Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 402/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 kwietnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Marian Kocon
SSN Marta Romańska (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa J. P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 13 kwietnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 stycznia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powód J. P. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Prezydenta m.st.
Warszawy odszkodowania w wysokości 5.590.200 zł, za szkodę polegającą na
utracie możliwości uzyskania użytkowania wieczystego należącej niegdyś do Z. P.
nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W., w związku z wydaniem z naruszeniem
prawa decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja 1985 r. o oddaniu tej nieruchomości
w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej „S.” w W.
Pozwany Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie
powództwa. Zarzucił, że odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w związku
z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej może dochodzić jedynie strona
postępowania administracyjnego, w którym decyzja została wydana, a powód nią
nie był. Powód nie wykazał też przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej
przewidzianych przez art. 417 k.c. ani wysokości poniesionej szkody.
Wyrokiem z 23 marca 2010 r., wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy
w związku z uchyleniem wyroku wstępnego przez Sąd drugiej instancji, Sąd
Okręgowy oddalił powództwo i zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę
7.200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd Okręgowy ustalił, że Z. P. była właścicielką nieruchomości w W. przy
ul. S. Nr [...]. Jej następcą prawnym był bratanek K. P., zaś jego następcą - syn J.
P., powód w niniejszej sprawie.
Po przejęciu nieruchomości w W. przy ul. S. nr [...] przez Skarb Państwa w
trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej – dekret warszawski), K. P.
wniósł o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego tej nieruchomości.
Decyzją z 24 września 1954 r. odmówiono uwzględnienia jego wniosku.
Decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z 15
sierpnia 1984 r. nieruchomość położona w W., przy ulicach S., Z., T. i L. oddana
została w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej
„S.” w W. Decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z 15
maja 1985 r. decyzja z 15 sierpnia 1984 r. została częściowo zmieniona. Powód nie
występował jako strona w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”.
3
Decyzją z 3 września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło
decyzję z 24 września 1954 r. o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste K. P.
nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. Decyzją z 24 lipca 2003 r. Prezydent m.st.
Warszawy odmówił J. P., jako następcy prawnemu K. P., oddania w użytkowanie
wieczyste nieruchomości przy ul. S. [...] w W. Decyzja ta zapadła na podstawie art.
7 dekretu warszawskiego.
Decyzjami z 30 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na
wniosek powoda stwierdziło, że decyzje Kierownika Wydziału Architektury Urzędu
Dzielnicowego z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. zostały wydane z
naruszeniem prawa.
Sąd Okręgowy uznał, że powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie.
Przyjął, że na zdarzenie będące źródłem szkody powoda składają się tak wadliwe
decyzje administracyjne z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r., jak i dwie decyzje
nadzorcze z 30 lipca 2004 r. Do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed 17 października 1997 r. należy
stosować przepisy art. 417-421 k.c., a także przepisy szczególne art. 153, 160 i art.
161 k.p.a. Wskazał, że wiąże go (art. 386 § 6 k.p.c.) pogląd wyrażony przez Sąd
Apelacyjny w wyroku z 28 kwietnia 2008 r., według którego odszkodowania na
podstawie art. 160 k.p.a. może dochodzić jedynie strona postępowania, w którym
została wydana wadliwa decyzja, nie zaś strona postępowania, w którym zapadła
decyzja stwierdzająca jej nieważność. Podstawą roszczenia odszkodowawczego
powoda nie może być zatem ten przepis. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4
grudnia 2001 r., SK 18/00, art. 418 k.c. został uznany za niezgodny z Konstytucją i
utracił moc prawną z dniem 17 października 1997 r. Sąd Okręgowy uznał, że art.
418 k.c. nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż stracił on moc prawną zanim
jeszcze zapadły decyzje nadzorcze z 30 lipca 2004 r. i zanim zakończyły się
zdarzenia, które doprowadziły do deliktu. Zgodnie z art. 5 ustawy z 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
162, poz. 1692), roszczenie powoda podlega zatem ocenie na podstawie art. 417
k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art.
442 k.c., roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym
ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany
4
dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia i nie może być
dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.
W niniejszej sprawie zdarzenia wywołujące szkodę w postaci wydania niezgodnych
z prawem decyzji administracyjnych miały miejsce 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja
1985 r. Powództwo zostało wniesione 22 września 2006 r., a zatem po upływie
dziesięciu łat od tych zdarzeń. Skuteczny okazał się zatem zarzut przedawnienia
podnoszony przez pozwanego, a jego zgłoszenie w okolicznościach sprawy nie
może być ocenione jako nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 k.c.).
Wyrokiem z 13 stycznia 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od
wyroku Sądu Okręgowego i zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 5.400
zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego
i ocenę prawną sprawy, za wyjątkiem tylko stwierdzenia, że szkoda powoda
wynikła ze zdarzenia złożonego, na które składały się decyzje z 15 sierpnia 1984 r.
i z 15 maja 1985 r. oraz z 30 lipca 2004 r. Sąd Apelacyjny stwierdził, że źródłem
szkody powoda były bezprawne decyzje z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.,
a art. 160 § 1 k.p.a. nie mógł być podstawą zgłoszonego przez niego roszczenia,
gdyż powód nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego
wydaniem tych decyzji administracyjnych, które identyfikuje jako źródło szkody,
a brał jedynie udział w postępowaniu nadzorczym, zakończonym wydaniem decyzji
z 30 lipca 2004 r. stwierdzających, że decyzje z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja
1985 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd Apelacyjny stwierdził, że pogląd
ten znajduje potwierdzenie w wyrokach Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2002 r.,
I CKN 581/99; z 18 listopada 2004 r. I CKN 588/04; z 13 października 2010 r.,
I CSK 25/10. Wskazywane przez powoda wzorce konstytucyjne nie mogą znaleźć
zastosowania do oceny roszczeń wywodzonych przez niego ze zdarzeń mających
miejsce przed 17 października 1997 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 13 stycznia 2011 r.
powód zarzucił, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa
materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 160 § 1 k.p.a. poprzez jego
błędną wykładnię polegającą na zawężeniu zakresu użytego w nim pojęcia „strona”
do strony postępowania, w którym wydano nieważną decyzję administracyjną; - art.
5
160 § 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w związku z wydaniem
w realiach sprawy wadliwych (nieważnych) decyzji administracyjnych, powołany
przepis powinien znaleźć zastosowanie przy dokonywaniu oceny zasadności
podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia; - art. 417 § 1 k.c.
w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. oraz art. 442 k.c. w brzmieniu sprzed
10 sierpnia 2007 r. poprzez jego zastosowanie przy ocenie zarzutu przedawnienia
zamiast art. 160 § 6 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu
Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Skarżący nie zgłosił zarzutów, które zmierzałyby do zakwestionowania
czynności procesowych podjętych w sprawie przez Sąd drugiej instancji, w tym
i takich, które by prowadziły do zakwestionowania podstawy faktycznej
rozstrzygnięcia. Ocena zarzutów mieszczących się w zakresie pierwszej podstawy
kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być zatem odniesiona do tych faktów,
które Sądy obu instancji przyjęły za podstawę subsumcji.
2. Podstawową kwestią przy rozważaniu przesłanek odpowiedzialności za
szkodę wyrządzoną deliktem jest zidentyfikowanie zdarzenia mającego być jej
źródłem. Zdarzenie to musi być następnie zakwalifikowane jako bezprawne
i pozostające w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą, której
naprawienia domaga się powód.
Powód wskazał, że szkoda, którą poniósł polegała na tym, iż do jego
majątku nie może wejść prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. S.
nr [...] w W. Z ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że
poprzednik prawny powoda stracił własność tej nieruchomości na skutek działania
dekretu warszawskiego. Na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego z dniem
21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy przeszedł grunt
wchodzący w skład nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W., a budynki położone na
tej nieruchomości pozostały własnością jej dotychczasowego właściciela (art. 5
dekretu warszawskiego).
6
Według art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel
gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa
jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących
przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu sześciu
miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek
o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa
wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą
symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z 11 października 1946 r. –
Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych
(Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego, tj. od
1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można
było na podstawie dekretu warszawskiego domagać się przyznania własności
czasowej za opłatą symboliczną. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r.
o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), ilekroć
przepisy dotychczasowe przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową,
należało przez to rozumieć oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przewidywał, że gmina – a po wejściu
w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy
państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130) – Państwo, uwzględni wniosek o przyznanie
prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo
prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez
dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną daje się pogodzić
z przeznaczeniem gruntu według planu jego zabudowania. Artykuł 51 ust. 1 ustawy
z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17,
poz. 70 ze zm.) rozszerzył podstawy odmowy uwzględnienia wniosku; odmowa
mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a art. 51
ust. 2 sanował wcześniejsze przypadki odmowy uwzględnienia wniosku dokonanej
z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, jeżeli odmowa ta była zgodna z celami
określonymi w art. 3 tej ustawy.
Dominuje pogląd, że na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek
przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub
własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu, jeżeli nie
7
zachodziły wskazane wyżej przesłanki negatywne. Obowiązkowi temu po stronie
byłego właściciela gruntu odpowiadało cywilnoprawne majątkowe uprawnienie do
domagania się ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub
własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego. Uprawnienie to mogło
być jednak realizowane tylko w toku postępowania administracyjnego, przez
wydanie konstytutywnej decyzji. Jeśli nawet uprawnieniu temu w orzecznictwie nie
przypisywano charakteru roszczenia cywilnoprawnego, to i tak przyjmowano, że
pozycja osoby, której przysługiwało była porównywalna z pozycją wierzyciela
w stosunku zobowiązaniowym, w tym np. z pozycją wierzyciela, któremu
przysługuje roszczenie o złożenie przez dłużnika oznaczonego oświadczenia woli.
Zbieżność pozycji prawnej osoby uprawnionej do domagania się
ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności
czasowej albo prawa użytkowania wieczystego z pozycją wierzyciela nakazuje
kwalifikować uszczerbek łączący się z niezaspokojeniem lub nienależytym
zaspokojeniem uprawnienia tej osoby tak samo, jak kwalifikowany jest uszczerbek
łączący się z niespełnieniem lub nienależytym spełnieniem przez dłużnika
należnego wierzycielowi świadczenia (art. 471 k.c.). Także więc niewykonanie lub
nienależyte wykonanie przez gminę lub Państwo swego obowiązku, godzące we
wchodzące w skład majątku byłego właściciela uprawnienie do domagania się
ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności
czasowej albo prawa użytkowania wieczystego i pozbawiające go wartości lub
obniżające jego wartość musi być uznane za powodujące straty w rozumieniu
art. 361 § 2 k.c. (por. szczegółowo na ten temat w uzasadnieniu uchwały Sądu
Najwyższego z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).
3. Z ustaleń Sądów obu instancji wynika, że poprzednik prawny powoda
zamierzał skorzystać z uprawnienia do uzyskania własności czasowej
nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. i wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu tego
prawa. O odmowie uwzględnienia jego wniosku orzeczono po raz pierwszy decyzją
z 24 września 1954 r. Od tej decyzji odwołał się, a jego odwołanie zostało
rozpoznanie decyzją z 24 lipca 2003 r. w ten sposób, że organ odwoławczy uchylił
decyzję z 24 września 1954 r. i sprawę przekazał Prezydentowi m.st. Warszawy do
ponownego rozpoznania. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 lipca 2003 r.
8
odmówił uwzględnienia wniosku o oddanie nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. w
użytkowanie wieczyste następcom prawnym Z. P. Decyzja kończąca
postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania
wieczystego) nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. zapadła zatem dopiero 24 lipca
2003 r., a ostateczna stała się z upływem terminu do wniesienia od niej odwołania.
Zanim doszło do wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej o wniosku
poprzednika prawnego powoda, decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.
nieruchomość przy ul. S. nr [...] w W. została oddana w użytkowanie wieczyste
Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”. Poprzednicy prawni powoda nie występowali jako
strony postępowania w tej sprawie. Z inicjatywy powoda doszło natomiast do
wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, które zakończyło
się orzeczeniem o ich wydaniu z naruszeniem prawa.
Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że decyzja wydana w trybie nadzorczym nie
była elementem złożonego zdarzenia będącego źródłem deliktu (por. uchwała
pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., III CZP
112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75). Decyzja ta wydana została w postępowaniu,
które w założeniu zmierzało do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a –
z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja
1985 r. – mogła jedynie stwierdzać wadliwość badanego w tym postępowaniu aktu,
po to, by umożliwić dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przez uprawnione
osoby. Zdarzenie, które może być rozważane jako źródło szkody powoda miało
zatem miejsce 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja 1985 r., a zatem zarówno przed
wejściem w życie Konstytucji, jak i aktualnie obowiązujących przepisów
o naprawieniu szkody wyrządzonej wykonywaniem władzy publicznej.
Stosownie do art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), do zdarzeń
i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy
art. 417, 419, 420, 4201
, 4202
i 421 k.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a.
w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2004 r.
Skoro przed 1 września 2004 r. poprzednik prawny powoda uzyskał decyzję
wydaną na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., to – w związku
z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz
9
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) – należało rozważyć, czy w jego
sytuacji znajduje zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. Z art. 160 § 1 k.p.a. wynika, że
stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156
§ 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie
o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wyrokiem z 23 września
2003 r., K. 20/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 160 § 1 k.p.a. w części
ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej do rzeczywistej szkody – jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz
że orzeczenie to ma zastosowanie w do szkód powstałych od 17 października
1997 r.
Powstaje jednak kwestia, w jaki sposób należy wyznaczyć zakres pojęcia
„strona”, użytego w art. 160 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 2002 r.,
I CKN 581/99 (OSNC 2002, nr 10, poz. 128). Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro
powód dochodzący roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu
administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje
do niego zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie
odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobnie na temat
legitymacji do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego przez
art. 160 k.p.c. wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków
z 18 listopada 2004 r., I CK 588/04, Lex nr 277083 oraz z 13 października 2010 r.,
I CSK 25/10, Lex nr 1089036. Pogląd ten zaakceptował Sąd Apelacyjny orzekający
w niniejszej sprawie, choć w ustalonych okolicznościach faktycznych brak było ku
temu podstaw.
Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji
administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji
administracyjnej, zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem
konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy
orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony postępowania
w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa
materialnego (administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu
interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu
rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.
10
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte
z urzędu, albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Wniosek o wszczęcie
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajnego
środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady, uprawnienie
do skorzystania z tego środka przysługuje tej osobie, której – jako strony
postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją – dotyczy zawarte w niej
rozstrzygnięcie. Zwykle zatem legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie
nieważności decyzji pokrywa się z legitymacją warunkującą korzystanie ze statusu
strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy ten
wniosek (art. 28 k.p.a.). Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa
osoba, która podaje, że w wyniku błędu organu administracji publicznej została
uznana za stronę postępowania i adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji
(art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to o legitymacji do jego złożenia decyduje stwierdzenie,
że osoba ta rzeczywiście stała się adresatem rozstrzygnięcia zamieszczonego
w decyzji, choć nie przysługiwał jej status strony postępowania prowadzonego
w trybie zwykłym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może się jednak też zdarzyć, że
wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na którąś
z przesłanek oznaczonych w art. 156 § 1 k.p.a. złoży osoba, która powinna
korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym
kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała
udziału. Pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu
administracyjnym stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie
(art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale – w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie
i w orzecznictwie – postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane
jest z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak
istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie
z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania
czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik
sprawy, i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu
uchybienia. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od
legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym) do
organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego
11
nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji
do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot
niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ
powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na
jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.
i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli
istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156
§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie
nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.
Jak już powiedziano, z inicjatywy powoda zostało wszczęte postępowanie
o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.,
o oddaniu nieruchomość przy ul. S. nr [...] w W. w użytkowanie wieczyste
Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”. Właściwy w sprawie organ administracji publicznej
uznał zatem, że poprzednikowi prawnemu powoda przysługuje status strony w
postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji z uwagi na przesłanki, o
których mowa w art. 28 k.p.a. Gdyby ta ocena wypadła odmiennie, to organ
administracji miałby podstawę ku temu, by odmówić wszczęcia postępowania o
stwierdzenie nieważności decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. na
żądanie konkretnej osoby i – ewentualnie – by wszcząć to postępowanie z urzędu.
Na ocenie legitymacji powoda w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji
musiała zaważyć okoliczność, że w czasie, gdy toczyło się postępowanie
zakończone decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nierozstrzygnięta
ostatecznie pozostawała kwestia uprawnień poprzednika prawnego powoda do
uzyskania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W.
Odwołanie poprzednika prawnego powoda od decyzji z 24 września 1954 r.
pozostawało wówczas nierozpoznane. Nie sposób jest zatem przyjąć, że Skarb
Państwa mógł już wówczas swobodnie dysponować prawami do nieruchomości
przy ul. S. nr [...] w W., a poprzednik prawny powoda nie miał interesu prawnego
do uczestniczenia w sprawie o oddanie w użytkowanie wieczyste spółdzielni
mieszkaniowej nieruchomości, której dotyczyły uprawnienia gwarantowane mu
dekretem warszawskim. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z oceną Sądu
Apelacyjnego, jakoby poprzednikowi prawnemu powoda nie przysługiwał status
12
strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła dotknięta
kwalifikowaną wadą decyzja. Korzystanie z takiego statusu przez poprzednika
prawnego powoda potwierdza okoliczność, że z inicjatywy powoda doszło do
wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu
nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej i do
stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W tych
okolicznościach powód nie był i nie jest w stanie doprowadzić do wszczęcia
postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami z 15 sierpnia
1984 r. i z 15 maja 1985 r. z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a., i do wydania w postępowaniu wznowionym decyzji stwierdzającej wydanie z
naruszeniem prawa decyzji kończących postępowanie w trybie zwykłym (art. 151 §
2 k.p.a.), co potwierdzałoby okoliczność, że przysługiwał mu (jego poprzednikowi
prawnemu) status strony w postępowaniu zakończonym decyzjami z 15 sierpnia
1984 r. i z 15 maja 1985 r.
Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że
powód, z którego inicjatywy doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność
decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nie miał (ściślej – jego poprzednik
prawny) statusu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym
i zakończonego wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo, która wywołała
jednak nieodwracalne skutki prawne. Powód jest zatem „stroną”, która na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a. może dochodzić roszczeń o odszkodowanie za
szkodę wyrządzoną przez wydanie wadliwej decyzji.
4. Skoro do powoda znajduje zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a., to
przysługujące mu roszczenie przedawnia się na zasadach i w terminie określonym
w art. 160 § 6 k.p.a., nie zaś – jak przyjął Sąd Apelacyjny – na podstawie art. 442
k.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
5. Jeżeli spadkobierca byłego właściciela gruntów podlegających działaniu
dekretu warszawskiego dochodzi odszkodowania obejmującego uszczerbek
powstały w jego majątku w następstwie strat doznanych przez jego poprzedników
prawnych przez oddanie nieruchomości podlegającej działaniu dekretu innej
osobie w użytkowanie wieczyste, to o tym czy, i ewentualnie w jakim zakresie, jego
powództwo jest uzasadnione decyduje ponadto istnienie normalnego związku
13
przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.) pomiędzy wspomnianym uszczerbkiem
a decyzją, z której ten uszczerbek miał wyniknąć (uchwała składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNC 1989 r., nr 9, poz.
129, pkt III.2 uzasadnienia).
Powód wskazał, że szkoda, której naprawienia żąda polega na tym, iż
w następstwie zadysponowania nieruchomością przy ul. S. nr [...] w W. na rzecz
spółdzielni mieszkaniowej decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nie
może uzyskać tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Decyzje te, jakkolwiek
wadliwe, wywołały jednak nieodwracalne skutki prawne i z tej przyczyny nie mogą
być wyeliminowane z obrotu prawnego. Gdyby ich wzruszenie było możliwe, to w
instancji odwoławczej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na
podstawie dekretu warszawskiego rozstrzygnięta zostałaby kwestia, czy powodowi
(a wcześniej jego poprzednikom prawnym) przysługiwało przewidziane w art. 7
dekretu warszawskiego uprawnienie do domagania się oddania nieruchomości
przy ul. S. nr [...] w W. w użytkowanie wieczyste. Kwestia ta jest rozstrzygająca dla
możliwości przyjęcia, że powodowi przez wydanie decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z
15 maja 1985 r. wyrządzona została szkoda, w związku z tym, że stracił możliwość
zrealizowania uprawnienia, które mu przysługiwało (art. 361 § 1 k.c.). Skoro
rozstrzygnięcie to nie może zapaść na drodze administracyjnej, to musi o tym
wypowiedzieć się sąd rozpoznający niniejszą sprawę (szczegółowo w kwestii
sposobu oceny związku przyczynowego w sprawach dotyczących roszczeń o
odszkodowanie za szkody spowodowane wadliwymi decyzjami administracyjnymi
wydawanymi na podstawie dekretu warszawskiego – por. uzasadnienie uchwały
Sądu Najwyższego z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2
k.p.c. w zw. z art. 39821
oraz art. 391 § 1 k.p.c., orzekł, jak w sentencji.
14