Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 435/07
POSTANOWIENIE
Dnia 7 lutego 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
SSN Elżbieta Skowrońska-Bocian
w sprawie z powództwa J. O. i J. O.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 7 lutego 2008 r.,
skargi kasacyjnej powodów od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 15 czerwca
2007 r., sygn. akt I ACz (…),
1.) oddala skargę kasacyjną;
2.) nie obciąża powodów kosztami postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r. Sąd Okręgowy w W. odrzucił pozew J.
i J. O. złożony przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X., w którym powodowie
domagali się odszkodowania za straty materialne poniesione w ich nieruchomości
położonej w R., w następstwie powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.
Sąd stwierdził, że powodowie domagają się odszkodowania w szczególnym
trybie, określonym w ustawie z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych
rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.
(Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca
1997 r. w sprawie zasad i trybu udzielania odszkodowań za straty spowodowane
skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią
2
(Dz. U. Nr 82, poz. 521) Postępowanie w tym trybie jest dwuetapowe, przy czym
pierwszy etap ma charakter postępowania administracyjnego kończonego decyzją
administracyjną, a to oznacza czasową niedopuszczalność drogi sądowej, ze skutkami
procesowymi przewidzianymi w art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.
W zażaleniu powodowie przyznali, iż uzyskali w postępowaniu administracyjnym
nieduże zaopatrzenie pieniężne (zapomogę i zasiłek) oraz zaświadczenia uprawniające
do ulg i preferencji. Nie złożyli natomiast odwołania do sądu od decyzji Kierownika
Urzędu Rejonowego w W. z dnia 18 listopada 1997 r. odmawiającej przyznania im
odszkodowania. Twierdzili jednak, że podstawą prawną żądania pozwu są kodeksowe
przepisy odszkodowawcze (art. 417 k.c. w związku z art. 442 k.c.), właściwe dla drogi
sądowej.
Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2007 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie,
podzielając stanowisko Sądu Okręgowego. Sąd II instancji przyznał, że podstawą
roszczenia odszkodowawczego powodów mógłby być przepis art. 417 k.c., jednakże w
rozpoznawanej sprawie dochodzą oni odszkodowania popowodziowego w trybie
określonym w przepisach szczególnych, wyłączającym czasowo drogę sądową.
Powodowie w skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie obu postanowień i
przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
Powodowie zarzucili naruszenie art. 45 i 77 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 3
ustawy z dnia 17 lipca 19 97 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm.), § 1, 2 i 8 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. ... (Dz. U. Nr 82, poz. 521) oraz art. 19 9 § 1 pkt 1
k.p.c. w związku z art. 1 i 2 § 3 k.p.c. przez:
1.) pozbawienie ich prawa do rozpoznania sprawy cywilnej przez sąd
powszechny;
2.) uznanie szczególnego trybu dochodzenia odszkodowania popowodziowego
za unormowanie wyłączające dochodzenie odszkodowania na zasadach
ogólnych;
3.) zakwalifikowanie roszczenia powodów – wbrew ich intencji – jako żądania
rozpoznania sprawy w trybie unormowania szczególnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Powódź jest zjawiskiem naturalnym, przyrodniczym, mogą jednak wystąpić
różnorakie zaniedbania podmiotów zobowiązanych ustawowo do ochrony
przeciwpowodziowej, uzasadniające – w konkretnej sytuacji – roszczenia
odszkodowawcze osób poszkodowanych na zasadach ogólnych (także na podstawie
3
art. 417 k.c.). Powódź z lipca 1997 r. była wyjątkowa, o niespotykanej dotąd skali,
dlatego ustawodawca zadecydował o szczególnym unormowaniu dotyczącym likwidacji
jej skutków, obejmującym także tryb udzielania odszkodowań. Ustawa z dnia 17 lipca
1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi,
która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491 ze zm., dalej „ustawa”)
przewiduje różnego rodzaju zaopatrzenia pieniężne oraz preferencje dla osób
poszkodowanych, a ponadto – w sytuacji określonej w art. 3 – pełne odszkodowanie dla
osób, które poniosły straty w wyniku decyzji administracyjnej o skierowaniu wód
zalewowych na inny obszar. Zasady i tryb udzielania takich odszkodowań zostały
określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r. (Dz. U. Nr 82, poz.
521, dalej: ”rozporządzenie”). Miały one charakter wyraźnie preferencyjny, przede
wszystkim dlatego, że przewidywały pełne odszkodowanie za legalne działanie władzy
publicznej, znacznie ułatwiając również dochodzenie odszkodowania. Należy
przypomnieć, że powódź z lipca 1997 r. i zdarzenia z nią związane wystąpiły przed
wejściem w życie nowej Konstytucji (17 października 1997 r.) i miały do nich
zastosowanie ówczesne przepisy, interpretowane w sposób wówczas przyjęty (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r., V CK 461/04, niepubl.). W myśl tych
przepisów, dochodzenie od Skarbu Państwa odszkodowania za legalne działanie
władzy publicznej było bardzo utrudnione (zob. art. 418 i 419 k.c.).
Rozpoznając zarzuty kasacyjne w przedstawionym aspekcie prawnym należy
stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa powodów do rozpoznania
sprawy cywilnej na drodze sądowej (art. 45 i 77 Konstytucji). Przeciwnie, Sąd
Apelacyjny potwierdził możliwość dochodzenia przez nich odszkodowania na podstawie
art. 417 k.c., w następstwie bezprawnych decyzji organów państwowych. Sąd ten –
wbrew zarzutom skarżących – nie wskazywał na pierwszeństwo (lex specialis)
unormowania zamieszczonego w ustawie i rozporządzeniu w stosunku do przepisów
kodeksu cywilnego. Potwierdził mianowicie możliwość dochodzenia odrębnych
roszczeń; na podstawie art. 417 k.c. oraz na podstawie uregulowania szczególnego
odnoszącego wyłącznie do legalnego działania władzy publicznej (art. 3 ustawy). Należy
przy tym podzielić stanowisko obu Sądów, że dochodzenie odszkodowania za
spowodowane straty w następstwie realizacji decyzji administracyjnej o skierowaniu wód
zalewowych na inny obszar (§ 1, 4, 7, 8 i 9 rozporządzenia w związku z art. 3 ustawy)
ma charakter dwufazowy, wyłączający czasowo drogę sądową w pierwszym stadium.
Taka regulacja, znana w polskim ustawodawstwie, nie narusza standardów
4
konstytucyjnych, bo zapewnia dwuinstancyjną kontrolę sądową i jest korzystna dla
poszkodowanych (zob. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1999 r., III
CKN 1190/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 87 oraz z dnia 26 kwietnia 2002 r., V CK 105/02,
niepubl.).
Rzeczywista kontrowersja jest inna, umiejscowiona w zarzucie powodów, że ich
roszczenie zostało niesłusznie zakwalifikowane jako żądanie odszkodowania w trybie
art. 3 ustawy, podczas gdy dochodzili odszkodowania na zasadach ogólnych (art. 417
k.c.).
Treść pozwu nie zawierała wszystkich informacji potrzebnych do kwalifikacji
prawnej roszczenia. Powołano się w nim na art. 417 § 1 k.c. i art. 442 § 1 k.c., jednakże
w załączonych do pozwu zaświadczeniach Urzędu Gminy Ś. z dnia 22 sierpnia 1997 r.
oraz z dnia 23 września 1997 r. zamieszczone były informacje o „otwarciu śluz” i
„napełnieniu polderów”.
Przewodniczący Sądu Okręgowego zasadnie więc zażądał sprecyzowania roszczenia
(art. 130 § 1 k.p.c.). Powodowie w piśmie procesowym z 16 kwietnia 2007 r.
jednoznacznie stwierdzili, że podstawą prawną ich roszczenia jest ustawa z dnia 17
lipca 1997 r. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 lipca 1997 r., z racji
skierowania wód zalewowych na inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych
obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r.
Te oświadczenie powodów, konkretyzujące podstawę prawną i okoliczności
roszczenia, było dla Sądu Okręgowego wiążące. W konsekwencji rozstrzygnął on
o żądaniu pozwu zgodnie z jego treścią (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Rozpoznawana
sprawa była niewątpliwie sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.), ale jej rozpoznanie zostało
czasowo, w pierwszym stadium, przekazane do rozpoznania organowi
administracyjnemu (art. 2 § 3 k.p.c.).
W zażaleniu powodowie powołali się na art. 417 k.c., ale tego rodzaju zmiana
podstawy prawnej, stanowiąca zgłoszenie nowego roszczenia, nie jest dopuszczalna w
postępowaniu odwoławczym (art. 383 k.p.c.). Sąd Apelacyjny nie mógł więc takiej
zmiany uwzględnić. Zasadnie więc oddalił zażalenie. Orzeczenie te nie stanowi
przeszkody procesowej do dochodzenia przez powodów roszczenia
odszkodowawczego na zasadach ogólnych.
Należało w konsekwencji oddalić zażalenie (art. 39814
k.p.c. w związku z art. 3941
§ 3 k.p.c.). Powodowie, z uwagi na ich sytuację życiową, nie zostali obciążeni kosztami
postępowania kasacyjnego (art. 102 k.p.c.).