Pełny tekst orzeczenia

132
Wyrok z dnia 22 marca 2012 r., IV CSK 333/11
Przystąpienie przez użytkownika wieczystego do budowy domu
mieszkalnego może oznaczać trwałą zmianę sposobu korzystania z
nieruchomości (art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, jeden. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),
jeżeli z całokształtu okoliczności z dużym prawdopodobieństwem wynika, że
wykorzystanie gruntu na cele mieszkaniowe nie ulegnie zmianie.
Sędzia SN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
Sędzia SN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
Sędzia SN Iwona Koper
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "P.N.", spółki z o.o. w S. i "D.I.", spółki
z o.o. w S. przeciwko Gminie Miasta G. o ustalenie, po rozpoznaniu na posiedzeniu
niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 22 marca 2012 r. skargi kasacyjnej strony
pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2010 r.
oddalił skargę kasacyjną i zasądził od strony pozwanej na rzecz powodów
1800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
(...) Powodowie "P.N.", spółka z o.o. w S. i "D.I.", spółka z o. o. w S. są
użytkownikami wieczystymi gruntu obejmującego działkę nr 390/17 położonego w
G. przy ul. G. nr 1 o powierzchni 257 m2
, stanowiącego własność Gminy Miasta G.
Ta nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, została
przeznaczona pod zabudowę usługowo-mieszkaniową.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt
budowlany i udzielił "P.N." pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego
wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr 390/17, 390/19 i 393 obr.
89 przy ul. G. w G. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę użytkownik wieczysty
wykonał prace zabezpieczające wykop po badaniach archeologicznych. Projekt
dotyczący zabezpieczenia terenu był tak sporządzony, aby wykonane prace
wykorzystać przy przyszłej budowie. We wrześniu 2008 r. na przedmiotowej
nieruchomości stały już ściany fundamentowe piwnicy.
"P.N." i "D.I." wniosły o ustalenie stawki 1% za użytkowanie wieczyste działki
nr 390/17 położonej w G. przy ul. G. nr 1 od dnia 1 stycznia 2009 r.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku ustalił, że
wysokość stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu
obejmującego działkę nr 390/17 o powierzchni 257 m2
położonego w G. przy ul. G.
nr 1 począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. wynosi 1%.
Oddalając apelację pozwanej, Sąd Apelacyjny w Gdańsku w odniesieniu do
zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jeden. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:
"u.g.n.") zauważył, że kwestia zaawansowania procesu realizacji inwestycji jest przy
wykładni tego przepisu nieistotna. Zgodnie z orzecznictwem, o trwałej zmianie
sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który
nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, można mówić już w chwilą
wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a nie dopiero po
wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Sąd
Apelacyjny zwrócił uwagę, że decyzja z dnia 31 grudnia 2008 r., udzielająca
pozwolenia na budowę stała się prawomocna i ostateczna. (...)
W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
błędną wykładnię art. 73 ust. 2 u.g.n. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że o trwałej
zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który
nieruchomość została oddana użytkownikowi wieczystemu, można mówić już z
chwilą wydania pozwolenia (nieprawomocnego) na budowę budynku mieszkalnego,
a nie dopiero po wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na
użytkowanie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota sporu sprowadza się do wykładni użytego w art. 73 ust. 2 u.g.n.
określenia „trwała zmian sposobu korzystania z nieruchomości”. Zdaniem
skarżącej, o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu
tego przepisu można mówić dopiero po wybudowaniu na gruncie oddanym w
użytkowanie wieczyste budynku mieszkalnego i wydania pozwolenia na jego
użytkowanie. Skarżąca wskazała, że podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy z
wyroku z dnia 19 maja 2010 r., I CSK 591/09 (OSNC 2010, nr 11, poz. 156). Sąd
Apelacyjny uznał jednak, że o trwałej zmianie sposobu korzystania z
nieruchomości, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, można mówić już z
chwilą uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia na gruncie prac
zmierzających do wybudowania na nim budynku mieszkalnego. Takie stanowisko
zostało przyjęte także w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2009 r., I
CSK 109/09 ("Samorząd Terytorialny" 2011, nr 3, s. 84) oraz z dnia 22 kwietnia
2010 r., V CSK 357/09 (OSNC 2010, nr 11, poz. 152).
Wbrew stanowisku skarżącej, powołane wyroki nie świadczą o rozbieżności co
do wykładni określenia „trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości”.
Wykładnia językowa nie daje podstaw do uznania, że istnieje jedno kryterium, za
pomocą którego można przesądzić, że chodzi o zmianę sposobu korzystania z
nieruchomości, mającą charakter trwały. Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika, że
zmniejszona stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje za
nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe. To, czy nieruchomość
gruntowa jest przeznaczona na cele mieszkaniowe w danym roku, za który
użytkownik wieczysty ma zapłacić opłatę roczną, można przesądzić uwzględniając
zarówno dokumenty dotyczące danej nieruchomości, jak i okoliczności faktyczne, a
przede wszystkim zachowanie użytkownika wieczystego, które wskazuje, czy
korzysta z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub inne. Dopiero ocena – w
konkretnym stanie faktycznym – zarówno decyzji administracyjnych odnoszących
się do nieruchomości, jak i czynności podejmowanych w stosunku do niej przez
użytkownika wieczystego może dać odpowiedź na pytanie, czy nastąpiła trwała
zmiana sposobu korzystania z nieruchomości i czy jest ona w danym roku
wykorzystywana już na cele mieszkalne.
W wyroku z dnia 19 maja 2010 r., I CSK 591/09, Sąd Najwyższy rozważał, od
kiedy można uznać, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z
nieruchomości, na której powstawał budynek, obejmujący nie tylko lokale
mieszkalne, ale także użytkowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia
30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr
112, poz. 1316 ze zm.), budynek uważany jest za mieszkalny, gdy przynajmniej
połowa jego całkowitej powierzchni jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nie
można więc stwierdzić, że uzyskanie pozwolenia na wybudowanie na danej
nieruchomości budynku, w którym mają znajdować się lokale mieszkalne, jest
równoznaczne z trwałą zmianą sposobu korzystania z tego gruntu. Jeżeli w takim
budynku mają być lokale mieszkalne i użytkowe, to po uzyskaniu zezwolenia na
budowę brak podstaw do uznania, że chodzi o trwałą zmianę sposobu korzystania z
gruntu. Fakt ten może zostać stwierdzony w sposób niepodważalny dopiero po
zakończeniu budowy i wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.
Trafny jest wobec tego wniosek, że w takim stanie faktycznym podstawy do
uznania, iż zaszła trwała zmiana sposobu korzystania z gruntu powstaje dopiero po
uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, gdyż dopiero wtedy można ocenić,
czy rzeczywiście określone lokale mają charakter lokali mieszkalnych i czy ich
powierzchnia jest większa od powierzchni lokali użytkowych, a tym samym, że grunt
przeznaczony został na cele mieszkalne.
Inna sytuacja występuje wtedy, gdy na określonym gruncie użytkownik
wieczysty uzyskuje pozwolenie na budowę domu, w którym mają być tylko lokale
mieszkalne. Jeżeli oprócz tego użytkownik wieczysty podejmuje na tym gruncie
prace związane z budową takiego domu, to fakty te wskazują, że grunt ten jest już
wykorzystywany na cele mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie nakłada
na użytkownika wieczystego obowiązku przystąpienia do robót budowlanych. Może
ona również w razie bezczynności użytkownika wieczystego wygasnąć po upływie
dwóch lat od dnia, w którym roboty powinny zostać rozpoczęte lub zostały
przerwane (art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jedn. tekst:
Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dopiero ocena zachowania użytkownika
wieczystego, który podjął na gruncie prace zmierzające do realizacji
zatwierdzonego decyzją projektu, wskazuje, że grunt jest wykorzystywany na cele
mieszkalne. O tym, czy chodzi o trwałą zmianę sposobu korzystania z gruntu,
decyduje ocena, jakie jest zaawansowanie prac w roku, za który użytkownik stara
się o zmniejszoną opłatę. Jeżeli są to planowo podejmowane działania zmierzające
do zakończenia budowy domu mieszkalnego, to należy uznać, że nastąpiła trwała
zmiana sposobu korzystania z gruntu. O takiej zmianie, pomimo wydania decyzji o
pozwoleniu na budowę, nie można natomiast mówić wtedy, gdy roboty budowlane
na gruncie w ogóle nie zostały rozpoczęte albo nastąpiła przerwa w ich realizacji
trwająca dłużej niż rok. W takiej sytuacji, chociaż można mówić o zmianie sposobu
korzystania z gruntu, niewątpliwie nie ma ona charakteru trwałego. Możliwość
uzyskania opłaty rocznej w zmniejszonej wysokości pojawi się dopiero po
zakończeniu budowy i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu
budowlanego. Taki sposób rozumienia określenia „trwała zmian sposobu
korzystania z nieruchomości” został przedstawiony w wyrokach Sądu Najwyższego
z dnia 6 listopada 2009 r., I CSK 109/09, oraz z dnia 22 kwietnia 2010 r., V CSK
357/09.
Wykładnia art. 73 ust. 2 u.g.n., która zmierza do tego, aby oceny użytych w
nim określeń nie wiązać tylko z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub
pozwoleniu na użytkowanie budynku, ale brać pod uwagę zachowanie użytkownika
wieczystego oraz okoliczności konkretnej sprawy, znajduje uzasadnienie nie tylko w
wykładni językowej, ale przemawiają za nią również ważne względy celowościowe.
Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika, że zmniejszona stawka opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego przysługuje za nieruchomości gruntowe oddane na cele
mieszkaniowe. Jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że przez rok, za który
użytkownik wieczysty stara się o opłatę według stawki preferencyjnej na podstawie
decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzi on na gruncie prace zmierzające do
wybudowania budynku mieszkalnego i nic nie wskazuje na to, że prace te zostaną
przerwane, to istnieją pełne podstawy do uznania, iż nastąpiła trwała zmiana
sposobu korzystania z gruntu. W takiej sytuacji odmowa przyznania użytkownikowi
wieczystemu opłaty rocznej w wysokości 1% do czasu, aż uzyska decyzję o
pozwoleniu na użytkowanie budynku, nie ma uzasadnienia, gdyż sposób
wykorzystywania gruntu nie zmienił się przez czas, w którym trwały prace przy
budowie domu.
Wykorzystanie na cele mieszkaniowe gruntu nie może być utożsamiane z tym,
czy w budynku mieszkalnym mogą już zamieszkać mieszkańcy. Gdyby taka była
wola ustawodawcy, musiałoby to mieć wyraźne odzwierciedlenie w treści ustawy, z
art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika zaś, że chodzi o przeznaczenie gruntu na cele
mieszkaniowe, a art. 73 ust. 2 u.g.n. wymaga tylko stwierdzenia, że w ciągu roku,
za który ma być liczona opłata z tytułu użytkowania wieczystego według stawki
obniżonej, rzeczywiście grunt był już wykorzystywany na ten cel. W tych, zapewne
wyjątkowych wypadkach, gdyby pomimo podjęcia na podstawie decyzji o
pozwoleniu na budowę prace zmierzające do ukończenie budynku mieszkalnego i
jego zasiedlenia zostały wstrzymane na dłuższy czas, nie ma przeszkód, aby
właściciel po stwierdzeniu tego stany rzeczy uznał, że nastąpiła trwała zmiana
przeznaczenia gruntu i użytkownik wieczysty powinien zapłacić opłatę roczną w
wysokości 3%.
Proponowana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia art. 73 ust.2 u.g.n. ma,
biorąc pod uwagę stan faktyczny, pełne uzasadnienie. Chroni ona uprawnienie
użytkownika wieczystego, który przystępując na podstawie pozwolenia na budowę
do budowy budynku mieszkalnego, ma prawo do opłaty rocznej w wysokości
zmniejszonej stawki. Skoro grunt niewątpliwie jest już wykorzystywany na cele
mieszkaniowe, gdyż wznoszony jest na nim budynek mieszkalny, a nic nie
wskazuje na to, że stan ten w najbliższym czasie ulegnie zmianie, to odmowa
przyznania użytkownikowi wieczystemu za rok, w którym taki stan stwierdzono
opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1%, nie ma podstaw
prawnych. Taka wykładnia nie zagraża też interesom pozwanej jednostki
samorządu terytorialnego, która – gdyby opisany stan uległ jednak zmianie – może
wrócić do opłaty wyższej. Przyjęcie wykładni art. 73 ust. 2 u.g.n. proponowanej w
skardze kasacyjnej pozbawiałoby użytkownika wieczystego jego uprawnienia, które
przyznaje mu ustawodawca, tylko na podstawie założenia, że sposób korzystania z
gruntu przez użytkownika, polegający na rozpoczęciu, na podstawie decyzji o
pozwoleniu na budowę, wznoszenia budynku mieszkalnego nie ma jeszcze
charakteru trwałego. Wymagania trwałości sposobu korzystania, o którym mowa w
art. 73 ust. 2 u.g.n., nie można jednak pojmować w sposób absolutny, należy
bowiem pamiętać, że także po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku
mieszkalnego nie jest wyłączone, aby został zmieniony sposób korzystania z lokali,
które znajdują się w budynku, a także przeznaczenie więcej niż 50% jego
powierzchni na cele inne niż mieszkaniowe. Idąc tym tropem należy uznać, że
nawet decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stwarza podstaw do stwierdzenia,
że grunt będzie trwale wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Trwałą zmianę
sposobu korzystania z gruntu należy więc określać zawsze z uwzględnieniem
całokształtu okoliczności dotyczących tego, w jaki sposób grunt ten jest
wykorzystywany, oraz ustalając, jaki jest stopień prawdopodobieństwa, że
wykorzystywanie gruntu na cele mieszkalne nie ulegnie zmianie w przeciągu
najbliższych lat. Decyzja o pozwoleniu na korzystanie z obiektu budowlanego może
być wymagana tylko wtedy, gdy z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika,
jeszcze w sposób dostatecznie pewny, na jakie cele będzie wykorzystywana
powierzchnia tego obiektu. W innych sytuacjach decyzja taka potwierdza tylko to,
co już nastąpiło wcześniej, tzn. że grunt oddany w użytkowanie wieczyste był już
wykorzystywany na cele mieszkalne w ten sposób, że użytkownik wieczysty podjął
na nim prace zmierzające do wybudowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na
budowę domu mieszkalnego. Stwierdzenie, że w takim przypadku grunt oddany w
użytkowanie wieczyste nie jest wykorzystywany na cele mieszkalne, nie ma
uzasadnienia, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie
wprowadzają wymagania, aby przez korzystanie z gruntu na cele mieszkalne
rozumieć dopiero taką sytuację, w której na tym gruncie stoi budynek już gotowy do
zamieszkania. W szczególności nie ma powodów, aby nie przyznać użytkownikowi
wieczystemu prawa do opłaty rocznej w wysokości 1% już od roku, w którym na
podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę trwają na tym gruncie prace związane z
wznoszeniem budynku mieszkalnego.
Mając to na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 398-14
k.p.c., orzekł
jak w sentencji.