Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 425/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 25 stycznia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska"
w D.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie O.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 25 stycznia 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 21 kwietnia 2006 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo Spółdzielni skierowane przeciwko
Skarbowi Państwa o zasądzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem
w 1983 r. decyzji przez Naczelnika Gminy, którą to decyzją rozstrzygnięto
o wygaśnięciu użytkowania nieruchomości i włączeniu jej do zasobu PFZ. Swoje
rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy uzasadnił niewykazaniem przez powódkę praw
przysługujących jej do nieruchomości w momencie wydania decyzji, na której
opiera swoje roszczenie odszkodowawcze.
Apelację powódki oddalił Sąd Apelacyjny, dokonując jednak gruntownej
modyfikacji samego uzasadnienia rozstrzygnięcia uznanego za zgodne z prawem.
Sąd odwoławczy uznał, że przy poprawnym wskazaniu przez powódkę na normy
art. 160 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. jako podstawę prawną dochodzonego
roszczenia, to jednak za podmiot legitymowany biernie uznać należało jedynie
Gminę D., której Naczelnik wydał w 1983 r. wadliwą decyzję, a nie Skarb Państwa.
Sąd drugiej instancji uznał, że o biernej legitymacji Gminy, a nie Skarbu Państwa,
przesądza art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz.U. Nr 32, poz. 197 ze zm.). Na potwierdzenie swego stanowiska odwołał się do
oceny prawnej dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada
2004 r., III CZP 64/04, OSNC 2005 r., Nr 11, poz. 182. W ocenie Sądu
odwoławczego, w niniejszej sprawie nie chodzi o rozstrzygnięcie sporu o
własność, lecz o naprawienie szkody wyrządzonej wadliwą decyzją
administracyjną. Wobec powyższego, Sąd Apelacyjny uznał, że oddalenie
powództwa było uzasadnione z przyczyn podmiotowych, tj. z powodu braku
legitymacji biernej pozwanego Skarbu Państwa.
Powódka oparła skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni
i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), wnosząc
3
o uchylenie w całości wyroków Sądów obu instancji i o przekazanie sprawy
Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powódka wskazuje na krytyczną ocenę
wyrażoną w piśmiennictwie w odniesieniu do uchwały SN powołanej
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto twierdzi, że w świetle art. 36 ust. 3
pkt. 3 ustawy żadnej wątpliwości nie powinna budzić sukcesja Skarbu Państwa
w odniesieniu do zobowiązania, którego źródłem była wadliwa decyzja Naczelnika
Gminy wydana w 1983 r. Skarżąca wywodzi, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie
jest przepisem adekwatnym do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego,
a zastosowanie powinien mieć art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy, co oznacza, że biernie
legitymowanym w tej sprawie jest Skarb Państwa, a nie Gmina.
Pozwany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako
bezzasadnej, wyrażając pogląd, że o wyłączeniu jego legitymacji biernej przesądza
okoliczność, iż stwierdzenie wydania przez Naczelnika Gminy decyzji
z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 27 maja 1990 r., bo na mocy decyzji
Wojewody O. z dnia 21 marca 2001 r., co lokuje odpowiedzialność
odszkodowawczą w systemie osób prawnych samorządu terytorialnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec zasadności zarzutu
błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze
zm.), zwanej dalej „ustawą”. Sąd odwoławczy, w zaskarżonym wyroku, dokonał
wykładni przepisu objętego w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia w sposób
zgodny z interpretacją zaprezentowaną w uchwale SN z dnia 16 listopada 2004 r.,
III CZP 64/04, OSNC 2005 r., Nr 11, poz. 182. Uchwała ta spotkała się jednak
z rozbieżną oceną w piśmiennictwie, w którym przeważały oceny krytyczne wobec
wymienionej uchwały. Również w orzecznictwie pojawiły się rozbieżne
zapatrywania dotyczące wykładni art. 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy, które skłoniły
zwykły skład Sądu Najwyższego do przedstawienia zagadnienia prawnego do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu. Następstwem rozstrzygnięcia
zagadnienia prawnego, przedstawionego postanowieniem Sądu Najwyższego
4
z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt III CZP 39/06, jest uchwała składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06
(dotychczas nieopubl.), z której wynika, że Skarb Państwa jest biernie
legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji
administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy
stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem
prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie
podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale powiększonego składu
SN, a wyrażona w niej interpretacja art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy ma bezpośredni
wpływ na sposób wykładni i w konsekwencji na podmiotowy zakres zastosowania
art. 36 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN
wyraźnie przyjęto, że źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji
administracyjnej i tej właśnie decyzji dotyczy ocena bezprawności. Przyjęto także,
że delikt stanowi wydanie decyzji naruszającej prawo i z tym faktem należy łączyć
powstanie zobowiązania, a nie z faktem wydania decyzji w trybie nadzoru. Innymi
słowy, późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest kreatorem działania
niezgodnego z prawem, a decyzja nadzorcza otwiera jedynie w sposób
prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania od podmiotu zobowiązanego
do naprawienia szkody. Decyzja wydana w trybie nadzoru jest jedynie przesłanką
skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie jest zdarzeniem
skutkującym powstanie samego zobowiązania. W konsekwencji powyższego,
w uzasadnieniu uchwały powiększonego składu wyrażono pogląd, że przepis art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy jest podstawą przejęcia przez Skarb Państwa
odpowiedzialności za wydanie wadliwych decyzji administracyjnych, niezależnie od
daty, w której nastąpiło stwierdzenie ich wadliwości.
Problematyka wyłączenia sukcesji gmin w odniesieniu do zobowiązań
wynikających z wydania wadliwych decyzji administracyjnych powinna być
rozważana wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Wykładnia
językowa tego przepisu wskazuje na wyłączenie sukcesji gmin także w sytuacji, gdy
wymienione w nim zobowiązanie zostało stwierdzone decyzją nadzorczą wydaną
5
po dniu 27 maja 1990 r., ponieważ odmienny wniosek nie wynika z treści tego
przepisu. Wadliwe decyzje, do których odnosi się art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy były
podejmowane przez organy administracji państwowej i odpowiedzialność Skarbu
Państwa za zobowiązania będące następstwem wydania tych decyzji wydaje się
naturalna. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy określa tylko zasadę sukcesji przez gminy
zobowiązań Skarbu Państwa. Natomiast przy interpretacji przepisów określających
wyjątki od powyższej zasady istotne znaczenie oprócz rodzaju zobowiązań
podlegających sukcesji, ma moment powstania zobowiązania. Zasada sukcesji, dla
której istotna jest data 27 maja 1990 r. może dotyczyć wyłącznie zobowiązań
istniejących już w tej dacie. Przepisy art. 36 ustawy określające podmiot
przejmujący zobowiązanie nie posługują się, jako przesłanką takiego przejęcia,
datą stwierdzenia nieważności decyzji lub datą stwierdzenia, że decyzja będąca
źródłem zobowiązania wydana została z naruszeniem prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji, działając na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.