Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 70/13
POSTANOWIENIE
Dnia 27 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa P. Spółki Akcyjnej (obecnie T .) w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 27 marca 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 8 maja 2013 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania;
2. zasądza od pozwanego na rzecz powódki kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 8 maja 2013 r., oddalił apelacje Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) oraz P. S.A. z/s w W. (powód) od
wyroku Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 4
lipca 2012 r. Wyrokiem tym Sąd pierwszej instancji uwzględnił odwołanie powoda
od decyzji Prezesa Urzędu z 30 lipca 2010 r. w części dotyczącej wymiaru kary,
nałożonej z tytułu uniemożliwia korzystania z uprawnienia do przeniesienia
przydzielonego numeru. W zaskarżonej decyzji nałożono na powoda karę
pieniężną w wysokości 69.000 zł. Podstawą do jej nałożenia było przekroczenie
2
przez powoda dopuszczalnej przerwy w świadczeniu usług telekomunikacyjnych
przy przeniesieniu przydzielonego numeru w dwóch przypadkach (w pierwszym w
okresie od 1 grudnia 2009 r. do 8 grudnia 2009 r., a w drugim w okresie od 21
sierpnia 2009 r. do 7 września 2009 r. oraz na dwukrotnej odmowie przeniesienia
numeru w dniach 12 i 13 sierpnia 2009 r.). Sąd Okręgowy obniżył wysokość kary do
kwoty 5.690,00 zł.
Uzasadniając powody oddalenie apelacji Prezesa Urzędu, Sąd drugiej
instancji wskazał, że w motywach zaskarżonego wyroku brak wyczerpujących
rozważań co do dyrektyw nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji
określając ponownie wymiar kary wykorzystał arytmetyczny sposób wyliczenia
wysokości kary wskazując, że skoro na 80.466 prawidłowo przeniesionych
numerów naruszenie przepisów dotyczących zmiany operatora miało miejsce tylko
w dwóch przypadkach, to przyjmując, iż maksymalna kara, jaką Prezes Urzędu
mógł nałożyć wynosi 228.906.930 zł za jedno naruszenie, kara mogła wynieść
kwotę 2.845 zł. Z kolei Prezes Urzędu proponuje własny wzór obliczenia wysokości
kary, polegający na ustaleniu procentowanego wskaźnika wysokości kary za jedno
naruszenie w stosunku do wysokości kary możliwej do nałożenia, twierdząc, że ta
metoda w większym stopniu realizuje dyrektywy wymiaru kary określone w art. 210
ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z tą metodą jedno naruszenie
odpowiada 0,015% kary możliwej do nałożenia, co pozwoliło na obliczenie kary w
kwocie 34.336,04 zł za jedno naruszenie oraz 69.000 zł za dwa naruszenia.
Sąd Apelacyjny uznał, że metoda obliczenia kary pieniężnej zaproponowana
przez Prezesa Urzędu nie uwzględnia zasady propozycjonalności, ponieważ
oderwana jest od łącznej liczby przeniesionych przez powoda numerów.
Wykorzystując zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd Apelacyjny podkreślił,
że ustalając wysokość kary pieniężnej Prezes Urzędu powinien uwzględnić zakres
naruszenia, dotychczasową działalność karanego przedsiębiorcy oraz jego
możliwości finansowe. Wytyczne wynikające z art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego nie mają charakteru zamkniętego. Z treści tego przepisu
należy jednak wywieźć założenie, zgodnie z którym konieczne jest wszechstronne
zbadanie okoliczności naruszenia prawa oraz warunków, w jakich doszło do tego
naruszenia. Przepis art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego na pierwszym
3
miejscu wymienia zakres naruszenia, co w ocenie Sądu drugiej instancji oznacza
zarówno rozmiar, jak i częstotliwość naruszeń. Zakres naruszenia pozwala zaś
określić stopień społecznej szkodliwości czynu sprawcy, przy czym naruszenie w
dużym rozmiarze zwiększa wielokrotnie ten stopień. Prezes Urzędu powinien
dokonać ustaleń co do rzeczywistych i potencjalnych skutków naruszeń prawa.
Druga wytyczna wymiaru kary, wynikająca z art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, nakazuje uwzględnić dotychczasową działalność karanego
podmiotu. Ocena dotychczasowej działalności obejmuje szeroki zakres zjawisk.
Istotnym elementem, jaki w ocenie Sądu Apelacyjnego powinien być uwzględniany
przez Prezesa Urzędu przy wymiarze kary pieniężnej, jest stopień winy sprawcy, co
z kolei wymaga ustaleń, czy karany przedsiębiorca podejmuje działania zakazane
lub powstrzymuje się od wiążących go nakazów ze świadomością i z zamiarem
osiągnięcia skutku bezprawnego. Stwierdzony poziom nieprawidłowości, wad
organizacyjnych, kompetencyjnych i proceduralnych, sposób sprawowania nadzoru
nad tymi działaniami wpływają na ocenę stopnia zawinienia. Ostatnią wytyczną
przewidzianą w art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego są możliwości
finansowe sprawcy, przy czym dotyczą one całej prowadzonej przez ten podmiot
działalności, a nie tylko działalności telekomunikacyjnej. Sąd Apelacyjny zważył
także, że przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym kary są ostatecznym
środkiem regulacyjnym stosowanym wówczas, gdy wcześniej zastosowane
nierepresyjne środki regulacyjne okazały się bezskuteczne. Dlatego wymiar kary
powinien odpowiadać minimalnemu poziomowi gwarantującemu jej skuteczność.
Konsekwencje kar nakładanych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych ponoszą
także konsumenci, dlatego decyzja nakładająca karę musi zawierać uzasadnienie
wskazujące, że kara wymierzona w najniższej wysokości nie spełniłaby celu
regulacyjnego.
Sąd Apelacyjny uwzględnił także, że przewidziana w art. 74 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego możliwość nałożenia kary ma charakter fakultatywny. Prezes
Urzędu winien wpierw rozważyć, czy rodzaj i zakres naruszenia w świetle
całokształtu okoliczności sprawy, mając na względzie osiągnięcie celu
regulacyjnego, wymaga nałożenia kary. Jeżeli uzna, że jest to konieczne, karę
należy nałożyć w wysokości współmiernej do tego celu. Mając na względzie
4
słabszą pozycję abonenta w stosunku do operatora sieci oraz masowość zjawiska
przenoszenia numerów nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione. Jednakże
wysokość tej kary nie powinna być wygórowana. Prezes Urzędu powinien był
uwzględnić liczbę prawidłowo przeprowadzonych procesów przeniesienia
numerów, oraz fakt, że ostatecznie płacą za to abonenci. Nie można zakładać
całkowitej bezawaryjności urządzeń technicznych zwłaszcza, że powód był
technicznie przygotowany do tych procesów, a przypadki naruszeń były rzadkie.
Nie można także zakładać umyślnej winy lub braku odpowiedniego przygotowania
po stronie powoda.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego przez błędne uznanie, że przy wymiarze nakładanej kary
Prezes Urzędu winien uwzględnić stopień winy sprawy oraz ustalić, czy można mu
przypisać winę umyślną czy też nieumyślną.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia prawnego, czy
ustalając wymiar kary nakładanej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego Prezes
Urzędu winien uwzględnić stopień winy sprawy oraz ustalić, czy można mu
przypisać winę umyślną czy też nieumyślną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Sąd Najwyższy wielokrotnie wyjaśniał już, w tym także w sprawach z
zakresu regulacji komunikacji elektronicznej, że skarga kasacyjna nie jest zwykłym
środkiem zaskarżenia, a Sąd Najwyższy, jako sąd kasacyjny, nie jest sądem
powszechnym zwykłej, trzeciej instancji. Powoduje to, że rozpoznanie skargi
kasacyjnej następuje wyłącznie z przyczyn kwalifikowanych, które wymieniono w
art. 3989
§ 1 pkt 1-4 k.p.c. Dlatego konieczne jest odpowiednie sformułowanie i
uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego uzasadnienie. W
szczególności zaś niezbędne jest przedstawienie wyodrębnionego wywodu
5
prawnego, w którym skarżący wykaże, jakie występujące w sprawie okoliczności
pozwalają na uwzględnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania.
Jednocześnie skarżący ma uzasadnić, dlaczego przywołane przez niego powody
przemawiające za przyjęciem skargi kasacyjnej do rozpoznania odpowiadają jednej
bądź kilku z ustawowych przesłanek z art. 3989
§ 1 pkt 1-4 k.p.c.
Wnosząc o przyjęcie wniesionej skargi, Prezes Urzędu powołał się na
potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego (art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c.). Z
utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że podstawowym
wymaganiem prawidłowej konstrukcji zagadnienia prawnego jest sformułowanie
problemu prawnego w oparciu o konkretny przepis (przepisy) prawa, w związku z
którym dane zagadnienie może powstać (por. postanowienia Sądu Najwyższego: z
18 października 2011 r., III SK 25/11; z 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11; z 6 marca
2013 r., III SK 32/12; z 20 marca 2013 r., III SK 35/12; z 12 kwietnia 2013 r., III SK
47/12; z 12 kwietnia 2013 r., III SK 49/12; z 13 sierpnia 2013 r., III SK 64/12; z 20
lutego 2014 r., III SK 60/13). Sformułowane we wniosku o przyjęcie do rozpoznania
skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu zagadnienie prawne nie zawiera w swej treści
żadnego przepisu prawa.
Niezależnie od powyższego, Sąd Najwyższy uznaje, że podniesiony we
wniosku Prezesa Urzędu problem prawny można rozstrzygnąć w oparciu o
dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, w szczególności zaś wyrok z 3
października 2013 r., III SK 51/12, a zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu
wyroku Sądu Apelacyjnego odpowiadają poglądom wyrażanym konsekwentnie
przez Sąd Najwyższy w odniesieniu do standardów, jakie powinny być
respektowane w sprawach, w których nakładane są dolegliwe kary pieniężne.
W powołanym powyżej wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, zgodnie z
dotychczasowym orzecznictwem, że odpowiedzialność administracyjna ma z
zasady charakter obiektywny, nawet gdy w piśmiennictwie akcentuje się potrzebę
subiektywizacji odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorców, w
szczególności gdy sankcja administracyjna przybiera postać kary pieniężnej. W
ocenie Sądu Najwyższego, ta potrzeba subiektywizacji odpowiedzialności służy
realizacji godnego poparcia postulatu uwzględnienia indywidualnych okoliczności
konkretnej sprawy, rzutujących na samą odpowiedzialność przedsiębiorcy za
6
zachowania sankcjonowane karą pieniężną. W zaskarżonym wyroku Sąd
Apelacyjny, przedstawiając rozbudowany i odpowiednio uargumentowany wywód,
prawidłowo przyjął, że wymierzając karę pieniężna organ regulacji zobowiązany jest
uwzględnić całokształt zachowania karanego przedsiębiorcy, w tym także takie
elementy, które składają się na stronę podmiotową odpowiedzialności
sankcjonowanej karami pieniężnymi, a które w uproszczeniu określone są mianem
winy (umyślnej lub nieumyślnej) przedsiębiorcy. W ten sposób Sąd drugiej instancji
nie wprowadził żadnej nowej przesłanki odpowiedzialności z tytułu naruszenia
obowiązków wynikających z Prawa telekomunikacyjnego, ale zgodnie z przyjętymi
w orzecznictwie Sądu Najwyższego standardami dookreślił jedynie, jakie konkretnie
okoliczności muszą być uwzględnione przez Prezesa Urzędu przy uwzględnieniu
zakresu naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego na etapie wymierzania
kary pieniężnej.
Uznając, iż Prezes Urzędu nie zdołał wykazać, że zachodzi potrzeba
rozpoznania skargi przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. należało orzec
jak w sentencji.