Pełny tekst orzeczenia

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2007 r., III CZP
152/06
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz
Sędzia SN Mirosława Wysocka
Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 27 czerwca
2007 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, na skutek
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we
wniosku z dnia 23 listopada 2006 r.:
„Czy w sprawach dotyczących ostatecznych rozstrzygnięć organów Fundacji
"Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie przyznania świadczenia
pieniężnego ofiarom represji nazistowskich dopuszczalna jest droga sądowa?"
podjął uchwałę:
Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powód – ze
względu na niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie Fundacji "Polsko-
Niemieckie Pojednanie" – dochodzi świadczenia pieniężnego z tytułu represji
nazistowskich.
Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z
dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 14, poz. 147) w związku z art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), przedstawił Sądowi Najwyższemu
do rozstrzygnięcia przytoczone na wstępie zagadnienie prawne. Wystąpienie z tym
zagadnieniem wnioskodawca uzasadnił następującymi względami.
Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie” (dalej: "Fundacja"), po rozpatrzeniu
skierowanego do niej wniosku, doręcza zainteresowanemu decyzję o przyznaniu
bądź odmowie przyznania świadczenia, z tym że decyzja pozytywna ma jedynie
formę zawiadomienia uprawniającego do odbioru środków pieniężnych. Od decyzji
negatywnych przysługuje odwołanie do Odwoławczej Komisji Weryfikacyjnej
Fundacji, której rozstrzygnięcie jest ostateczne. W związku z tymi decyzjami
(rozstrzygnięciami) już od początku funkcjonowania Fundacji istniała wątpliwość,
czy decyzje te podlegają kontroli sądowej. W orzecznictwie sądów
administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach tego rodzaju nie przysługuje
skarga do sądu administracyjnego, natomiast w orzecznictwie sądów
powszechnych oraz Sądu Najwyższego uznaje się niedopuszczalność drogi
sądowej w sprawach związanych z kontrolą działań Fundacji. W rezultacie,
rozstrzygnięcia Fundacji w ogóle nie podlegają nadzorowi ze strony jakiegokolwiek
sądu.
W związku z takim stanem judykatury Rzecznik Praw Obywatelskich
podkreślił, że wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. (Woś przeciwko Polsce),
Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, uznając, że prawo do
domagania się odszkodowania od Fundacji należy uważać za prawo „cywilne”,
przesądził, iż wyłączenie kontroli sądowej decyzji Fundacji jest nieproporcjonalne
do celu oraz narusza istotę prawa do sądu w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. – dalej: "e.k.p.c.").
Według Rzecznika, opisana sytuacja – zamknięcie obywatelom jedynie w wyniku
wykładni przepisów drogi do poddania sądowej kontroli rozstrzygnięć Fundacji –
pozostaje również w sprzeczności z prawem do sądu, określonym w art. 45 ust. 1
Konstytucji. W konsekwencji, sprawa o przyznanie świadczenia pieniężnego przez
Fundację jest sprawą o ochronę konstytucyjnie gwarantowanych praw
majątkowych, do których w pełnym zakresie musi znaleźć zastosowanie zakaz
zamykania drogi sądowej do ich dochodzenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że art. 184 ust. 1 w związku z art.
177 Konstytucji konstruuje domniemanie drogi sądowej przed sądem
powszechnym, kognicja zaś sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych
postanowień ustawy. Kluczowe znaczenie dla oceny, czy dana sprawa jest sprawą
administracyjną ma to, czy pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a
podmiotem, do którego zadań należy rozstrzyganie o jego przyznaniu bądź
odmowie przyznania, powstaje stosunek administracyjnoprawny. Stosunek taki
może powstać – w ocenie Rzecznika – tylko wówczas, gdy wynika z przepisów
będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego, natomiast źródłem praw
podmiotowych po stronie osoby ubiegającej się o świadczenia pieniężne z Fundacji
jest statut Fundacji, regulamin Komisji Weryfikacyjnej Fundacji oraz stosowne
przepisy prawa niemieckiego i austriackiego. Akty te nie stanowią źródeł prawa
powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji, dlatego między Fundacją a
osobą ubiegającą się o świadczenie nie może powstać stosunek administracyjny.
Prowadzi to do wniosku, że zastosowanie powinien znaleźć art. 177 Konstytucji,
obligujący sąd powszechny do rozstrzygnięcia sprawy.
Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie uchwały, że w omawianej sytuacji droga
sądowa jest dopuszczalna.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Fundacja „Polsko-Niemieckie Pojednanie” pojawiła się w obrocie prawnym z
chwilą wpisu do rejestru w dniu 24 lutego 1992 r., a podstawą prawną jej działania
są przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia o fundacjach (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr
46, poz. 203 ze zm.) oraz statut. Według statutu (§ 18), działalnością Fundacji
kieruje zarząd, ocena jego pracy należy do Rady Fundacji, złożonej z osób
powoływanych i odwoływanych przez fundatora, którym jest Skarb Państwa (§ 14-
15 statutu). W konsekwencji Minister Skarbu Państwa występuje wobec Fundacji w
podwójnej roli – jako osoba działająca za fundatora oraz jako organ nadzorujący.
Nie bez znaczenia jest, że dotychczasowa działalność świadczeniodawcza
Fundacji nie była związana z jednym źródłem finansowania. Początkowo
działalność ta wiązała się z koniecznością rozdysponowania środków uzyskanych
od rządu Republiki Federalnej Niemiec na podstawie porozumienia polsko-
niemieckiego z dnia 16 października 1991 r., zawartego w formie wymiany not
dyplomatycznych pomiędzy pełnomocnikami szefów rządów polskiego oraz
niemieckiego, dotyczącego pomocy dla ofiar prześladowania nazistowskiego. Z
porozumieniem tym wiązało się również powstanie Fundacji. Następnie działalność
Fundacji łączyła się z wypłatami stanowiącymi rezultat międzynarodowych (z
udziałem m.in. Polski) negocjacji przeprowadzonych z rządem niemieckim oraz
austriackim w latach 1998-2000, które doprowadziły do uchwalenia w Niemczech
ustawy z dnia 2 sierpnia 2000 r. o utworzeniu Fundacji „Pamięć, Odpowiedzialność,
Przyszłość” (dalej: "ustawa niemiecka"), w Austrii zaś – do uchwalenia ustawy z
dnia 19 lipca 2000 r. o funduszu dobrowolnych świadczeń Republiki Austrii na rzecz
byłych robotników niewolniczych i przymusowych narodowosocjalistycznego reżimu
(dalej: "ustawa austriacka").
Trzeba także podkreślić, że wypłacanie środków uzyskanych z pierwszego
funduszu niemieckiego oraz z odsetek od tego kapitału zostało definitywnie
zakończone na podstawie uchwały zarządu Fundacji z dnia 23 maja 2002 r. Jeżeli
zaś chodzi o kwestię wypłat dokonywanych przez Fundację w ramach uzgodnień
międzynarodowych, to możliwość realizacji wynikających z nich uprawnień
potencjalnych świadczeniobiorców również już nie wchodzi w rachubę, gdyż z § 14
ust. 1 ustawy niemieckiej, realizującej wskazane uzgodnienia, wynika, że prawo do
świadczenia mogło zostać stwierdzone, jeżeli stosowny wniosek wpłynął do
organizacji partnerskiej, a zatem do Fundacji, do dnia 31 grudnia 2001 r. Według
natomiast § 14 ust. 4 tej ustawy, uprawnienia do świadczeń wynikające z § 11
wygasły z dniem 30 sierpnia 2006 r., z tym że w wyjątkowych okolicznościach
świadczenia mogły być realizowane do dnia 31 grudnia 2006 r. Z kolei w § 15 ust. 2
ustawy austriackiej postanowiono, że Austriacki Fundusz Pojednania tworzony jest
na okres trzech lat, a termin składania wniosków o realizację świadczeń upłynął z
dniem 31 grudnia 2003 r. Zakończenie działalności Austriackiego Funduszu
Pojednania miało nastąpić z dniem 31 grudnia 2004 r., ostatecznie jednak nastąpiło
z dniem 31 grudnia 2005 r. W miejsce tego Funduszu został powołany Fundusz
Przyszłości Republiki Austrii, który ma wspierać interesy ofiar reżimu
narodowosocjalistycznego oraz zarządzać pozostałością środków finansowych
Austriackiego Funduszu Pojednania.
Procedura związana z kwalifikowaniem beneficjentów świadczeń w ramach
pierwszego i drugiego funduszu niemieckiego oraz świadczeń z Austriackiego
Funduszu Pojednania nie może więc być obecnie wdrożona. Stosowne środki
funduszowe zostały rozdysponowane, a wypłacanie świadczeń ostatecznie
zakończone. Na podstawie komunikatów zamieszczanych na stronie internetowej
Fundacji można wnosić, że obecnie Fundacja realizuje jedynie programy związane
z pomocą ofiarom prześladowań (operacje, pobyty sanatoryjne), wykorzystując w
tym celu środki pochodzące z rozmaitych źródeł, w tym ze źródeł własnych.
Oznacza to, że potrzeba rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego
mimo wszystko istnieje, gdyż nie stało się ono całkowicie bezprzedmiotowe. Inną
kwestią jest, że skala problemu i jego ciężar gatunkowy kształtują się obecnie na
relatywnie niskim poziomie.
2. Rozpatrując charakter prawny ewentualnego sporu między Fundacją a
osobą pretendującą do zostania beneficjentem świadczenia należy w pierwszej
kolejności zwrócić uwagę na dotychczasowe orzecznictwo sądów w tym zakresie,
a zwłaszcza na wypowiedzi Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego niewątpliwie na pierwszy plan wysuwa się
uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 31 marca 1998 r., III ZP 44/97 (OSNAPUS
1998, nr 16, poz. 472), w której – mimo formalnej odmowy rozstrzygnięcia
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich –
stwierdzono wyraźnie, że uprawnienia destynatariuszy Fundacji do świadczeń od
niej należnych, ale przez nią nieprzyznanych, jako niemające oparcia w stosunku
cywilnoprawnym, nie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, chociaż
nie można wykluczyć, że w pewnych wypadkach, np. w razie nieprzyznania
świadczenia osobie zweryfikowanej, roszczenia cywilnoprawne mogą powstać. W
ocenie Sądu Najwyższego, dla uznania, że w rozważanej sytuacji można mówić o
sprawie cywilnej, należałoby przyjąć założenie, iż pomiędzy stronami istnieje węzeł
obligacyjny. Tymczasem cel Fundacji nadaje jej działaniom wymiar charytatywny. Z
relacji pomiędzy Fundacją a obywatelami Polski nie da się wyprowadzić wniosku,
że na Fundacji ciąży obowiązek odszkodowawczy. Poza tym, w ocenie Sądu
Najwyższego, kwalifikacja świadczeń wypłacanych przez Fundację jako
odszkodowawczych pociągałaby za sobą niepożądane skutki w zakresie zaliczenia
ich na poczet odszkodowań, co nie byłoby zgodne z zamiarem rządu niemieckiego,
a także – jak się zdaje – z wolą fundatora.
Z punktu widzenia analizowanego zagadnienia istotne jest także uznanie
przez Sąd Najwyższy, że „rozstrzygnięcia” Fundacji w przedmiocie przyznania
względnie odmowy świadczeń na rzecz poszkodowanych przez okupanta
hitlerowskiego nie są – z powodu nieistnienia stosownego ustawowego
umocowania Fundacji – decyzjami administracyjnymi. Stanowisko przeciwne
równałoby się utożsamianiu dwóch różnych pojęć – działania o charakterze
publicznym i „wykonywania" administracji publicznej. W konsekwencji Sąd
Najwyższy podjął uchwałę, że na ostateczne rozstrzygnięcie organów Fundacji
„Polsko-Niemieckie Pojednanie" w przedmiocie pomocy finansowej za represje
doznane ze strony okupanta hitlerowskiego nie przysługuje skarga do Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Tytułem przykładu można też wskazać na postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 15 lipca 1999 r., I PKN 197/99 ("Prawo Pracy i Prawo Socjalne. Przegląd
Orzecznictwa" 2000, nr 9, s. 74) oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5
października 2001 r., III CZP 46/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 85). W orzeczeniach
tych przyjęto niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o ustalenie, że powód
wykonywał pracę przymusową na rzecz III Rzeszy, przy czym w uzasadnieniu
uchwały podkreślono, iż uzyskanie świadczenia od Fundacji nie rodzi prawa
podmiotowego o charakterze obligacyjnym. To Fundacja decyduje, czy zostały
udowodnione lub uwiarygodnione podstawy uprawnienia do jego uzyskania;
względem destynatariuszy (osób poszkodowanych) występuje nie jako dłużnik, lecz
jako decydent i jej rozstrzygnięcia tworzą dopiero podstawę prawną do wypłaty
świadczeń. Taka sytuacja nie występuje w stosunkach cywilnoprawnych, w związku
z czym Sąd Najwyższy uznał, że skierowane wobec Fundacji żądanie przyznania
świadczeń przewidzianych ustawą niemiecką (tworzącą Fundację) nie ma
charakteru cywilnoprawnego, a co za tym idzie, nie może być dochodzone na
drodze sądowej.
Trzeba zaznaczyć, że odmienny pogląd zaprezentował Sąd Apelacyjny w
Poznaniu w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2005 r., I ACz 3043/04 (nie publ.)
oraz Sąd Apelacyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r., I
ACa 215/06 (nie publ.). W ocenie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, ustalenie, że po
stronie pozwanej Fundacji nie zachodzi żadna powinność wypłaty środków
pieniężnych ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem może
prowadzić do ewentualnego oddalenia powództwa, a nie do odrzucenia pozwu.
Podzielając stanowisko Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, Sąd Apelacyjny w
Szczecinie zauważył ponadto, że dostęp do sądu w sprawach związanych z
zaskarżaniem decyzji pozwanej Fundacji wynika z art. 6 e.k.p.c., co potwierdza
wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Woś przeciwko Polsce.
Omawiane zagadnienie wielokroć poruszane było w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Warto zwrócić uwagę na dwie najbardziej reprezentatywne
wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale składu siedmiu
sędziów dnia 3 grudnia 2001 r., OPS 3/01 (ONSA 2002, nr 3, poz. 99), stwierdził, że
na ostateczne rozstrzygnięcie Fundacji w przedmiocie przyznania świadczeń dla
byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych innymi krzywdami z czasów
narodowego socjalizmu nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu
Administracyjnego (art. 1 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Takie samo
stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia
2001 r., V SA 1991/01 (nie publ.), przy czym wyraził jednocześnie pogląd, że
ocena, iż sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, powinna być
odczytywana jako wyraz przekonania o możliwości ochrony sądowej realizowanej w
drodze powództwa cywilnego.
Można w związku z tym przyjąć, że w zasadzie w orzecznictwie w ostatnim
okresie występuje jednolitość stanowiska, iż „rozstrzygnięcia” podejmowane przez
Fundację nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Nie można jednak nie
zauważyć, że w literaturze kwestia kompetencji sądownictwa administracyjnego w
odniesieniu do działalności świadczeniodawczej Fundacji nie rysuje się
jednoznacznie.
Niektórzy autorzy, wyrażając pogląd, że droga sądowoadministracyjna jest
bardziej naturalna, podkreślają, iż podstawę prawną świadczeń Fundacji tworzą
dopiero jej rozstrzygnięcia, co wskazuje na podporządkowanie destynatariuszy. Ich
zdaniem, udzielanie świadczeń ofiarom prześladowania nazistowskiego, będąc
wynikiem porozumienia międzyrządowego, powinno być traktowane jako zadanie
publiczne z zakresu opieki społecznej. Fundacja realizuje zatem zlecone funkcje z
zakresu administracji publicznej, a źródłem tego zlecenia jest umowa
międzyrządowa (porozumienie polsko-niemieckie z dnia 16 października 1991 r.), a
więc akt zaliczający się do źródeł prawa międzynarodowego, stosowany na
podstawie art. 9 Konstytucji. Zwolennicy tego poglądu, mając na względzie tryb
ustanowienia Fundacji oraz charakter jej zadań, uznają więc, że jest ona
podmiotem wykonującym administrację publiczną i tym samym jej działalność jest
objęta zakresem kompetencji sądów administracyjnych.
3. Nie ulega wątpliwości, że wynikający z określonego orzecznictwa obecny
stan rzeczy, w którym osoby zainteresowane zakwestionowaniem w drodze
sądowej odmowy wypłacenia przez Fundację odpowiedniego świadczenia są
pozbawione takiej możliwości, nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia
obowiązujących standardów konstytucyjnych i konwencyjnych. Przepis art. 184 ust.
1 w związku z art. 177 Konstytucji konstruuje domniemanie drogi sądowej przed
sądem powszechnym, co oznacza – przynajmniej pośrednio – że ewentualna
kognicja sądów administracyjnych powinna wynikać z wyraźnego uregulowania
ustawowego. Jeżeli zatem nie ma przepisu szczególnego, przewidującego
expressis verbis drogę postępowania sądowoadministracyjnego, to trzeba dopuścić
realizację prawa do sądu przez sąd powszechny w ramach postępowania
cywilnego. Z oczywistych względów nie można jednak poprzestać na tym
stwierdzeniu, gdyż przedstawione zagadnienie ma bardziej złożony charakter.
Najistotniejszy jest problem delimitacji kompetencji (właściwości) sądów
administracyjnych i sądów powszechnych.
Należy zgodzić się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że dla oceny, czy
dana sprawa jest sprawą administracyjną, a więc sprawą podlegającą kognicji
sądów administracyjnych, kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy
pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem, do którego zadań
należy rozstrzyganie o przyznaniu bądź odmowie jego przyznania, powstaje
stosunek administracyjnoprawny. Powszechnie przyjmuje się, że stosunek taki
może powstać tylko wówczas, gdy wynika z przepisów będących źródłem prawa
powszechnie obowiązującego. Źródłem praw podmiotowych po stronie osoby
ubiegającej się o świadczenia pieniężne z Fundacji są tymczasem inne akty
prawne, a mianowicie statut Fundacji, regulamin Komisji Weryfikacyjnej Fundacji, a
także stosowne przepisy prawa niemieckiego oraz austriackiego. Skoro więc akty te
nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji,
to można stwierdzić, że między Fundacją a osobą ubiegającą się o świadczenie nie
może powstać stosunek administracyjny. Oznacza to, że w omawianej sytuacji ma
zastosowanie art. 177 Konstytucji, który obliguje sąd powszechny do
rozstrzygnięcia sprawy.
Za stanowiskiem tym przemawia również argumentacja konstytucyjna
związana z podstawami właściwości sądów administracyjnych, należy więc zwrócić
uwagę na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i podmiotowy zakres
kontroli sądów administracyjnych.
W polskim systemie prawnym właściwość sądów administracyjnych określona
została przede wszystkim w art. 10, 165 ust. 2, art. 166 ust. 3, art. 175 ust. 1, art.
176, 177, 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Z regulacji konstytucyjnej wynika, że sądy
administracyjne, stanowiąc wyodrębnioną część władzy sądowniczej, sprawują –
tak samo Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy wojskowe – wymiar
sprawiedliwości, zasadniczo jednak wymiar sprawiedliwości powierzony jest sądom
powszechnym. Inne sądy sprawują wymiar sprawiedliwości tylko w sprawach
zastrzeżonych dla nich mocą konstytucji i odpowiednich ustaw. Ustawodawca
konstytucyjny, określając podstawowy zakres kompetencji sądów
administracyjnych, wskazał jednocześnie, że w zakresie określonym w ustawie
sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej.
W doktrynie zaznacza się, że powołane przepisy Konstytucji nie tylko
wyznaczają przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także
wskazują podstawowe elementy konstytutywne sprawy sądowoadministracyjnej, co
pozwala na odróżnienie jej od sprawy administracyjnej i sprawy sądowej. Innymi
słowy, pozwala na dokonanie rozgraniczenia kompetencji sądów administracyjnych
od kompetencji organów administracyjnych i sądów powszechnych w procesie
stosowania prawa.
Z punktu widzenia Konstytucji, zasadniczym aspektem sprawy
sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracji publicznej w różnych
formach jej działania. W przeciwieństwie do sprawy administracyjnej nie polega ona
jednak na merytorycznym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii przez dokonanie
autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub
obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub
bezczynności niezgodnej z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie
zastępuje się organów administracyjnych w rozstrzygnięciu o czyichś prawach lub
obowiązkach, kontrola sądowoadministracyjna nie polega zatem, jak to ma miejsce
w odniesieniu do sądów powszechnych, na rozpoznaniu sprawy przekazanej
sądowi do końcowego załatwienia.
Od tej reguły ustawodawca konstytucyjny przewiduje jednak wyjątki, gdyż
zarówno art. 177 Konstytucji zezwala na odstępstwa ustawowe od domniemania
kompetencji sądów powszechnych, jak i art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola
działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w
zakresie określonym ustawą, co oznacza, iż sąd administracyjny może nieraz
sprawę załatwić merytorycznie.
Poszukując rozwiązania przedstawionego przez Rzecznika Praw
Obywatelskich zagadnienia należy też podkreślić, że przy określaniu właściwości
sądów administracyjnych istotne znaczenie ma ustalenie zakresu podmiotowego tej
kontroli, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne polega
bowiem na kontroli administracji publicznej. Ze względu na to, że przepisy ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie zawierają odpowiednika dawnego art. 20 ust.
2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
wyjaśniającego znaczenie pojęcia „organy administracji publicznej”, należy odwołać
się do art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., mającego zastosowanie zarówno w odniesieniu do
decyzji, jak i postanowień, oraz do doktrynalnego pojęcia tych organów.
Według art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., przez organy administracji publicznej rozumie
się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich
lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i
niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty
wymienione w art. 1 pkt 2. Ze względu na to odesłanie zakresem kontroli
dokonywanej przez sądy administracyjne objęte są więc także inne organy
państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji
administracyjnych.
Co do kwestii pojmowania władzy publicznej i zadań publicznych ścierają się
w doktrynie dwa poglądy: zwolenników ścisłej interpretacji tych pojęć i zwolenników
szerokiej interpretacji. Przy szerokim podejściu do problemu, wśród kontrolowanych
przez sądy administracyjne podmiotów mogłyby znaleźć się m.in. fundacje
wykonujące zadania użyteczności publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia
1984 r. o fundacjach. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że taka rozszerzająca
wykładnia mogłaby doprowadzić do objęcia zakresem właściwości sądów
administracyjnych – zwłaszcza, że z Konstytucji wynika domniemanie właściwości
tych sądów w zakresie kontroli administracji publicznej – rozstrzygnięć Fundacji w
przedmiocie świadczeń dla byłych robotników przymusowych i osób dotkniętych
innymi krzywdami z czasów narodowego socjalizmu.
Przeciwne stanowisko – jak zaznaczono – zajmuje się w orzecznictwie sądów
administracyjnych, w którym przyjmowany jest konsekwentnie pogląd wyłączający
wszelkie czynności Fundacji spod ich kontroli. Chodzi zarówno o czynności, jak i
bezczynność Fundacji, w tym sprawy o nakazanie dokonania czynności lub
przyznania uprawnienia albo sprawy dotyczące odmowy wypłaty jednorazowego
świadczenia.
Wobec takiego stanu rzeczy nie sposób zaprzeczyć, że uznanie przez Sąd
Najwyższy w odniesieniu do analizowanych sporów niedopuszczalności drogi
sądowej przed sądem powszechnym z jednoczesnym przyjęciem kompetencji
sądownictwa administracyjnego mogłoby wchodzić w rachubę tylko przy wskazaniu
jakościowo nowej argumentacji pozwalającej stwierdzić, iż dotychczasowe
stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno ulec zmianie, nie ma
jednak do tego podstaw.
Nie jest obojętna też okoliczność, że Fundacja „Polsko-Niemieckie
Pojednanie” nie ma charakteru fundacji prawa publicznego, a więc fundacji
wyposażonej w uprawnienia władcze, z elementami podporządkowania. Nawet
gdyby było inaczej, to istotny jest brak wyraźnego odesłania na drogę postępowania
administracyjnego spraw przeciwko tej Fundacji, zwłaszcza że w odniesieniu do
drogi sądowej – w sensie postępowania cywilnego prowadzonego przez sąd
powszechny – obowiązuje wynikające z art. 2 k.p.c. domniemanie jej istnienia.
Konieczność procesowego wyłącznie podejścia do omawianego problemu
sprawia zresztą, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia przedstawionego przez
Rzecznika Praw Obywatelskich nie jest niezbędne wyjaśnienie z punktu widzenia
prawa cywilnego materialnego różnych aspektów ewentualnego sporu z udziałem
Fundacji.
Poza konstrukcją domniemania drogi sądowej zwrócić też należy uwagę, że
współcześnie w analizie pojęcia „sprawy cywilnej” nieodzowne jest uwzględnianie
obecnego porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega
wątpliwości, że dla oceny rozważanego zagadnienia prawnego argumentacja
nawiązująca wprost do konstytucyjnego uregulowania prawa do sądu nie pozostaje
obojętna, a nawet więcej, wynik wykładni art. 1 i 2 k.p.c. musi pozostawać w
zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji należy mieć na względzie również treść art.
45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji.
Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do sądu, które
ma charakter autonomiczny, jest podmiotowym prawem obywatela i stanowi
odrębne oraz niezależne od innych rozwiązań normatywnych prawo przysługujące
jednostce w stosunku do Państwa. W myśl natomiast art. 77 ust. 2 i art. 177
Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia
naruszonych praw, przy czym należy domniemywać kompetencję sądu
powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo
zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
W związku z tak pojmowanym prawem do sądu oraz istnieniem wskazanego
domniemania Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja
2002 r., III CK 53/02 (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) wyraził pogląd, że sąd
powszechny – odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej – nie
może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie
jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz zobowiązany jest także wskazać
sąd, dla którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo
zastrzeżone. Co więcej, stwierdził też, że gwarantowane przepisem art. 45
Konstytucji prawo do sądu wymaga w praktyce, aby sprawa przedstawiona do
rozstrzygnięcia została przez sąd (powszechny lub inny) rzeczywiście rozpoznana.
Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6
kwietnia 2000 r., II CKN 285/00 (OSNC 2000, nr 10, poz. 188), zwracając uwagę na
konstytucyjny walor zakresu dopuszczalności drogi sądowej. W orzeczeniu tym
sformułowano jednoznaczną tezę, że wątpliwości dotyczące przedmiotowego
zakresu prawa do sądu powinny być wyjaśniane przy założeniu konstytucyjnego
domniemania prawa do sądu.
Rozważając przedmiotowe zagadnienie, należy odwołać się również do
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w uchwale z dnia 25
stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK Zb.Urz. 1995, nr 1, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny
podkreślił, że prawo do sądu jest zasadą konstytucyjną i założeniem państwa
prawnego, dlatego też „wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać
możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu”. Z tego względu Trybunał przyjął, że
nawet milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z
konstytucyjną zasadą prawa do sądu (uzasadnienie orzeczenia z dnia 25 lutego
1992 r., K 3/91, OTK Zb.Urz. 1992, nr 1, poz. 1). Według Trybunału
Konstytucyjnego, do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar
sprawiedliwości, należą wszelkie prawa, których istnienie wynika z całokształtu
obowiązujących regulacji prawa materialnego. Prawo do sądu nie obejmuje tylko
sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego (wyrok z
dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz. 50).
Akceptując ten kierunek orzecznictwa oraz argumentację przytaczaną dla jego
uzasadnienia, należy przyjąć, że gdyby w sprawie z powództwa zainteresowanego
przeciwko Fundacji sąd powszechny stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej,
nie mógłby się ograniczyć do odmówienia sprawie charakteru cywilnego w
rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz musiałby wskazać na istnienie jurysdykcji
administracyjnej oraz na inną drogę sądową, na której sprawa ta mogłaby zostać
załatwiona; chodzi o drogę, w ramach której sprawa na pewnym etapie mogłaby
trafić przed sąd inny niż sąd powszechny. Takie wskazanie nie wchodzi jednak w
rachubę, gdyż nie ma przepisów ustawowych określających procedurę, w ramach
której może dojść do skontrolowania działalności Fundacji względem potencjalnych
świadczeniobiorców.
Potrzeba szerokiego ujęcia dostępu jednostki do sądu, czy też inaczej – prawa
do wytoczenia powództwa (prawa do sądu) wynika także z art. 6 ust. 1 e.k.p.c. oraz
art. 14 ust. 1 międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych wolności
(Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), zgodnie z którymi, każdy ma prawo do
sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i
bezstronny sąd, ustanowiony ustawą dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach o
charakterze cywilnym. Z ustalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka można wnosić, że art. 6 ust. 1 tej Konwencji zapewnia każdemu
niezbywalne prawo do przedstawienia sądowi do rozstrzygnięcia wszelkich
roszczeń dotyczących praw i obowiązków o charakterze cywilnym. Oznacza to,
według Trybunału, że jednym z aspektów prawa do sądu jest prawo dostępu do
sądu, czyli prawo wszczęcia postępowania sądowego w sprawach cywilnych.
Oczywiście, prawo do sądu nie oznacza prawa do „wygrania” sprawy, oznacza
natomiast, że żądanie objęte powództwem ma być przez sąd rozpoznane i
rozstrzygnięte merytorycznie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r.,
IV CSK 312/06, nie publ.).
Wyniki wykładni art. 1 i 2 k.p.c. nakazują zatem przyjąć, że droga sądowa jest
dopuszczalna, jeżeli sprawa ma charakter sprawy cywilnej w znaczeniu
materialnym i nie ma przepisu szczególnego, który przekazywałby jej rozpoznanie i
rozstrzygnięcie innemu organowi niż sąd powszechny. Droga sądowa jest też
dopuszczalna w wypadku, gdy sprawa ma charakter sprawy cywilnej jedynie w
znaczeniu formalnym.
4. Ujęcie redakcyjne rozstrzyganego zagadnienia wywołuje kontrowersje;
mówi się w nim o sprawach dotyczących ostatecznych „rozstrzygnięć” organów
Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” w przedmiocie przyznania świadczenia
pieniężnego ofiarom represji nazistowskich. U podłoża spraw sądowych
dotyczących tych „rozstrzygnięć” tkwi niewątpliwie chęć realizacji przez stronę
powodową swojego roszczenia, należy więc uwzględnić, że wchodzące w grę
środki ochrony prawnej w polskim procesie cywilnym zmuszają stronę powodową
do ukierunkowania żądania pozwu. Powództwo powinno zmierzać do zasądzenia
świadczenia bądź do ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku
prawnego lub prawa, bądź też do ukształtowania stosunku prawnego.
Wnioskodawca abstrahuje od tego procesowego podziału powództw, stąd też
formuła rozstrzygnięcia przedstawionego przezeń zagadnienia musi być ogólna i
uniwersalna, obejmująca wszystkie możliwości określenia żądania pozwu.
Podkreślić zarazem należy, że w niektórych przytoczonych orzeczeniach Sądu
Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wydanych w składach
powiększonych, również mówi się o ostatecznych „rozstrzygnięciach” organów
Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. Skłania to do zaakceptowania formuły
użytej przez wnioskodawcę w odniesieniu do sposobu wypowiedzi tych organów.
Należy nadmienić, że chodzi tu o czynności, jak i bezczynność Fundacji, w tym
sprawy o nakazanie dokonania czynności lub o przyznanie uprawnienia oraz o
sprawy związane z odmową wypłaty jednorazowego świadczenia.
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale.