Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 332/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 lutego 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Barbara Myszka
w sprawie z powództwa K. S., M. S. i M. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 15 lutego 2012 r.
skargi kasacyjnej powódek
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt [….],
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej powództwo
i orzekającej o kosztach procesu w stosunku do Skarbu
Państwa - Wojewody M. i w tym zakresie przekazuje sprawę
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Powódki (4) dochodziły odszkodowania od pozwanych - Skarbu Państwa -
Wojewody M. i Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedniej, podanej w pozwie
wysokości na rzecz poszkodowanych. Szkoda powódek polegała na nieuzyskaniu
lokali znajdujących się w budynku, który na mocy przepisów dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, ze zm.; cyt. dalej „dekret z dnia 26 października
1945 r.”), stał się własnością m.st. Warszawy (następnie - Skarbu Państwa) a jako
źródło szkody wskazywały one decyzję administracyjną z dnia 24 września 1951 r.,
odmawiającą przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności
czasowej (użytkowania wieczystego). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego 1999 r.
stwierdzono nieważność decyzji z 1951 r. Powódki zgłosiły też ewentualne żądanie
o naprawienie szkody i wywodziły ten uszczerbek z decyzji dotyczących sprzedaży
lokali osobom trzecim, co do których w decyzjach nadzorczych stwierdzono
naruszenie przez nie prawa, przy czym odpowiedzialność za tę szkodę ponosić
miał Skarb Państwa (odnośnie do siedmiu decyzji) i Miasto Gmina (odnośnie do
dwóch decyzji o sprzedaży). W ramach obu żądań - głównego i ewentualnego -
wskazywano wysokość odszkodowania należnego czterem powódkom.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo w zakresie żądania podstawowego,
tj. roszczenia wywodzonego z nieważnej decyzji z dnia 24 września 1951 r.,
zasądził od obu pozwanych Skarbu Państwa i Gminy Warszawa wskazane
w sentencji wyroku kwoty pieniężne w niższej wysokości niż wskazywane w pozwie
oraz oddalił powództwo w pozostałej części. Rozstrzygnięcie to nastąpiło na
podstawie następującego stanu faktycznego.
Nieruchomość przy ul. W. 43 w Warszawie stanowiła własność dwóch
osób (W. N. i M. S.). Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945
r. grunt stał się własnością m.st. Warszawy, potem Skarbu Państwa, a następnie
został skomunalizowany (w 1991 r.). W dniu 24 września 1951 r. Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy wydało decyzję odmawiającą przyznania własności
czasowej uprawnionym i stwierdzającą przejście własności budynków na rzecz
Skarbu Państwa. Spadkobiercy pierwotnych właścicieli na podstawie aktów
3
notarialnych (w 1954 r. i 1956 r.) dokonali zbycia praw związanych z gruntem na
rzecz innych osób. Sąd Okręgowy ustalił, że obecnie cztery powódki wywodzą
swoje roszczenie odszkodowawcze od poprzedników prawnych. Nieruchomość
przy ul. W. 43 składa się z trzech działek, część lokali w budynku mieszkalnym
została sprzedana osobom trzecim (9 lokali). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego
1999 r. stwierdzono nieważność decyzji z 24 września 1951 r. W dniu 8 września
1999 r. Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek uprawnionych o przyznanie
użytkowania wieczystego gruntu obecnym uprawnionym (powódkom).
Od 7 września 2005 r. do 30 maja 2006 r. zapadły decyzje nadzorcze, które uznały
wydanie z naruszeniem prawa 9-ciu decyzji o zbyciu lokali osobom trzecim. Sąd
ustalił stan wartości budynku, uwzględniając także wartość poniesionych nakładów
koniecznych (art. 363 § 2 k.c.).
Roszczenie odszkodowawcze wynikające z wydania nieważnej decyzji
z dnia 24 września 1951 r. okazało się przedawnione na podstawie art. 160 § 6
k.p.a., ponieważ decyzja nadzorcza została wydana w dniu 3 lutego 1999 r.
Podniesienie zarzutu przedawnienia nie stanowiło nadużycia prawa (art. 5 k.c.).
Roszczenie ewentualne okazało się natomiast uzasadnione na podstawie art. 4171
§ 2 k.p.c. Powódki mają legitymację czynną w danej sprawie. Sąd Okręgowy
nie podzielił stanowiska Skarbu Państwa, że szkoda w pełnej wysokości powstała
już w chwili wydania nieważnej decyzji z 1951 r., a późniejsze dysponowanie
nieruchomością nie miało wpływu na wielkość szkody. Gdyby nie decyzje
dotyczące sprzedaży lokalu, uprawnionym poprzednikom (i powódkom)
przysługiwałoby prawo własności całego budynku, a nie budynku bez definitywnie
zbytych lokali. W związku z tym, że decyzje o zbyciu były wydawane najpierw
przez Gminę (do dnia 26 maja 1990 r.), a potem przez odpowiednie organy Skarbu
Państwa (po tej dacie), Sąd Okręgowy określił zakres odpowiedzialności obu
pozwanych wobec powódek. Roszczenie ewentualne obu powódek nie zostało
przedawnione, bowiem decyzje nadzorcze w odniesieniu do decyzji obejmujących
sprzedaż lokali zapadły w latach 2005-2006 r., a za datę „złożenia powództwa
ewentualnego” można przyjąć najpóźniej datę, w którym pełnomocnik
powódek sformułował żądanie ewentualne (4 czerwiec 2007 r.). Sąd Okręgowy -
po dłuższym wywodzie prawnym - przyjął, że termin przedawnienia roszczenia
4
odszkodowawczego (ewentualnego), którego dochodzenie umożliwiła decyzja
nadzorcza wydana po 1 września 2004 r., może być liczony właśnie najwcześniej
od tej daty.
W wyniku apelacji pozwanego Skarbu Państwa Sąd Apelacyjny zmienił
zaskarżony wyrok w pkt drugim w ten sposób, że powództwo oddalił. Apelacją
zaskarżono wyrok w części uwzględniającej powództwo wobec skarżącego (Skarbu
Państwa).
W ocenie Sądu Apelacyjnego, do roszczenia odszkodowawczego,
zgłoszonego przez powódki, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, z. 7-8,
poz. 75). Rozważając kwestię legitymacji czynnej powódek, Sąd Apelacyjny
stwierdził, że powódki i ich poprzednicy prawni nie byli stroną postępowań, wyniku
których zapadły decyzje o sprzedaży lokali, następnie uznane za niezgodne
z prawem. Status strony miały też osoby wyłącznie w postępowaniu
administracyjnym, w którym rozstrzygano wniosek złożony na podstawie przepisów
dekretu o przyznanie prawa własności czasowej, a więc w innym postępowaniu
administracyjnym. W związku z tym powódki nie mogą obecnie dochodzić
odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.c. z racji braku po ich stronie legitymacji
czynnej. Interes prawny w zrozumieniu art. 28 k.p.a. miały powódki w postępowaniu
w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania własności czasowej
do gruntu oraz ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, a ich legitymacja
procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Powódki mogły zatem dochodzić odszkodowana wynikającego z wydania
nieważnej decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej z 1951 r.
Sąd Apelacyjny uznał także brak adekwatnego związku przyczynowego
pomiędzy szkodą w postaci utraty części budynku należącego do poprzedników
prawnych powódek, obejmującej lokale objęte decyzjami o ich sprzedaży,
a wadliwymi decyzjami o takiej sprzedaży. Decyzje te stanowiły jedynie następstwo
odmowy przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej
i nie były źródłem szkody. Roszczenie odszkodowawcze powódek ulegało zatem
przedawnieniu po upływie 3 lat (art. 160 § 6 k.p.a.), przy czym bieg
5
terminu przedawnienia rozpoczął się 8 września 1999 r. (w dacie wydania przez
SKO pięciu decyzji nadzorczych), a powództwo zostało wytoczone w dniu 27 lipca
2005 r.
W skardze kasacyjnej powódek podnoszono zarzuty naruszenia prawa
materialnego, tj. art. 160 § 1 k.p.a., art. 160 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw.
z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.; art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 361 § 1
k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku
w części, tj. w odniesieniu do pkt I i IV wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy
poprzez oddalenie apelacji pozwanego, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego
wyroku w pkt I i IV i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi drugiej instancji do
ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec powódek stanowi art. 160 k.p.a.
zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale całej Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, z. 7-8,
poz. 75). Zarówno decyzja o odmowie przyznania powódkom użytkowania
wieczystego gruntu, jak i decyzja o sprzedaży lokali (przez Skarb Państwa) podjęte
zostały przed dniem 1 grudnia 2004 r. Nie ma znaczenia to, że decyzje nadzorcze
(w odniesieniu do wadliwych decyzji o sprzedaży lokalu) wydane zostały dopiero
po tej dacie.
2. Sąd Apelacyjny przyjął następstwo szczególne obecnych powódek
w związku z nabyciem przez ich poprzedników prawnych uprawnienia w postaci
przyznania im prawa użytkowania wieczystego przyjętego gruntu na podstawie
aktów notarialnych z 1954 r. i 1956 r. Natomiast w związku z przyjętą podstawą
prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa (art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.) Sąd
zakwestionował legitymację czynną powódek z tej racji, że powódki nie były
stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano wadliwe decyzje
o sprzedaży lokali. W ocenie Sądu Apelacyjnego, legitymację taką może mieć
„wyłącznie strona postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji”
(art. 156 § 1 k.p.c. i art. 160 § 1 k.p.a.). Chodzi tu o decyzje dotyczące sprzedaży
6
lokali (z lat 1975-1990), w odniesieniu do których w odpowiednich decyzjach
nadzorczych stwierdzono naruszenie przez nie prawa (art. 156 § 1 k.p.c.)
i z którymi obecnie powódki wiążą powstanie roszczeń odszkodowawczych,
zgłoszonych w żądaniu ewentualnym. Powódki i ich poprzednicy prawni nie mieli
żadnego tytułu do nieruchomości, nie mieli zatem interesu prawnego w rozumieniu
art. 28 k.p.a. w postępowaniach o stwierdzenie wadliwości decyzji o sprzedaży
lokalu, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o odmowie
przyznania własności czasowej, a działanie tej decyzji ex tunc nie powoduje
powstania z mocą wsteczną wspomnianego interesu.
Należy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie
wiązano legitymację czynną poszkodowanego, dochodzącego odszkodowania
na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z wydaniem wadliwej decyzji
administracyjnej, ze statusem strony tego poszkodowanego w postępowaniu
administracyjnym, zakończonym wydaniem wadliwej decyzji. Takie stanowisko
wyrażono, np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 58/99
(OSN 2002, z. 10, poz. 128; w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada
2004 r., I CK 588/04, nie publ.; w wyroku z dnia 13 października 2010 r., I CSK
25/10, Państwo i Prawo 2012, z. 1, s. 117). W orzecznictwie Sądu Najwyższego
pojawiło się także stanowisko odmienne, zgodnie z którym brak formalnego statusu
strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,
nie wyłącza możliwości późniejszego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego
na podstawie art. 160 k.p.a. (tak np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 11 marca
2011 r., I CSK 289/10, nie publ., z dnia 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, nie publ.,
z dnia 25 października 2012 r., I CSK 158/12 nie publ., z dnia 4 października
2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W tym ostatnim wyroku (w podobnym stanie
prawnym jak obecny) nie bez racji wyjaśniono, że stanowisko takie pozostaje
skorelowane z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, i wskazującym,
że zdarzeniem wywołującym szkodę jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej,
jednakże „z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która ujawnia
bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę”. Jeżeli zatem - jak wywodzi SN
7
w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2012 r. - na wniosek powodów
wszczęto postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnych o sprzedaży lokali i w rezultacie tych postępowań
wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem zaskarżonych
decyzji, to powodowie są stroną powyższych postępowań administracyjnych
i przysługuje im na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie odszkodowawcze za
poniesioną szkodę wydaniem przed dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji
o sprzedaży lokali.
W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12
(OSNC 2013, z. 1, poz. 6) - po skonstatowaniu rozbieżności orzecznictwa Sądu
Najwyższego w omawianym zakresie - wyjaśniono, że osoby niebiorące udziału
w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa (art. 156
§ 1 k.p.a.) są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie
art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w obecnym składzie popiera to stanowisko
i wspierającą je argumentację prawną.
3. Prawidłowa analiza istnienia adekwatnego związku przyczynowego
zakłada określenia postaci szkody i jej przyczyny (źródła). Szkodę tę określono
jako utratę przez powódki części należącego do ich poprzedników budynku (lokali)
i utraty możliwości ustanowienia na rzecz powódek prawa użytkowania wieczystego
związanego z tymi lokalami. W ocenie Sądu Apelacyjnego, źródłem tak ujętej
szkody powódek (w ich żądaniu ewentualnym) była decyzja z dnia 24 września
1951 r. odmawiająca (poprzednikom prawnym powódek) przyznania własności
czasowej, natomiast źródłem tej szkody nie były decyzje z lat 1975 - 1990 r.,
na podstawie których doszło do sprzedaży lokali w budynku innym osobom.
Decyzje te stanowiły bowiem jedynie „następstwo odmowy przyznania
poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej” i nie mogły być
traktowane jako „samodzielne źródło” wskazanej szkody powódek, miały jedynie
w tym względzie charakter „wtórny i następczy”.
Stanowisko takie nie przekonuje w sposób dostateczny. W orzecznictwie
Sądu Najwyższego nie wyklucza się bowiem możliwości konstruowania
adekwatnego (normalnego) związku przyczynowego między wspomnianymi
8
decyzjami dotyczącymi sprzedaży lokali innym osobom a szkodą osób
uprawnionych w postaci utraty części budynku (lokali) i związanego z tymi
lokalami prawa użytkowania wieczystego (zob. np. ostatnio – wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W wyroku tym
– w podobnym do obecnego stanie faktycznym - trafnie przyjęto, że związek
przyczynowy może występować jako normalny również wtedy, gdy „pewne
zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie
stało się bezpośrednią przyczyną szkody”. Nawiązano tu zatem do konstrukcji
tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego, w którym określony ciąg
(sekwencja) zdarzeń pozwala sądowi oddzielić jednak zdarzenie inicjujące taki ciąg
(tj. tworzące warunki dla powstania innych zdarzeń) i zdarzenie kolejne (ostatnie),
które staje się już bezpośrednią przyczyną szkody. Oznacza to, że takie zdarzenie
może być traktowane jako samoistne źródło szkody z punktu widzenia art. 361 § 1.
Za takim ujęciem związku przyczynowego w rozpoznawanej sprawie może
przemawiać sytuacja prawna poprzedników prawnych powódek po zakończeniu
postępowań nadzorczych i wywołaniu przez decyzje nadzorcze skutków prawnych
ex tunc. Jeżeli decyzję z dnia 24 września 1951 r. uznano w postępowaniu
nadzorczym za nieważną ex tunc (i można ją traktować jako delikt
administracyjny), a następnie stwierdzono też, że decyzje o sprzedaży lokalu
wydano z naruszeniem prawa, to również te decyzje mogły stanowić samodzielny
czyn niedozwolony w rozumieniu art. 415 k.c. Decyzja z 1951 r. spowodowała
niepowiększeniem majątku poprzedników prawnych powódki o nowy element
majątkowy (własność czasową), ale nie eliminowała możliwości (szansy) uzyskania
tego prawa w przyszłości, skoro wniosek o przyznanie własności czasowej został
złożony w terminie. Tymczasem decyzje o sprzedaży lokalu (nowy delikt)
doprowadziły już do trwałego i definitywnego usunięcia z majątku
powódek przysługującego jej prawa majątkowego. Co więcej, stwierdzenie
nieważności decyzji z 1951 r. ze skutkiem ex tunc pozwala przyjąć jeszcze i to,
że wspomniane usunięcie definitywne (bezprawie administracyjne) nastąpiło
w okresie przysługiwania poprzednikom prawnym, a następnie powódkom,
uprawnienia do uzyskania prawa majątkowego zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Wyodrębnienie źródła szkody powódek (wadliwych decyzji o sprzedaży lokali)
9
i postaci tej szkody (definitywna utrata siedmiu lokali mieszkalnych) pozwala
na pewno na konstruowanie związku przyczynowego także między wspomnianymi
zdarzeniami.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy, podzielając zarzuty
naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 361 § 1 k.c., uchylił
zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego
rozpoznania (art. 39815
k.p.c.).
jw.