Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 532/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 lipca 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa Jana L. i Teresy L.
przeciwko Gminie Miasta G.
o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 8 lipca 2011 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Okręgowego
z dnia 4 marca 2010 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od powodów solidarnie na rzecz strony pozwanej
kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset) tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił
apelację powodów Jana L. i Teresy L. od wyroku Sądu pierwszej instancji
oddalającego powództwo przeciwko Gminie Miasta G. o uzgodnienie treści księgi
wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przez wpisanie powodów, w miejsce
Gminy, jako właścicieli określonej w pozwie nieruchomości.
Sądy ustaliły między innymi, że sporna nieruchomość stanowiła
współwłasność powodów, którzy w 1980 r. podjęli decyzję o wyjeździe na pobyt
stały do Niemiec. W czasie starań o zgodę na wyjazd uzyskali informację, że aby
otrzymać paszport, powinni zrzec się własności nieruchomości. Powodowie
wystąpili do Urzędu Miejskiego w G. o wyrażenie zgody na zrzeczenie się
własności przedmiotowej nieruchomości oraz zrzekli się obywatelstwa polskiego.
W dniu 3 grudnia 1980 r. decyzją Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej
i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w G. Prezydent Miasta G. wyraził zgodę na
zrzeczenie się własności spornej nieruchomości, a w dniu 8 grudnia 1980 r.
powodowie złożyli w formie aktu notarialnego oświadczenie woli o zrzeczeniu się
własności tej nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa. Decyzją
z dnia 30 grudnia 1993 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdzone
zostało przejście własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na Gminę
Miasta G.
Po przyjeździe do Niemiec, gdzie nadal mieszkają, powodowie otrzymali
rekompensatę za mienie pozostawione na terenie Polski.
W dniu 3 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta G. w imieniu Gminy Miasta G.
wyraził zgodę w formie aktu notarialnego na zrzeczenie się przez powodów
własności spornej nieruchomości, a w dniu 22 stycznia 2010 r. wyraził w tej formie
zgodę w imieniu Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa.
W oparciu o powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji, rozważając zarzut
powodów, że zgoda na zrzeczenie się nieruchomości wyrażona w dniu 3 grudnia
3
1980r. była nieskuteczna jako dokonana w postaci decyzji administracyjnej, a nie
aktu notarialnego, stwierdził, że art. 179 k.c. nie precyzował, w jakiej formie ma być
wyrażona zgoda organu administracyjnego na zrzeczenie się nieruchomości i do lat
dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku zdecydowanie przeważały poglądy,
iż zgoda taka powinna być udzielona w trybie decyzji administracyjnej. Dopiero od
chwili przyznania jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej
i traktowania ich jako osób prawnych prawa prywatnego, zmieniono poglądy na
charakter i formę przewidzianej w art. 179 k.c. zgody na zrzeczenie się własności
nieruchomości i obecnie przeważa stanowisko, że zgoda ta powinna mieć formę
aktu notarialnego. W ocenie Sądu Rejonowego, na gruncie poprzednio
obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wyrażenie zgody przez organ
administracyjny na zrzeczenie się własności nieruchomości w drodze decyzji
administracyjnej.
Niezależnie od tego Sąd Rejonowy stwierdził, że ponieważ art. 179 k.c. nie
wskazywał terminu, w którym powinna zostać wyrażona zgoda organu
administracyjnego na zrzeczenie się własności nieruchomości, zgoda ta mogła być
wyrażona przed, jednocześnie lub po zrzeczeniu. Wobec tego zgoda wyrażona
w formie aktu notarialnego w dniu 3 stycznia 2008 r. jest również skuteczna,
bowiem nie zaszły okoliczności, które wyłączałyby możliwość potwierdzenia przez
organ administracyjny zgody na zrzeczenie się własności nieruchomości udzielonej
poprzednio w niewłaściwej formie. Okolicznością taką nie jest w szczególności,
zdaniem Sądu Rejonowego, znaczny upływ czasu, zmiany polityczne w Polsce po
1989 r., jak również fakt, że art. 179 k.c. utracił moc z dniem 15 lipca 2006 r.
Co do tej ostatniej kwestii Sąd Rejonowy stwierdził, że oceny skuteczności
wyrażenia zgody dokonuje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie
złożenia oświadczenia, do skuteczności którego wymagana jest zgoda, a skoro art.
179 k.c. w pierwotnym brzmieniu wymagał takiej zgody, to późniejsze jego
uchylenie nie wpływa na ważność dokonanych już czynności ani na
dopuszczalność następczego wyrażenia zgody.
Oddalając apelację powodów, Sąd Okręgowy przyjął za własne ustalenia
faktyczne Sądu Rejonowego oraz podzielił dokonaną przezeń wykładnię prawa
materialnego i procesowego. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego
4
wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r. IV CKN 1325/00
(niepubl.), stwierdził, że ponieważ zrzeczenie się własności nieruchomości było
jednostronną czynnością prawną, która do dnia 25 września 2003 r. dla swej
skuteczności wymagała zgody właściwego organu administracji, to zgoda ta,
w myśl art. 63 k.c., powinna być wyrażona w formie aktu notarialnego. Wyrażenie
zgody w innej formie (decyzji administracyjnej) powodowało jej nieważność oraz
bezskuteczność zrzeczenia się własności nieruchomości do czasu wyrażenia zgody
we właściwej formie. Ponieważ zgoda strony pozwanej wyrażona w dniu 3 stycznia
1980r. na zrzeczenie się własności przedmiotowej nieruchomości nie posiadała
odpowiedniej formy, była nieważna, a zatem wymagało oceny, czy dwa kolejne
oświadczenia woli z dnia 3 stycznia 2008 r. i z dnia 22 stycznia 2010 r., wyrażone
już w odpowiedniej formie, doprowadziły do skuteczności zrzeczenia się własności
nieruchomości przez powodów. Za skuteczne potwierdzenie zgody na zrzeczenie
się własności nieruchomości Sąd Okręgowy uznał jedynie oświadczenie z dnia
22 stycznia 2010 r., jako złożone przez organ przewidziany w art. 179 § 1 k.c.
Uznał też, że pomimo znacznego upływu czasu od chwili zrzeczenia się własności
nieruchomości, istniała możliwość potwierdzenia zgody organu administracyjnego
i wskazał okoliczności przedmiotowe i podmiotowe, które, jego zdaniem, ocenę
tę uzasadniają, w tym między innymi fakt, że powodowie otrzymali za utratę spornej
nieruchomości odszkodowanie w Niemczech i przez 25 lat od zmian ustrojowych
w Polsce nie czynili żadnych kroków w celu odzyskania tej nieruchomości.
Pozwany wyraził wolę przejęcia nieruchomości i cały czas gospodarował nią,
a niewłaściwa forma wyrażenia zgody na zrzeczenie się własności tej
nieruchomości wynikała z nieprecyzyjności przepisu i poglądów doktryny oraz
orzecznictwa przyjmujących w tym czasie, że zgoda wymaga wydania decyzji
administracyjnej.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach powodowie zarzucili
naruszenie przepisów postępowania: art. 378 § 1 k.p.c. w wyniku nierozpoznania
zarzutu apelacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 179 § 1 k.c. na
skutek uznania, że skuteczne było oświadczenie z dnia 3 stycznia 2008 r.
o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się własności nieruchomości, mimo że złożone
zostało już po uchyleniu art. 179 k.c.; naruszenie prawa materialnego: art. 179 § 1
5
k.c. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że oświadczenie z dnia
22 stycznia 2010 r. stanowi skuteczne wyrażenie zgody na zrzeczenie się
własności nieruchomości, mimo że w tym czasie nie obowiązywał już art. 179 k.c.;
art. 179 § 2 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że wyżej
opisane oświadczenie z dnia 22 stycznia 2010 r. stanowi skuteczne wyrażenie
zgody na zrzeczenie się własności nieruchomości, mimo że w sprawie wystąpiły
okoliczności wyłączające możliwość złożenia takiego oświadczenia: upływ czasu
oraz zmiana sytuacji prawnej powodów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stanowiący podstawę prawną zrzeczenia się własności nieruchomości art.
179 k.c. był kilkakrotnie zmieniany, a z dniem 15 lipca 2006 r. utracił moc w wyniku
wejścia w życie ustawy z dnia 15 marca 2005 r. nowelizującej kodeks cywilny
(Dz. U. Nr 48, poz. 462), której przepisy nie zawierały regulacji międzyczasowej
w tym przedmiocie.
Zgodnie z podstawowymi i niekwestionowanymi zasadami współczesnego
prawa cywilnego międzyczasowego: tempus regit actum oraz lex retro non agit,
zdarzenie prawne ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w chwili, gdy
zdarzenie to miało miejsce, a zatem przesłanki oraz ważność i skuteczność
zrzeczenia się własności nieruchomości ocenia się według prawa obowiązującego
w chwili złożenia przez właściciela oświadczenia woli o zrzeczeniu się własności
nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie powodów o zrzeczeniu się
własności spornej nieruchomości miało miejsce w dniu 8 grudnia 1980 r., a więc
oceny jego przesłanek, ważności i skuteczności należy dokonać na podstawie art.
179 k.c. w brzmieniu obowiązującym w tej dacie.
Przepis ten stanowił wówczas, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem
własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez
to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego.
Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego
organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej (art. 179 § 1 k.c.
w pierwotnym brzmieniu). Przepis nie wskazywał w jakiej formie ma być wyrażona
zgoda organu administracyjnego na zrzeczenie się własności nieruchomości,
6
a zatem reguły stosowania go w powyższym zakresie ukształtowała wykładnia
i praktyka, mające oparcie także w ówczesnej doktrynie. W tym czasie, aż do końca
lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku, stanowisko doktryny i orzecznictwa
oraz praktyka stosowania powyższego przepisu były jednolite i powszechnie
przyjmowano, że zgoda organu administracyjnego, o której mowa w art. 179 § 1
k.c., powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie
stanowisko takie zajmowali między innymi autorzy Komentarza do kodeksu
cywilnego pod redakcją J. Pietrzykowskiego, tom 1, Warszawa 1972 r. s. 484,
S. Breyer: „Przeniesienie własności nieruchomości” Warszawa 1966 r., s. 171, Z. K.
Nowakowski: „Prawo rzeczowe. Zarys wykładu. Warszawa 1969 r. s. 95,
J. S. Piątowski (w): „System prawa cywilnego” tom II Ossolineum 1977 r., s. 359,
Z. Radwański (w): „System prawa cywilnego”, tom I Ossolineum 1985 r., s. 582,
E. Skowrońska (w): Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, Warszawa 1997 r. s. 344.
oraz autorzy „Wzorów Aktów i innych dokumentów notarialnych” pod redakcją
W. Chojnowskiego i A. Janeckiego, wydanie II, Warszawa 1975 r. Takie stanowisko
zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny (porównaj wyrok z dnia 23 marca
1988 r. II SA 1517/87, ONSA 1988/1/43) oraz Sąd Najwyższy (porównaj
uzasadnienie uchwały z dnia 8 września 1992 r. III CZP 89/92, OSNC 1993/4/53).
Dopiero w końcowych latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku,
w wyniku zmian ustrojowych oraz zmiany poglądów na charakter działalności
organów administracyjnych występujących w obrocie cywilnoprawnym, pojawiły się
poglądy przyjmujące, że ponieważ organ administracyjny, wyrażając zgodę
na zrzeczenie się własności nieruchomości, działa nie w sferze imperium, lecz
w sferze dominium i jego zgoda jest zgodą osoby trzeciej, w rozumieniu art. 63 k.c.,
powinna być wyrażona w formie aktu notarialnego, zgodnie z art. 63 § 2 w zw. z art.
179 § 1 k.c. Stanowisko zmienił też Sąd Najwyższy, stwierdzając w uzasadnieniu
wyroku z dnia 31 stycznia 2002 r. IV CKN 1325/00 (niepubl.), że zgoda organu
administracyjnego na zrzeczenie się własności nieruchomości wymaga formy aktu
notarialnego oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 maja
1995 r. I SA 2052/94 (ONSA) uznał, że zgoda ta nie następuje w drodze decyzji
administracyjnej.
7
Powyższa zmiana stanowiska doktryny i orzecznictwa, skutkująca zmianą
wykładni art. 179 k.c. w zakresie formy wyrażenia zgody przez organ
administracyjny na zrzeczenie się własności nieruchomości, nie może mieć jednak
wpływu na ocenę ważności zgody wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej
przez właściwy organ na zrzeczenie się własności nieruchomości przez powodów,
ani tym samym na ocenę skuteczności tego zrzeczenia.
Na funkcjonującą normę prawną składa się bowiem zarówno treść
przepisu, jak i jego rozumienie w praktyce stosowania prawa.
Zmiana dotychczasowej wykładni przepisu i jego nowe rozumienie nie działają
wstecz, zgodnie ze wskazaną wyżej zasadą lex retro non agit, a zatem zmiana
dotychczasowej wykładni przepisu prawa nie prowadzi do nieważności lub
bezskuteczności czynności prawnych dokonanych w czasie, gdy obowiązywało
inne jego rozumienie i zgodnie z nim czynności te zostały dokonane. Zasada ta
dominuje w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przyjmującego
działanie nowej wykładni na przyszłość (porównaj między innymi orzeczenia z dnia
8 kwietnia 1976 r. 43/75, ECR 1976, s. 455, z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-
415/93, ECR 1995, s. I-4921, i z dnia 27 września 2006 r. SPI T-59/02, LEX nr
22706 i T- 329/01, LEX nr 227053) oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka (porównaj między innymi orzeczenia z dnia 22 listopada 1995 r.
J 20190/92, LEX nr 80358, z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Cantoni p-ko
Francji, 1996-V, § 29-32 i z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coeme i in. p-ko
Belgii, 2000-VII, § 145). Także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyraził
stanowisko, że nadawanie mocy wstecznej nowej wykładni przepisu prawa,
na podstawie którego doszło do nabycia określonego prawa, godzi w zasadę
pewności prawa, zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem oraz
w zasadę ochrony praw nabytych (porównaj między innymi wyroki z dnia 2 marca
1993 r. K. 9/93, z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OKT 1994/1/10 i z dnia 14 czerwca
2000 r. P 3/00, OTK 2000/5/138).
Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje stanowisko,
że pewność prawa wymaga, by także w razie późniejszej zmiany przepisu prawa
lub jego rozumienia, respektowane były czynności prawne podejmowane pod
rządami poprzednio obowiązującego prawa i jego wykładni (porównaj między
8
innymi wyrok z dnia 26 lipca 1991 r. I PRN 34/91, uchwałę składu siedmiu sędziów
z dnia 19 maja 2009 r. III CZP 139/08, OSNC 2009/11/144 oraz wyrok z dnia
12 lutego 2010 r. I CSK 328/09, OSNC 2010/9/130 i cytowane tam orzecznictwo).
W wyroku z 28 stycznia 2009 r. IV CSK 333/08, dotyczącym oceny skutków
zmiany wykładni art. 179 k.c. w zakresie formy wyrażenia zgody przez organ
administracyjny na zrzeczenie się własności nieruchomości, Sąd Najwyższy
jednoznacznie stwierdził, że nie można do oceny prawnej zrzeczenia się
nieruchomości, które miało miejsce w 1989 r. i zostało dokonane za zgodą organu
administracyjnego wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, a więc zgodnie
z powszechnie przyjmowaną wówczas wykładnią art. 179 k.c., stosować odmiennej
wykładni tego przepisu, która pojawiła się ponad 10 lat później. Stanowi to bowiem
realne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego nieruchomościami
i stabilności stosunków własnościowych.
Podzielając to stanowisko, mające źródło we wskazanych wyżej zasadach
wykładni i stosowania prawa, należy więc stwierdzić, że ważne i skuteczne jest
zrzeczenie się własności nieruchomości dokonane za zgodą właściwego organu
administracji wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej w okresie, gdy zgodnie
z powszechnie przyjmowaną wykładnią art. 179 § 1 k.c. uznawano, że zgoda ta
powinna być wyrażona w taki właśnie sposób.
Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu Okręgowego, że ze względu na
brak formy aktu notarialnego zgody wyrażonej przez właściwy organ
administracyjny w dniu 3 grudnia 1980 r. na zrzeczenie się własności
przedmiotowej nieruchomości przez powodów, zgoda ta jest nieważna a czynność
zrzeczenia się własności nieruchomości jest czynnością prawną kulejącą. Zgoda na
zrzeczenie się własności nieruchomości została bowiem wyrażona we właściwej
formie, zgodnej z powszechnie wówczas przyjętą wykładnią art. 179 § 1 k.c. w tym
zakresie, a zatem nie ma podstaw do podważania z tej przyczyny ważności
i skuteczności zrzeczenie się przez powodów własności nieruchomości.
Dlatego bezprzedmiotowe są ustalenia i rozważania Sądu oraz autorów skargi
kasacyjnej dotyczące następczej zgody wyrażonej przez organ administracyjny
9
w 2008 i w 2010 r., a tym samym bezprzedmiotowe i nieskuteczne są wszystkie
zarzuty skargi kasacyjnej.
Uznając zatem, że zaskarżone orzeczenie, choć błędnie uzasadnione,
ostatecznie odpowiada prawu, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c. oddalił
skargę kasacyjną i na wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę zasądził od
powodów solidarnie na rzecz strony pozwanej zwrot kosztów postępowania
kasacyjnego na podstawie art. 98 w zw. z art. 108 § 1, art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.