Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 64/12
POSTANOWIENIE
Dnia 13 sierpnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa P. T. C. Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.
Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji
o zmianę umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,
na skutek skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej P. Sp. z o.o
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 marca 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skarg kasacyjnych do rozpoznania.
2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej
oraz P. Spółki z o.o. w W. na rzecz P. T. C. S.A. w W. kwoty po
135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., oddalił apelacje Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz P. Sp. z o.o. (zainteresowany) od wyroku
Sądu Okręgowego w W. z dnia 28 kwietnia 2011 r., w sprawie z odwołania P. T. C.
Sp. z o.o. (obecnie P. T. C. S.A.) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 29 stycznia
2009 r.
2
Sąd Apelacyjny zaaprobował w całości i przejął za własne dokonane przez
Sąd Okręgowy ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną. Za najistotniejszą w
niniejszej sprawie kwestię uznał uchylenie decyzji MTR 2008 prawomocnym
wyrokiem. Uchylenie tej decyzji wywiera skutek ex tunc, w przeciwieństwie do
stanowiska Prezesa Urzędu w apelacji. Nie można bowiem porównywać wprost
skutków uchylenia decyzji w postępowaniu z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
z uchyleniem decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego, każda kolejna decyzja wydana w oparciu o uchyloną decyzję MTR
2008 musi być uznana za podjętą bez podstawy prawnej.
Prezes Urzędu i zainteresowany zaskarżyli wyrok Sądu Apelacyjnego
skargami kasacyjnymi.
Prezes Urzędu wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
powołał się na występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze,
czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej przez
Prezesa Urzędu na skutek prawomocnego wyroku sądu następuje ze skutkiem ex
tunc, czy też ze skutkiem ex nunc? Po drugie, czy wyeliminowanie z obrotu
prawnego decyzji administracyjnej (decyzja I) skutkuje równocześnie koniecznością
uchylenie przez Sąd decyzji (decyzja II) wydanej w oparciu o tą decyzję I, która w
momencie wydawania decyzji II pozostawał w obrocie prawnym i była wykonalna?
Ponadto, wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę wykładni przepisu art. 316 § 1 k.p.c. przez wyjaśnienie, czy
w sprawach z odwołań od decyzji Prezesa Urzędu sąd za podstawę orzekanie
powinien uznać stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, czy też z chwili wydania
skarżonej decyzji.
Zainteresowany wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy dwóch istotnych
zagadnień prawnych. Jako pierwsze zagadnienie wskazał problem, „czy Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatrujący odwołanie od decyzji
administracyjnej, która została wydana na podstawie innej decyzji administracyjnej,
uchylonej prawomocnym wyrokiem, po wydaniu tej zaskarżonej decyzji (i
zakończeniu jej wykonywania), może zaskarżoną decyzję uchylić w całości na
podstawie art. 47964
§ 2 k.p.c. bez konieczności merytorycznego rozpoznania
3
sprawy, w tym dokonania weryfikacji zasadności i celowości wydania zaskarżonej
decyzji, chociaż – dla porównania – w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stwierdzenie
nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie,
stanowi jedynie podstawę wznowienia postępowania, ale nie uzasadnia
stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji”. Jako drugie zagadnienie
zainteresowany powołał potrzebę wyjaśnienia, „czy w opisanych powyżej
warunkach Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może uchylić zaskarżoną
decyzję z mocą ex nunc, czy też mocą wsteczną (ex tunc)”.
Powód w odpowiedziach na obie skargi kasacyjne wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia ich do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Obie skargi kasacyjne nie kwalifikowały się do przyjęcia celem ich
merytorycznego rozpoznania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o przyjęcie do rozpoznania
skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu, należy przypomnieć, że z utrwalonego
orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji
dotyczącego wymogów, jakim powinno odpowiadać istotne zagadnienie prawne w
rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c., wynika, że podstawowym wymaganiem jest
sformułowanie problemu prawnego w oparciu o konkretny przepis (przepisy) prawa,
na których dane zagadnienie może powstać (postanowienia Sądu Najwyższego z
dnia 18 października 2011 r., III SK 25/11; z dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11; z
dnia 6 marca 2013 r., III SK 32/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 35/12; z dnia 12
kwietnia 2013 r., III SK 47/12; z dnia 12 kwietnia 2013 r., III SK 49/12). Oba
podniesione we wniosku o przyjęcie do rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa
Urzędu zagadnienia prawne nie zawierają zaś w swej treści żadnego przepisu
prawa. Argumentów za istnieniem wskazanej przesłanki przesądu należałoby
zatem poszukiwać w innych elementach konstrukcyjnych tego środa zaskarżenia,
co nie jest zadaniem Sądu Najwyższego na etapie badania zasadności wniosku o
przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania.
4
Odnosząc się z kolei do potrzeby wykładni przepisów prawa budzących
poważne wątpliwości, Sąd Najwyższy stwierdza, że w kwestii wykładni art. 316 § 1
k.p.c. i stosowania tego przepisu w sprawach z zakresu regulacji komunikacji
elektronicznej Sąd ten wypowiadał się już kilkukrotnie (por. w szczególności wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10 oraz z dnia 7 lipca
2011 r., III SK 52/10). Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika,
że przepis art. 316 § 1 k.p.c. powinien być stosowany w sprawach z zakresu
regulacji z uwzględnieniem specyfiki tych spraw, determinowanej przez prawidłowe
określenie przedmiotu sporu między przedsiębiorcą a organem regulacji.
Zainicjowany wniesieniem odwołania spór między przedsiębiorcą a regulatorem
dotyczy legalności i celowości (zasadności) wydanej przez Prezesa Urzędu decyzji.
W przypadku decyzji takich jak wydana w niniejszej sprawie, przedmiotem sporu
jest formalna i materialna poprawność ukształtowania przez Prezesa Urzędu
obowiązków przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zadaniem Sądu orzekającego
w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu jest udzielenie ochrony prawnej
przedsiębiorcy wnoszącemu odwołanie poprzez weryfikację decyzji Prezesa
Urzędu w zakresie wskazanym w odwołaniu (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23
czerwca 2013 r., III SK 36/12 oraz z dnia 18 maja 2012 r., III SK 37/11) . Podstawę
decyzji stanowią zaś określone ustalenia faktyczne oraz stan prawny. Istota
postępowania sądowego z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powoduje, że
ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji mogą być
uzupełniane w toku postępowania sądowego w zależności od inicjatywy dowodowej
stron (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10). Cezurę dla
ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowi data wydania decyzji, przy czym
chodzi o sytuację na rynku poddanym regulacji oraz o zidentyfikowane przez
Prezesa Urzędu problemy w jego działaniu wymagającej interwencji. Analogicznie
przedstawia się kwestia stanu prawnego, według którego oceniana jest legalność i
celowość decyzji, chyba że z przepisów przejściowych wynikają odmienne
unormowania w tym zakresie. Dlatego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca
2011 r., III SK 52/10 wspomniano o konieczności ostrożnego stosowania art. 316 §
1 k.p.c., w sytuacji gdy spór między przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a
Prezesem Urzędu, zainicjowany wniesieniem odwołania, dotyczy ukształtowanych
5
decyzją Prezesa Urzędu obowiązków, które nakładane są w konkretnej sytuacji
rynkowej i określonym stanie prawnym. W przeciwieństwie bowiem do zwykłych
spraw cywilnych, w których to dopiero wyrok Sądu rozstrzygnie o prawa i
obowiązkach stron postępowania, w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa
Urzędu stosunki prawne między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zostały już
ukształtowane w decyzji regulacyjnej.
Jednocześnie fakt wydania w toku postępowania sądowego decyzji
administracyjnych rzutujących na rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez sąd
traktowany jest w orzecznictwie Sadu Najwyższego jako okoliczność, którą należy
brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy z odwołania od decyzji organów
ochrony konkurencji lub regulacji. Przykładowo, w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 17 marca 2010 r., III SK 40/09 uwzględniono okoliczność wydania przez
Prezesa Urzędu decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek zachowania,
które wcześniej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał za
praktykę ograniczającą konkurencję i nakazał jej zaniechania. Uwzględnienie
art. 316 § 1 k.p.c. w tej sprawie nie prowadziło jednak do zwolnienia przedsiębiorcy
z odpowiedzialności z tytułu naruszenia ustawy antymonopolowej, lecz do zmiany
decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z decyzji nakazującej
zaniechanie na decyzję stwierdzającą zaniechanie.
Analogicznie należy traktować fakt uchylenia w toku postępowania
sądowego decyzji Prezesa Urzędu, na podstawie której kształtowane są obowiązki
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w kolejnych decyzjach, w sytuacji gdy do
uchylenia decyzji doszło z powodów rzutujących na dopuszczalność lub
prawidłowość ukształtowania obowiązków regulacyjnych w pierwotnej decyzji, na
której z kolei bazują decyzje późniejsze. Z punktu widzenia istoty postępowania
sądowego z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu niedopuszczalne jest bowiem
przyjęcie założenia, zgodnie z którym późniejsze uchylenie – z powodu
zasadniczych wad strukturalnych - decyzji, wobec której inne decyzje mają
charakter wykonawczy i przez to pozbawione są autonomicznego charakteru,
byłoby irrelewantne. Skoro w toku postępowania odwoławczego okazało się, że
decyzja wcześniejsza była wadliwa, a to właśnie ta decyzja stanowiła pierwotne
źródło obowiązków, których konkretyzacja w późniejszej decyzji sprowadza się do
6
nakazu wykonania obowiązków ustanowionych we wcześniejszej decyzji, zasadne
jest przyjęte przez Sąd Apelacyjny i Sąd Okręgowy założenie, zgodnie z którym
odpadła podstawowa przesłanka wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Potrzeba zapewnienia skuteczności działania regulatora rynku nie uzasadnia
akceptacji dla praktyki, w ramach której Prezes Urzędu, na podstawie decyzji
dotkniętej poważnymi wadami proceduralnymi, wydaje kolejne decyzje
egzekwujące obowiązki nałożone i sprecyzowane w uchylonej decyzji.
Z kolei skarga kasacyjna zainteresowanego nie kwalifikowała się do
przyjęcia celem jej merytorycznego rozpoznania z następujących względów.
Pierwsze z powołanych przez zainteresowanego zagadnień prawnych
dotyczy kwestii, czy w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu wydanej na
podstawie innej decyzji tego organu dopuszczalne jest uchylenie w oparciu o
art. 47964
§ 2 k.p.c. tej decyzji już tylko z tego powodu, że wcześniejszym
prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na której opierała się
zaskarżona decyzja. W kwestii tej Sąd Najwyższy wypowiadał się już wielokrotnie.
Podsumowując dotychczasowe orzecznictwo w wyroku z dnia 18 maja 2012 r.,
III SK 37/11 Sąd Najwyższy przypomniał, że merytoryczny charakter postępowania
sądowego i nadzoru nad działalnością Prezesa Urzędu nie oznacza, że z zakresu
kognicji Sądu Okręgowego (lub Sądu Apelacyjnego orzekającego jako sąd
odwoławczy) wyłączone są zarzuty dotyczące przepisów odnoszących się do
postępowania, jakie poprzedzało wydanie samej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że
w myśl przepisów Prawa telekomunikacyjnego (art. 206 ust. 2) oraz kodeksu
postępowania cywilnego (art. 47957
§ 1) przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji
Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego. Przedmiotem zainicjowanego wniesieniem
odwołania postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie sporu między
przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie wyznaczonym przez odwołanie od
decyzji. Z art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c. wynika, że sąd rozpoznaje odwołanie, czyli
weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu w odniesieniu do
decyzji Prezesa Urzędu. Jeżeli podstawy, na których oparto odwołanie, nie zostaną
uwzględnione przez sąd, wówczas odwołanie zostaje oddalone. Przepisy prawa
odnoszące się do instytucji odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują
między zarzutami procesowymi i materialnoprawnymi. Odwołujący się
7
przedsiębiorca może podnosić wszelkiego rodzaju zarzuty względem skarżonej
decyzji. Rolą sądu rozpatrującego odwołanie jest zaś dokonanie oceny ich
zasadności pod kątem wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania (art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c.). Nie ma zatem przeszkód, by Sąd orzekający w sprawie z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu uchylił decyzję z tego powodu, że
wcześniejszym prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję Prezesa Urzędu, na
której opierała się zaskarżona decyzja.
Z kolei drugie z zagadnień prawnych sformułowanych we wniosku o
przyjęcie skargi kasacyjnej zainteresowanego do rozpoznania pozbawione jest w
swej treści przepisu prawa, na tle którego dany problem powstaje. Jak zaś
wspomniano powyżej, podstawowym wymaganiem konstrukcyjnym w przypadku
powołania się na przesłankę przedsądu, o której mowa w art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c.,
jest sformułowanie problemu prawnego w oparciu o konkretny przepis prawa.
Dodatkowo Sąd Najwyższy stwierdza, że drugie zagadnienie wniosku
zainteresowanego o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może być
kwalifikowane jako istotne zagadnienie prawne sprawy, gdyż rozmija się z
zapatrywaniami prawnymi wynikającymi z zaskarżonego wyroku Sądu drugiej
instancji. Wyrok Sądu Apelacyjnego, co jest konsekwencją przedmiotu sporu w
niniejszej sprawie, nie dotyczy bowiem kwestii, czy i w jakich okolicznościach Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów może uchylić decyzję Prezesa Urzędu ze
skutkiem ex nunc albo ex tunc.
Uznając, iż Prezes Urzędu i zainteresowany nie zdołali wykazać, że
zachodzi potrzeba rozpoznania ich skarg przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989
§
2 k.p.c. należało orzec jak w sentencji.