Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 37/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 maja 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa P. Spółki Akcyjnej w W. (obecnie P. Spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością )
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej E. Spółki Akcyjnej w W.
o zmianę umowy,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 18 maja 2012 r.,
skarg kasacyjnych zainteresowanej E. Spółki Akcyjnej w W. oraz Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 22 lutego 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes Urzędu) decyzją z
dnia 23 lutego 2009 r. zmienił postanowienia umowy zawartej pomiędzy E. S.A.
(zainteresowany) a P. S.A. (powód) w ten sposób, że w umieszczonym w Rozdziale
10 § 17 ust. 1 Porozumienia nadał punktom 1 i 2 następujące brzmienie: 1) „opłata
na rzecz P. wnoszona przez E. za minutę połączenia przychodzącego z sieci E.i
zakańczanego w sieci ruchomej P. wybudowanej w standardzie GSM 900 i 1800
oraz za zakończenie połączenia w sieci ruchomej P. wybudowanej w standardzie
UMTS w okresie taryfikacyjnym T1, T2, T3 wynosi 0,2162 zł/min do dnia 30
czerwca 2009 r.”; 2) „opłata na rzecz P. wnoszona przez E. za minutę połączenia
przychodzącego z sieci E. i zakańczanego w sieci ruchomej P. wybudowanej w
standardzie GSM 900 i 1800 oraz za zakończenie połączenia w sieci ruchomej P.
wybudowanej w standardzie UMTS w okresie taryfikacyjnym T1, T2, T3 wynosi
0,1677 zł/min począwszy od dnia 1 lipca 2009 r.”. Prezes Urzędu nadał decyzji
rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu wyjaśnił, że postanowieniem z dnia
13 stycznia 2009 r. określił termin zakończenia negocjacji zmiany umowy łączącej
powoda i zainteresowanego na dzień 19 stycznia 2009 r. W terminie tym strony nie
zakończyły negocjacji i zachodziła potrzeba wydania decyzji na podstawie art. 27
ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz.
1800 ze zm., dalej „Prawo telekomunikacyjne”). Rozstrzygając o kwestiach
spornych między stronami Prezes Urzędu uwzględnił decyzję z dnia 19 lipca 2006
r. (dalej decyzja SMP) uznającą powoda za przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
posiadającego znaczącą pozycję rynkową na rynku świadczenia usługi
zakończenia połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej powoda
i nakładającą na powoda obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty świadczenia tej usługi.
Weryfikując wykonanie przez powoda powyższego obowiązku, Prezes Urzędu
ocenił wysokość opłat za zakończenie połączeń w publicznej ruchomej sieci
powoda. W konsekwencji tej oceny, decyzją z dnia 30 września 2008 r. (dalej jako
decyzja MTR 2008) Prezes Urzędu nałożył na powoda obowiązek dostosowania
stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci
3
telefonicznej powoda do poziomu 0,1677 zł/min. zgodnie z przedstawionym
harmonogramem. Stosownie do treści harmonogramu, wysokość stawki MTR w
okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2009 r. miała wynosić 0,2162 zł/min, a
od 1 lipca 2009 r. – 0,1677 zł/min. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej
wykonalności, zatem na powodzie ciąży od dnia 1 stycznia 2009 r. obowiązek
stosowania stawki MTR zgodnie z harmonogramem określonym w decyzji MTR
2008. Ponieważ powód i zainteresowany nie doszli do porozumienia w terminie
wynikającym z decyzji MTR 2008 oraz postanowieniu Prezesa Urzędu z 13
stycznia 2009 r., Prezes Urzędu przedmiotową decyzją zmienił umowę łączącą
powoda i zainteresowanego w zakresie stawki MTR, stosownie do postanowień
decyzji MTR 2008.
Prezes Urzędu stwierdził, że decyzja dostosowująca wysokość stawki MTR
do poziomu, jaki powód powinien stosować na podstawie decyzji MTR 2008,
stwarza warunki dla równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia
usług telekomunikacyjnych dzięki zapewnieniu jednakowego traktowania przez
powoda wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Ponadto, wydana
decyzja zapobiega zjawisku zastępowania usług telekomunikacyjnych
świadczonych przez operatorów stacjonarnych usługami świadczonymi przez
operatorów mobilnych (dalej jako fix-mobile substitution). Obniżenie stawek MTR
stwarza operatorom stacjonarnym, takim jak zainteresowany, możliwość
konkurowania z ofertami operatorów mobilnych i ograniczenia zjawiska fix-mobile
substitution.
Uzasadniając wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania
konsultacyjnego Prezes Urzędu wskazał, że za zagrażające interesom
użytkowników należy uznać wszelkie sytuacje, w wyniku których na użytkowników
nakładane są obowiązki, jak również sytuacje powodujące, że nie mogą oni
korzystać z uprawnień w sposób gwarantujący im osiągnięcie maksymalnych
korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych.
Ponadto w przypadku, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji
rynkowej nie wykonuje nałożonych na niego obowiązków regulacyjnych, powstaje
zagrożenie dla konkurencyjności rynku telekomunikacyjnego. Przedłużanie się
negocjacji i brak zawarcia przez powoda i zainteresowanego stosownego aneksu
4
do łączącej ich umowy, a w konsekwencji niewykonywanie przez powoda
nałożonego na niego mocą decyzji MTR 2008 obowiązku, stanowi przypadek
wyjątkowy, o którym mowa w art. 17 Prawa telekomunikacyjnego; zachodzi
bezpośrednie oraz poważne zagrożenie dla konkurencyjności rynku i interesów
użytkowników.
Odnosząc się do stanowiska powoda, zgodnie z którym Prezes Urzędu
powinien wydać analogiczne decyzje w stosunku do wszystkich operatorów sieci
telefonii ruchomej i stacjonarnej z tą samą datą, Prezes Urzędu wskazał, że stawki
MTR wprowadzane są do umów międzyoperatorskich w formie indywidualnych
decyzji administracyjnych po wnikliwym i wszechstronnym rozpatrzeniu
konkretnych okoliczności faktycznych. Zmiana stawek MTR miała nastąpić od dnia
1 stycznia 2009 r., a gdyby operatorzy telefonii ruchomej wykonali obowiązki
wynikające z decyzji Prezesa Urzędu, zmiana stawek MTR nastąpiłaby z tą samą
datą dla wszystkich operatorów.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości i wniósł o
jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa
procesowego. Zarzucił naruszenie 1) art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez ustalenie treści zaskarżonej decyzji w oparciu o
decyzję MTR 2008, która jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz
sprzeczna z decyzją MTR 2007; 2) art. 17 oraz art. 15 ust. 3 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez bezpodstawne pominięcie trybu konsultacyjnego; 3)
art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
wydanie zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem obowiązku nałożonego decyzją
MTR 2008, który zgodnie z treścią tej decyzji zacznie wiązać powoda dopiero z
dniem 1 lipca 2009 r.; 4) art. 27 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
prowadzenie postępowania na podstawie wniosku zainteresowanego, który nie
spełniał wymagań formalnych; 5) art. 28 ust. 1 pkt 2 i 5 lit. b) i c) w związku z art. 30
i art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 189 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego
poprzez wykreowanie dyskryminujących warunków dostępu telekomunikacyjnego i
warunków niesprzyjających rozwojowi konkurencji; 6) art. 28 ust. 1 pkt 2 i 5 lit. b i c
oraz pkt 7 w związku z art. 30 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7, 77 i 107 § 1 i
3 k.p.a. poprzez błędne ustalenia w zakresie przesłanek wydania decyzji
5
tymczasowej w odniesieniu do występowania zjawiska fix-mobile substitution
spowodowanego wysokością stawek MTR.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., oddalił odwołanie
powoda opierając się na następujących ustaleniach. Prezes Urzędu nałożył decyzją
z dnia 26 kwietnia 2007 r. (decyzja MTR 2007) na powoda określone obowiązki, w
tym dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej
ruchomej sieci telefonicznej powoda do poziomu 40,00 gr/min. począwszy od dnia
1 maja 2007 r. Następnie Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie, w wyniku
którego ustalił, że koszty zakańczania połączeń w sieci powoda zmieniły się na tyle
w stosunku do kosztów branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji MTR 2007, że
uzasadnione jest wydanie nowej decyzji określając stawki z tytułu zakończenia
połączeń głosowych w sieci powoda. W rezultacie tego postępowania Prezes
Urzędu wydal decyzję z 30 września 2008 r. (decyzja MTR 2008). Strony (powód i
zainteresowany) podjęły negocjacje w celu dostosowania postanowień umowy
łączącej powoda i zainteresowanego do treści decyzji MTR 2008. Ponieważ
porozumienie nie zostało osiągnięte oraz w dniu 19 stycznia 2009 r. upłynął
wyznaczony przez Prezesa Urzędu termin zakończenia negocjacji w tym
przedmiocie, zainteresowany zwrócił się do Prezesa Urzędu z wnioskiem o
wydanie decyzji w przedmiocie zmiany umowy.
W uzasadnieniu bezzasadności zarzutu dotyczącego pominięcia
postępowania konsultacyjnego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w oparciu o
ustalony w sprawie stan faktyczny można wyprowadzić wniosek o istnieniu
bezpośredniego i poważnego zagrożenia dla konkurencyjności rynku. Powód jest
bowiem przedsiębiorcą o znaczącej pozycji rynkowej, na którego nałożono
obowiązki regulacyjne, których nie wykonał. Podjęte przez Prezesa Urzędu
działania służyły realizacji obowiązków nałożonych na powoda wcześniejszą
decyzją. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Prezesa Urzędu, zgodnie z którym
niewykonywanie przez przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej nałożonych na
niego obowiązków regulacyjnych można ocenić jako zagrożenie konkurencyjności
na rynku telekomunikacyjnym. Stosowanie przez powoda w stosunkach z
zainteresowanym stawki MTR niezgodnej z nałożonymi na powoda obowiązkami
powoduje zaburzenia w konkurencyjności na całym rynku świadczenia usług
6
telekomunikacyjnych, ponieważ może prowadzić do sytuacji, w której w stosunku
do różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych powód będzie stosował różne
stawki, co z kolei zaburza równość warunków konkurencji wszystkich uczestników
rynku. Stawki MTR poszczególnych operatorów o znaczącej pozycji rynkowej
powinny być stosowane w odpowiedniej wysokości w tym samym czasie, w
stosunku do wszystkich uczestników rynku. Z kolei stawka MTR płacona przez
zainteresowanego powodowi ma bezpośrednie przełożenie na ofertę kierowaną
przez zainteresowanego do swoich abonentów. Niewykonywanie przez powoda
decyzji Prezesa Urzędu w zakresie stawek MTR może zatem prowadzić do
zagrożenia interesów użytkowników końcowych.
Sąd Okręgowy podkreślił również, że powód przyznał fakt prowadzenia
negocjacji ze wszystkimi operatorami w tym samym czasie. Przedmiotem
negocjacji było dostosowanie stawki MTR z dniem 1 stycznia 2009 r. do poziomu
określonego w decyzji MTR 2008. Powód nie przedstawił przy tym żadnych
dowodów na okoliczność terminowego zawarcia stosownego aneksu z
którymkolwiek z podmiotów. Zdaniem Sądu Okręgowego takie działanie powoda
można ocenić jako przewlekanie obowiązku dostosowania umów do decyzji MTR
2008, a w konsekwencji prowadzące do powstania dyskryminujących warunków
dostępu telekomunikacyjnego oraz warunków niesprzyjających rozwojowi
konkurencji na rynku telekomunikacyjnym.
Powód zaskarżył powyższy wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości i
wniósł o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu z 23 lutego 2009 r.
w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I
instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenie o kosztach procesu w
postępowaniu apelacyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 17
zd. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 lit. a) i b) oraz art. 15 pkt 3 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez błędną wykładnię art. 17 zd. 1 Prawa
telekomunikacyjnego w zakresie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji z
pominięciem postępowania konsultacyjnego; 2) art. 28 ust. 1 pkt 2 Prawa
telekomunikacyjnego poprzez błędne uznanie, że wydając zaskarżoną decyzję
organ mógł uwzględnić treść decyzji MTR 2008, pomimo jej licznych wad
skutkujących nieważnością oraz zaskarżenia tej decyzji przez powoda; 3) art. 28
7
ust. 1 pkt 1 i 5 lit. b) i c) Prawa telekomunikacyjnego poprzez zaniechanie zbadania
przez Sąd I instancji kryteriów decyzji o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie
interesu użytkowników końcowych oraz zapewnienia warunków skutecznej
konkurencji i niedyskryminacji na rynku telekomunikacyjnym; 4) art. 28 ust. 1 pkt 2
Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie, że w dniu wydania zaskarżonej
decyzji na powodzie ciążył obowiązek obniżenia stawek MTR do poziomu 0,1677
zł/min; 5) art. 4796
i 47964
k.p.c. poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia
proceduralne Prezesa Urzędu nie mogą stanowić przesłanki uchylenie tej decyzji
przez sąd; 6) art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek zainteresowanego
o wydanie decyzji był prawidłowy; 7) art. 227 i 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie
przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kluczowych aspektów
stanu faktycznego; 8) art. 89 § 1 w związku z art. 68 i art. 47961
§ 2 k.p.c. poprzez
wydanie wyroku w następstwie ustalenie, że zainteresowany został prawidłowo
zawiadomiony o rozprawie, a także z uwzględnieniem stanowiska
zainteresowanego pomimo, że jego pełnomocnik nie wykazał prawidłowo swojego
umocowania.
W odpowiedzi na apelację powoda, zainteresowany wniósł o oddalenie jej w
całości oraz zasądzenie kosztów procesu.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., zmienił zaskarżony wyrok
Sądu Okręgowego w całości w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu oraz
zasądził od Prezesa Urzędu i zainteresowanego na rzecz powoda zwrot kosztów
procesu w wysokości 410 zł.
Uwzględnienie apelacji wynika wyłącznie z rozpoznania zarzutu naruszenia
art. 17 zd. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny uznał, że
nieprzeprowadzenie postępowania konsultacyjnego możliwe jest tylko w
wyjątkowych przypadkach, a takim nie jest ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie
było „konieczności natychmiastowego działania”, ponieważ od złożenia przez
zainteresowanego wniosku o zmianę umowy (20 stycznia 2009 r.) do wydania
zaskarżonej decyzji (23 lutego 2009 r.) minął miesiąc. Przeprowadzenie zatem
postępowania konsultacyjnego nie wpłynęłoby zasadniczo na datę wydania
zaskarżonej decyzji. Za pominięciem procedury konsultacji nie przemawia również
8
przedłużanie negocjacji i nie zawarcie aneksu do umowy wprowadzającego
ustalone stawki MTR. Za wyjątkowy przypadek nie można uznać zjawiska fix-
mobile substitution, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje
podstaw do przyjęcia, że występowało ono w takim rozmiarze, by miało w krótkim
czasie doprowadzić do drastycznego pogorszenia sytuacji ekonomicznej
zainteresowanego i groźby jego wyeliminowania z rynku. Doświadczenie uczy
bowiem, że zmiany stawek MTR nie przekładają się na zmiany w abonamentach na
korzyść użytkowników w tak krótkim czasie, by przeprowadzenia postępowania
konsultacyjnego znacząco opóźniło moment uzyskania przez użytkowników
końcowych korzyści z wykonania decyzji Prezesa Urzędu przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie także wyroku Sądu Okręgowego
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i
poprzedzającego go wyroku Sadu Okręgowego w całości i zmianę poprzez
orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie odwołania powoda w całości i
zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa Urzędu kosztów postępowania według
norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Prezes Urzędu zarzucił naruszenie przepisów
postępowania, to jest art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez
sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, że przedstawione w zaskarżonym
wyroku motywy rozstrzygnięcia nie pozwalają na przeprowadzenie kontroli
kasacyjnej oraz art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 47964
§ 1 i 2 k.p.c. i art. 391 § 1
k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług
łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE z 2002 r., L 108/33, dalej jako dyrektywa
2002/21) poprzez zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie zaskarżonej
decyzji, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21 poprzez uznanie,
że w przypadku wydania zaskarżonej decyzji nie zachodził wyjątkowy przypadek
9
wymagający pilnego działania ze względu na bezpośrednie i poważne zagrożenie
dla konkurencyjności lub interesów użytkowników.
Zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. Prezes Urzędu uzasadnia
zaniechaniem wskazania faktów, które są uznał za udowodnione oraz dowodów, na
jakich się oparł oraz zaniechaniem wskazania wpływu stwierdzonego przez siebie
uchybienia w postaci braku postępowania konsultacyjnego na treść zaskarżonej
decyzji. Zdaniem Prezesa Urzędu ustalenia zaskarżonego wyroku są co najmniej
nieprecyzyjne lub błędne odnośnie niektórych kwestii. Prezes Urzędu podnosi, że z
uzasadnienia nie wie, jakie inne działania stanowią w ocenie Sądu Apelacyjnego
wypełnienie przesłanek art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny nie
uzasadnił swojego stanowiska, ograniczając się do stwierdzenia, że doświadczenia
pozwala przyjąć jakoby takie opóźniania realizacji obowiązków było sytuacją raczej
typową, a nie wyjątkową. Trudno uznać odwołanie się do doświadczenia Sądu za
wystarczające uzasadnienie dla tak daleko idących przewidywań co do zachowania
rynku telekomunikacyjnego. Sąd nie wskazał jakich dowodów przeciwnych nie wziął
pod uwagę oraz jakie były to dowody.
Zarzut naruszenia art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 47964
§ 1 i 2 k.p.c. i
art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21 Prezes Urzędu
argumentuje tym, że odwołanie powoda nie zawierało zarzutów uzasadniających
uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ odwołujący nie wykazał wpływu braku
postępowania konsultacyjnego na treść rozstrzygnięcia organu regulacyjnego w
niniejszej sprawie oraz nie wykazał, że postanowienia zaskarżonej decyzji nie
odpowiadają przepisom prawa materialnego.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 17 Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21 Prezes Urzędu podnosi, że art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego upoważnia do wyróżnienia następujących przesłanek
możliwości wydania przez Prezesa Urzędu decyzji o dostępie telekomunikacyjnym
bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego: 1) wystąpienie wyjątkowego
przypadku; 2) konieczność pilnego działania; 3) występowanie bezpośredniego i
poważnego zagrożenia konkurencyjności lub wystąpienie bezpośredniego i
poważnego zagrożenia interesów użytkowników. Określenie tej ostatniej przesłanki
powinno uwzględniać cele Prawa telekomunikacyjnego, o których mowa w jego art.
10
1 ust. 2. Wśród celów tych ustawodawca wymienił wspieranie równoprawnej i
skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, zatem
za okoliczności zagrażające konkurencji można uznać takie okoliczności, które
będą zagrażały równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia
usług telekomunikacyjnych. Nałożenie na przedsiębiorcę posiadającego
szczególnie znaczącą pozycję rynkową na rynku właściwym odpowiednich
obowiązków regulacyjnych jest środkiem doprowadzenia do sytuacji, w której
będzie występowała skuteczna i równoprawna konkurencja na tym rynku. Jeżeli
zatem przedsiębiorca o znaczącej pozycji rynkowej nie wykonuje nałożonych na
niego obowiązków mamy do czynienia z sytuacją zagrożenia konkurencyjności na
rynku telekomunikacyjnym. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego celem mechanizmów z ustawy wynikających jest zapewnienie
użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości
usług telekomunikacyjnych. Za zagrażające interesom użytkowników należy zatem
uznać wszelkie okoliczności, w wyniku których na użytkowników nakładane są
obowiązki lub też nie mogą oni korzystać w sposób gwarantujący im osiągnięcie
maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług
telekomunikacyjnych. Przedłużanie się negocjacji między powodem a
zainteresowanym i brak stosownego aneksu wprowadzającego stawki MTR
zgodnie z decyzją MTR 2008, a zatem niewykonywanie przez powoda obowiązku
regulacyjnego nałożonego w decyzji SMP stanowi przypadek wyjątkowy i powoduje
bezpośrednie i poważne zagrożenie dla konkurencyjności jak i dla interesów
użytkowników. Stosowanie przez powoda stawki MTR niezgodnej z nałożonymi w
tym zakresie obowiązkami powoduje poważne zaburzenia w konkurencyjności na
całym rynku świadczenia usług telekomunikacyjnych. Działania powoda mogą
doprowadzić do sytuacji, w której stawka, jaką zainteresowany będzie zobowiązany
uiszczać powodowi za zakończenie połączenia w sieci powoda będzie inna niż
stawki, które powód stosuje w relacjach z innymi przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi. Z kolei w przypadku stosowania przez powoda jednolitych
stawek odmiennych od ustalonych w decyzji MTR 2008, operatorzy stacjonarni
napotykają znaczne trudności w stworzeniu oferty konkurencyjnej w stosunku do
oferty operatorów sieci mobilnych. Takie działanie powoduje zaś poważne
11
zagrożenie dla użytkowników końcowych, którzy nie będą mieli możliwości
skorzystania z nowych, atrakcyjniejszych finansowo stawek za połączenia do sieci
mobilnych. Dlatego Prezes Urzędu musiał zabezpieczyć interesy użytkowników
oraz zapobiec poważnym zaburzeniom konkurencyjności na rynku poprzez
podjęcie natychmiastowych działań. Według Prezesa Urzędu kwestia stawek MTR
ma bezpośrednie przełożenie na oferty detaliczne kreowane prze operatorów
telekomunikacyjnych, ponieważ żaden operator nie zdecyduje się na zbudowanie
oferty, w której ceny połączeń do sieci mobilnych będą niższe niż hurtowa stawka,
którą musi uiszczać za zakończenie połączenia w sieci operatora mobilnego.
Oczywiste zaś jest, że obniżki cen hurtowych wywołują obniżenie cen detalicznych,
co z kolei leży w interesie użytkowników końcowych.
Prezes Urzędu podnosi również, że przepis art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego należy wykładać z uwzględnieniem art. 7 ust. 6 dyrektywy
2002/21 z uwagi na rozbieżności w treści między obydwoma przepisami.
Mianowicie art. 7 ust. 6 dyrektywy pozwala na zastosowanie specjalnego trybu,
jeżeli zachodzi potrzeba pilnego działania w celu ochrony konkurencji i interesów
użytkowników, a bez potrzeby wystąpienia bezpośredniego i poważnego
zagrożenia konkurencyjności lub interesów użytkowników. Przepis dyrektywy
stawia zatem niższe wymogi konieczne do pominięcia trybu konsultacji.
Zainteresowany E. S.A. również zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w
całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie w całości oraz oddalenie apelacji
powoda, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie
postępowanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów
postępowania. Zarzucił naruszenie: 1) art. 316 § 1 k.p.c.; 2) art. 355 § 1 k.p.c.; 3)
art. 386 § 1 k.p.c.; 4) art. 385 k.p.c. oraz 5) art. 17 Prawa telekomunikacyjnego.
W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 316 § 1 k.p.c.
zainteresowany podnosi, że według stanu na dzień orzekania przez Sąd
Apelacyjny, decyzja Prezesa Urzędu zaskarżona odwołaniem w niniejszej sprawie
nie występowała już w obrocie prawnym, była to decyzja okresowa. Nie jest zatem
możliwe jej uchylenie, zmiana lub utrzymanie w mocy, skoro decyzja nie istnieje w
dacie orzekania. Zarzut naruszenia art. 316 § 1 k.p.c. zainteresowany łączy
12
funkcjonalnie z zarzutem naruszenia art. 355 § 1 k.p.c., polegającym na
niezastosowaniu tego przepisu, skoro wydanie wyroku było bezprzedmiotowe
wskutek wygaśnięcia decyzji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 Prawa telekomunikacyjnego
zainteresowany podnosi, że wbrew twierdzeniom Sądu Apelacyjnego Prezes
Urzędu wykazał, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające pominięcie
trybu konsultacji. W pierwszej kolejności zainteresowany zarzuca wyrokowi Sądu
Apelacyjnego, że zbyt dużą wagę przypisano przesłance „natychmiastowego
działania”, ponieważ fakt upływu okresu 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o
wydanie zaskarżonej decyzji do dnia jej wydania został uznany za okres
dostatecznie długi, by możliwe było przeprowadzenie postępowania
konsultacyjnego. Zainteresowany podnosi, że w dacie wydawania zaskarżonej
decyzji Prezesa Urzędu obowiązywała decyzja MTR 2008, która zobowiązywała
powoda do określonego zachowania począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r.
Wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Prezes Urzędu potwierdził
jedynie obowiązki wynikające z treści decyzji MTR 2008 i wdrożył je, zmieniając
odpowiednio umowę między powodem a zainteresowanym. Wydanie zaskarżonej
w niniejszej sprawie decyzji służyło zatem realizacji decyzji MTR 2008. Zdaniem
zainteresowanego interes użytkowników sieci telekomunikacyjnych polega na
zapewnieniu im maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości
usług telekomunikacyjnych. Takie zaś korzyści użytkownicy sieci
telekomunikacyjnych mogą odnieść dzięki zapewnieniu rozwoju konkurencyjnego
rynku. Już sam fakt niewykonywania przez przedsiębiorcę o znaczącej pozycji
rynkowej nałożonych na niego obowiązków na mocy decyzji MTR 2008 można
kwalifikować jako powstanie sytuacji zagrożenia konkurencyjności na rynku
telekomunikacyjnym. Utrzymanie wysokich stawek MTR nie pozwala bowiem
operatorom sieci stacjonarnych na stworzenie oferty konkurencyjnej wobec
operatorów sieci ruchomych. Abonenci sieci stacjonarnych rezygnują z usług tych
sieci na rzecz usług operatorów sieci mobilnych między innymi z powodu znacznej
różnicy w cenie połączeń wewnątrz sieci komórkowej w porównaniu do ceny
połączeń wykonywanych z sieci stacjonarnej do sieci mobilnej. Dlatego obniżenie
stawek MTR daje operatorom sieci stacjonarnej możliwość skutecznego
13
konkurowania z operatorami mobilnymi. Pominięcie trybu konsultacji umożliwiło
wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie w terminie zbliżonym do wydania
analogicznych decyzji dla innych operatorów, co pozwoliło zainteresowanemu na
przygotowanie oferty konkurencyjnej w stosunku do ofert innych przedsiębiorców.
Dodatkowo zdaniem zainteresowanego obniżanie stawek za połączenia
międzyoperatorskie wpływa bezpośrednio na obniżenie cen dla użytkowników
końcowych. Stawka MTR wpływa na ceny detaliczne, zaś w realiach gospodarki
rynkowej nie jest możliwe, aby jakikolwiek przedsiębiorca telekomunikacyjny nie
uwzględniał zmian wysokości stawki MTR w cennikach detalicznych.
Przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego opóźniłoby moment faktycznego
wdrożenia przez powoda stawki MTR, do stosowania której został zobowiązany na
podstawie wcześniejszej decyzji Prezesa Urzędu, co należy traktować jako
przypadek konieczności pilnego działania ze strony Prezesa Urzędu.
Powód w pismach z dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz 28 października 2011 r.
uznał zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych Prezesa Urzędu i zainteresowanego
za nieuzasadnione, przedstawiając stosowną argumentację.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skargi kasacyjne Prezesa Urzędu i zainteresowanego okazały się
uzasadnione, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na
uwzględnienie.
Podstawowe znacznie dla oceny zasadności obu skarg kasacyjnych ma
zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 17 Prawa telekomunikacyjnego.
Zmieniając wyrok Sądu Okręgowego i uchylając decyzję Prezesa Urzędu Sąd
drugiej instancji uznał, że Prezes Urzędu nie wykazał przesłanek uzasadniających
zastosowanie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego i pominięcie trybu konsultacji.
Powyższa konkluzja Sądu Apelacyjnego opiera się na następujących założeniach:
1) od złożenia przez zainteresowanego wniosku o zmianę umowy do wydania
zaskarżonej decyzji minął prawie miesiąc, zatem Prezes Urzędu miał czas na
przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego, które zasadniczo nie wpłynęłoby
na datę wydania zaskarżonej decyzji; 2) za wyjątkowością sytuacji nie przemawiają
14
przedłużające się negocjacje w sprawie zawarcia aneksu, ponieważ uczestnicy
rynku z reguły opóźniają realizację decyzji regulatora; 3) za wyjątkowością sytuacji
nie przemawia zjawisko fix-mobile substitution, ponieważ nie występowało ono w
takim rozmiarze, by w krótkim czasie mogło doprowadzić do drastycznego
pogorszenia sytuacji ekonomicznej zainteresowanego; 4) doświadczenie uczy, że
zmiany stawek MTR nie przekładają się na zmiany w abonamentach na korzyść
użytkowników w czasie potrzebnym do przeprowadzenia postępowania
konsultacyjnego.
Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Sądu
Apelacyjnego należy zauważyć, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie wiąże się z
błędną wykładnią art. 17 Prawa telekomunikacyjnego, bo Sąd wziął pod uwagę
wszystkie przesłanki tego przepisu, ale wynika z budzącej zastrzeżenia oceny
subsumcyjnej okoliczności sprawy.
Jak wynika to wprost z art. 17 Prawa telekomunikacyjnego, przepis ten
stanowi wyjątek od ogólnej zasady unormowanej w art. 15 Prawa
telekomunikacyjnego, zgodnie z którą wydanie decyzji nakładających na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązki regulacyjne lub modyfikujących je,
powinno być poprzedzone postępowaniem konsultacyjnym. Stosowanie art. 17
Prawa telekomunikacyjnego nie powinno być zatem regułą i może mieć miejsce,
gdy istnieje potrzeba pilnej interwencji ze strony Prezesa Urzędu, z uwagi na to, że
zachowanie adresata decyzji stwarza bezpośrednie i poważne zagrożenie dla
konkurencyjności lub dla interesów użytkowników. Dlatego nie można podzielić
stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu, zgodnie z
którym każdy przypadek niewykonania decyzji Prezesa Urzędu przez
przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję rynkową uzasadnia zawsze
zastosowanie art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. Potrzeba pilnego działania, o
której mowa w tym przepisie powinna być rozpatrywana przez pryzmat
wymienionego w art. 17 Prawa telekomunikacyjnego zagrożenia dla samej
konkurencji lub dla interesów nabywców usług telekomunikacyjnych. W przepisie
tym chodzi tylko o takie zagrożenia dla chronionych nim wartości czy interesów,
które mają kwalifikowany charakter („bezpośrednie i poważne zagrożenie”).
Konieczność szybkiej interwencji regulatora (z pominięciem postępowania
15
konsultacyjnego) służy zakończeniu stanu, w którym narażone na szwank zostają
wymienione w tym przepisie wartości lub interesy. W obu rozpatrywanych skargach
zostały przedstawione zasadne zarzuty dotyczące wadliwości oceny Sądu
Apelacyjnego – odmiennej od oceny Sądu pierwszej instancji – że nie zachodziły
przesłanki zastosowania art. 17 Prawa telekomunikacyjnego.
Przede wszystkim nieuzasadniony jest wniosek Sądu Apelacyjnego
wyprowadzony z czasu trwania postępowania przed Prezesem Urzędu, że skoro od
wniosku do wydania decyzji minął miesiąc (34 dni), to przeprowadzenie
postępowania konsultacyjnego nie wpłynęłoby zasadniczo na datę wydania decyzji,
co z kolei oznacza, że nie było „konieczności natychmiastowego działania”.
Wadliwość powyższego wnioskowania polega na nieuwzględnieniu określonego w
art. 16 ust. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego trybu postępowania
konsultacyjnego, które nie rozpoczyna się od wniosku rozpoczynającego
postępowanie przed Prezesem Urzędu, ale od podjętego przez Prezesa w tym
postępowaniu projektu rozstrzygnięcia sprawy, które – wraz z uzasadnieniem –
podlega udostępnieniu zainteresowanym podmiotom, którzy z kolei mogą w
ustalonym terminie ((o ile Prezes UKE nie ustali dłuższego terminu, postępowanie
konsultacyjne trwa 30 dni od ogłoszenia rozpoczęcia tego postępowania) wyrazić
na piśmie stanowisko do projektu rozstrzygnięcia (art. 15 zdanie ostatnie Prawa
telekomunikacyjnego)). Nie ma więc podstaw do jakiegoś (bliżej w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku nie przedstawionego) utożsamienia, czasu trwania
postępowania konsultacyjnego z postępowaniem poprzedzającym rozstrzygnięcie
sprawy bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. To ostanie bowiem
także musi poprzedzić wyjaśnienie sprawy w zakresie koniecznym do jej
rozstrzygnięcia z tym tylko, że wyrażonego w projekcie decyzji i jej uzasadnienia.
Ponadto określona w art. 17 Prawa telekomunikacyjnego przesłanka pominięcia
postępowania konsultacyjnego „w wyjątkowych przypadkach wymagających
pilnego działania” odnosi się do sytuacji na rynku telekomunikacyjnym, która
wymaga szybkiej interwencji ze strony regulatora, a nie odnosi się bezpośrednio do
„pilności” czynności postępowania przed Prezesem Urzędu.
Sąd Apelacyjny nie wyjaśnił dlaczego przyjął – odmiennie od Sądu
Okręgowego – że zachowanie powoda oceniane w kontekście 1) nałożonych na
16
niego wcześniejszą decyzją MTR 2008 obowiązków, które wdrażała zaskarżona w
niniejszej sprawie decyzja Prezesa Urzędu, oraz 2) sytuacji rynkowej, w jakiej
interwencję podejmował Prezes Urzędu (szczególnie znacząca pozycja rynkowa
powoda), nie usprawiedliwiały ze strony regulatora rynku działania z pominięciem
postępowania konsultacyjnego. Sąd pierwszej instancji zaakcentował bowiem
potrzebę zapewnienia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym (np. takim jak
zainteresowany) równych warunków konkurencji, które to warunki mogłyby zostać
w nieuprawniony sposób zróżnicowane przez powoda w przypadku zawierania
umów realizujących postanowienia decyzji MTR 2008 tylko z niektórymi
przedsiębiorcami oraz opóźniania ich zawarcia z innymi podmiotami. Zróżnicowanie
to mogło, zdaniem Sądu Okręgowego, a do czego Sąd Apelacyjny nie
ustosunkował się w zaskarżonym wyroku, zagrażać bezpośrednio i poważnie
konkurencyjności rynku.
Budzi także zastrzeżenia przyjęcie przez Sąd Apelacyjny braku wyjątkowego
przypadku, o którym mowa w art. 17 Prawa telekomunikacyjnego pomimo
przedłużania się negocjacji i nie zawarcia aneksu do umowy, wprowadzającego
stawki przewidziane w decyzji MTR 2008, z tego powodu, że jakoby regułą jest
opóźnianie przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych wykonywania decyzji
Prezesa Urzędu. W powyższym argumencie jest nieodpowiedniość między
przyczyną ((nagannym niezrealizowaniem obowiązków wynikających z prawnie
wiążących rozstrzygnięć regulatora rynku, a skutkiem (relatywizację z tego powodu
kompetencji regulatora rynku)). W związku z tym, także w odniesieniu do
powyższego argumentu Sądu drugiej instancji trzeba zauważyć, że rzeczowa
analiza wskazanych okoliczności powinna uwzględniać, rodzaje obowiązków
nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego we wcześniejszej decyzji, oraz
skutki ich niewykonywania na sytuację rynkową.
Nie przekonujący jest także argument Sądu drugiej instancji co do znaczenia
zjawiska fix-mobile substitution że, jego skala nie uzasadnia obawy, iż mogą
nastąpić zaburzenia konkurencyjności rynku telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny
nie wyjaśnił bowiem na czym oparł tę ocenę, która jest przy tym diametralnie
odmienna od oceny Sądu pierwszej instancji.
17
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., który w skardze
kasacyjnej Prezesa Urzędu został funkcjonalnie powiązany z zarzutem naruszenia
art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. Chociaż Sąd drugiej instancji podzielił
ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego oraz oparł się na zgromadzonym przed
Sądem pierwszej instancji materiale dowodowym, to jednakże - jak już wskazano
powyżej - zmieniając wyrok Sądu Okręgowego nie wyjaśnił, dlaczego dokonał
krańcowo odmiennej od Sądu pierwszej instancji oceny która ma podstawę w tym
samym materiale dowodowym i tych samych ustaleniach faktycznych.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia weryfikację stanowiska Sądu
drugiej instancji, skoro nie ujawnia ono przyczyn niewzględnienia ustaleń Sądu
pierwszej instancji, że: 1) powód jest przedsiębiorcą o znaczącej pozycji rynkowej;
2) Prezes Urzędu nałożył na powoda obowiązki regulacyjne; 3) powód nie
wykonywał tych obowiązków w stosunku do innych uczestników rynku, w tym
zainteresowanego; 4) stosowanie przez powoda w stosunkach prawnych z
zainteresowanym stawki MTR niezgodnej z nałożonymi na powoda obowiązkami
powoduje zaburzenia w konkurencyjności na rynku usług telekomunikacyjnych z
uwagi na naruszenie równych warunków konkurencji (str. 19 uzasadnienia).
Sąd Najwyższy uznaje natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej
Prezesa Urzędu za bezzasadne. Naruszenia art. 386 § 1 k.p.c. w związku z
art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy
2002/21 Prezes Urzędu upatruje w braku podstaw do uchylenia decyzji Prezesa
Urzędu z tego powodu, że odwołujący się nie wykazał wpływu braku postępowania
konsultacyjnego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Według Prezesa Urzędu
Sądy obu instancji są właściwe do rozstrzygnięcia istoty sporu między
przedsiębiorcą telekomunikacyjnym a regulatorem rynku.
Merytoryczny charakter postępowania sądowego i nadzoru nad działalnością
Prezesa Urzędu nie oznacza, że z zakresu kognicji Sądu Okręgowego (lub Sądu
Apelacyjnego orzekającego jako sąd odwoławczy) wyłączone są zarzuty dotyczące
przepisów odnoszących się do postępowania, jakie poprzedzało wydanie samej
decyzji. Jak wyjaśniono już w wyroku Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2012 r., III
SK 23/11 (Lex Nr 1129350), Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny działające jako sądy
orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie powinny
18
ograniczać swojej kognicji tylko do kontroli legalności postępowania
administracyjnego, lecz powinny dokonać oceny prawnej zasadności wniesionego
odwołania. Powyższa rola nie stoi na przeszkodzie uwzględnianiu w szczególności
kwalifikowanych wad zaskarżonej decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu
Najwyższego za takie wady uznano przypadki wydania decyzji z naruszeniem
przepisów określających tryb działania Prezesa Urzędu (wyroki SN z 14 kwietnia
2010 r., III SK 1/10, OSNP 2011, Nr 21-22, poz. 288; z 21 października 2010 r., III
SK 7/10, Lex 686801; z 7 lipca 2010 r., III SK 52/10, Lex 1001322; z 5 września
2011 r., III SK 5/11, Lex 1011331); 2) w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3
k.p.a. (wyrok SN z 5 stycznia 2011 r., III SK 34/10, Lex 852567) oraz z
naruszeniem prawa przedsiębiorcy do obrony (wyrok SN z 19 sierpnia 2009 r., III
SK 5/09, OSNP 2011, Nr 9-10, poz. 144).
Należy zwrócić uwagę, że w myśl przepisów Prawa telekomunikacyjnego
(art. 206 ust. 2) oraz kodeksu postępowania cywilnego (art. 47967
§ 1)
przedsiębiorca wnosi odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu do Sądu Okręgowego.
Przedmiotem zainicjowanego wniesieniem odwołania postępowania sądowego jest
rozstrzygnięcie sporu między przedsiębiorcą a Prezesem Urzędu w zakresie
wyznaczonym przez odwołanie od decyzji. Z art. 47984
§ 1 i § 2 k.p.c. wynika, że
sąd rozpoznaje odwołanie, czyli weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w
odwołaniu w odniesieniu do decyzji Prezesa Urzędu. Jeżeli podstawy, na których
oparto odwołanie nie zostaną uwzględnione przez sąd, wówczas odwołanie zostaje
oddalone. W przypadku uwzględnienia odwołania, przepis art. 47984
§ 2 k.p.c.
wyznacza sądowi orzekającemu w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
dwie możliwości skorygowania stwierdzonej w postępowaniu sądowym wadliwości
zaskarżonej decyzji: 1) uchylenie decyzji; 2) zmianę decyzji i rozstrzygnięcie
sprawy co do istoty. Przepisy k.p.c. zawarte w Dziale IVd Postępowanie w
sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty nie normują treści zarzutów,
jakie można podnosić w odwołaniu. Przepis art. 206 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, wskazujący odwołanie jako środek zaskarżenia
wymienionych w nim decyzji Prezesa Urzędu, również nie wprowadza żadnych
ograniczeń co do treści zarzutów odwołania. Przepisy prawa odnoszące się do
instytucji odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie różnicują zatem między
19
zarzutami procesowymi i materialnoprawnymi. Odwołujący się przedsiębiorca może
podnosić wszelkiego rodzaju zarzuty względem skarżonej decyzji. Rolą sądu
rozpatrującego odwołanie jest zaś dokonanie oceny ich zasadności pod kątem
wystąpienia podstaw do uwzględnienia odwołania (art. 47984
§ 1 i § 2 k.p.c.).
Z dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego, a także wyroków
Sądu obu instancji wydanych w niniejszej sprawie wynika, że nie wszystkie zarzuty
odnoszące się do przepisów dotyczących postępowania przed Prezesem Urzędu
rzutują bezpośrednio, w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd, na ocenę
zasadności samego odwołania. W szczególności w przypadku formułowania w
odwołaniu zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, środków dowodowych,
oceny dowodów, stwierdzenie przez Sąd Okręgowy ewentualnych uchybień w tym
zakresie w postępowaniu przed Prezesem Urzędu nie stwarza potrzeby uchylenia
decyzji. Poczynienie stosownych ustaleń, ocena środków dowodowych,
uzupełnienie materiału dowodowego nie jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji
Prezesa Urzędu, a po przekazaniu sprawy na drogę sądową – należy do sądu.
Odmiennie jest w przypadku uwzględniania przez Sąd sformułowanych w
odwołaniu zarzutów dotyczących niezachowania przez Prezesa Urzędu trybu
postępowania, który jest konieczny, ażeby przysługujące Prezesowi uprawnienia
regulacyjne mogły być zastosowane. Uwzględnienie takich zarzutów oznacza, że
zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą, której nie można konwalidować (zastąpić)
w postępowaniu sądowym.
Przepis art. 47984
§ 2 k.p.c. nie określa sytuacji uprawniającej wybór
rozstrzygnięcia (kasacyjnego lub zmieniającego). Treść rozstrzygnięcia
uzasadniającego odwołanie zależy od rodzaju stwierdzonej wadliwości decyzji
Prezesa Urzędu. Zasadniczo w przypadku stwierdzenia przez sąd nieprawidłowości
w zakresie prawa materialnego uzasadnione jest skorzystanie z kompetencji do
zmiany decyzji Prezesa Urzędu i w ten sposób uzgodnienie określenia praw i
obowiązków adresata decyzji z prawem. Z kolei uchylenie przez sąd decyzji
Prezesa Urzędu może oznaczać - jak wynika to z zakwestionowanych powyżej
przez Sąd Najwyższy założeń Sądu Apelacyjnego - że konkretyzacja normy Prawa
telekomunikacyjnego została dokonana przez Prezesa Urzędu wadliwie, przy czym
jest to wada, której sąd nie może skorygować w toku postępowania z racji braku
20
kompetencji analogicznych do tych, w jakie wyposażony jest wyłącznie Prezes
Urzędu (np. przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego). Wniesienie do Sądu
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powoduje skierowanie sporu na drogę
sądową, ale nie powoduje uzyskania przez Sąd kompetencji przysługujących
wyłącznie Prezesowi Urzędu.
Podniesiony przez Prezesa Urzędu zarzut naruszenia art. 386 § 1 k.p.c. w
związku z art. 47964
§ 1 i § 2 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1
dyrektywy 2002/21 jest chybiony, gdyż uchylenie decyzji Prezesa Urzędu nie
wynika z uchylenia się przez Sąd od rozpoznania zarzutu odwołania, zarzutu
którego zasadność dyskwalifikowałaby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia co do
istoty. W niniejszej sprawie rozpoznawany przez Sąd spór między powodem a
Prezesem Urzędu dotyczy przede wszystkim tego, czy spełnione zostały warunki
do wykorzystania przez Prezesa Urzędu uprawnienia przewidzianego w art. 17
Prawa telekomunikacyjnego i wydania decyzji z pominięciem trybu przewidzianego
w art. 15 Prawa telekomunikacyjnego.
Odnosząc się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej zainteresowanego
Sąd Najwyższy stwierdza, że są one bezzasadne. Przede wszystkim zarzuty
naruszenia art. 386 § 1 k.p.c. oraz art. 385 k.p.c. nie zostały przez
zainteresowanego uzasadnione, chociaż to do wnoszącego skargę kasacyjną
należy wykazanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz że
naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd drugiej
instancji (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2010 r., III SK 52/10, Lex Nr
1001322). Z kolei pozostające w funkcjonalnym związku zarzuty naruszenia
art. 316 § 1 k.p.c. i art. 355 § 1 k.p.c. są bezpodstawne (por. dotyczące
analogicznej kwestii wynikającej na tle spraw zakresu sądowej kontroli tak zwanych
decyzji tymczasowych postanowienie Sądu Najwyższego z 13 maja 2008 r., III SK
39/07). Zainteresowany błędnie upatruje naruszenia art. 316 § 1 k.p.c. i art. 355 § 1
k.p.c. tylko na skutek rozpatrywania zgodności z prawem decyzji po upływie okresu
jej obowiązywania. Decyzja rozstrzygająca o obowiązkach strony w określonym
czasie nie traci przez to żadnych aspektów decyzji administracyjnej, w tym
podległości przewidzianemu trybowi weryfikacji przez Sąd. Niewątpliwie decyzja
taka mogła wywołać niekorzystne skutki o charakterze majątkowym w okresie jej
21
obowiązywania, co stwarza podstawę by uznać, że wydanie wyroku w sprawie z
odwołania od tej decyzji nie stało się zbędne. Nie zachodzi zatem sytuacja
zbędności lub niedopuszczalności wydania wyroku w rozumieniu art. 355 § 1 k.p.c.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.