Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 4 lutego 2009 r.
II PK 226/08
Droga sądowa jest dopuszczalna w sprawie, w której mianowany pra-
cownik samorządowy kwestionuje okresową ocenę dokonaną na podstawie art.
17 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Romualda Spyt (spra-
wozdawca), Herbert Szurgacz.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy z
powództwa Urszuli G. przeciwko Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K.-K.
o ustalenie, na skutek skargi kasacyjnej powódki od postanowienia Sądu Okręgowe-
go-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 5 czerwca 2008 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Sądu Rejonowego-
Sądu Pracy w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 1 kwietnia 2008 r. [...] i sprawę przekazał
temu Sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
zażaleniowego i kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Kędzierzynie-Koźlu postanowieniem z dnia 1
kwietnia 2008 r. odrzucił pozew Urszuli G. skierowany przeciwko Miejskiemu Ośrod-
kowi Pomocy Społecznej w K.-K. o uchylenie oceny okresowej pracownika samorzą-
dowego, stwierdzając niedopuszczalność drogi sądowej i powołując się na to, że
przepisy ustawy z dnia 20 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) nie przewidują możliwości odwołania
się do sądu od negatywnej oceny okresowej.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wskazała, że z uwagi na lukę w
prawie w drodze analogii stosować należy przepisy ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r.
o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.), które przewidują drogę sądową
2
w zakresie odwołania się od negatywnej okresowej opinii o pracowniku. Ponadto po-
wódka podniosła, że negatywna opinia okresowa niezweryfikowana w postępowaniu
sądowym narusza konstytucyjne prawo do ochrony dobrego imienia. Przewidzianym
w Konstytucji RP środkiem ochrony dobrego imienia jest droga sądowa i akt rangi
ustawowej nie może drogi tej zamknąć (art. 47 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji
RP).
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych w Opolu oddalił powyższe zażalenie, rozstrzygając także o
kosztach procesu. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd Okręgowy wskazał,
że argumentacja zażalenia stanowi polemikę z ustawodawcą, który w przepisie art.
17 ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidział możliwości kwestionowa-
nia treści okresowych ocen na drodze postępowania sądowego. Stwierdził, że usta-
wodawca, stanowiąc w ten sposób, działał racjonalnie, gdyż konsekwencją wydania
negatywnej opinii okresowej, ponowionej kolejną negatywną oceną pracownika, jest
rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym, a taka decyzja praco-
dawcy podlega już kontroli sądu.
Odnosząc się do sprzeczności powyższego uregulowania z Konstytucją RP,
Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego sąd,
uznając przepis za niekonstytucyjny, nie może odmówić jego zastosowania. Może
natomiast, powziąwszy wątpliwość co do jego konstytucyjności, zwrócić się do Try-
bunału Konstytucyjnego ze stosownym pytaniem. Dopiero stwierdzenie przez Trybu-
nał Konstytucyjny sprzeczności określonego przepisu prawa z Konstytucją RP sta-
nowi podstawę do jego niezastosowania przez sąd. W przypadku zaś tzw. zaniecha-
nia legislacyjnego strona ma możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu
Państwa. Natomiast art. 77 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podsta-
wy uzasadniającej roszczenie.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia powódka zarzuciła naru-
szenie prawa materialnego - art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządo-
wych w związku z art. 94 pkt 1 k.p. (powinno być art. 94 pkt 9 k.p.), poprzez ich
błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie przysługiwało jej odwołanie do sądu od ne-
gatywnej opinii okresowej oraz naruszenie prawa procesowego - art. 199 § 1 k.p.c.,
poprzez odrzucenie pozwu w sytuacji, w której powódce przysługiwała droga sądo-
wa.
3
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o „uchylenie i zmianę zaskarżone-
go postanowienia” i przyjęcie sprawy do rozpoznania, ewentualnie o uchylenie za-
skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponowne-
go rozpoznania oraz o zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów postę-
powania.
Wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej powołuje się na występowanie w niniej-
szej sprawie istotnego zagadnienia prawnego sprowadzającego się do odpowiedzi
na pytanie, czy pracownikowi samorządowemu przysługuje prawo do sądowej kon-
troli oceny okresowej na podstawie art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samo-
rządowych oraz art. 94 pkt 1 k.p. (powinno być art. 94 pkt 9 k.p.).
W uzasadnieniu skargi powódka podkreśliła, że nie można traktować na równi
prawa odwołania się pracownika od negatywnej oceny z prawem odwołania się od
wypowiedzenia umowy o pracę, bowiem służą one różnym celom. Ponadto pomiędzy
pierwszą a drugą negatywną oceną pracownik samorządowy byłby pozbawiony
prawa do zweryfikowania tej oceny przez sąd. Stąd też korzystanie pomocniczo z
przepisów ustawy o służbie cywilnej uprawnia do przyjęcia, że w niniejszej sprawie
powódce przysługuje droga sądowa. Prawa obu grup pracowników ukształtowane są
podobnie, stąd też pogląd o dopuszczalności analogii wydaje się uprawniony. W ra-
zie przyjęcia przez Sąd, że argumentacja ta jest nietrafna, dopuszczalność drogi są-
dowej wynika z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 94
pkt 9 k.p. Ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani przepisy wykonawcze -
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie sposobu i trybu
dokonywania ocen kwalifikacyjnych pracowników samorządowych (Dz.U. Nr 55, poz.
361) - nie regulują prawa pracownika do weryfikacji przez sąd oceny dokonanej
przez pracodawcę. Z tego względu należy stosować art. 94 pkt 9 k.p., zgodnie z któ-
rym pracodawca jest zobowiązany stosować obiektywne i sprawiedliwe kryteria
oceny pracowników oraz wyników ich pracy. Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie kon-
cepcji Sądu Okręgowego, iż negatywna ocena podlegać będzie weryfikacji w postę-
powaniu przez sądem pracy w razie rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy
za wypowiedzeniem, prowadzi do wniosku, że w przypadku rozwiązania stosunku
pracy po pierwszej ocenie negatywnej ocena ta nie będzie w ogóle podlegać tej kon-
troli sądu. Sytuacja ta może być niekorzystna dla pracownika przy podjęciu nowego
zatrudnienia. Ponadto powódka wywiodła, że dokonana przez pracodawcę ocena jej
4
pracy jest niesprawiedliwa i zbyt ogólnie sformułowana. Pozwany w odpowiedzi na
skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z art. 2 k.p.c. wynika, że droga sądowa jest dopuszczalna w sprawach cywil-
nych, jeżeli do ich rozpoznania właściwe są sądy. Pojęcie spraw cywilnych zostało
zdefiniowane w art. 1 k.p.c. Chodzi tu zarówno o sprawy cywilne w znaczeniu mate-
rialnym (wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opie-
kuńczego oraz prawa pracy), jak i sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (niewyni-
kające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego lub
prawa pracy, podlegające jednak załatwieniu według przepisów Kodeksu postępo-
wania cywilnego, jak np. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych). Zasadą w
świetle art. 2 § 1 k.p.c. jest, że do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy
powszechne, z wyjątkami określonymi w art. 2 § 3 k.p.c. W orzecznictwie Sądu Naj-
wyższego, zapoczątkowanym postanowieniami z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97
(OSNC 1999 nr 1, poz. 6) oraz z 10 marca 1999 r., II CKN 340/98 (OSNC 1999 nr 9,
poz. 161), dotyczącymi dopuszczalności drogi sądowej, stanowisko co do znaczenia
art. 1 i 2 k.p.c. uległo istotnej zmianie w tym sensie, że pojęcie „sprawy cywilnej” (art.
1 k.p.c.) rozumiane jest szeroko. Przedmiotem procesu cywilnego jest roszczenie
procesowe oderwane od materialnoprawnego uzasadnienia roszczenia zgłaszanego
w pozwie. Oznacza to, że jeśli według zawartych w pozwie twierdzeń powoda istnieje
między stronami stosunek cywilnoprawny, to drogę sądową należy uznać za dopusz-
czalną. Natomiast dopiero proces przed sądem ma wykazać, czy twierdzenia powo-
da znajdują podstawę w przepisach prawa materialnego i doprowadzić do wiążącego
ustalenia istnienia albo też nieistnienia konkretnego stosunku cywilnoprawnego mię-
dzy stronami procesu. Pogląd ten podzielił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia z
dnia 16 marca 2000 r., I PKN 723/99 (OSNAPiUS 2001 nr 17, poz. 535), wywodząc,
że art. 2 k.p.c. ustanawia domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych w ro-
zumieniu art. 1 k.p.c. Oznacza to, że każda sprawa cywilna - w znaczeniu, o jakim
mowa w art. 1 k.p.c. - podlega rozpoznaniu przez sąd, chyba że przepis szczególny
przekazuje ją do właściwości innych organów. Za takim stanowiskiem opowiedział
się Sąd Najwyższy także w nowszym orzeczeniu - w postanowieniu z dnia 26 marca
2007 r., II PK 42/07 (Służba Pracownicza 2008 nr 8, poz.12). Jak trafnie wskazano w
5
tezie postanowienia Sądu Najwyższego z 10 marca 1999 r., II CKN 340/98 (OSNC
1999 nr 9, poz. 161), dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności faktycz-
nych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia, a zatem nie jest ona
warunkowana wykazaniem już na tym etapie istnienia tego roszczenia (por. posta-
nowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2000 r., III CKN 927/00, LexPolonica
nr 388342, a także np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 10 marca 1999 r., II
CKN 340/98, OSNC 1999 nr 9, poz. 161, z dnia 8 sierpnia 2000 r., III CKN 927/00,
LexPolonica nr 388342, z dnia 22 sierpnia 2000 r., IV CKN 1188/00, OSNC 2001 nr
1, poz. 20, z 21 listopada 2000 r., III CKN 1048/00, LexPolonica nr 381438, z dnia 11
stycznia 2001 r., IV CKN 1630/00, LexPolonica nr 388721, z 25 stycznia 2001 r., II
CKN 1343/00, OSNC 2001 nr 9, poz. 133, z dnia 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03,
OSNC 2005 nr 2, poz. 31, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 12
marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003 nr 10, poz. 129, wyrok Trybunału Konsty-
tucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK-ZU 2000 nr 5, poz. 143). Jeżeli powód
opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych wywołujących skutki w zakresie
stosunków cywilnoprawnych (w rozumieniu art. 1 k.p.c., a więc także w zakresie sto-
sunków prawa pracy), to droga sądowa jest dopuszczalna, choćby powoływane
przez powoda zdarzenia były fikcyjne lub w rzeczywistości nie rodziły skutków praw-
nych. Droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na
zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych
(por. przywołane wyżej postanowienie z dnia 16 marca 2000 r., I PKN 723/99).
W niniejszej sprawie powódka wystąpiła z żądaniem, które określiła jako od-
wołanie od oceny okresowej wydanej na podstawie art. 17 ustawy o pracownikach
samorządowych i uzasadniła tym, że opinia ta zawiera nieprawdziwe, nierzetelne
oceny oraz sporządzona została w sposób ogólnikowy. Nie budzi wątpliwości, że
źródłem tak skonstruowanego roszczenia jest stosunek pracy. Brak w ustawie o pra-
cownikach samorządowych regulacji, jaka znalazła się w ustawie o służbie cywilnej
(według art. 53 ust. 4 - w razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo nie-
uwzględnienia sprzeciwu od oceny okresowej, urzędnik służby cywilnej może, w ter-
minie 14 dni od dnia doręczenia decyzji dyrektora generalnego urzędu, odwołać się
do sądu pracy), nie jest zatem argumentem przemawiającym za niedopuszczalno-
ścią drogi sądowej, jak przyjął to Sąd Okręgowy. Zasadny jest zatem zarzut naru-
szenia art. 199 § 1 k.p.c.
6
Osobnym zagadnieniem, nienależącym do problematyki dopuszczalności
drogi sądowej, jest zasadność roszczenia, którą można ocenić dopiero po przepro-
wadzeniu postępowania cywilnego. Jeżeli z okoliczności faktycznych przytoczonych
przez powoda nie wynika zgłoszone przezeń roszczenie albo nie znajduje ono opar-
cia w przepisach prawa materialnego, wówczas powództwo podlega oddaleniu jako
pozbawione podstaw faktycznych i nieuzasadnione bądź jako pozbawione podstawy
prawnej. Podana przez wnoszącego powództwo kwalifikacja prawna żądania nie jest
dla sądu wiążąca, a sformułowanie jej w pozwie nie zwalnia sądu z dokonania samo-
dzielnej kwalifikacji zawartych w nim żądań (da mihi factum dabo tibi ius). Sąd Naj-
wyższy na tym etapie postępowania nie jest władny do rozstrzygania kwestii zasad-
ności roszczenia powódki (z czym może być związana właściwość rzeczowa sądu),
skoro nie zostało ona poddana osądowi w zaskarżonym wyroku, a więc sprawa nie
została rozstrzygnięta co do jej istoty. Stąd też pozostałe zarzuty skargi nie podlegają
ocenie Sądu Najwyższego.
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39815
§ 1 k.p.c.
orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto po myśli
art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c.
========================================