SK 23/98
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
93
Postanowienie
z dnia 18 kwietnia 2000 r.
Sygn. SK 23/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Marian Zdyb
po rozpoznaniu 18 kwietnia 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Józefa P., w sprawie zgodności:
1) art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) z art. 21 ust. 1 i z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz
2) art. 24 ustawy wymienionej w punkcie 1 z art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie:
I
1. Józef P. jest właścicielem nieruchomości położonej w Ś. Część tej nieruchomości zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w Ś. z 27 grudnia 1983 r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenia dokonano w celu wybudowania wewnętrznej drogi osiedlowej. Józef P. nie zgodził się z tą decyzją i rozpoczął starania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie toczyło się 13 lat i zakończyło się wydaniem orzeczenia o zwrocie Józefowi P. wywłaszczonej nieruchomości.
Po orzeczeniu zwrotu przedmiotowej nieruchomości Rada Miejska w Ś. uchwałą z 9 lutego 1996 r., dotyczącą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., przewidziała realizację lokalnego celu publicznego – budowę drogi gminnej, co w konsekwencji prowadzi do ponownego wywłaszczenia Józefa P. w zakresie dopiero co zwróconej części nieruchomości. Do ustaleń tych wniósł zarzut Józef P. podnosząc, że realizacja przedmiotowej drogi nie leży w interesie publicznym, ale w interesie jednej tylko osoby, a ponadto narusza w sposób istotny interesy wnoszącego zarzut, albowiem prowadzi do ponownego wywłaszczenia z części jego nieruchomości niedawno zwróconych jako zbędne na ten cel, po wieloletnim, szczegółowym postępowaniu. Rada Miejska w Ś. uchwałą z 27 maja 1997 r., Nr 295/XXXVI/97 odrzuciła w całości wniesiony zarzut, a Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1011/97 oddalił skargę Józefa P. w przedmiocie odrzucenia zarzutu Józefa P. przez Radę Miejską w Ś.
W tej sytuacji Józef P. złożył skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1998 r. skarga została skierowana do merytorycznego rozpoznania.
2. Józef P. w skardze konstytucyjnej wniósł o stwierdzenie, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej “zaskarżoną ustawą” lub “ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym”, na podstawie których Rada Miejska w Ś. podjęła uchwałę, w konsekwencji której może dojść do ponownego wywłaszczenia, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę uchwałę, są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności że:
1) art. 4 ust. 1 i art. 33 zaskarżonej ustawy naruszają prawo do ochrony własności wyartykułowane w art. 24 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś art. 33 tejże ustawy stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
W rozumieniu art. 7 zaskarżonej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.
Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 33 zaskarżonej ustawy dają radzie gminy bardzo szerokie uprawnienia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zdaniem składającego skargę już samo sformułowanie art. 33 zaskarżonej ustawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości, iż przepisy gminne, nawet przy założeniu, iż wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, nie są przepisami ustawy, a więc nie mogą skutecznie ograniczać czy też pozbawiać prawa własności obywateli. Stwierdzenie takie nie godzi samo przez się w instytucję wywłaszczenia, przewidzianego również w ustawie zasadniczej jako forma ograniczenia prawa własności, albowiem wywłaszczenie w swej istocie jest aktem o charakterze indywidualnym, wydawanym bezpośrednio w oparciu o właściwy przepis ustawy. Natomiast uchwalanie przepisów gminnych, jakimi są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bez wątpienia aktem o charakterze generalnym, wydawanym jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego do wydania takich przepisów, mającym jednak bardzo doniosłe skutki w sferze praw poszczególnych obywateli, polegające bądź na całkowitej niemożliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, bądź też na istotnym ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części;
2) art. 24 zaskarżonej ustawy narusza art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP.
Analiza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż właściciel nieruchomości faktycznie pozbawiony jest realnej możliwości przeciwdziałania pozbawieniu go tego prawa oraz merytorycznego zakwestionowania przesłanek uchwalenia takiego, a nie innego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 24 zaskarżonej ustawy przewiduje dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie quasi środek zaskarżenia jakim jest zarzut. Środek ten nie stanowi jednak ochrony prawnej prawa własności, którego obywatel może zostać faktycznie pozbawiony w związku z uchwaleniem konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca tak skonstruował tę instytucję prawną, że w ust. 3 art. 24 przyznał kompetencję do rozpatrywania zarzutu tej samej radzie gminy, która uchwaliła plan naruszający prawa obywatela. Rozpatrywanie zarzutu w taki sposób sprowadza ten środek wyłącznie do roli głosu w dyskusji na forum rady gminy. Charakteru tego nie zmienia możliwość zaskarżenia uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem Sąd ten nie jest umocowany do badania racjonalności czy celowości rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie.
Tak więc zarzuty i roszczenia obywatela w przedmiocie tak istotnym, jak pozbawienie go prawa własności nie tylko nie podlegają zaskarżeniu w trybie postępowania instancyjnego, albowiem takiego postępowania zaskarżona ustawa w ogóle nie przewiduje, ale w ogóle nie są rozważane merytorycznie przez żaden organ administracyjny, ani sąd powszechny. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tym przedmiocie, ani skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.
Ochrona właściciela przewidziana w art. 36 zaskarżonej ustawy nie jest w swej istocie ochroną jego praw własności, ale jedynie katalogiem form zadośćuczynienia za pozbawienie tego prawa.
W konkluzji wnoszący skargę stwierdził, że art. 24 zaskarżonej ustawy narusza zagwarantowane w Konstytucji RP prawo do własności i do ochrony własności (art. 21 ust. 1), prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), prawo do dochodzenia naruszonego prawa na drodze sądowej (art. 77 ust. 2) i zasadę dwuinstancyjności (art. 78).
3. Prokurator Generalny w zajętym wobec skargi stanowisku stwierdził, że:
– przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są niezgodne z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz że,
– przepisy art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są niezgodne z art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i z art. 78 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny wstępnie podniósł wątpliwość, czy przedmiotem skargi konstytucyjnej, określonym w art. 79 konstytucji, mogą być przepisy ustawy, na podstawie których tworzony jest projekt aktu normatywnego o charakterze lokalnym, nie będący ani orzeczeniem sądowym, ani aktem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i nie mający ostatecznego charakteru. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że Zarząd Miejski w Ś. opracował projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta, który przewiduje budowę ulicy na części gruntów nieruchomości należącej do Józefa P. Powiadomiony, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a zaskarżonej ustawy, właściciel nieruchomości zgłosił zarzut do tego projektu, kwestionując zasadność budowy tej ulicy. Zarzut jego został odrzucony przez Radę Miejską w Ś., a Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem oddalił jego skargę na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutu, nie dopatrując się w projektowaniu planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. naruszenia prawa.
Powyższe działania były dokonywane na podstawie kwestionowanych przepisów art. 24 zaskarżonej ustawy i dotyczyły fazy projektowania aktu prawa lokalnego, mającego charakter ogólny, nie dotykający w sposób bezpośredni i ostateczny praw oraz wolności skarżącego. Projekt ten nie stanowił jeszcze przepisu gminnego, o którym jest mowa w art. 7 ustawy i nie mógł być podstawą indywidualnej decyzji organu administracji publicznej o wywłaszczeniu. Zdaniem Prokuratora Generalnego uprawnienia mieszkańców terenów objętych planowaniem przestrzennym można porównać z konsultacją społeczną w fazie projektowania przepisów prawa lokalnego, a przewidziane w ustawie “protesty” oraz “zarzuty” mogą być uwzględniane przez radę, ale nie muszą, jeżeli podnoszone są w nich argumenty sprzeczne z interesem publicznym. Prokuratorowi Generalnemu trudno się dopatrzyć naruszenia indywidualnych praw skarżącego w fazie projektowania przepisów prawa lokalnego, gdyż nie zapadają wobec niego żadne ostateczne decyzje ograniczające jego prawo do własności. Dopiero uchwała Rady Miasta Ś., zatwierdzająca plan zmiany zagospodarowania przestrzennego, o której nadesłane materiały milczą, stanowi – w myśl art. 7 ustawy – przepisy prawa gminnego, mogące być przesłanką do wydania decyzji indywidualnej. Od uchwały Rady służą środki zaskarżenia zarówno w trybie nadzoru określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w trybie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Decyzja indywidualna o wywłaszczeniu, choć prawdopodobna, nie musi być dla skarżącego krzywdząca i może być czasowo odległa.
Ustosunkowując się merytorycznie do zgłoszonych w skardze konstytucyjnej zarzutów Prokurator Generalny podniósł, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym są wyrazem “samodzielności planistycznej gminy oraz ochrony praw właścicieli”. Nie można bowiem odmówić Radzie Gminy lub Miasta prawa do planowania rozwoju terenów, na których sprawuje władztwo. Prokurator Generalny podkreśla, że to nie normy prawa lokalnego są podstawą decyzji indywidualnych w przedmiocie ograniczenia lub zniesienia praw własności, a przepisy ustaw: o gospodarce nieruchomościami, o lasach, prawo budowlane itp. Prawa właścicieli chronione są przepisami kodeksu cywilnego (artykuły: 5, 140-144). Ochronę tych praw, przed ewentualną szkodą, daje także art. 36 zaskarżonej ustawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie można zatem twierdzić, że przepis art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W tym samym przepisie art. 21 konstytucji, w ustępie 2, jest bowiem mowa o dopuszczalności wywłaszczenia dokonywanego na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, co sanuje art. 36 zaskarżonej ustawy.
Niezrozumiały jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut skarżącego o niezgodności norm proceduralnych zawartych w art. 24 ustawy z treścią art. 21 ust. 1 konstytucji gdyż, jak to przedstawiono wyżej, przepisy art. 24 ustawy regulują uprawnienia mieszkańców terenów objętych planowaniem przestrzennym w fazie projektowania przepisów lokalnych.
Stawiane zarzuty sprzeczności tego przepisu z art. 45 ust. 1, z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP Prokurator Generalny uznaje za nietrafne. Jego zdaniem ustawodawca nie tylko wprowadził uprawnienia osób zainteresowanych do wyrażenia swojego zdania w fazie projektowania prawa lokalnego, przewidział możliwości brania pod uwagę ich racji w fazie uchwalania prawa przez radę, ale również dał możliwość kontroli stanowiska rady w przedmiocie odrzucenia “zarzutu” przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku korzystnego dla mieszkańca rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest wiążące dla rady przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego – art. 18 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej ustawy. Rada sprawuje funkcje kontrolne wobec zarządu. Pierwotnie “zarzuty” są badane przez zarząd i mogą być przezeń uwzględnione w projekcie planu. Rada rozpoznaje “zarzuty”, kontrolując stanowisko zarządu jako instancja odwoławcza. Od jej stanowiska służy zainteresowanemu prawo odwołania się do NSA. Czynności te są dokonywane w fazie projektowania prawa i służą ochronie praw mieszkańców. Prokurator Generalny nie zgadza się z poglądem wyrażonym w skardze, że rada, a więc organ który uchwalił zaskarżony, plan rozstrzyga o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu lub zarzutu, w czym skarżący upatrywał brak instancyjności zagwarantowanej w art. 78 Konstytucji RP.
Zdaniem Prokuratora Generalnego rozpoznając zarzuty nie uwzględnione przez zarząd, rada działa w fazie projektowania, a nie uchwalania prawa. Funkcję kontrolną w tym zakresie przyznano jeszcze dodatkowo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Tym samym zachowano uprawnienie zawarte w art. 45 ust. 1 konstytucji, dając sądowi rolę arbitra prawa. Prokurator Generalny podkreślił, że skarga mieszkańca w trybie art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy nie dotyczy jeszcze indywidualnej decyzji administracji publicznej w przedmiocie naruszenia jego prawa własności, a uprawnienia swoje będzie mógł on w przyszłości w pełni wykorzystać po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, nie mówiąc już o prawie zaskarżenia w trybie administracyjnym do organu nadzoru oraz do NSA uchwały rady w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.
II
Zgodnie z art. 79 konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.
Jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności skarżący wskazał projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który został poddany kontroli sądu administracyjnego. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga jednak ostatecznie o prawie własności. Nie stanowi nawet podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego kończy jedynie pierwszy etap postępowania zmierzającego do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Dopiero uchwalony przez radę gminy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, zgodnie z art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Zarząd gminy ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin (nie krótszy niż 20 dni) składania wniosków do planu; zawiadamia o tym organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu; bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przez radę gminy; występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu.
Opracowany projekt planu zarząd gminy wykłada do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni i umożliwia uzyskanie kopii, wypisów i wyrysów. Przyjmuje protesty każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu oraz zarzuty, które może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu.
O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części powoduje, że podobnie jak w przypadku uwzględnienia przez radę wniosków, protestów i zarzutów, zarząd gminy ponawia postępowanie w sprawie sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Przyznanie mieszkańcom terenów objętych planowaniem przestrzennym uprawnień do zgłaszania protestów i zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem demokratyzacji trybu uchwalania projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie powoduje zaś, iż projekt tego planu można traktować jako decyzję lub zbiór indywidualnych decyzji administracyjnych mimo, że zarzuty rozstrzygane są na drodze sformalizowanej uchwałą rady gminy, poddanej kontroli sądu administracyjnego.
Kontrola sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter kontroli prewencyjnej, zapobiega zagrożeniu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przepisów prawa.
Po wyczerpaniu trybu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, nie wcześniej niż po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Wygaśnięcie decyzji stwierdza organ, który wydał tę decyzję.
Od uchwały rady gminy przysługują środki zaskarżenia zarówno w trybie nadzoru określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w trybie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Uchwalony przez radę gminy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Ustalenia jego mogą stanowić podstawę do wydania, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) decyzji indywidualnej. Dopiero ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w oparciu o przepisy ustaw i plan zagospodarowania przestrzennego terenu należy uznać za ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności. Walor ostatecznego rozstrzygnięcia o prawie własności ma tym bardziej wydana na podstawie przepisów ustaw i planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości na cele publiczne. Dopuszczalność wywłaszczenia na cele publiczne, za słusznym odszkodowaniem jest wprost przewidziana w art. 21 konstytucji.
Zauważyć należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym (orzeczenia TK: z 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 8, z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K. 6/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 19, z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78, z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 5) i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw i zasad współżycia społecznego. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, kreśląc jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności (Por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 75, orzeczenie TK z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K. 6/95). Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia praw własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.
Jakkolwiek instytucja planowania przestrzennego nie jest wprost przewidziana w konstytucji, to jej ustawowe powołanie i ukształtowanie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa. Przewidziana była zarówno w ustawodawstwie okresu międzywojennego, jak i okresu powojennego, zarówno w Polsce, jak i w innych państwach europejskich (Por. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 1998, s. 9, Orzecznictwo Strasburskie, Toruń 1998, T. II, s. 833). Powierzenie zaś gminom zadania planowania przestrzennego ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym odpowiada ustrojowej pozycji gmin. Zgodnie z art. 166 konstytucji zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako jej zadanie własne. Na podstawie zaś art. 164 konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie ze wskazanymi postanowieniami konstytucji ustawa o samorządzie terytorialnym zastrzega w art. 6 do zakresu działania gminy wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a w art. 7 zalicza do zadań własnych gmin w szczególności sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Przejawem realizacji tego zadania jest właśnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a nie jest rozstrzygnięciem o prawie własności przysługującym poszczególnym podmiotom, a nadto w rozpoznawanej sprawie jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności przyjęto sam projekt planu zagospodarowania przestrzennego, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wydanie orzeczenia w tej sprawie jest niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę także na to, iż skarga konstytucyjna nie dotyczy przepisów, które były podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz przepisów kompetencyjnych – przyznających gminie kompetencję uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Nie została więc spełniona także przesłanka dopuszczalności skargi konstytucyjnej – odniesienia jej do przepisu, który stanowił podstawę wyroku sądowego (postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., sygn. Ts 104/99, OTK ZU Nr 1/2000).
Postanowienie
z dnia 18 kwietnia 2000 r.
Sygn. SK 23/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Marian Zdyb
po rozpoznaniu 18 kwietnia 2000 r. na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Józefa P., w sprawie zgodności:
1) art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) z art. 21 ust. 1 i z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz
2) art. 24 ustawy wymienionej w punkcie 1 z art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie:
I
1. Józef P. jest właścicielem nieruchomości położonej w Ś. Część tej nieruchomości zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w Ś. z 27 grudnia 1983 r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenia dokonano w celu wybudowania wewnętrznej drogi osiedlowej. Józef P. nie zgodził się z tą decyzją i rozpoczął starania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie toczyło się 13 lat i zakończyło się wydaniem orzeczenia o zwrocie Józefowi P. wywłaszczonej nieruchomości.
Po orzeczeniu zwrotu przedmiotowej nieruchomości Rada Miejska w Ś. uchwałą z 9 lutego 1996 r., dotyczącą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., przewidziała realizację lokalnego celu publicznego – budowę drogi gminnej, co w konsekwencji prowadzi do ponownego wywłaszczenia Józefa P. w zakresie dopiero co zwróconej części nieruchomości. Do ustaleń tych wniósł zarzut Józef P. podnosząc, że realizacja przedmiotowej drogi nie leży w interesie publicznym, ale w interesie jednej tylko osoby, a ponadto narusza w sposób istotny interesy wnoszącego zarzut, albowiem prowadzi do ponownego wywłaszczenia z części jego nieruchomości niedawno zwróconych jako zbędne na ten cel, po wieloletnim, szczegółowym postępowaniu. Rada Miejska w Ś. uchwałą z 27 maja 1997 r., Nr 295/XXXVI/97 odrzuciła w całości wniesiony zarzut, a Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w P. wyrokiem z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Po 1011/97 oddalił skargę Józefa P. w przedmiocie odrzucenia zarzutu Józefa P. przez Radę Miejską w Ś.
W tej sytuacji Józef P. złożył skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1998 r. skarga została skierowana do merytorycznego rozpoznania.
2. Józef P. w skardze konstytucyjnej wniósł o stwierdzenie, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej “zaskarżoną ustawą” lub “ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym”, na podstawie których Rada Miejska w Ś. podjęła uchwałę, w konsekwencji której może dojść do ponownego wywłaszczenia, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę uchwałę, są niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności że:
1) art. 4 ust. 1 i art. 33 zaskarżonej ustawy naruszają prawo do ochrony własności wyartykułowane w art. 24 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś art. 33 tejże ustawy stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
W rozumieniu art. 7 zaskarżonej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym.
Przepisy art. 4 ust. 1 i art. 33 zaskarżonej ustawy dają radzie gminy bardzo szerokie uprawnienia w zakresie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zdaniem składającego skargę już samo sformułowanie art. 33 zaskarżonej ustawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ulega wątpliwości, iż przepisy gminne, nawet przy założeniu, iż wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, nie są przepisami ustawy, a więc nie mogą skutecznie ograniczać czy też pozbawiać prawa własności obywateli. Stwierdzenie takie nie godzi samo przez się w instytucję wywłaszczenia, przewidzianego również w ustawie zasadniczej jako forma ograniczenia prawa własności, albowiem wywłaszczenie w swej istocie jest aktem o charakterze indywidualnym, wydawanym bezpośrednio w oparciu o właściwy przepis ustawy. Natomiast uchwalanie przepisów gminnych, jakimi są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bez wątpienia aktem o charakterze generalnym, wydawanym jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego do wydania takich przepisów, mającym jednak bardzo doniosłe skutki w sferze praw poszczególnych obywateli, polegające bądź na całkowitej niemożliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, bądź też na istotnym ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części;
2) art. 24 zaskarżonej ustawy narusza art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP.
Analiza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż właściciel nieruchomości faktycznie pozbawiony jest realnej możliwości przeciwdziałania pozbawieniu go tego prawa oraz merytorycznego zakwestionowania przesłanek uchwalenia takiego, a nie innego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 24 zaskarżonej ustawy przewiduje dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie quasi środek zaskarżenia jakim jest zarzut. Środek ten nie stanowi jednak ochrony prawnej prawa własności, którego obywatel może zostać faktycznie pozbawiony w związku z uchwaleniem konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca tak skonstruował tę instytucję prawną, że w ust. 3 art. 24 przyznał kompetencję do rozpatrywania zarzutu tej samej radzie gminy, która uchwaliła plan naruszający prawa obywatela. Rozpatrywanie zarzutu w taki sposób sprowadza ten środek wyłącznie do roli głosu w dyskusji na forum rady gminy. Charakteru tego nie zmienia możliwość zaskarżenia uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem Sąd ten nie jest umocowany do badania racjonalności czy celowości rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie.
Tak więc zarzuty i roszczenia obywatela w przedmiocie tak istotnym, jak pozbawienie go prawa własności nie tylko nie podlegają zaskarżeniu w trybie postępowania instancyjnego, albowiem takiego postępowania zaskarżona ustawa w ogóle nie przewiduje, ale w ogóle nie są rozważane merytorycznie przez żaden organ administracyjny, ani sąd powszechny. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w tym przedmiocie, ani skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.
Ochrona właściciela przewidziana w art. 36 zaskarżonej ustawy nie jest w swej istocie ochroną jego praw własności, ale jedynie katalogiem form zadośćuczynienia za pozbawienie tego prawa.
W konkluzji wnoszący skargę stwierdził, że art. 24 zaskarżonej ustawy narusza zagwarantowane w Konstytucji RP prawo do własności i do ochrony własności (art. 21 ust. 1), prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1), prawo do dochodzenia naruszonego prawa na drodze sądowej (art. 77 ust. 2) i zasadę dwuinstancyjności (art. 78).
3. Prokurator Generalny w zajętym wobec skargi stanowisku stwierdził, że:
– przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są niezgodne z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz że,
– przepisy art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są niezgodne z art. 21 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i z art. 78 Konstytucji RP.
Prokurator Generalny wstępnie podniósł wątpliwość, czy przedmiotem skargi konstytucyjnej, określonym w art. 79 konstytucji, mogą być przepisy ustawy, na podstawie których tworzony jest projekt aktu normatywnego o charakterze lokalnym, nie będący ani orzeczeniem sądowym, ani aktem organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie i nie mający ostatecznego charakteru. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że Zarząd Miejski w Ś. opracował projekt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta, który przewiduje budowę ulicy na części gruntów nieruchomości należącej do Józefa P. Powiadomiony, zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a zaskarżonej ustawy, właściciel nieruchomości zgłosił zarzut do tego projektu, kwestionując zasadność budowy tej ulicy. Zarzut jego został odrzucony przez Radę Miejską w Ś., a Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem oddalił jego skargę na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutu, nie dopatrując się w projektowaniu planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. naruszenia prawa.
Powyższe działania były dokonywane na podstawie kwestionowanych przepisów art. 24 zaskarżonej ustawy i dotyczyły fazy projektowania aktu prawa lokalnego, mającego charakter ogólny, nie dotykający w sposób bezpośredni i ostateczny praw oraz wolności skarżącego. Projekt ten nie stanowił jeszcze przepisu gminnego, o którym jest mowa w art. 7 ustawy i nie mógł być podstawą indywidualnej decyzji organu administracji publicznej o wywłaszczeniu. Zdaniem Prokuratora Generalnego uprawnienia mieszkańców terenów objętych planowaniem przestrzennym można porównać z konsultacją społeczną w fazie projektowania przepisów prawa lokalnego, a przewidziane w ustawie “protesty” oraz “zarzuty” mogą być uwzględniane przez radę, ale nie muszą, jeżeli podnoszone są w nich argumenty sprzeczne z interesem publicznym. Prokuratorowi Generalnemu trudno się dopatrzyć naruszenia indywidualnych praw skarżącego w fazie projektowania przepisów prawa lokalnego, gdyż nie zapadają wobec niego żadne ostateczne decyzje ograniczające jego prawo do własności. Dopiero uchwała Rady Miasta Ś., zatwierdzająca plan zmiany zagospodarowania przestrzennego, o której nadesłane materiały milczą, stanowi – w myśl art. 7 ustawy – przepisy prawa gminnego, mogące być przesłanką do wydania decyzji indywidualnej. Od uchwały Rady służą środki zaskarżenia zarówno w trybie nadzoru określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w trybie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Decyzja indywidualna o wywłaszczeniu, choć prawdopodobna, nie musi być dla skarżącego krzywdząca i może być czasowo odległa.
Ustosunkowując się merytorycznie do zgłoszonych w skardze konstytucyjnej zarzutów Prokurator Generalny podniósł, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym są wyrazem “samodzielności planistycznej gminy oraz ochrony praw właścicieli”. Nie można bowiem odmówić Radzie Gminy lub Miasta prawa do planowania rozwoju terenów, na których sprawuje władztwo. Prokurator Generalny podkreśla, że to nie normy prawa lokalnego są podstawą decyzji indywidualnych w przedmiocie ograniczenia lub zniesienia praw własności, a przepisy ustaw: o gospodarce nieruchomościami, o lasach, prawo budowlane itp. Prawa właścicieli chronione są przepisami kodeksu cywilnego (artykuły: 5, 140-144). Ochronę tych praw, przed ewentualną szkodą, daje także art. 36 zaskarżonej ustawy.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie można zatem twierdzić, że przepis art. 4 ust. 1 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W tym samym przepisie art. 21 konstytucji, w ustępie 2, jest bowiem mowa o dopuszczalności wywłaszczenia dokonywanego na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, co sanuje art. 36 zaskarżonej ustawy.
Niezrozumiały jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut skarżącego o niezgodności norm proceduralnych zawartych w art. 24 ustawy z treścią art. 21 ust. 1 konstytucji gdyż, jak to przedstawiono wyżej, przepisy art. 24 ustawy regulują uprawnienia mieszkańców terenów objętych planowaniem przestrzennym w fazie projektowania przepisów lokalnych.
Stawiane zarzuty sprzeczności tego przepisu z art. 45 ust. 1, z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP Prokurator Generalny uznaje za nietrafne. Jego zdaniem ustawodawca nie tylko wprowadził uprawnienia osób zainteresowanych do wyrażenia swojego zdania w fazie projektowania prawa lokalnego, przewidział możliwości brania pod uwagę ich racji w fazie uchwalania prawa przez radę, ale również dał możliwość kontroli stanowiska rady w przedmiocie odrzucenia “zarzutu” przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku korzystnego dla mieszkańca rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest wiążące dla rady przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego – art. 18 ust. 2 pkt 11 zaskarżonej ustawy. Rada sprawuje funkcje kontrolne wobec zarządu. Pierwotnie “zarzuty” są badane przez zarząd i mogą być przezeń uwzględnione w projekcie planu. Rada rozpoznaje “zarzuty”, kontrolując stanowisko zarządu jako instancja odwoławcza. Od jej stanowiska służy zainteresowanemu prawo odwołania się do NSA. Czynności te są dokonywane w fazie projektowania prawa i służą ochronie praw mieszkańców. Prokurator Generalny nie zgadza się z poglądem wyrażonym w skardze, że rada, a więc organ który uchwalił zaskarżony, plan rozstrzyga o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu lub zarzutu, w czym skarżący upatrywał brak instancyjności zagwarantowanej w art. 78 Konstytucji RP.
Zdaniem Prokuratora Generalnego rozpoznając zarzuty nie uwzględnione przez zarząd, rada działa w fazie projektowania, a nie uchwalania prawa. Funkcję kontrolną w tym zakresie przyznano jeszcze dodatkowo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Tym samym zachowano uprawnienie zawarte w art. 45 ust. 1 konstytucji, dając sądowi rolę arbitra prawa. Prokurator Generalny podkreślił, że skarga mieszkańca w trybie art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy nie dotyczy jeszcze indywidualnej decyzji administracji publicznej w przedmiocie naruszenia jego prawa własności, a uprawnienia swoje będzie mógł on w przyszłości w pełni wykorzystać po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, nie mówiąc już o prawie zaskarżenia w trybie administracyjnym do organu nadzoru oraz do NSA uchwały rady w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.
II
Zgodnie z art. 79 konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje w sprawie zgodności z konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w konstytucji.
Jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności skarżący wskazał projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który został poddany kontroli sądu administracyjnego. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga jednak ostatecznie o prawie własności. Nie stanowi nawet podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego kończy jedynie pierwszy etap postępowania zmierzającego do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.
Dopiero uchwalony przez radę gminy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, zgodnie z art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Zarząd gminy ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin (nie krótszy niż 20 dni) składania wniosków do planu; zawiadamia o tym organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu; bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przez radę gminy; występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu.
Opracowany projekt planu zarząd gminy wykłada do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni i umożliwia uzyskanie kopii, wypisów i wyrysów. Przyjmuje protesty każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu oraz zarzuty, które może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu.
O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części powoduje, że podobnie jak w przypadku uwzględnienia przez radę wniosków, protestów i zarzutów, zarząd gminy ponawia postępowanie w sprawie sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Przyznanie mieszkańcom terenów objętych planowaniem przestrzennym uprawnień do zgłaszania protestów i zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem demokratyzacji trybu uchwalania projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie powoduje zaś, iż projekt tego planu można traktować jako decyzję lub zbiór indywidualnych decyzji administracyjnych mimo, że zarzuty rozstrzygane są na drodze sformalizowanej uchwałą rady gminy, poddanej kontroli sądu administracyjnego.
Kontrola sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter kontroli prewencyjnej, zapobiega zagrożeniu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przepisów prawa.
Po wyczerpaniu trybu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, nie wcześniej niż po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami tego planu. Wygaśnięcie decyzji stwierdza organ, który wydał tę decyzję.
Od uchwały rady gminy przysługują środki zaskarżenia zarówno w trybie nadzoru określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w trybie art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Uchwalony przez radę gminy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Ustalenia jego mogą stanowić podstawę do wydania, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) decyzji indywidualnej. Dopiero ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w oparciu o przepisy ustaw i plan zagospodarowania przestrzennego terenu należy uznać za ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności. Walor ostatecznego rozstrzygnięcia o prawie własności ma tym bardziej wydana na podstawie przepisów ustaw i planu zagospodarowania przestrzennego ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości na cele publiczne. Dopuszczalność wywłaszczenia na cele publiczne, za słusznym odszkodowaniem jest wprost przewidziana w art. 21 konstytucji.
Zauważyć należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym (orzeczenia TK: z 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 8, z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K. 6/95, OTK ZU Nr 3/1995, poz. 19, z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78, z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 5) i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw i zasad współżycia społecznego. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, kreśląc jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności (Por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 75, orzeczenie TK z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt K. 6/95). Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia praw własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem.
Jakkolwiek instytucja planowania przestrzennego nie jest wprost przewidziana w konstytucji, to jej ustawowe powołanie i ukształtowanie odpowiada standardom demokratycznego państwa prawa. Przewidziana była zarówno w ustawodawstwie okresu międzywojennego, jak i okresu powojennego, zarówno w Polsce, jak i w innych państwach europejskich (Por. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa 1998, s. 9, Orzecznictwo Strasburskie, Toruń 1998, T. II, s. 833). Powierzenie zaś gminom zadania planowania przestrzennego ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym odpowiada ustrojowej pozycji gmin. Zgodnie z art. 166 konstytucji zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako jej zadanie własne. Na podstawie zaś art. 164 konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie ze wskazanymi postanowieniami konstytucji ustawa o samorządzie terytorialnym zastrzega w art. 6 do zakresu działania gminy wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a w art. 7 zalicza do zadań własnych gmin w szczególności sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Przejawem realizacji tego zadania jest właśnie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a nie jest rozstrzygnięciem o prawie własności przysługującym poszczególnym podmiotom, a nadto w rozpoznawanej sprawie jako ostateczne rozstrzygnięcie o prawie własności przyjęto sam projekt planu zagospodarowania przestrzennego, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż wydanie orzeczenia w tej sprawie jest niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę także na to, iż skarga konstytucyjna nie dotyczy przepisów, które były podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz przepisów kompetencyjnych – przyznających gminie kompetencję uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Nie została więc spełniona także przesłanka dopuszczalności skargi konstytucyjnej – odniesienia jej do przepisu, który stanowił podstawę wyroku sądowego (postanowienie TK z 30 listopada 1999 r., sygn. Ts 104/99, OTK ZU Nr 1/2000).