konstytucją.

Niemniej Sąd Najwyższy nie rozważył zagadnienia w kontekście zasady proporcjonalność przyjętego rozwiązania prawnego. Powyższe miało istotne znaczenie, jako że organ emerytalno-rentowy dokonuje wyzerowania okresów służby poświadczonych informacją IPN, tak jakby był to okres braku aktywności zawodowej, nie bacząc przy tym na okoliczności dotyczące indywidualnych ubezpieczonych, lecz przyjmuje zasadę sankcji zbiorowej. W tym kontekście wymaga też zaznaczenia, że Artykuł 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) brzmi następująco:

Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Europejski Trybunał Praw Człowieka, dokonując interpretacji przywołanego art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji, w sprawie M. p. Polsce, dotyczącej cofnięcia wcześniejszej emerytury w kontekście prawa do poszanowania mienia, w wyroku z 15 września 2009 r. 10373/05 stwierdził m.in.:

W kontekście prawa własności, szczególne znaczenie winno zostać przypisane zasadzie dobrego rządzenia. Jest sprawą pożądaną, aby władze publiczne działały z najwyższą starannością, w szczególności podczas rozstrzygania spraw o zasadniczym znaczeniu dla jednostek, takich jak świadczenia i inne prawa własności.

Trybunał, mając na uwadze znaczenie sprawiedliwości społecznej, uznaje, iż generalną zasadą powinno być, aby władze publiczne nie były powstrzymywane od poprawiania swoich błędów, nawet tych wynikłych z ich własnych zaniedbań. Trybunał musi jednakże zauważyć, iż powyższa ogólna zasada nie może zwyciężać w sytuacji, gdy od danej jednostki wymaga się aby poniosła nadmierny ciężar wynikający z zastosowanego środka pozbawiającego ją lub jego świadczenia. Jeżeli błąd został spowodowany przez same władze, bez żadnej winy osoby trzeciej, inne podejście w stosunku do zasady proporcjonalności musi zostać powzięte w określeniu, czy ciężar poniesiony przez obywatela był nadmierny.

Zatem, nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i osobistym prawem majątkowym do przyznanych zabezpieczeń społecznych było wprowadzenie regulacji ustawowych, na mocy których ubezpieczonej znacząco ograniczono prawa do renty i emerytury, ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez niczym nieuzasadnione wyzerowanie określonych okresów służby, co w przypadku renty i emerytury ubezpieczonej prowadziło do znacznego obniżenia świadczeń i ograniczenia do poziomu świadczeń przeciętnych. Tym samym uznano okres wykazany w informacji IPN za brak aktywności zawodowej. W stanie faktycznym dotyczącym ubezpieczonej, nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i osobistym prawem majątkowym do przyznanego zabezpieczenia społecznego było wprowadzenie regulacji ustawowej, na mocy której ubezpieczoną pozbawia się prawa do uwzględnienia wypracowanego okresu służby.

Brak uzasadnienia ustawodawczego w tej kwestii, eksplikuje ocenę o naruszeniu zasady proporcjonalności. Zastosowany mechanizm obniżenia świadczeń był bowiem nieproporcjonalny do celu ustawy, ponieważ prowadził do wyrugowania okresu służby, tak jakby w ogóle służby nie pełniono. Cel ustawy, polegający na realizacji sprawiedliwości dziejowej nie tłumaczył, dlaczego na zasadzie sankcji zbiorowej wszystkim ubezpieczonym podpadającym pod kwalifikację z art. 13b ust. 1 ustawy należało przyjąć fikcję prawną braku służby w okresach arbitralnie i ogólnikowo wskazywanych przez IPN. W konsekwencji, w zgodzie z wykładnią prokonstytucyjną przepisu prawa stosowanego w indywidualnej sprawie, należało ocenić, że przepisy art. 15c, art. 22a ustawy zaopatrzeniowej nie miały zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji ubezpieczonej.

Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, rozwiązania prawne wprowadzone przedmiotową ustawą, wbrew deklaracji ustawodawcy, nie realizują sprawiedliwości dziejowej i nie są odpowiedzią na ogólnospołeczne oczekiwania wymierzenia tego rodzaju sprawiedliwości, a należy podkreślić, że art. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, a nie tylko tych którzy popierają opcję polityczną która stoi za ustawodawcą. W ogóle nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie ustawodawca zamieścił tego rodzaju deklarację wartościującą w uzasadnieniu projektu ustawy, skoro ustawa jest przecież aktem powszechnego stosowania, adresowanym do szerokiego grona obywateli o różnym światopoglądzie. W ocenie Sądu Apelacyjnego, przedmiotowa ustawa jest aktem prawnym, którego stosowanie opiera się na wartościach etycznych i światopoglądzie sędziego, orzekającego w indywidulanej sprawie, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym systemie prawnym.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w sprawie nie było również podstaw by powoływać na pogląd prawny wyrażony w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 maja 2013 w sprawie C. i inni przeciwko Polsce, ponieważ Trybunał w ogóle nie zanalizował sprawy pod kątem faktu, że to samo grono osób, przy niezmienionym stanie faktycznym dotyczącym służby w PRL, zostało poddane dezubekizacji po raz drugi. A przy tym był to istotny fakt z punktu widzenia zasady proporcjonalność zastosowanej sankcji do celu regulacji, ponieważ po raz kolejny ustawodawca argumentował, że celem regulacji było zniesienie przywilejów przyznanych funkcjonariuszom ze względów politycznych, jako nagroda dla służb uważanych za szczególnie użyteczne dla państwa komunistycznego i przy tym, bez uzasadnienia ustawodawczego doprowadził do wyłączenia penalizowanego okresu służby jako okresu nieaktywnego zawodowo. Ta kwestia nie była poddana rozstrzygnięciu ETPCz. Należy stanowczo podkreślić, że generalne poglądy trybunału europejskiego w kwestii dezubekizacji nie stanowią o dopuszczalności ponownego „rozliczenie się z przeszłością", co ma miejsce w związku z regulacjami aktualnej ustawy z 2016 r. Nie ma żadnych podstaw do uznania, jakoby tzw. sprawiedliwość dziejowa nie została do tej pory uzyskana, a przy tym funkcjonariusze pełniący służbę do roku 1990 r., w istocie nigdy nie będą pewni uzyskiwanych z tego tytułu świadczeń, co podważa zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę stabilności prawa oraz narusza w pełni zasadę racjonalności ustawodawcy, który w takim wypadku jak analizowany, staje się nieprzewidywalny.

W przekonaniu Sąd drugiej instancji, w sprawie nie miał wprost zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2021, P 10/20, ponieważ odnosił się do kontroli konstytucyjności art. 22a ust. 2 ustawy, i to w ograniczonym zakresie wynikającym z treści pytania prawnego, a nie do art. 15c. Nadto, w indywidualnej sprawie nie można było uznać, że ubezpieczona jako funkcjonariusz zakwalifikowany na podstawie art. 13b ustawy, została nagrodzona za służbę na rzecz totalitarnego państwa przez przywileje emerytalne, zważywszy że ubezpieczona wypracowała rentę inwalidzką i emeryturą policyjną służąc przede wszystkim na rzecz Rzeczpospolitej Polskiej (26 lat w stosunku do niespełna dwóch lat wg informacji IPN).

W tym kontekście zwraca także uwagę treść dwóch zdań odrębnych rozstrzygnięcia TK w sprawie P 10/20, zapadłych na gruncie art. 22a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zdania odrębnego wskazano, że orzeczenie trybunalskie zapadło z naruszeniem art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim odnosi się on do zasad sprawiedliwości społecznej, ochrony praw nabytych (nadanych przecież w warunkach demokratycznych) oraz zasady przyzwoitej legislacji, ale też zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady proporcjonalności. W szczególności, votum separatum sędziego Pszczółkowskiego odnosi się do zakresu kognicji TK w sprawie 10/20 i kwestii zbadania z urzędu trybu procedowania nad ustawą z grudnia 2016 r. W pozostałym zakresie, oba zdania odrębne wskazują na argumenty, takie jak: racjonalność ustawodawcy, działającego w roku 2009 r. i celowe wówczas nieobjęcie nowelizacją rent policyjnych, nabycie uprawnień („przywilejów") w czasach godziwych (demokratycznych), tj. w 1994 r., uzależnienie kwestii nabycia uprawnień rentowych od wystąpienia zdarzenia dotyczącego zdrowia, a nie odnoszącego się do liczby przepracowanych lat pracy, wątpliwości konstytucyjne co do procedury uchwalania ustawy (których w istocie TK w wyroku 10/20 nie rozwiązuje - z uwagi na ograniczenie zakresu rozpoznania wniosku przez sam TK), błędne oparcie odpowiedzialności ubezpieczonego na odpowiedzialności zbiorowej, wreszcie, upływ czasu od dokonania przemiany ustrojowej. Sąd Apelacyjny wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę wszystkie ww. przesłanki, sformułowane w orzeczeniu trybunalskim.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, ubezpieczona ma prawo do wypracowanych przez siebie świadczeń, realizowanych z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, a to w myśl art. 67 ust. 1 Konstytucji, jak też ma prawo majątkowe w postaci realizowanej emerytury policyjnej i renty inwalidzkiej, które mogą być ograniczone tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa, art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji.

3.

Kolejnym zagadnieniem jest sankcja ustawodawcy przewidziana w art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; analogicznie w art. 22a ust. 3 ustawy.

Co do tej kwestii, Sąd Okręgowy trafnie ustalił, że dalsza służba ubezpieczonej, po 31.07.1990 r. była nienaganna. Ubezpieczona w wolnej Polsce pełniła służbę od roku1990 do roku 2016, czyli przez ponad 26 lat. Ubezpieczona, zatem indywidualnie, jako funkcjonariusz, miała uzasadnione oczekiwanie, że z racji służby w wolnej Polsce, wypracowała należne świadczenie emerytalne i rentowe. Tymczasem ustawodawca regulacją przewidzianą w art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zasadniczo odebrał to uprawnienie i wprowadził swoiste świadczenie ryczałtowe, niezależne o długości służby, charakteru tej służby, jak też okresu zatrudnienia cywilnego poza służbą.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w stanie faktycznym dotyczącym ubezpieczonej, nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności i prawem do przyznanego zabezpieczenia społecznego jest wprowadzenie regulacji ustawowej, na mocy której ubezpieczoną pozbawia się prawa do emerytury ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, i w to miejsce wprowadza świadczenie ryczałtowe, w wartości niższej niż dotychczasowe, oderwane od przepisów prawa obowiązujących ogół funkcjonariuszy i pracowników cywilnych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie sposób racjonalnie wyjaśnić, dlaczego funkcjonariuszowi odbiera się prawo do wyliczenia świadczenia zgodnie z przepisami prawa za okres służby na rzecz wolnej Polski. Tego rodzaju drastyczna sankcja powinna być odpowiedzią na określone i udowodnione bezprawne zachowania, i nie może wynikać z zasady odpowiedzialności zbiorowej, gdy to wszyscy uczestnicy danej zbiorowości odpowiadają za bezprawne zachowania poszczególnych osób.

Przedstawione stanowisko prawne jest poparte poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z 16.03.2023, II USKP 120/22. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że z pewnością ze „sprawiedliwością” nie ma nic wspólnego obniżanie świadczenia do pułapu przeciętnej emerytur, gdy wysokość „ponad” ten wskaźnik została wypracowana po 1990 r. W tym zakresie rozwiązanie określone w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP, bowiem nierówno traktuje i dyskryminuje odwołującego się względem funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po 1990 r. i którzy legitymują się takim samym okresem służby, czyli mają taką samą podstawę wymiaru świadczenia. Jeśli potraktować prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii „prawa do własności”, co wydaje się uzasadnione, to wskazany efekt art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej godzi również w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie wskazane naruszenia prowadzą do wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej narusza także prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Z prawidłowych ustaleń sprawy wynika, że ubezpieczona bez zastrzeżeń służyła wolnej Polsce i ma prawo do wypracowanej przez siebie emerytury i renty realizowanych z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, a to w myśl art. 67 ust. 1 Konstytucji, jak też ma prawo majątkowe w postaci realizowanej emerytury i renty, które może być ograniczone tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa, art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji. W przekonaniu Sądu Apelacyjnego, przywileje emerytalne funkcjonariuszy nabyte po od sierpnia 1990 r. były należne i legalnie umocowane. W analizowanej sprawie, przywileje emerytalne ubezpieczonej jako funkcjonariuszki zostały odebrane dwukrotnie, raz przez przepisy analizowanej ustawy zmieniającej, przez wyzerowania wskaźnika podstawy wymiaru za okres przebytej służby w latach 1988/1990 i dwa, przez przyznanie świadczenia ryczałtowego, co w sumie stanowiło niczym nieuzasadnioną represją.

Należy też przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24.02.2010 w sprawie K 6/09, oceniającej konstytucyjność pierwszej ustawy tzw. dezubekizacyjnej stwierdził, że służba w organach suwerennej Polski po 1990 r. traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, czy też nie.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wykładany prokonstytucyjnie nie ma zastosowania do sytuacji faktycznej ubezpieczonej, ponieważ narusza istotę osobistego prawa do świadczeń, przez pozbawienie możliwości realizacji w zakresie wynikającym z przepisów obowiązujących ubezpieczoną i wprowadza w miejsce wypracowanego świadczenia, nowe jakościowo świadczenie ryczałtowe, niestanowiące emerytury i oderwane od przepisów emerytalnych, a nadto świadczenie to przyjmuje formę represji i jest nieproporcjonalne.

W konsekwencji powyższego, Sąd Apelacyjny na podstawie art. 386 §1 k.p.c, orzekając co do istoty sprawy, zmienił zaskarżony wyrok w całości i poprzedzające go decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty inwalidzkiej w ten sposób, że od 1.10.2017 r. ustalił wysokość świadczeń z pominięciem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Sąd Apelacyjny nie uwzględnił apelacji w zakresie zamieszczenia stwierdzenia, że organ rentowy ponosi odpowiedzialność z nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji, ponieważ żądanie zamieszczenia w treści wyroku powyższego stwierdzenia było niezasadne na gruncie utrwalonego orzecznictwa.

Zgodnie z art. 118 ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 17.12.1998 r. W razie ustalenia prawa do świadczenia lub jego wysokości orzeczeniem organu odwoławczego za dzień wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji uważa się również dzień wpływu prawomocnego orzeczenia organu odwoławczego, jeżeli organ rentowy nie ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji. Organ odwoławczy, wydając orzeczenie, stwierdza odpowiedzialność organu rentowego.

Przepis należy rozumieć w ten sposób, że sąd, wydając wyrok w sprawie dotyczącej prawa do emerytury lub renty albo jej wysokości, stwierdza istnienie lub brak odpowiedzialności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji, gdy możliwe było wydanie decyzji zgodnej z prawem, w szczególności gdy ubezpieczony wykazał wszystkie przesłanki warunkujące prawo do świadczenia lub wskazujące na jego wysokość. Wówczas opóźnienie jest następstwem okoliczności, za które ZUS ponosi odpowiedzialność, choćby nie można było mu zarzucić niestaranności w wykładni i zastosowaniu prawa - por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt I UK 159/04. W uzasadnieniu tego wyroku SN podniósł też, że gdy Zakład w chwili wydania zaskarżonej decyzji miał wszystkie potrzebne dane, pozwalające na wydanie jej zgodnie z prawem, to dla obowiązku zapłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie świadczenia, nie mogą mieć znaczenia okoliczności dotyczące przebiegu postępowania sądowego. Dla stwierdzenia odpowiedzialności organu istotne jest więc, można było jednoznacznie rozstrzygnąć o przysługiwaniu zawnioskowanego świadczenia.

Taki stan nie istniał w przedmiotowej sprawie i nie można było przypisać organowi odpowiedzialności za błędną treść decyzji, ponieważ organ był obligowany do wydania spornej decyzji przepisami prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 4 ustawa o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z 16.12.2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270): W przypadku osób, w stosunku do których z informacji, o której mowa w art. 13a ustawy zmienianej w art. 1, wynika, że pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zmienianej w art. 1, i które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają przyznane świadczenia na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, organ emerytalny właściwy według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15c lub art. 22a ustawy zmienianej w art. 1, zaś wypłata świadczeń w zmienionej wysokości następuje od dnia 1 października 2017 r.

Sąd Apelacyjnego w Gdańsku, rozważając analogiczny problem prawny, w wyroku z 28.10.2021 r., III AUa 623/21 ocenił, że dopiero sąd powszechny dysponował wszelkimi środkami dowodowymi w celu ustalenia rodzaju i charakteru służby odwołującego się. Natomiast organ rentowy był związany treścią informacji z Instytutu Pamięci Narodowej, zarówno co do faktów jak i ich kwalifikacji prawnej. Przyjęcie powyższego założenia znajdowało potwierdzenie w treści art. 13a ustawy zaopatrzeniowej. Istotne było, że postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest postępowaniem hybrydowym, a przepisy procedury cywilnej stosuje się dopiero w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Sąd Apelacyjny w Gdańsku odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z 7.04.2010 r., I UK 345/09 i do postanowienia SN z 5.11.2020 r., II UK 244/19. Tożsame stanowisko prawne zajął Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 18.10.2022, III AUa 850/22. Prowadząc analogiczną sprawę przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o wysokość emerytury policyjnej, stwierdził że organ rentowy orzekał zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie otrzymanej z IPN informacji o przebiegu służby, zatem przy tak brzmiących zapisach ustawy zaopatrzeniowej, nie był uprawniony do weryfikacji decyzji i nie dokonywał oceny służby odwołującego się.

W konsekwencji powyższego, Sąd Apelacyjny orzekł na podstawie art. 118 ust. 1a a contrario i w tym zakresie oddalił apelację. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik sporu na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z. § 10 ust. 1.2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzeczono o obowiązku zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSA Jolanta Hawryszko