Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 23 września 2010 r., III CZP 62/10
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Dariusz Dończyk
Sędzia SN Wojciech Katner
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Skarbu Państwa – Państwowe
Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe, Nadleśnictwo O. oraz Starosty Powiatu O.
o wpis w księdze wieczystej, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 23 września 2010 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez
Sąd Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r.:
"Czy w świetle zasady jednolitości Skarbu Państwa dopuszczalne jest w
postępowaniu wieczystoksięgowym rozpoznanie apelacji wniesionej przez Skarb
Państwa reprezentowany przez określone statio fisci w sprawie z udziałem Skarbu
Państwa reprezentowanego przez inną statio fisci, jeżeli wnioski zmierzają do
wpisania w dziale II księgi wieczystej innej statio fisci niż ta, którą wpisał sąd
rejonowy?"
podjął uchwałę:
Wpis w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa,
wskazujący – jako trwałego zarządcę – określoną jednostkę organizacyjną
Skarbu Państwa nieposiadającą osobowości prawnej, może być zaskarżony
apelacją wniesioną przez Skarb Państwa reprezentowany przez inną
jednostkę organizacyjną, opartą na zarzucie, że zarząd przysługuje tej innej
jednostce.
Uzasadnienie
Wnioskodawca Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy
Państwowe – Nadleśnictwo O. wniósł o odłączenie z księgi wieczystej określonej
działki gruntowej, o założenie dla niej nowej księgi oraz o wpisanie prawa własności
na rzecz Skarbu Państwa – w zarządzie wnioskodawcy. Powołał się na art. 4 w
związku z art. 32 i 35 oraz art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (jedn.
tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.).
Postanowienie Sądu Rejonowego w Olecku uwzględniające wniosek zaskarżył
apelacją Skarb Państwa – Starosta Powiatu O., zarzucając naruszenie art. 6268
§ 1
i 2 oraz art. 6269
k.p.c. w związku z art. 31 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), a
także art. 74 w związku z art. 3 ustawy o lasach.
Przy rozpoznawaniu tej apelacji Sąd Okręgowy w Olsztynie powziął poważne
wątpliwości, którym dał wyraz w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu
prawnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 34 k.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych
podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego
do innych państwowych osób prawnych. Jest on osobą prawną o szczególnym
charakterze; czerpiąc osobowość prawną bezpośrednio z Konstytucji i kodeksu
cywilnego, nie podlegając wpisowi w jakimkolwiek rejestrze oraz nie mając statutu i
odrębnych organów, działa w obrocie cywilnoprawnym przez jednostki
organizacyjne niemające osobowości prawnej określone w ustawie, albo przez te, z
których działalnością wiąże się określony stosunek prawny. Taka struktura Skarbu
Państwa rodzi wiele problemów praktycznych i jurydycznych, a sytuację komplikuje
fakt, że niekiedy, z mocy ustawy, za Skarb Państwa działają także organy jednostek
samorządu terytorialnego lub inne osoby prawne. Odzwierciedleniem tej swoistej,
nieprzejrzystej konstrukcji Skarbu Państwa jest w postępowaniu cywilnym art. 67 §
2 k.p.c., przewidujący, że czynności procesowe Skarbu Państwa podejmuje organ
państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone
roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.
Niezależnie od problemów polegających na ustaleniu właściwej w danej
sprawie jednostki uprawnionej (zobowiązanej) do reprezentacji Skarbu Państwa
oraz bez względu na liczbę tych jednostek występujących w sprawie, stroną
(uczestnikiem postępowania) jest zawsze Skarb Państwa jako osoba prawa
prywatnego, a nie reprezentująca go statio fisci (por. wyroki Sądu Najwyższego z
dnia 13 kwietnia 1983 r., IV CR 66/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 5 oraz z dnia 11
maja 1999 r., I CKN 1148/97, OSNC 1999, nr 12, poz. 205). Jednocześnie w
orzecznictwie przyjęto, że jeżeli Skarb Państwa jest w konkretnej sprawie
reprezentowany przez kilka jednostek organizacyjnych, spełniających wymagania
określone w art. 67 § 2 k.p.c., to wydane przeciwko niemu orzeczenie nie może
mieć dwoistego charakteru, tj. zawierać rozstrzygnięcia o uwzględnieniu roszczenia
w stosunku do jednej jednostki organizacyjnej i oddaleniu w stosunku do innych
jednostek (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 1970 r., II
CR 445/68, OSNCP 1970, nr 10, poz. 190, oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia
27 listopada 1974 r., II CR 656/74, OSNC 1975, nr 7-8, poz. 119 i z dnia 24 kwietnia
1978 r., II CR 96/78, OSNCP 1979, nr 1, poz. 11). Odwołując się do zasady
jednolitości Skarbu Państwa, Sąd Najwyższy uznał przy tym, że rozstrzyganie
sporów między poszczególnymi stationes fisci może odbywać się tylko poza
systemem ochrony sądowej, a w szczególności poza postępowaniem cywilnym
(por. postanowienie z dnia 17 stycznia 2001 r., IV CKN 1672/00, nie publ.).
Na uboczu należy zaznaczyć, że współcześnie w stanie normatywnym, a w
ślad za tym w judykaturze coraz częściej pojawiają się przypadki przyznawania
państwowym jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej tzw.
szczególnej zdolności sądowej; wówczas rolę strony procesu (uczestnika
postępowania) spełnia nie Skarb Państwa, a właśnie ta jednostka (por. np. uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r., III CZP 22/06, OSNC 2007, nr 2, poz.
23, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r., IV CSK 261/09,
OSNC-ZD 2010, nr C, poz. 94).
Przechodząc do istoty zagadnienia prawnego przedstawionego do
rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że powstało ono przy rozpoznawaniu sprawy
wieczystoksięgowej, a więc w postępowaniu nieprocesowym, skonstruowanym
według zasad odbiegających – mimo zbieżności celów i funkcji – od postępowania
procesowego. Domeną postępowania nieprocesowego jest załatwianie spraw, w
których – w przeciwieństwie do procesu, mającego charakter dwustronny – liczba
zainteresowanych może być różna, a ich interesy mogą być zbieżne lub sprzeczne,
a niejednokrotnie przenikać się i krzyżować, przy czym niewykluczone jest także
prowadzenie postępowania przy udziale tylko jednego podmiotu. Cechą
postępowania nieprocesowego jest również to, że częściej niż proces ma ono
charakter prewencyjny (ochronny) oraz że znacznie mocniej akcentowany jest w
nim interes publiczny (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2010 r., zasady prawnej, III CZP 112/09, OSNC
2010, nr 7-8, poz. 98). Uwaga ta w znacznym stopniu dotyczy postępowania
wieczystoksięgowego (art. 6261
i nast. k.p.c.), którego podstawową funkcją jest
utrwalanie i publiczne ujawnianie stanu prawnego nieruchomości w celu
zapewnienia bezpieczeństwa obrotu.
Ustrój ksiąg wieczystych normuje ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze.
Prowadzenia ksiąg wieczystych, sposobów dokonywania wpisów oraz ich treści
dotyczy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w
sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. Nr 102, poz.
1122 ze zm.). Zgodnie z § 41 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, prawo Skarbu
Państwa uprawnionego z tytułu własności określa się w księdze wieczystej w ten
sposób, że jeżeli nieruchomość jest w trwałym zarządzie państwowej jednostki
organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, wymienia się Skarb Państwa
oraz nazwę i adres tej jednostki jako trwałego zarządcy. W związku z tym sąd w
postępowaniu wieczystoksięgowym jest zobowiązany ustalić z urzędu, czy
nieruchomość Skarbu Państwa pozostaje w trwałym zarządzie i której jednostce ten
zarząd przysługuje.
Należy podkreślić, że wpis trwałego zarządu oraz podmiotu uprawnionego z
tego tytułu – istotny z punktu widzenia pewności obrotu – ma także istotne
znaczenie materialnoprawne. Przyznanie trwałego zarządu, będącego formą
władania nieruchomością państwową (samorządową), umożliwia konkretnej
państwowej jednostce organizacyjnej prawidłowe gospodarowanie nieruchomością,
jak też określa zakres odpowiedzialności takiej jednostki oraz jej uprawnienia w
stosunku do „zarządzanej” nieruchomości (por. m.in. art. 18 oraz 43 i nast. w
związku z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W związku
z tym interes konkretnej jednostki organizacyjnej w tym, aby wpis trwałego zarządu
do księgi wieczystej odpowiadał rzeczywistemu stanowi prawnemu, jest oczywisty.
Interes ten zbieżny jest zresztą także z interesem publicznym.
W rozpoznawanej sprawie uprawnienia do trwałego zarządu nieruchomości
zgłosiły dwie stationes fisci – Starosta Powiatu O., na podstawie art. 11a w związku
z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz Nadleśnictwo O., na
podstawie art. 4 w związku z art. 32 i 35 oraz art. 74 ustawy o lasach. Należy zatem
przyjąć, że sprawa o wpis do księgi wieczystej jako zarządcy innej stationis fisci niż
ta, która jest już ujawniona w księdze, wiąże się – w rozumieniu art. 67 § 2 w
związku z art. 13 § 2 k.p.c. – z działalnością obu tych jednostek. Wynika z tego, że
w niniejszej sprawie Skarb Państwa – będący jedynym uczestnikiem postępowania
(wnioskodawcą) – powinien być reprezentowany przez obie te stationes: przez Lasy
Państwowe jako podmiot twierdzący, że nieruchomość ma charakter leśny i
powinna być dla niej założona oddzielna księga wieczysta, oraz przez Starostę,
zarzucającego, że sporna nieruchomość takiej kwalifikacji nie ma.
Udział w sprawie, w imieniu Skarbu Państwa, kilku jednostek organizacyjnych,
z których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie (uprawnienie), nie był w
judykaturze Sądu Najwyższego kwestionowany; należy dodać, że nie ma
przeszkód, aby w sprawie toczącej się w postępowaniu nieprocesowym
występowały jednostki, których interesy nie są zbieżne. W niniejszej sprawie pogląd
ten znajduje dodatkowe wsparcie w § 41 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17
września 2001 r., obejmującego także sytuację, w której uprawnienia do
wykonywania trwałego zarządu nieruchomości zgłaszają różne stationes fisci.
Dopuszczenie do uczestnictwa w postępowaniu nieprocesowym dwu
państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej
oznacza, że zawiązany między nimi i uzewnętrzniony w sprawie konflikt zostanie
rozstrzygnięty przez sąd z zachowaniem wszystkich gwarancji procesowych, w
sposób niezawisły i bezstronny. Zważywszy, że współczesny system prawny nie
przewiduje, mimo oczywistej potrzeby, instytucjonalnych – sądowych lub
pozasądowych – metod rozpatrywania sporów między jednostkami państwowymi
niemającymi osobowości prawnej oraz odrębnej zdolności sądowej, rozwiązanie
takie należy ocenić jako prokonstytucyjne, wychodzące naprzeciw istniejącym
niedostatkom. Trzeba przy tym podkreślić, że nie ma przekonujących argumentów
przeciwko tezie, iż pojęcie „każdy” – użyte w art. 45 Konstytucji na określenie
podmiotu, któremu przysługuje prawo do sądu – obejmuje wyłącznie podmioty
mające osobowość prawną oraz przyznaną przez ustawę zdolność sądową.
Niniejsza sprawa pokazuje, że występują sytuacje, wypływające wprost z
obowiązującego prawa, które uzasadniają przyznanie prawa do sądu – w
określonym zakresie – także innym podmiotom. W tym stanie rzeczy, skoro jest
oczywiste, że w ramach tego prawa mieści się uprawnienie do wniesienia apelacji
oraz że po stronie Starosty O. spełniona została – wywołana zaskarżonym
orzeczeniem Sądu pierwszej instancji – ujmowana szeroko, przesłanka gravaminis,
należało orzec, jak w uchwale.