Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 marca 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 31 marca 2022 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) spółki akcyjnej w K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 26 października 2020 r. Nr (...)

1.  oddala odwołanie;

2.  zasądza od (...) S.A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt XVII AmE 69/21

UZASADNIENIE

Decyzją z 26 października 2020 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 5c i ust. 6a, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 16 lutego 2007 roku o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postepowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.z 2020 poz. 411 ze zm., dalej Ustawa o zapasach) i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu (...) S.A. w K. (obecnie w K.) ( dalej „Powód”) orzekł, że: Powód nie wywiązał się z obowiązku przekazania w wymaganym terminie do dnia 30 czerwca 2020 roku informacji o ustalonej wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na okres od dnia 1 października 2020 roku do dnia 30 września 2021 r. Prezesowi URE w celu weryfikacji (art. 25 ust. 3 Ustawy o zapasach) w zw. z art. 15 zzzzw pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z zm.) i za to wymierzył karę pieniężną w wysokości 59 790 479,00 zł (pięćdziesiąt dziewięć milionów siedemset dziewięćdziesiąt tysięcy czterysta siedemdziesiąt dziewięć złotych).

Powód złożył odwołanie od powyższej Decyzji, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej Decyzji zarzucił:

1.  naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 25 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 5c ustawy o zapasach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na rozstrzygnięcie , polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że: 1) powód nie ustalił wielkości zapasów obowiązkowych oraz że:2) brak przedstawienia Prezesowi URE informacji, o której mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach prowadzi do uniknięcia przez powoda obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych i kosztów z tym związanych. W przedmiotowym zakresie zarzucił również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne w tym zakresie.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 pkt 5c w zw. z art. 63 ust. 6a oraz z art. 189d k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie polegające na:

1) ustaleniu przez Prezesa URE sposobu wyliczenia kary

2) przyjęciu przez Prezesa URE, że nie ma możliwości miarkowania kary w tym odstąpienia od jej wymierzenia biorąc pod uwagę okoliczności sprawy. W przedmiotowym zakresie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie Decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, również poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami, powód wniósł o uchylenie Decyzji w całości ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmiarkowanie kary pieniężnej do poziomu odpowiadającemu skali domniemanego naruszenia lub poprzez odstąpienie od wymierzenia kary.

Ponadto wniósł o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści „Czy rozwiązania prawne zawarte w art. 63 ust. 2 pkt 5c w zw. z art. 63 ust. 6a ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postepowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 poz. 411 ze zm., dalej Ustawa o zapasach), które dają podstawę do nakładania rażąco wysokich administracyjnych kar pieniężnych na przedsiębiorstwa za brak informacji o wielkości zapasów obowiązkowych ustalonych przez przedsiębiorstwo, która to informacja jest podstawą do nałożenia obowiązku ich utrzymania w wysokości co najmniej takiej jak wskazana w decyzji Prezesa URE, w sytuacji gdy powyższe regulacje prawa krajowego tworząc barierę w utrzymywaniu zapasów gazu ziemnego za granicą, tj. w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, równocześnie skutkując, że jedyną racjonalną możliwością ich utrzymywania jest utrzymywanie zapasów w formie wirtualnej (tj. tzw. „umowy biletowej”) w ramach umowy ze spółkami grupy (...) S.A. mających pozycję monopolistyczna na rynku obrotu i magazynowania gazu ziemnego w Polsce, której to umowy biletowej znaczący zakres jest uzgadniany i akceptowany przez krajowy organ regulacyjny, są zgodne z art. 107i 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie udzielanej pomocy publicznej oraz barier w swobodach rynku wewnętrznego, w zakresie jakim państwo polskie stworzyło model regulacyjny utrzymywania zapasów obowiązkowych wpierających określony podmiot, a poprzez sankcje administracyjne w zakresie kar za brak ustalenia wysokości obowiązku, brak przekazania informacji Prezesowi URE czy w końcu nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych dodatkowo wpływa na określony sposób zachowania przedsiębiorcy?”.

Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania, pominięcie wniosku powoda o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE jako nieistotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa URE zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

(...) S.A. w K. w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2020 r., posiadało koncesję na obrót gazem ziemnym z zagranicą z 23 sierpnia 2013 r. Nr (...) oraz koncesję na obrót paliwami gazowymi z dnia 27 marca 2013 r. Nr (...). Koncesja na obrót gazem została cofnięta decyzją Prezesa URE z 13 lipca 2020 roku (okoliczność niesporna).

W sprawozdaniach GAZ- 3, jak i w informacjach o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy w poszczególnych kwartałach okresu od 1 kwietnia 2019 roku do 31 marca 2020 roku przedkładanych Prezesowi URE Powód wykazywał przywóz gazu ziemnego z zagranicy (Sprawozdanie marzec 2019 k. 1-2 akt adm., Sprawozdanie grudzień 2019 k. 3-4 akt adm. oraz Sprawozdanie marzec 2020 k. 5 akt adm.).

W związku z powyższym, Powód był zobowiązany do przedstawienia Prezesowi URE, stosownie do dyspozycji art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach informacji o ustalonej wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na podstawie ilości gazu ziemnego przywiezionego z zagranicy w okresie od 1 kwietnia roku poprzedniego do 31 marca roku bieżącego, celem jej weryfikacji przez Prezesa URE, w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 15zzzzw do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 z późn. zm.) obowiązek wskazany w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach został przesunięty w 2020 r. z 15 maja na 30 czerwca 2020 r.

Obowiązku tego Powód jednak nie zrealizował (okoliczność niesporna).

Prezes URE pismem z 7 lipca 2020 r., znak: (...), zawiadomił (...) S.A. z siedzibą w K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w związku z możliwością niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach polegającego na przekazaniu ustalonej zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o zapasach, wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na okres od 1 października 2020 r. do 30 września 2021 r. Prezesowi URE, celem jej weryfikacji w wymaganym terminie tj.; do dnia 30 czerwca 2020 r.. W zawiadomieniu wezwano Powoda do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień: (a) przedstawienia przyczyn nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach, (b) przedstawienia innych istotnych informacji uwzględniających zakres niniejszego postępowania, (c) wskazania Urzędu Skarbowego właściwego dla Powoda (Zawiadomienie k. 8-9 akt adm.). Zawiadomienie doręczono 10 lipca 2020 r. na adres Pełnomocnika Spółki, pana R. Z., umocowanego do reprezentowania Spółki przed Prezesem URE w zakresie czynności i postępowań administracyjnych przed tym organem aż do dowołania (z.p.o. k. 10 akt adm.). Pełnomocnictwo udzielone 8 stycznia 2020 r. przez Prezesa Zarządu Spółki nie zostało odwołane (okoliczność niesporna).

W odpowiedzi ww. pełnomocnik Powoda pocztą elektroniczną (e-mail) w dniu 15 lipca 2020 r. zwrócił się z prośbą do Prezesa URE o przedłużenie terminu na odpowiedź z 7 do 14 dni od dnia doręczenia ww. zawiadomienia. Prośba uzasadniona była trudnościami w odpowiedzi na wskazane w wezwaniu zagadnienia w tak krótkim terminie (e-mail k.11 akt adm.). Jednakże ani w terminie 7 ani 14 dni stanowisko Powoda nie wpłynęło do Prezesa URE ( okoliczność niesporna).

Wobec powyższego, pismem z 29 lipca 2020 r. znak: (...), Prezes URE zawiadomił Powoda o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w związku z możliwością naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach oraz poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz złożenia uwag i dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Ze względu na czasowe zawieszenie bezpośredniej obsługi interesantów w Urzędzie Regulacji Energetyki poinformowano Powoda, że na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy składają się następujące dokumenty:

1)  wydruki sprawozdań GAZ-3 za I i IV kwartał 2019 r. oraz informacja o braku sprawozdania za I kwartał 2020 r.;

2)  kopie sprawozdań za II kwartał 2019 roku i za I kwartał 2020 r. sporządzonych przez Przedsiębiorstwo w trybie art. 49c ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833, ze zm.) - dalej: PE;

3)  zawiadomienie z dnia 7 lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania znak: (...);

4)  e-mail Pełnomocnika Spółki (...) z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu na złożenie wyjaśnień;

5)  wydruk ze stron y internetowej Urzędu Regulacji Energetyki z opublikowaną dnia 14 maja 2020 r. informacją przypominającą o zmianie terminów realizacji obowiązków określonych w art. 25 ust. 3, art. 27 ust 1 i ust. 2 ustawy o zapasach, w wyniku wprowadzenia art. 15zzzzw do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z zm.), postanowieniem art. 73 pkt 57 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 roku o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 poz. 695) (Zawiadomienie k. 12 akt adm.)

Pismo doręczono Pełnomocnikowi Powoda 4 sierpnia 2020 r. ( z.p.o.- k.13 akt adm.).

W toku analizy zebranego materiału dowodowego Prezes URE ustalił, że Powód:

1)  nie zamieścił sprawozdania finansowego za rok 2019 w Krajowym Rejestrze Sądowym,

2)  nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 34 ust. 6 p.e., tj. przedstawienia Prezesowi URE informacji w sprawie opłaty koncesyjnej, uwzględniającej wysokość przychodów z działalności koncesjonowanej w 2019 r., w terminie do 15 kwietnia 2020 r., określonym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłaty koncesyjnej z dnia 9 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2277),

3)  nie podał cen zakupu gazu w IV kwartale 2019 r. w sprawozdaniu o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy, w tym o cenach i ilościach zakupionego gazu ziemnego, przedstawianych Prezesowi URE na podstawie art. 49c ust. l p.e.

W związku z tym, na podstawie art. 7, art 50 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Prezes URE, pismem z 20 sierpnia 2020 r., podjął postępowanie dowodowe i wezwał Powoda do przedstawienia informacji o przychodach osiągniętych w 2019 r. z działalności polegającej na obrocie paliwami gazowymi, w tym na obrocie gazem ziemnym z zagranicą oraz o sytuacji finansowej Spółki, jak również przedstawienia przez Pełnomocnika dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w tym postępowaniu, w terminie do 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia (Postanowienie k. 15 akt adm.). Postanowienie doręczono Pełnomocnikowi Powoda 24 sierpnia 2020 r. ( z.p.o. k. 16 akt adm.).

W odpowiedzi, Pełnomocnik mailem z 1 września 2020 r. zwrócił się do Prezesa URE o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi z 7 do 14 dni, wskazując że „określony przez Prezesa URE termin jest na tyle krótki, że uniemożliwia uzyskanie wymaganych dokumentów od osób odpowiedzialnych w Spółce" ( mail k. 17 akt adm.).

Prezes URE nie przedłużył terminu na udzielenie odpowiedzi (okoliczność niesporna).

Następnie 3 września 2020 r. zawiadomiono Powoda o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformowano o możliwości zapoznania się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz złożenia uwag i dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Ze względu na czasowe ograniczenie bezpośredniej obsługi interesantów w Urzędzie Regulacji Energetyki poinformowano Powoda, że na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy składają się następujące dokumenty:

1) wydruki ze strony Agencji (...) sprawozdań GAZ-3 za okres:

a)  od początku 2019 r. do końca marca 2019 r.,

b)  za okres od początku 2019 r. do końca grudnia 2019 r.,

c)  informacja o braku sprawozdania za okres od początku 2020 r. do końca marca 2020 r. (zrzut ekranu ze strony internetowej (...));

2) wydruk ze strony internetowej Urzędu Regulacji Energetyki z opublikowaną dnia 14 maja 2020 r. informacją przypominającą o zmianie terminów realizacji obowiązków określonych w art. 25 ust. 3, art. 27 ust 1 i ust. 2 ustawy o zapasach, w wyniku wprowadzenia art. 15zzzzw do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 z późn. zm.), postanowieniem art. 73 pkt 57 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 roku o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 poz. 695)

3) kopia pełnomocnictwa Pana dr R. Z. z dnia 8 stycznia 2020 r. do reprezentowana spółki (...) S.A. w K. przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, w zakresie czynności i postępowań administracyjnych przed tym organem wraz z pismem Pana R. Z. z dnia 13 stycznia 2020 r.;

4) zawiadomienie z dnia 7 lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania znak: (...)

5) e-mail Pełnomocnika Spółki (...) z dnia 15 lipca 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu na złożenie wyjaśnień;

6) zawiadomienie z dnia 29 lipca 2020 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym znak: (...);

7) kopia pisma Dyrektora Biura Dyrektora Generalnego z dnia 14 sierpnia 2020 r. (znak: (...)) z informacją o braku opłat koncesyjnych i formularzy za 2020 r.;

8) postanowienie z dnia 20 sierpnia 2020 r. o podjęciu postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym znak: (...);

9) e-mail Pełnomocnika Spółki (...) z dnia 1 września 2020 r. w sprawie przedłużenia terminu na złożenie wyjaśnień;

10) kopie sprawozdań za I (korekta), II, III i IV kwartał 2019 r. sporządzonych przez Przedsiębiorstwo w trybie art. 49c ust. 1 PE;

11) wydruk ze strony internetowej Urzędu Regulacji Energetyki z Informacją Prezesa URE nr 12/2020 z dnia 13 lutego 2020 r. w sprawie średnich kwartalnych cen zakupu gazu ziemnego z zagranicy, o których mowa w art. 49c ust. 2 PE, dotycząca IV kwartału 2019 r. w odniesieniu do gazu ziemnego sprowadzanego z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Zawiadomienie k. 23-24 akt adm.)

Zawiadomienie zostało odebrane przez Pełnomocnika Powoda 9 września 2020 r. (z.p.o. k. 26 akt adm.).

W wyznaczonym terminie Powód nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie ani do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dokumentów (okoliczność niesporna).

Prezes URE, 26 października 2020 roku wydał zaskrzoną Decyzję (Decyzja k.29-37 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w trakcie postępowania administracyjnego oraz okoliczności niekwestionowanych przez strony.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona Decyzja jest słuszna i ma oparcie w przepisach prawa a podnoszone przez Powoda zarzuty nie są trafne, stąd nie mogą skutkować uchyleniem, czy też jej zmianą.

W pierwszej kolejności, należy zaznaczyć, że Sąd nie jest uprawniony do oceny przyjętych rozwiązań ustawowych, tymczasem odwołanie Powoda w zasadniczej mierze opiera się na kwestionowaniu rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o zapasach, takich jak sankcjonowanie nieudzielenia informacji na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o zapasach, czy też dotyczących sposobów utrzymywania zapasów obowiązkowych.

Ponadto wbrew twierdzeniom powoda, przedmiotem Decyzji i rozważań ujętych w jej uzasadnieniu było nieprzekazanie informacji o wysokości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, a nie ich nieutrzymywanie. Na marginesie należy jednak zauważyć, że Powód nie przedstawił dowodów na poparcie tezy, iż mimo nieprzekazania informacji o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o zapasach, a tym samym nie wydania przez Prezesa URE decyzji ustalającej wysokość zapasów, takie zapasy obowiązkowe gazu ziemnego jednak utrzymywał.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w gaz ziemny oraz minimalizacji skutków: (i) zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa, (ii) wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej, (iii) nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego - przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą oraz podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego są obowiązani do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, w wielkości odpowiadającej co najmniej 30-dniowemu średniemu przywozowi tego gazu ustalonemu w sposób określony w art. 25 ust. 2 albo 5.

Stosownie zaś do przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o zapasach, wielkość zapasów gazu ziemnego ustala przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego, z uwzględnieniem ust. 5 do dnia 30 kwietnia każdego roku. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że przedsiębiorstwa i podmioty, o których mowa w ust. 1, które do dnia 31 marca danego roku dokonały przywozu gazu ziemnego, ustalają wielkość zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na podstawie ilości gazu ziemnego przywiezionego w tym okresie. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu informacje o wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, ustalonej zgodnie z ust. 2, przedsiębiorstwa i podmioty, o których mowa w ust. 1, przedkładają do dnia 15 maja każdego roku Prezesowi URE w celu ich weryfikacji. W 2020 roku, w związku z art. 15 zzzzw ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., termin ten został przesunięty z dnia 15 maja 2020 r. na dzień 20 czerwca 2020 r.

Zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE są utrzymywane w okresie od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września kolejnego roku (art. 25 ust. 4 ustawy o zapasach).

Z omówionych powyżej regulacji ustawy o zapasach wynika, że podmioty zobowiązane przedstawiają informację o wysokości zapasów gazu ziemnego Prezesowi URE, który przekazane mu informacje weryfikuje a następnie wydaje decyzję, w której ustala wysokość obowiązkowych zapasów gazu ziemnego, które powinny być utrzymywane przez podmioty wskazane w art. 25 ust. 1 ustawy o zapasach.

Zatem za nieprawidłowe należało uznać stanowisko wyrażone przez powoda w piśmie procesowym z 9 sierpnia 2021 roku zgodnie z którym „Chybiona jest zatem argumentacja Prezesa URE, że to decyzja administracyjna przez niego wydana jest podstawą tego obowiązku. Decyzja ta stanowi jedynie potwierdzenie prawidłowości ustalenia dokonanego przez same przedsiębiorstwo energetyczne, a nie podstawę prawna tego obowiązku dla Powoda.”. Owszem obowiązek utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego wynika z ustawy, jednakże wysokość tych zapasów jest weryfikowana przez Prezesa URE, który następnie w decyzji określa wielość zapasów jakie dane przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane utrzymywać. Zatem nieprzekazanie informacji o wysokości zapasów, uniemożliwia Prezesowi wydanie decyzji o wysokości zapasów obowiązkowych, a tym samym przedsiębiorstwo energetyczne nie jest zobowiązane do ich utrzymywania. Tak też było w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Powód uchybił obowiązkowi ustalenia zapasów obowiązkowych oraz nie przedłożył Prezesowi URE do dnia 30 czerwca 2020 r., informacji o wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego do weryfikacji.

Stosownie zaś do przepisu art. 63 ust. 1 pkt 5c ustawy o zapasach, karze pieniężnej podlega ten, kto nie ustali wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego lub nie przedstawi Prezesowi URE informacji o wielkości zapasów obowiązkowych w celu weryfikacji. Zatem wolą ustawodawcy było, aby karze pieniężnej podlegały podmioty, które nie tylko nie ustalą wielkości zapasów obowiązkowych ale również te, które nie przedstawiły informacji o wielkości zapasów.

Zgodnie z art. 63 ust 6a ustawy o zapasach w przypadku nieprzekazania informacji, o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy, kara pieniężna wynosi od 1 % do 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara dotyczy działalności wykonywanej na podstawie koncesji, wysokość kary wynosi od 1 % do 15 % przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.

Przed przejściem do dalszych rozważań, należy zauważyć, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o zapasach ma charakter obiektywny. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2015 r. ( sygn. akt III SK 36/14, LEX nr 1652700), zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne ciążących na nim obowiązków wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot zachował się w sposób niezgodny z wiążącym go nakazem albo zakazem (wyroki Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11 ; z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08 i powołane tam przykłady). Jednakże gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi (wyrok Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11, Lex nr 1101332). O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku nakładania przez organ kary pieniężnej, wymierzania jej wysokości oraz oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom. Dlatego w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji regulatora rynku nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw, zaś zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie dotyczącym kary pieniężnej, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/10 Lex nr 1037765 i z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt III SK 5/10 , Lex nr 622205). Zgodnie z tą linią orzeczniczą przyjęto, że przedsiębiorstwo energetyczne może uniknąć kary, gdy wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez to przedsiębiorstwo działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że okolicznością bezsporną jest, iż Powód nie przedstawił Prezesowi URE informacji o których mowa w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach, ani w terminie ustawowym ani w toku postępowania administracyjnego, a skoro tak to dopuścił się naruszenia przepisów ustawy skutkującego możliwością nałożenia na niego kary pieniężnej.

Ponadto w toku postępowania powód nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek działania o charakterze ostrożnościowo- prewencyjnym, aby zapobiec naruszeniu przepisów ustawy o zapasach. Powód zdaje się zapominać, że wolą ustawodawcy było, aby karze pieniężnej podlegał nie tylko ten, kto nie utrzymuje zapasów obowiązkowych, ale również ten, kto nie przekazuje informacji Prezesowi URE o wysokości tych zapasów, co oznacza, że każdy kto nie przekazał informacji, o której mowa w art. 25 ust. 3 będzie zagrożony karą pieniężną, chyba że w sprawie zajdą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary.

Przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określa przepis art. 189f § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, w szczególności jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest zatem spełnienie się obu przesłanek kumulatywnie. W rozpoznawanej sprawie, nie została spełniona już choćby tylko druga z przesłanek, a mianowicie Powód nie zaprzestał naruszania prawa, co już było wystarczającym powodem do niezastosowania omawianego przepisu. Co więcej nie doszło do spełnienia również pierwszej przesłanki – znikomości wagi naruszania prawa (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia).

W odwołaniu powód podniósł, że Prezes URE nie zastosował w sprawie przepisu art. 189a k.p.a. zgodnie z którym „Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1)  wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2)  częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3)  uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4)  stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5)  działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6)  wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7)  w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony, ponieważ w uzasadnieniu Decyzji Prezes URE szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nałożył na Powoda karę pieniężną i jakie okoliczności wziął pod uwagę i argumenty te są dla Sądu w pełni przekonywujące.

Niewątpliwie niewywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach w bezpośredni sposób rzutuje na obniżenie krajowego poziomu bezpieczeństwa dostaw gazu ziemnego. Okoliczność ta nie wymaga dowodzenia, ponieważ sam ustawodawca uznał, że utrzymywanie obowiązkowych zapasów gazu ziemnego służy zapewnieniu zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w gaz ziemny oraz minimalizacji skutków: (i) zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa, (ii) wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej, (iii) nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach). W tych realiach czynu Powoda nie można uznać za szkodliwy w stopniu znikomym, skoro dotyczy tak ważnej kwestii, jaką jest bezpieczeństwo energetyczne państwa.

Powód stał na stanowisku, że Pozwany niezasadnie powołał się na przesłankę bezpieczeństwa energetycznego, ponieważ zgodnie z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wolność działalności gospodarczej może być ograniczona ze względu na ważny interes publiczny, którym jest bezpieczeństwo państwa, ale ograniczenie musi być proporcjonalne i nie może naruszać istoty wolności. Wymaga to, zdaniem Powoda, wykazania przez Pozwanego, że pozycja przedsiębiorcy jest na tyle silna na rynku, że może rodzić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, a Prezes URE bez tych informacji nie jest faktycznie w stanie zrealizować swoich zadań, wykorzystując inne dostępne narzędzia i już posiadane informacje.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ jak dotąd rozwiązania przyjęte w ustawie o zapasach nie zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją. Ponadto wymagania na które powołuje się Powód powinny być uwzględnione na etapie tworzenia prawa, a nie jego stosowania. W tej sytuacji, kwestia pozycji rynkowej Powoda i możliwość jego oddziaływania na bezpieczeństwo państwa nie miała znaczenia.

Nie można również podzielić stanowiska Powoda, iż Prezes URE nie ocenił działań podjętych przez Spółkę w celu wywiązania się z obowiązku przekazania informacji o wysokości zapasów obowiązkowych, ponieważ sam Powód nie wskazał, aby takie działania podejmował i nie przedstawił dowodów na tą okoliczność, gdyż w toku całego podstępowania administracyjnego zajmował bierne stanowisko.

Nie ma również znaczenia, czy żądane przez Pozwanego informacje i dokumenty były już w posiadaniu Prezesa URE, bowiem zarzut w sprawie dotyczył nieprzedstawienia informacji w oparciu o art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach, a tych informacji Powód nie przekazał. W przepisach ustawy o zapasach brak jest regulacji, z których wynikałoby, że Pozwany może żądać informacji tylko wtedy, gdy nie uzyskał ich w oparciu o inne źródła albo odstąpić od wymierzenia kary, jeśli dysponował informacjami niezbędnymi do ustalenia wysokości zapasów obowiązkowych.

Nie ma racji Powód twierdząc, że „Żaden z przepisów ustawy o zapasach nie pozwala Prezesowi URE na zaniechanie wydania decyzji tylko dlatego, że przedsiębiorca nie wystąpił z wnioskiem o weryfikację.”. Powód zdaje się nie zauważać, iż przepis art. 25 ustawy o zapasach nie wspomina o „wniosku o weryfikację”. Jak już wcześniej wspomniano przepis art. 25 ustawy o zapasach w sposób wyczerpujący określa procedurę wydawania decyzji przez Prezesa URE. Otóż należy jeszcze raz podkreślić, że aby decyzja o której mowa w art. 25 ust. 4 została wydana, podmiot zobowiązany musi przedstawić informacje o wysokości zapasów obowiązkowych (w art. 25 ust. 3 ustawy o zapasach).

Nie można również zgodzić się z Powodem, że Prezes URE poprzestał na abstrakcyjnych odniesieniach do bezpieczeństwa państwa, nie odnosząc go do stanu faktycznego, bowiem nie udowodnił, jak brak udzielenia informacji faktycznie wpływa na bezpieczeństwo.

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że nieudzielenie informacji jest penalizowane na równi z brakiem utrzymywania zapasów, a zatem już sam ustawodawca uznał takie działanie za groźne dla bezpieczeństwa energetycznego państwa. Powodem dla przyjęcia takiego rozwiązania było zapewne wyjście z założenia, że konsekwencją nieprzedstawienia informacji o wysokości zapasów obowiązkowych jest niemożność wydania przez Prezesa URE decyzji dla konkretnego podmiotu o wysokości zapasów obowiązkowych, a tym samym zobowiązany podmiot nie będzie utrzymywał obowiązkowych zapasów.

Do takich samych wniosków doszedł pozwany nakładając na powoda karę wysokości59 790 479,00 zł uznając, że jest to kwota która powód co najmniej zaoszczędził nie stosując się do obowiązków wynikających z ustawy o zapasach.

Powód zakwestionował wysokość kary, jednakże nie wykazał błędów logicznych czy też rachunkowych w rozumowaniu Pozwanego, które doprowadziło do wymierzenia kary w wysokości 59 790 479,00 zł. Poprzestał na zakwestionowaniu samej metody, która jednak doprowadziła do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustawowej tj. nie przekraczającej progu (...) % przychodu.

Sąd podziela stanowisko Pozwanego, iż uwzględniając przesłanki wymiaru kary opisane w art. 189d k.p.a. słusznie wziął pod uwagę korzyści jakie osiągnął Powód nie realizując obowiązku przedstawienia informacji o wysokości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Korzyści te Pozwany oszacował na kwotę ok. (...) zł, czego konsekwencją było wymierzenie kary w wysokości 59 790 479 zł stanowiącej jedynie (...) przychodu z działalności gospodarczej polegającej na obrocie gazem ziemnym z zagranicą osiągniętego w 2019 roku. Takie rozwiązanie Sąd w pełni akceptuje, bowiem kara musi być na tyle dotkliwa, aby podmiotowi ukaranemu nie opłacało się w przyszłości naruszanie przepisów ustawy. Natomiast jeśli kara pieniężna jest niższa niż korzyści uzyskane z nieprzestrzegania obowiązków ustawowych, to nie zrealizuje ona swoich celów.

Dodatkowo należy zauważyć, że Powód nie przedstawił danych dotyczących przychodów Spółki za 2019 r. co więcej Spółka nie wykonała również obowiązku, o którym mowa w art. 34 ust. 6 PE, tj. nie przedstawiła Prezesowi URE formularza opłaty koncesyjnej, określającego wysokość przychodów z działalności koncesjonowanej przedsiębiorstwa energetycznego, ani nie odprowadziła opłaty koncesyjnej, której wysokość kalkulowana jest w oparciu o wielkość przychodu z działalności koncesjonowanej, ani nie zamieściła sprawozdania finansowego w KRS.

W związku z tym, dla potrzeb określenia wysokości kary pieniężnej, stosownie do dyspozycji art. 63 ust. 6a ustawy o zapasach, konieczne było ustalenie przychodów Spółki na podstawie informacji dostępnych Prezesowi URE. W oparciu o te informacje, szczegółowo opisane na stronie 12, 13 i 14 Decyzji, Pozwany ustalił wysokość przychodów uzyskanych na podstawie koncesji na obrót gazem ziemnym z zagranicą w 2019 roku na kwotę(...) zł, co oznacza z kolei, że był uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej w granicach od 13 904 762 zł do 208 571 440 zł.

Kara pieniężna, o której wyżej mowa, pełnić będzie funkcję prewencji szczególnej i ogólnej, a więc być zarówno realną dolegliwością dla ukaranego podmiotu, będącą reakcją na naruszenie przepisów, ale także wyraźnym ostrzeżeniem, zapobiegającym powtarzaniu nagannych zachowań.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że ustalone w postępowaniu okoliczności w pełni uzasadniają nałożenie na Powoda kary pieniężnej w wysokości ustalonej przez Prezesa URE.

Natomiast podniesione przez Powoda zarzuty odnośnie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą odnieść skutku, albowiem do kognicji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie należy kontrola prawidłowości postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jest to bowiem postępowanie sądowe pierwszoinstancyjne, w którym strona może przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne i dowody na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska, tak więc co do zasady ewentualne uchybienia postępowania administracyjnego nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy przed tym Sądem.

Sąd postanowił również oddalić wniosek Powoda o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o treści „Czy rozwiązania prawne zawarte w art. 63 ust. 2 pkt 5c w zw. z art. 63 ust. 6a ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postepowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 poz. 411 ze zm., dalej Ustawa o zapasach), które dają podstawę do nakładania rażąco wysokich administracyjnych kar pieniężnych na przedsiębiorstwa za brak informacji o wielkości zapasów obowiązkowych ustalonych przez przedsiębiorstwo, która to informacja jest podstawą do nałożenia obowiązku ich utrzymania w wysokości co najmniej takiej jak wskazana w decyzji Prezesa URE, w sytuacji gdy powyższe regulacje prawa krajowego tworząc barierę w utrzymywaniu zapasów gazu ziemnego za granicą, tj. w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, równocześnie skutkując, że jedyną racjonalną możliwością ich utrzymywania jest utrzymywanie zapasów w formie wirtualnej (tj. tzw. „(...)”) w ramach umowy ze spółkami grupy (...) S.A. mających pozycję monopolistyczna na rynku obrotu i magazynowania gazu ziemnego w Polsce, której to umowy biletowej znaczący zakres jest uzgadniany i akceptowany przez krajowy organ regulacyjny, są zgodne z art. 107i 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie udzielanej pomocy publicznej oraz barier w swobodach rynku wewnętrznego, w zakresie jakim państwo polskie stworzyło model regulacyjny utrzymywania zapasów obowiązkowych wpierających określony podmiot, a poprzez sankcje administracyjne w zakresie kar za brak ustalenia wysokości obowiązku, brak przekazania informacji Prezesowi URE czy w końcu nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych dodatkowo wpływa na określony sposób zachowania przedsiębiorcy?” uznając, że udzielenie odpowiedzi na nie, nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zadanie ww. pytania zmierza bowiem do oceny przez TSUE rozwiązań ustawowych dotyczących sposobu utrzymywania obowiązkowych zapasów gazu ziemnego, a nie samej zasady ich utrzymywania. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy Powód udzielił informacji o wysokości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego a tym samym czy dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o zapasach, a jeśli tak czy w związku tym Prezes URE powinien nałożyć na niego karę pieniężną i w jakiej wysokości?

Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, oddalił wniesione przez Powoda odwołanie na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na oddalenie odwołania w całości, Powoda należało uznać za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz pozwanego zwrot kosztów procesu. Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika pozwanego w wysokości 720,00 zł ustalone w oparciu § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804 z zm.).

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Zarządzenie: odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczyć r.pr. R. Z. i pełnomocnikowi pozwanego – r.pr. G. D..

Sędzia SO Anna Maria Kowalik