Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 14 stycznia 2009 r.
III SK 24/08
Samo ograniczenie swobody działania przedsiębiorcy może nie wystar-
czać do przyjęcia, że dochodzi do ograniczenia konkurencji w rozumieniu art. 8
ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsu-
mentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia
2009 r. sprawy z powództwa Gminy R. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów z udziałem zainteresowanego Andrzeja B. prowadzącego
działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu „B.” Andrzej B. w
K. o ochronę konkurencji i karę pieniężną, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwa-
nej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 5 lipca 2006 r. [...] Prezes UOKiK (Prezes Urzędu) uznał za
praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2003
r. Nr 86, poz. 804 ze zm., dalej jako „ustawa”) nadużywanie pozycji dominującej na
lokalnym rynku usług odbierania nieczystości ciekłych poprzez odmowę zawarcia z
Zakładem Oczyszczania Terenu B. w K. (zainteresowany) przez zakład budżetowy
gminy R. (powódka) umowy na odbiór nieczystości ciekłych, pochodzących od wła-
ścicieli nieruchomości, co przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych
do rozwoju konkurencji na lokalnym rynku opróżniania zbiorników bezodpływowych
2
oraz transportu nieczystości ciekłych i nakazał na podstawie art. 9 ustawy zaniecha-
nie jej stosowania, umorzył postępowanie antymonopolowe wszczęte w związku z
podejrzeniem stosowania przez powódkę praktyki ograniczającej konkurencję opisa-
nej w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy, polegającej na nadużywaniu pozycji dominu-
jącej na lokalnym rynku usług składowania odpadów komunalnych poprzez odmowę
zawarcia z zainteresowanym przez zakład budżetowy powódki umowy na odbiór od-
padów komunalnych pochodzących od właścicieli nieruchomości oraz nałożył na po-
wódkę, na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy, karę pieniężną w wysokości 2.650
zł (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt złotych) płatną do budżetu państwa.
Powódka w odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o jej uchylenie w części,
w jakiej Prezes Urzędu uznał odmowę zawarcia z zainteresowanym umowy na od-
biór nieczystości ciekłych pochodzących od właścicieli nieruchomości, za praktykę
polegającą na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do roz-
woju konkurencji na lokalnym rynku opróżniania zbiorników bezodpływowych i trans-
portu nieczystości ciekłych oraz nakazał zaniechanie jej stosowania i nałożył na po-
wódkę karę pieniężną.
Wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. [...] Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił decyzję Prezesa Urzędu w ten sposób,
że nie stwierdził stosowania przez powódkę praktyki ograniczającej konkurencję
wskazanej w pkt I decyzji Prezesa Urzędu oraz uchylił karę pieniężną nałożoną w pkt
III decyzji, przyjmując, że odmowa zawarcia umowy z zainteresowanym była uza-
sadniona uwarunkowaniami technologicznymi, wynikającymi z instrukcji eksploatacji
oczyszczalni ścieków.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r. [...] Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił
apelację Prezesa Urzędu od wyroku Sądu pierwszej instancji. Według Sądu Apela-
cyjnego samo zajmowanie pozycji monopolisty nie jest naganne, chyba że jego za-
chowanie oddziałuje negatywnie na „zjawisko konkurencji”, nawet jeżeli ten negatyw-
ny wpływ jest rezultatem działań skierowanych przeciwko jednemu lub niewielkiej
liczbie konkurujących przedsiębiorców. Sąd Apelacyjny przyjął, iż Sąd pierwszej in-
stancji zasadnie uznał, że działalność powódki na lokalnym rynku usług odbierania
nieczystości ciekłych nie stanowi praktyki ograniczającej konkurencję w rozumieniu
art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy, ponieważ odmowa zawarcia umowy z zainteresowanym
była uzasadniona brakiem technicznych możliwości przyjmowania większej ilości
nieczystości ciekłych. Sąd drugiej instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia
3
art. 233 k.p.c., gdyż stosowanie przepisów ustawy determinowane jest konkretnymi
okolicznościami danej sprawy, a nie oderwane od rzeczywistych warunków rynku,
którego dotyczy decyzja Prezesa Urzędu. Zdaniem Sądu Apelacyjnego limity na
przyjmowanie ścieków od podmiotów trzecich nie są wynikiem dowolnych założeń
powódki, lecz warunkowane są przez prawidłową eksploatację i funkcjonowanie
oczyszczalni, zgodnie z wymogami użytej technologii, zaś do momentu wyczerpania
wyżej wymienionych limitów, powódka zawierała umowy zarówno z przedsiębiorcami
działającymi na rynku właściwym obejmującym jej terytorium, jak i przedsiębiorcami
przyjmującymi nieczystości ciekłe z terytorium innych gmin. Nie dopuściła się zatem
naruszenia zasady równego traktowania i nie wypaczyła zasad konkurowania na
rynku przyjmowania i transportu nieczystości ciekłych. Sąd Apelacyjny uznał za nie-
dopuszczalną argumentację Prezesa Urzędu, zgodnie z którą w miarę pojawiania się
kolejnych przedsiębiorców zainteresowanych działalnością na rynku przyjmowania i
transportu nieczystości ciekłych, powódka powinna zmieniać umowy zawarte z dzia-
łającymi już wcześniej na tym rynku podmiotami, ograniczając ilość nieczystości, jaką
mogą oni dostarczać do gminnej zlewni.
Prezes Urzędu zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w
Warszawie skargą kasacyjną, w której zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I) narusze-
nie prawa materialnego przez : 1) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5
ustawy, poprzez uznanie, że odmowa zawarcia przez jednostkę organizacyjną po-
wódki umowy na odbiór nieczystości ciekłych z zainteresowanym, nie stanowi prak-
tyki ograniczającej konkurencję w rozumieniu tego przepisu; 2) niewłaściwe zastoso-
wanie art. 1 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że dopuszczenie do stacji zlewnej za-
interesowanego stanowiłoby praktykę sprzeczną z celami ustawy i nie byłoby realiza-
cją tzw. równych zasad; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 pkt 2b ustawy z
dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity
tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, dalej jako „ustawa o utrzymaniu czystości i
porządku w gminach”), poprzez przyjęcie, że powódka należycie wypełnia obowiązek
utrzymania czystości i porządku, jeżeli odmawia przyjmowania ścieków od przedsię-
biorcy posiadającego zezwolenia na odbiór ścieków z tej gminy, a przyjmuje ścieki
spoza terenu gminy, a także od przedsiębiorców nieposiadających zezwolenia na
odbiór ścieków z jej terenu; 4) naruszenie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzenia nieczy-
stości ciekłych do stacji zlewnych (Dz.U. Nr 188, poz. 1576, dalej jako „rozporządze-
4
nie”), poprzez przyjęcie, że wymóg określenia w umowie z powódką-właścicielem
stacji zlewnej miesięcznej ilości dostarczanych nieczystości ciekłych, stanowi uza-
sadnioną przeszkodę do zawarcia umowy z zainteresowanym i uniemożliwia zapew-
nienie jednakowych warunków umownych co do ilości odbieranych ścieków dla
przedsiębiorców pojawiających się później na rynku lokalnym, II) naruszenie przepi-
sów prawa procesowego, to jest art. 233 § 1 oraz 328 k.p.c., poprzez przyjęcie, że
istotną przesłanką dla rozstrzygnięcia stosowania przez powoda zarzuconej mu
praktyki są warunki techniczne funkcjonowania oczyszczalni ścieków i wynikający z
nich limit przyjmowania ścieków oraz zobowiązania z wcześniej zawartych umów z
innymi przedsiębiorcami, przy pominięciu przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 2 pkt
5 ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty za-
sługują na uwzględnienie. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2b
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prezes Urzędu nie jest powo-
łany do oceny, czy gmina prawidłowo wywiązuje się z nałożonych na nią obowiązków
w zakresie realizacji zadań własnych i rozstrzygania o optymalnym - z punktu widze-
nia mieszkańców gminy - sposobie wykonywania tych zadań. Może jedynie badać,
czy gmina swoim zachowaniem naruszyła art. 8 ust. 2 pkt 5 uokik, ewentualnie czy
zachowanie wyczerpujące znamiona tej praktyki ograniczającej konkurencję, nie zo-
stało gminie narzucone przez przepisy ustawy o utrzymaniu czystości. Bezpodstaw-
ny jest również zarzut naruszenia art. 1 ustawy, ponieważ przepis ten nie został za-
stosowany przez Sąd Apelacyjny.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. Zarzut obrazy tego
przepisu wymaga wykazania, że kwestionowane uzasadnienie wyroku Sądu drugiej
instancji nie zawiera wszystkich elementów, które przepis ten określa, przez co nie-
możliwa jest kontrola kasacyjna takiego orzeczenia, oraz wskazania wpływu zarzu-
canych wadliwości na wynik sprawy. Tymczasem zarzut ten, w postaci sformułowa-
nej w petitum skargi, nie dotyczy materii będącej przedmiotem jego regulacji, nie
podnosi bowiem wadliwości w zakresie uzasadnienia wyroku, lecz wskazuje na
błędne sformułowanie przez Sąd drugiej instancji przesłanek zastosowania przepisu
prawa materialnego.
5
Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy w
związku z art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 3983
§ 3 k.p.c. stanowi, że podstawą skargi
kasacyjnej nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów, po-
nieważ skarga kasacyjna jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym służącym od
prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji, w ramach którego Sąd Najwyższy
kontroluje wyłącznie stosowanie prawa a nie ustalenia faktyczne. Dlatego, co do za-
sady, sformułowanie zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c. jest skazane na niepowodze-
nie, zwłaszcza wtedy, gdy zarzut ten odnosi się wprost do oceny dowodów dokona-
nej przez Sąd drugiej instancji. Nie oznacza to jednak, że każdy zarzut naruszenia
art. 233 k.p.c. unika kontroli Sądu Najwyższego. Przepis art. 3983
§ 3 k.p.c., jako
przepis szczególny, wprowadzający wyjątek od ogólnej zasady zaskarżalności kasa-
cyjnej naruszenia przepisów postępowania (zawartej w art. 3983
§ 1 k.p.c.), powinien
być wykładany ściśle (wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2008 r., III CSK 17/06),
jako dotyczący oceny ustaleń dokonanych przez Sąd drugiej instancji (wniosków wy-
nikających z oceny poszczególnych dowodów lub ich syntezy w postaci „ustalenia
faktów”), a nie dokonywania samych ustaleń (reguł budowy podstawy faktycznej)
potrzebnych dla zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Sądu Najwyż-
szego z 1 lutego 2006 r., V CSK 86/05). Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym
składzie, wykładnia art. 3983
§ 3 k.p.c. powinna bowiem uwzględniać, że z punktu
widzenia pierwszej podstawy kasacyjnej, jaką jest naruszenie prawa materialnego,
dokonywana przez Sąd Najwyższy - działający jako sąd prawa - ocena zastosowania
przepisu prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy ustalona podstawa fak-
tyczna orzeczenia jest dokonana niewadliwie i jest na tyle pełna, że możliwe jest za-
stosowanie do niej określonej normy prawa materialnego (wyrok Sądu Najwyższego
z 16 marca 2008 r., III CSK 17/06).
Sąd Apelacyjny prawidłowo przyjął, że stosowanie ustawy determinowane jest
konkretnymi okolicznościami danej sprawy, zaś limity przyjmowanych ścieków nie
zostały ustalone dowolnie przez powódkę, lecz wynikają z wymogów prawidłowej
eksploatacji oczyszczalni. Trafnie wskazał również, że odmowa zawarcia umowy
może być obiektywnie uzasadniona warunkami technologicznymi działalności przed-
siębiorcy i zidentyfikował jako takie warunki brak technicznych możliwości przyjmo-
wania większej ilości ścieków. Jednakże ilość nieczystości ciekłych, jaką może przy-
jąć zlewnia od przedsiębiorców działających na rynku odbioru nieczystości ciekłych,
na podstawie zawartych umów, jest ilością maksymalną. Ilość (objętość) nieczystości
6
ciekłych dostarczanych w danym okresie do zlewni nie jest co prawda wartością
stałą, jednakże przedsiębiorcy zajmujący się odbiorem nieczystości ciekłych z teryto-
rium gminy R. nie są w stanie zebrać i dostarczyć do zlewni więcej nieczystości cie-
kłych, niż wytworzyli mieszkańcy gminy i przedsiębiorcy działający na jej terenie.
Stosownie zaś do § 8 ust. 1 rozporządzenia, odbiór nieczystości ciekłych potwier-
dzany jest zgodnie z wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia. Z załącz-
nika wynika zaś, iż na potwierdzeniu odbioru nieczystości każdorazowo wpisuje się
objętość odebranych nieczystości ciekłych. Podmiot zarządzający zlewnią ma więc
dostęp do aktualnych informacji o ilości dostarczonych ścieków oraz „ich pochodze-
niu” (czyli dostawcy). W przypadku przekroczenia dopuszczalnej ilości nieczystości
ciekłych, jaka może zostać dostarczona do zlewni „spoza” sieci kanalizacyjnej, pod-
miot zarządzający zlewnią może wstrzymać odbiór nieczystości. Przedsiębiorcy
posiadający zezwolenie na odbiór nieczystości ciekłych są zaś zobowiązani do 15
dnia po upływie każdego miesiąca sporządzić i przekazać wójtowi wykaz właścicieli
nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarli umowy na odbieranie od-
padów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczysto-
ści ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu
umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły (art. 9a ustawy o utrzymaniu porządku i czy-
stości w gminach). Gmina ma zatem możliwość weryfikacji, czy dostarczane do
zlewni nieczystości pochodzą od jej mieszkańców.
Dlatego zdaniem Sądu Najwyższego ilość nieczystości ciekłych, jakie mogą
trafić do zlewni w danym okresie czasu, jest niezależna od ilości przedsiębiorców
działających na rynku ich odbioru. „Ta sama” ilość nieczystości ciekłych rozkłada się
na mniejszą lub większą liczbę przedsiębiorców zajmujących się ich odbiorem. W
konsekwencji określenie w umowie ze stacją zlewną ilości dostarczanych nieczysto-
ści - w przypadku przedsiębiorców świadczących usługi odbioru nieczystości ciekłych
na terytorium określonej gminy - nie prowadzi do zwiększenia ilości przyjmowanych
przez zlewnię ścieków, a jedynie do innego rozkładu „dostaw” między przedsiębior-
ców świadczących tego rodzaju usługi. Nie można zatem a priori wykluczyć możliwo-
ści zawarcia przez gminę umowy na odbiór większej ilości (nominalnej) nieczystości,
niż pozwalają na to techniczne możliwości zlewni, gdyż dostarczone do zlewni nie-
czystości ciekłe - pod warunkiem, że będą pochodzić od gospodarstw domowych lub
przedsiębiorców zlokalizowanych na terenie gminy - nie przekroczą nominalnej ilości
nieczystości ciekłych, jaką zgodnie z wymogami stosowanej technologii może przyjąć
7
zlewnia, niezależnie od tego, ilu przedsiębiorców prowadzi działalność na rynku od-
bioru nieczystości ciekłych. Odmowa zawarcia umowy ze stacją zlewną, w przypadku
przekroczenia nominalnej ilości nieczystości ciekłych, jaką zgodnie z wymogami sto-
sowanej technologii może przyjąć ta zlewnia, byłaby jednak obiektywnie uzasadnio-
na, gdyby okazało się, że szacunkowa (z uwagi na specyfikę rynku) ilość nieczysto-
ści ciekłych, jakie mogą w danym okresie czasu trafić do zlewni z terytorium gminy
i/lub gmin sąsiednich (z uwzględnieniem limitów wynikających z umów zawartych z
przedsiębiorcami odbierającymi nieczystości ciekłe poza gminą R.), jest większa od
mocy przerobowych oczyszczalni, determinowanych przez stosowaną technologię.
Jednocześnie Sąd Najwyższy podziela zapatrywania Sądu Apelacyjnego, iż powód-
ka nie ma obowiązku - w świetle art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy - rezygnacji z zawierania
umów na odbiór nieczystości ciekłych pochodzących z terenu innych gmin.
Dodatkowo należy również wskazać, że praktyka ograniczająca konkurencję z
art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy może przybierać różnego rodzaju formy. W zależności zaś
od rodzaju zachowania przedsiębiorcy, które kwalifikowane jest jako przeciwdziałanie
ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji,
zróżnicowany jest poziom szczegółowości analizy wpływu ocenianej praktyki na kon-
kurencję oraz argumentacja, jaka powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji orga-
nu antymonopolowego lub zostać przedstawiona w toku postępowania odwoławcze-
go. Samo ograniczenie swobody działania przedsiębiorcy może bowiem nie wystar-
czać do przyjęcia, że zachowanie będące przedmiotem postępowania ogranicza
konkurencję. W niniejszej sprawie oznacza to, iż aczkolwiek można przyjąć, że nie-
dopuszczenie zainteresowanego przez powódkę do korzystania ze zlewni uniemoż-
liwiło zainteresowanemu zaproponowanie konsumentom korzystniejszych warunków
świadczenia usług odbioru nieczystości ciekłych, ponieważ musiał on ponosić dodat-
kowe koszty związane z transportem nieczystości do zlewni zlokalizowanej w innej
gminie, to jednak konstatacja ta musi być jednak poparta odpowiednią analizą, w jaki
sposób odmowa zawarcia przedmiotowej umowy wpływa lub może wpłynąć na kon-
kurencyjność oferty zainteresowanego, w porównaniu do ofert tych przedsiębiorców,
którzy podpisali odpowiednie umowy z powódką. Za niewystarczające należy uznać
ograniczenie się do prostego założenia, zgodnie z którym im więcej przedsiębiorców
będzie korzystało ze zlewni powódki, tym lepiej - z punktu widzenia konsumentów -
będzie funkcjonował rynek odbioru nieczystości ciekłych. Konieczne jest rozważenie,
czy przedmiotowa zlewnia stanowi infrastrukturę kluczową, bez dostępu do której nie
8
można skutecznie działać na rynku odbioru nieczystości ciekłych pochodzących od
właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy R.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.
========================================