K 6/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
19
ORZECZENIE
z dnia 5 grudnia 1995 r.
Sygn. akt K. 6/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – sprawozdawca
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie zgodności art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
o r z e k a:
artykuł 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy jest zgodny z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
U z a s a d n i e n i e:
I
1. W swym wniosku z dnia 13 marca 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnił postawiony zarzut niezgodności art. 68 ust. 1 powołanej ustawy z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych następująco: “ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. – wprowadziła w rozdziale 3 pt.: Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nową regulację prawną dotyczącą roszczeń właścicieli nieruchomości, związanych z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości, spowodowanym uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisując wprowadzone w tym rozdziale unormowania dotyczące kształtowania sposobu wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy) oraz zasad i trybu dochodzenia roszczeń przez właścicieli w wypadku uniemożliwienia bądź ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z jej przeznaczeniem (art. 36), Wnioskodawca pozytywnie ocenia te rozwiązania. Podkreśla przy tym, że możliwości takich nie stwarzały przepisy mające zastosowanie w okresie powojennym a w szczególności ostatnio obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., nr 17, poz. 99, ze zmianami). “Skutki prawne uchwalenia lub zmiany planów zagospodarowania przestrzennego pod rządami tej ustawy ponosi jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, co w istotny sposób naruszało zasady sprawiedliwości społecznej i spotykało się powszechna dezaprobatą”.
Konieczność wprowadzenia tego typu regulacji była przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do kolejnych Prezesów Rady Ministrów (pisma RPO/170085/88/IV z dnia 27 września 1989 r. oraz 20 maja 1991 r.) oraz do kolejnych ministrów gospodarki przestrzennej i budownictwa w latach poprzednich. Szerokie uzasadnienie stanowiska Rzecznika, opartego na wielu przykładach, zawarte było w wystąpieniu Rzecznika z dnia 6 listopada 1990 r. (pismo RPO/60076/990/IV/AP – kopia w załączeniu), skierowanym do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Udzielane na wystąpienia Rzecznika odpowiedzi wskazywały na zrozumienie przez adresatów tych wystąpień problemów, przedstawionych przez Rzecznika i konieczności regulacji, które objęłyby problem “zamrażania” przez nieraz kilkudziesięcioletni okres gruntów, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezgodne z dotychczasowym lub przewidywanym ich wykorzystywaniem przez właściciela.
Zdaniem Wnioskodawcy pozytywny charakter wspomnianej regulacji prawnej został jednak przez ustawodawcę ograniczony przez inne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przez:
1) art. 68 ust. 1, stanowiący, iż “Przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy” tj. przed 1 stycznia 1995 r.
2) art. 67 ust. 1 i 2, stanowiące, iż:
a) “Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2”
b) “Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanych na zasadach określonych w ustawie”.
3) art. 13, określający enumeratywnie obowiązek sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, dopuszczając tym samym nieobjęcie tymi planami innych obszarów (nie wymienionych w tym artykule).
W konsekwencji takich regulacji prawnych prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, wykupienia takiej nieruchomości, bądź jej zamiany na inną nie przysługuje przez okres lat 1995-1999 właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, których przeznaczenie określiły miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r. z wyjątkiem sytuacji, w których nastąpi zmiana takich planów, dokonana na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy przy tym zauważyć, iż utrata mocy obowiązujących aktualnie planów w końcu 1999 r. (na pod-stawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza po tym terminie automatycznego wejścia w życie nowych planów zagospodarowania przestrzennego, stwarzających podstawę roszczeń ze strony właścicieli (użytkowników wieczystych) i tym samym wydłużenia okres spełnienia roszczeń właścicieli. W wielu przypadkach okres ograniczenia przez plan zagospodarowania przestrzennego korzystania z nieruchomości, stanowiących ich własność lub będących w ich użytkowaniu wieczystym wynosi kilkadziesiąt lat i nie można się spodziewać, aby ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego mogło ulec zmianie w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego. Należało oczekiwać, iż sytuacja prawna takich nieruchomości powinna w nowej ustawie zostać uregulowana w pierwszej kolejności i co najmniej na równi z sytuacją innych nieruchomości.
Nierówność prawa dotyczy w szczególności nieruchomości zalesionych przez Państwo w okresie powojennym oraz nieruchomości, dla których w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie, lecz realizacja planowanych zamierzeń inwestycyjnych nastąpi po wielu latach.
Rzecznik Praw Obywatelskich dochodzi w konkluzji do wniosku, że w świetle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zależności od okresu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Stawia ono w niekorzystnej sytuacji – w zakresie roszczeń związanych z uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem korzystania z nieruchomości – właścicieli tych nieruchomości, które objęte są planami zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi do 31 grudnia 1994 r. Narusza to konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli, będących w identycznej lub podobnej sytuacji prawnej i faktycznej.
Ponadto stanowi naruszenie art. 7 przepisów konstytucyjnych, zapewniającej obywatelom ochronę praw własności i poręczenie jej przez Państwo.
2. W swym stanowisku z dnia 22 kwietnia 1995 r. Prokurator Generalny wyraził pogląd, iż konstytucyjność art. 68 ust. 1 powołanej ustawy nie może być oceniona, bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych. W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że analiza treści zaskarżonego przepisu, na tle całokształtu unormowań ustawy, zdaje się uzasadniać pogląd o jego dyskryminacyjnym charakterze wobec tej grupy właścicieli, których nieruchomości objęte zostały miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przed wejściem w życie nowej ustawy. Budzi jednak zastrzeżenia zbyt ogólny charakter tego wniosku, polegający na zaskarżeniu art. 68 ust. 1 bez powiązania go z konkretnymi przepisami rozdziału 3, a także innymi przepisami ustawy. W myśl art. 68 ust. 1 do dawniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy całego rozdziału 3 ustawy, choć nie sposób przyjąć, że wszystkie jego przepisy mogą mieć zastosowanie do dawnych planów i wszystkie wywołują jednakowo niekorzystny wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych tymi planami. Przepisy tego rozdziału (art. 33 do 38) nie tylko przewidują bowiem uprawnienia właścicieli objętych omawianymi planami ale także obowiązki (zobowiązania). Świadczy o tym chociażby art. 35, który wyraźnie odnosi się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Podobnie art. 36 ust. 3 ustawy, choć nie odwołuje się do innych przepisów tej ustawy, to w istocie powiązany jest z niezaskarżonym przepisem art. 10 ust. 3 ustawy, nakazującym aby w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określona była stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości. Należy także zauważyć, że właściciele nieruchomości objętych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także przed wejściem w życie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko ponosili straty (szkody) ale nabywali korzyści wskutek objęcia ich nieruchomości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, choć ustawa z 1984 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przepisów o treści zawartej w omawianym rozdziale 3 nie zawierała.
Ponadto zaskarżony art. 68 ust. 1 jest przepisem przejściowym, skorelowanym z innymi przepisami przejściowymi, a zwłaszcza z art. 67 ust. 1 ustawy, który przewiduje obowiązywanie m.p.z.p. sprzed 1 stycznia 1995 r. jako planów czasowych, tracących moc po upływie 5 lat tj. z dniem 1 stycznia 1999 r.
Powyższe przepisy i okoliczności przytoczone już chociażby przykładowo, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie pozwalają na podzielenie zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 68 ust. 1 ustawy bez powiązania tego przepisu z innymi konkretnymi przepisami ustawy, w tym być może nie tylko rozdziału 3. Zakwestionowanie konstytucyjności wszystkich przepisów rozdziału 3 obowiązującej ustawy z wyżej przytoczonych powodów wymagałoby dokonania zasadniczej zmiany przedmiotowej ustawy i jej celu. Ustawodawca uchwalając omawianą ustawę działał w ramach konstytucyjnych uprawnień i jak wynika z powołanych materiałów sejmowych, nie było jego celem nowe uregulowanie zaszłości zaistniałych pod rządami ustaw dawnych (z 1961 r. i z 1984 r.) obowiązujących w tym przedmiocie. W szczególności obecna ustawa nie odnosi się do wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zostały zrealizowane. Natomiast sytuację prawną innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ukształtowaną przed wejściem w życie omawianej ustawy oraz spraw wszczętych i nie dokończonych przed 1 stycznia 1995 r., poza zaskarżonym przepisem art. 68 ust. 1, regulują inne przepisy przejściowe, jak np. art. 66 i art. 67 ustawy. W dyskusji nad projektem ustawy wprawdzie podkreślano, że jej celem jest m.in. ochrona praw obywatelskich i prawa własności, jednakże ochronę tę wiązano ze stanem prawnym ukształtowanym nową regulacją prawną (vide: sprawozdanie stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu z 12 maja 1994 r., s. 82). Wątpliwość może dotyczyć przede wszystkim legalności art. 67 ust. 1 ustawy, który wprowadził, wbrew interesom właścicieli nieruchomości objętych dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a dotychczas nie zrealizowanymi, 5-letni okres ich obowiązywania, bez powiązania z tym uregulowaniem skutków prawnych, o jakich mowa w rozdziale 3 ustawy, jednak odpowiednio dostosowanych do tej sytuacji. Przepis ten przyjmując tak długi okres aktualności dawnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie tyle bowiem ma na celu umożliwienie przejrzenia tych planów przez właściwe organy samorządowe i państwowe i ich aktualizację lub uchylenie co – jak się wydaje – dalsze “zamrożenie” nieruchomości nimi objętych. Tak ukształtowana sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów, a zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej, wedle której “równych należy traktować równo”, a “podobnych należy traktować podobnie”.
3. Z tym stanowiskiem Prokuratora Generalnego podjął Rzecznik Praw Obywatelskich polemikę w piśmie z dnia 10 maja 1995 r. dowodząc, że nie ma sprzeczności pomiędzy rozdziałem 3 ustawy a przepisami konstytucyjnymi. Podzielił natomiast pogląd, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych planami zagospodarowania przestrzennego, uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów.
4. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 r. wypowiedział się w tej sprawie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W piśmie z dnia 13.09.1995 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwie wyraził pogląd, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem o odmiennej niż ustawa o planowaniu przestrzennym filozofii i dlatego w zupełnie inny sposób traktuje problematykę planowania przestrzennego na różnych szczeblach administracji państwowej i określa skutki prawne. Ustalenie terminu obowiązywania sporządzonych przed 1 stycznia 1995 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Ministra, było niezbędne właśnie ze względu na odmienność regulacji w celu ustalenia zasad postępowania w okresie przejściowym. Minister wskazuje m.in. na następujące skutki, jakie ewentualne uchylenie art. 67 i 68 mogłoby rodzić dla adresatów: zahamowanie wielu procesów inwestycyjnych, konieczność powtórnego opracowania wielu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z trudnymi do wyliczenia konsekwencjami finansowymi dla budżetu państwa – ponowne sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pochłonęłoby ogromną część, i tak już skromnych, budżetów gmin. W konkluzji dochodzi do wniosku, że uchylenie wszystkich obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. planów miejscowych spowodowałoby co prawda jednakową sytuację prawną właścicieli nieruchomości, ale kosztem pogorszenia sytuacji wielu inwestorów.
II
Na rozprawie w dniu 5 grudnia 1995 r. Wnioskodawca sprecyzował swój wniosek w ten sposób, że zarzucił niezgodność art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 1, 7 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Równocześnie oświadczył, że wnioskiem nie jest objęty art. 67 ustawy.
Przedstawiciele Sejmu wnieśli o stwierdzenie konstytucyjności art. 68 ustawy, wyjaśniając dodatkowo, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie objęła rekompensat dla osób, które poniosły szkodę pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Tego rodzaju unormowania zawierać będzie ustawa, nad którą toczą się prace w Sejmie. Zdaniem przedstawicieli Sejmu, jeżeli w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym można mówić o pewnej nierównowadze, to w kierunku preferencji ochrony własności osób fizycznych. Zgodnie bowiem z przepisami rozdziału 3 ustawy, gmina musi w całości wypłacić odszkodowanie, gdy natomiast osoba fizyczna płaci do 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Na wstępie wyjaśnienia wymaga charakter i funkcja art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Potrzeba rozważań w tym względzie wynika w szczególności z zarzutu Prokuratora Generalnego, zawartego w pisemnym stanowisku, że konstytucyjność art. 68 ust. 1 nie może być oceniona bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Rozważając tę kwestię należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na specyficzną konstrukcję art. 68 ust. 1. Zawarty w nim zwrot: “Przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy” wskazuje w sposób wyraźny na niesamodzielność treściową tego przepisu i konieczność wiązania go z innymi wskazanymi przez niego przepisami rozdziału 3. Tego rodzaju konstrukcja przepisów doprowadziła w teorii prawa do rozróżnienia przepisów pierwszego i przepisów drugiego stopnia. “Jeżeli przyjąć, że przepisami pierwszego stopnia – jak to pisze J. Nowacki – będą nazywane te, mocą których z określonymi faktami prawnymi wiązane są skutki prawne, to przepisami drugiego stopnia nazywać wypadnie przepisy o innych przepisach prawa, przepisach pierwszego stopnia” (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 45). Przepisy drugiego stopnia nazywane są metaprzepisami (przepisami o przepisach).
Art. 68 ust. 1 jest właśnie typowym przykładem takiego metaprzepisu. Stanowi on bowiem, że przepisów pierwszego stopnia (dotyczących skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena charakteru tego przepisu z tego punktu widzenia pozwala na jego kwalifikację zarówno do przepisów odsyłających w szerokim tego słowa znaczeniu, jak i – biorąc pod uwagę systematykę ustawy a także treść przepisu – do przepisów przejściowych dotyczących najogólniej ujmując czasowego zakresu obowiązywania ustawy.
W działalności prawodawczej, przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo regulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmiany prawa. Ustawodawca ma zasadniczo do wyboru jedną z trzech możliwości: 1) opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) może ustalić w oparciu o tzw. przedłużenie obowiązywania dawnego prawa, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały; 3) może wreszcie przyjąć, że przez pewien, przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, jakieś szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego. Tego rodzaju przepisy mogą w szczególności stanowić, że przez jakiś wyznaczony przez ustawodawcę czas, pozostawia się w mocy obie odmienne regulacje prawne: do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów – przepisy nowe, zaś do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa – przepisy dawne. Możliwe jest także ustanowienie na ten czas szczególnych przepisów przejściowych, zawierających postanowienia odmienne od postanowień dawnego i nowego prawa.
W ocenie nauki, technika wprowadzania odpowiednich postanowień przejściowych jest optymalną techniką zmiany prawa. “W rozwiązaniu tym – jak pisze S. Wronkowska – prawodawca nie rezygnuje z założonej reformy dawnego prawa, przewidując jednak określony czas na doprowadzenie do stanu, w którym do wszystkich zdarzeń i stosunków prawnych danego rodzaju stosować się będzie nowe normy. Rozwiązanie to stwarza możliwość osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa, które jest nieadekwatne do zaistniałych okoliczności. Pozwala także sprostać wymaganiom równego (tzn. według tych samych przepisów) traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu, bez względu na to, kiedy się te stosunki zawiązały. Zarazem jednak pozwala i na to, by przez określony czas uwzględniać odmienne interesy różnych podmiotów prawa – tych, które dostrzegają potrzebę zmiany prawa i udzielają aprobaty nowym normom oraz tych, które są uwikłane w stosunki prawne powstałe w czasie obowiązywania dawnego prawa i są zainteresowane tym, aby by stosunki te nie uległy zmianie” (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, “Państwo i Prawo” 1991, z. 8, s. 6). Walory tej techniki zadecydowały, że projekty ustaw przygotowywane przez służby rządowej legislacji, stosownie do § 11 ust. 2 Uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310), muszą zawierać także przepisy przejściowe lub dostosowywujące oraz przepisy uchylające, jeżeli normują dziedzinę spraw uprzednio przez prawo uregulowaną. § 21 tych Zasad wyraźnie określa technikę formułowania takich przepisów, zalecając równocześnie w § 25: “Rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla zainteresowanych i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowego prawa, wyznaczając termin, do którego miałoby to nastąpić.”
2. Kwestionowany we wniosku art. 68 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z przepisów dotyczących głównie podstawowej instytucji regulowanej tą ustawą a mianowicie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Instytucja ta, regulowana wcześniej ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, była wielokrotnie zmieniana i dostosowywana do zmieniających się stosunków gospodarczych i politycznych. Zmiany ustrojowe, jakie nastąpiły w 1989 r., spowodowały jednak konieczność uchwalenia nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, opartej na innej filozofii planowania przestrzennego, u podstaw której leży idea dostosowania planowania do wymagań gospodarki rynkowej, samodzielności planistycznej gminy oraz ochrony praw właściciela. Na te podstawowe założenia nowych regulacji gospodarowania przestrzennego wskazywał poseł – sprawozdawca w trakcie drugiego czytania projektu tej ustawy (sprawozdanie stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu RP w dniach 11,12 i 13 maja 1991 r., s. 82). Na te założenia i służące im regulacje wskazuje się również w literaturze przedmiotu (Z. Niewiadomski, D. Strembicka, Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 7-8; B. Bodziony, P. Gniadzik, Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy wraz z przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 7-11). Nowe, nieznane wcześniej, regulacje służące poszanowaniu prawa własności zawarte są m.in. w rozdziale 3 ustawy w zakresie dotyczącym skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraża to w szczególności rozbudowany art. 36 ustawy, w którym przewidziano odpowiedzialność majątkową gminy z tytułu spowodowanych planem zagospodarowania przestrzennego obniżeń wartości nieruchomości lub ograniczenia bądź pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Możliwość zastosowania przepisów rozdziału 3 do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy wyklucza, jak to już wskazywano, treść art. 68 ust. 1. Przepis ten skorelowany z innymi przepisami przejściowymi, w szczególności z art. 67 przewidującym, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoja moc, o ile były obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie mogą jednak obowiązywać dłużej niż przez okres pięciu lat, tj. do dnia 31 grudnia 1999 r., po której to dacie tracą moc. Oczywiste jest, że nie ma przeszkód prawnych, aby rada gminy uchyliła plan uchwalony pod rządami wcześniejszej ustawy o planowaniu przestrzennym przed tą datą i w to miejsce uchwaliła plan w trybie nowej ustawy. W stosunku do takiego planu przepisy rozdziału 3 stosuje się w pełnym zakresie. Stosowanie rozwiązań zawartych w tym rozdziale w istocie nie zostało więc wykluczone, lecz na pewien okres (maksimum pięciu lat) zawieszone. Odpowiednio do funkcji przepisów przejściowych ustawodawca określił czas, przez który obowiązywać będą obie odmienne regulacje prawne odnoszące się do skutków prawnych uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po wejściu w życie nowej ustawy.
3. Jak wcześniej zaznaczono, art. 68 ust. 1 jest metaprzepisem, którego cechą jest niesamodzielność treściowa, powodująca konieczność wiązania jego treści z treścią innych, wskazanych przez niego przepisów. Cechę tę zdaje się dostrzegać Prokurator Generalny, pisząc w przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisku, że konstytucyjność art. 68 ust. 1 ustawy nie może być oceniana bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że myśl ta została wyrażona nieprecyzyjnie, bowiem sugeruje konieczność badania konstytucyjności przepisów rozdziału 3, nie zaś art. 68 ust. 1 w związku z którymkolwiek z przepisów tego rozdziału (np. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy). Niedostatecznie precyzyjnie sformułowany wniosek skonkretyzował Wnioskodawca na rozprawie, zarzucając niekonstytucyjność art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy. Z treści uzasadnienia wniosku można było zresztą odczytać, że Wnioskodawca uzasadnia naruszenie przepisów konstytucyjnych przez art. 68 ust. 1 ustawy w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy a w szczególności wykluczeniem możliwości zastosowania art. 36 wobec adresatów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed wejściem w życie ustawy (s. 2-3 wniosku).
4. Wnioskodawca dopatruje się naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli w tym, że art. 68 ust. 1 ustawy spowodował zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli w zależności od okresu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na tle tak sformułowanego zarzutu trzeba przede wszystkim przypomnieć wcześniejsze stwierdzenie, że do istoty techniki postanowień przejściowych należy ustanowienie na okres przejściowy dwóch regulacji prawnych: 1) nowej – do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów; 2) dotychczasowej – w stosunku do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa.
Taki sposób regulacji, ze swego założenia różnicujący sytuację prawną adresatów norm, nie może być uznany za niekonstytucyjny. Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dotyczącym zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zasada ta – ujmując najogólniej – oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Jednakowa ochrona praw każdego człowieka, nie jest równoznaczna z ochroną jednakowych praw każdego człowieka (orzeczenie TK z 24 X 1989 r. sygn. akt K. 6/89). W wypadku zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów, ocenie zgodności z konstytucją podlega kryterium tego zróżnicowania i w tym kontekście odpowiedź, czy jest ono merytorycznie usprawiedliwione, a ostatecznie – czy jest sprawiedliwe (Orzeczenie TK z 13 VII 1993 r. sygn. akt P. 7/92).
W konkretnym wypadku trzeba zatem odpowiedzieć, czy kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) jest merytorycznie usprawiedliwione i w konsekwencji sprawiedliwe. Na wstępie rozważań w tym względzie zauważyć należy, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza przepisy rozdziału 3, określiła sytuację prawną właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na innych zasadach, niż czyniły to przepisy dotychczasowe. Nie da się więc w sposób mechaniczny porównać bilansu strat i zysków pod rządami starych i nowych przepisów. Nowe przepisy bowiem stworzyły pewne uprawnienia, ale nałożyły także i pewne ciężary.
Po wtóre art. 68 ust. 1 ustawy jako metaprzepis dotyczący obowiązywania (a ściślej: nieobowiązywania) pewnej grupy przepisów nie może być przedmiotem samoistnej oceny zarówno z punktu widzenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, jak i innych powołanych przez Wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych. Treść art. 68 ust. 1 ustawy wskazuje, iż trudno mu zarzucić pogwałcenie którejś z zasad, wchodzących w skład konstytucyjnej zasady państwa prawnego (zaufanie obywatela do prawa, ochrona praw nabytych, zakaz retroakcji itp.) a nawet jako przepis przejściowy pełni rolę służebną wobec tych zasad. Oceniany samoistnie nie może również dawać podstaw do formułowania zarzutu o jego niezgodności z zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości czy też naruszenia konstytucyjnej ochrony własności.
Po trzecie ustawodawca, dokonując zmian w stanie prawnym, musi brać pod uwagę różne, nierzadko ze sobą konkurujące, wartości. Z jednej strony konieczność możliwie szybkiego wprowadzenia pożądanych zmian, odpowiadających zmienionym warunkom społecznym i gospodarczym. Taka właśnie konieczność wprowadzenia zmian była motywem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich, negatywnie oceniającego przepisy obowiązujące w okresie powojennym, łącznie z ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Jego zdaniem, ponoszenie jedynie przez właścicieli (użytkowników wieczystych) skutków prawnych uchwalenia lub zmiany planów zagospodarowania przestrzennego, “w istotny sposób naruszało zasady sprawiedliwości społecznej i spotykało się z powszechną dezaprobatą”. Z drugiej jednak strony i to, że potrzebna i uzasadniona zmiana prawa w tym zakresie powinna być dokonana w sposób odpowiednio zharmonizowany z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, w tym m.in. bezpieczeństwa prawnego, ochrony własności i równości. W tym kontekście taka zmiana wymaga odpowiedniego wyważenia różnych dóbr w celu dojścia do koniecznego w takich wypadkach kompromisu. Do nieuniknionych kosztów przejścia z jednego stanu prawnego do innego zaliczyć trzeba, że owo godzenie różnych wartości może w pewnych wypadkach lub w pewnym zakresie, pociągnąć niekorzystne skutki prawne dla pewnych adresatów. Rzeczą racjonalnego prawodawcy, działającego zgodnie z ustrojową aksjologią, jest poszukiwanie optymalnych rozwiązań, minimalizujących w szczególności ryzyko nastąpienia skutków ujemnych. Domniemanie takiego działania prawodawcy trzeba założyć, chyba że zostanie ono podważone. Z uzasadnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wynika pozytywna ocena nie tylko intencji ustawodawcy, ale i konkretnych rozwiązań zawartych w ustawie. Wskazać można, że adresatami przepisów zawartych w rozdziale 3 są nie tylko właściciele czy użytkownicy wieczyści, których prawo własności zostało ograniczone ustaleniami planów miejscowych, ale wszyscy, a więc także ci, którzy poprzez te ustalenia nabyli określone korzyści. W rozdziale tym zostały więc zawarte przepisy, określające nie tylko pewne zasady rekompensat dla właścicieli za negatywne skutki wywołane uchwaleniem planu miejscowego, ale także obciążenia finansowe właściciela z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej ustaleniami tego planu. W sposób wyraźny wskazuje na to art. 36 ust. 3 ustawy, przewidujący obowiązek właściciela do uiszczenia na rzecz gminy jednorazowej opłaty (tzw. renta planistyczna) w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła. Nie można także zignorować argumentów przedstawicieli Sejmu, że w szeregu wypadkach właściciele nieruchomości odnieśli korzyść ze zmiany przeznaczenia. W tym sposobie regulacji nie można dlatego dopatrzyć się faworyzowania nowych a równocześnie dyskryminowania dotychczasowych właścicieli (wieczystych użytkowników). Uwzględnienie w przepisach przejściowych interesów tylko dotychczasowych właścicieli, co zdaje się sugerować wniosek RPO, mogłoby właśnie stanowić naruszenie zasady równości wobec prawa.
W rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że – niezależnie od negatywnych skutków dla inwestorów i gmin, o czym wspomina Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa – ewentualne zakwestionowanie konstytucyjności art. 68 ustawy, przy tak złożonej i wielokierunkowej regulacji, mogłoby pociągnąć za sobą stworzenie nierówności i naruszenie zasady sprawiedliwości.
Dlatego też uznać należy, że wprowadzone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli (wieczystych użytkowników) było merytorycznie uzasadnione a w konsekwencji sprawiedliwe, co zarazem oznacza, że art. 68 ust. 1 ustawy nie naruszył konstytucyjnej zasady równości.
W tym miejscu wspomnieć trzeba, że Prokurator Generalny wyraził swoje zastrzeżenia co do zgodności art. 67 ust. 1, a nie art. 68 ust. 1, ustawy z konstytucyjną zasadą równości. Wyraził w szczególności wątpliwość co do “legalności” art. 67 ust. 1 ustawy, “który wprowadził, wbrew interesom właścicieli nieruchomości, objętych dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a dotychczas nie zrealizowanymi, 5-letni okres ich obowiązywania, bez powiązania z tym uregulowaniem skutków prawnych, o jakich mowa w rozdziale 3 ustawy, jednak odpowiednio dostosowanymi do tej sytuacji”. Zdaniem Prokuratora Generalnego: “Tak ukształtowana sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów, a zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej”.
Rzecznik Praw Obywatelskich w swym piśmie z dnia 10 maja 1995 r. nie rozszerzył przedmiotu kontroli konstytucyjności o art. 67 ust. 1 ustawy a jedynie przyłączył się do argumentacji Prokuratora Generalnego co do stanu nierównoprawnego właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Również na rozprawie Wnioskodawca jednoznacznie oświadczył, że nie rozszerza granic swego wniosku na art. 67 ust. 1 ustawy. Brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu w tej sprawie co do kontroli konstytucyjności art. 67 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość kognicji Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.
Zaznaczyć w końcu należy, że zaskarżona ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje sprawy rekompensat dla osób, które poniosły szkody pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów prawnych. Jak wynika z oświadczenia przedstawicieli Sejmu, stosowny projekt ustawowej regulacji znajduje się Sejmie. Celowość regulacji tej problematyki nie daje jednak podstaw do kwestionowania konstytucyjności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z powodu nieuwzględnienia sprawy rekompensat w tej ustawie.
Zwrócić trzeba uwagę na to, że – zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy – przepis ust. 1 zawieszający stosowanie rozdziału 3 nie dotyczy “roszczeń wynikających z przepisów innych ustaw”. Właściciel mógł także pod rządami poprzedniej ustawy dochodzić swoich praw, naruszonych postanowieniami planów miejscowych. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego: “Uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące spraw z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. NSA winien badać, czy uchwała podjęta w ramach aktualizowania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie preferuje interes społeczny i bezpodstawnie pomija ochronę indywidualnych interesów właścicieli działek gruntu” (Wyrok SN z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 28/93, Biuletyn Informacyjny SN z 1993 r., nr 9). Dodatkowe uwzględnienie charakteru przepisów przejściowych wyznaczających określony czas obowiązywania dawnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czas niezbędny dla uporządkowania i dostosowania dawnych stosunków do nowego prawa, nie pozwala na podzielenie zarzutu niezgodności kwestionowanego art. 68 ust. 1 ustawy z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych.
Art. 68 ustawy nie wyłącza zresztą możliwości zmiany dotychczasowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tym samym poddania ich reżimowi nowej ustawy. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie wywołaniu postępowania w tej sprawie na podstawie art. 18 ust. 3 w związku z ust. 2 (protesty i zarzuty) a następnie kontroli sądowej (art. 24 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8).
5. Postawiony w petitum wniosku zarzut niezgodności art. 68 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych, nie został przez Wnioskodawcę uzasadniony. Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia znalazło się stwierdzenie, że przedstawiony we wniosku stan prawny i faktyczny “ponadto stanowi naruszenie art. 7 przepisów konstytucyjnych, zapewniających obywatelom ochronę praw własności i poręczenie jej przez Państwo”. Wnioskodawca nie uzasadnił w czym wyraziło się względnie w jaki sposób nastąpiło naruszenie chronionej konstytucyjnie własności.
Rozpatrując ten zarzut na gruncie ujawnionych w sprawie okoliczności, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na ukształtowane, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie rozumienie pojęcia “własność”. Sprawa ta była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (m.in. w sprawach: K. 2/88, K. 3/88, K. 8/89, K. 8/90, K. 12/90, K. 1/91, K. 15/91 i P. 6/92). Z tego orzecznictwa przypomnieć w szczególności należy stanowisko, że chociaż prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nie ograniczonym (orzeczenie TK z 20 IV 1993 r. sygn. akt P. 6/92). Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym, że poręczenia całkowitej ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, tzn. w tym sensie, że każda ingerencja ustawodawcy w sferę własności osobistej stanowi naruszenie konstytucji. Wyraził także myśl bardziej ogólną: “Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednym dobrom przed drugimi. Tak też jest z ochroną własności osobistej” (orzeczenie TK z 4 XII 1990 r. sygn. akt K. 12/90).
W doktrynie dominuje pogląd, że przez “własność” należy rozumieć “ogół praw majątkowych, a więc mienie i ono jest objęte przedmiotem ochrony konstytucyjnej” (por. M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 1994, s. 102). Trzeba przy tym jednak rozróżnić ochronę prawa własności od sposobu wykonywania tego prawa i kształtowania jego treści. Art. 140 kodeksu cywilnego stwierdza, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym swego prawa. W przepisie tym chodzi oczywiście o społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności, a nie o własność w ogóle. O tym jaki jest zakres prawa własności decyduje jej przeznaczenie (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, PWN, Warszawa 1994, s. 75). Dwa czynniki determinują zatem sposób wykonywania prawa własności i kształtowania jego treści: granice określone przez ustawy i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W konkretnym wypadku granice i przeznaczenie nieruchomości wyznaczać będą tego rodzaju ustawy jak: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o lasach i prawo budowlane. Plany zagospodarowania przestrzennego z reguły stanowić będą jedynie konkretyzację ograniczeń, ustanowionych innymi ustawami. Jeżeli nawet przyjąć, że ingerencja ustawodawcy jest nadmiernie intensywna i narusza prawo własności, to zarzut taki należałoby odnieść do innych ustaw. W szczególności grunty, określane jako “zamrożone”, to na ogół grunty wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem a “szkoda” ich właścicieli polega na tym, że nie mogą zmienić przeznaczenia. Chodzi zawsze o “dotychczasowy” sposób lub “dotychczasowe” przeznaczenie gruntów. Idąc tokiem rozumowania Wnioskodawcy trzeba byłoby sięgać głęboko w przeszłość, do momentu pierwszego planu, zmieniającego sposób korzystania lub przeznaczenie gruntów, bowiem dopiero wtedy powstałaby możliwość oceny zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli ze względu na wspomniane ograniczenie sposobu lub przeznaczenia na gruncie poprzednich ustaw. Również w odniesieniu do obniżenia wartości, trzeba byłoby zastosować tę samą metodę – sięgnąć do poprzednio obowiązujących przepisów, które zresztą w praktyce – jeszcze w latach 80-tych – uniemożliwiały wolnorynkowy obrót działkami budowlanymi. Nie bez znaczenia jest w końcu, określony w ust. 6 art. 36, ustawy pięcioletni termin przedawnienia, który praktycznie niweczy roszczenia właścicieli w odniesieniu do tych stanów, o których wspomina Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku.
Przytoczone okoliczności wskazują na to, że brak jest podstaw do przyjęcia niezgodności art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych a przynajmniej, że nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności tego przepisu.
W konkluzji uznać należy, że zawarte we wniosku zarzuty niezgodności art. 68 ust. 1 ustawy, w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy, z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie znalazły uzasadnienia w zebranym w tej sprawie materiale i dlatego Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Ferdynanda Rymarza
do orzeczenia i jego uzasadnienia z dnia 5 grudnia 1995 r.
w sprawie K. 6/95
Składam votum separatum do wyżej wymienionego orzeczenia i jego uzasadnienia ponieważ uważam, że kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 68 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny:
1) z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, przez to, że w okresie co najmniej pięciu pierwszych lat obowiązywania ustawy, w konsekwencji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. a dotychczas niezrealizowanego, wyłącza właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, prawo dochodzenia na zasadach przewidzianych w rozdziale 3 ustawy słusznych roszczeń, z tytułu pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości,
2) z zasadą równości obywateli wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 67 ust. 2 i art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych), przez to, że chroniąc prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wyłącznie nowo uchwalonymi – po dniu 1 stycznia 1995 r. – miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, równocześnie niesprawiedliwie dyskryminują tych właścicieli i użytkowników, których nieruchomości zostały objęte starymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przed tą datą, a więc mimo pozostawania przez te osoby w identycznej sytuacji faktycznej, różnicują ich ze względu na niezależne od nich przypadkowe kryterium czasowe.
Uzasadnienie:
Bezsporny jest pozytywny charakter uregulowania zawartego w rozdziale 3 kwestionowanej ustawy p.t.: Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności – art. 36. Regulacja ta jednak nie stanowi jakiegoś bezzasadnego uprzywilejowania właścicieli, lecz jest jedynie potwierdzeniem właściwego rozumienia prawa własności i spełnieniem w odnośnym zakresie konstytucyjnego nakazu zapewnienia przez Państwo prawnej ochrony własności. Jest też realizacją zasady praworządności, zarówno w formalnym, jak i materialnym rozumieniu. Nie dotyczy jednak wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, lecz jedynie tylko tych, których nieruchomości zostały objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi po dniu 1 stycznia 1995 r. Wyłącza natomiast tych, którzy tym planem zostali objęci przed datą 1 stycznia 1995 r. Owe wyłączenie – na okres co najmniej pierwszych pięciu lat obowiązywania ustawy a nawet na czas znacznie dłuższy, jako że zniesiona została obligatoryjność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – prawa dochodzenia przez pewną grupę osób słusznych roszczeń z tytułu pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, jest naruszeniem zasady ochrony własności wyrażonej w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Przesłanką odmówienia ochrony prawnej właścicielom nieruchomości objętych uchwalonymi przed dniem 1 stycznia 1995 r. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jest dość arbitralnie przyjęte kryterium czasowe. Właściciele ci, często od dziesięcioleci, poprzez objęcie ich nieruchomości dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zostali ograniczeni lub pozbawieni możliwości korzystania z nieruchomości. Nowe uregulowanie nie przynosi poprawy ich sytuacji prawnej, tak jak czyni to w stosunku do nowo uchwalonych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Sytuacja ta nosi wyraźne znamiona niesprawiedliwej nierówności w prawie i kłóci się z zasadą sprawiedliwości społecznej, według której równych należy traktować równo a podobnych – podobnie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, tzn. adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, w równym stopniu mają być traktowani równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Zakwestionowane przepisy taką dyskryminację, w stosunku do pewnej grupy osób – moim zdaniem – czynią.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej występuje szczególnie jaskrawo w stosunku do właścicieli nieruchomości o charakterze budowlanym, przymusowo zalesionych przez Państwo w okresie powojennym, oraz w stosunku do właścicieli nieruchomości, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określały stosowne przeznaczenie, lecz realizacja planowanych zamiarów inwestycyjnych od dziesięcioleci nie następowała. Skutkiem przymusowego zalesienia działek budowlanych było drastyczne obniżenie ich wartości, a skutkami owego “zamrożenia” w drugim przypadku jest w szczególności: ograniczenie możliwości zabudowy, kapitalnych remontów budynków mieszkalnych i gospodarczych, możliwości zamiany nieruchomości prywatnej na państwową lub komunalna, ograniczenia wykupu nieruchomości przez Państwo, lub nabycia nieruchomości od Państwa, oraz znaczne obniżenie wartości nieruchomości a czasem praktyczne wyeliminowanie jej z obrotu.
Moje zdanie odrębne dotyczy również treści uzasadnienia. Nie zgadzam się, w szczególności z wyrażonym tam poglądem, że “właściciel mógł także pod rządami poprzedniej ustawy dochodzić swoich praw, naruszonych postanowieniami planów miejscowych”. Trudno mi bowiem dopatrzyć się podobieństw pomiędzy instytucją zaskarżania do NSA uchwał organów samorządowych w zakresie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, a dochodzeniem roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1 i 2 kwestionowanej ustawy. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z instrumentem nadzoru nad działalnością komunalną, o tyle w drugim z dochodzeniem konkretnych roszczeń przed sądami powszechnymi.
Prezentuję także odmienny pogląd niż zawarty w uzasadnieniu, że ewentualne zakwestionowanie konstytucyjności art. 68 ust. 1 mogłoby pociągnąć stworzenie nierówności i naruszenie zasady sprawiedliwości, poprzez to, że właściciele, którzy na podstawie ustaleń planów miejscowych uzyskali wzrost wartości nieruchomości, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy zobowiązani byliby teraz do jednorazowej opłaty na rzecz gminy. Po pierwsze – obowiązek uiszczenia tej jednorazowej opłaty nie jest bezwzględny, lecz jedynie potencjalny: aktualizuje się on wyłącznie w przypadku, gdy wciągu 5 lat od wejścia w życie odnośnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel zbywa nieruchomość. Wówczas ponosi on na rzecz gminy opłatę w wysokości maksymalnie 30% wzrostu wartości nieruchomości, ale pomniejszoną o zwaloryzowaną wartość nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy ustaleniami nowego przeznaczenia nieruchomości, a dniem jej zbycia. Po drugie – taką opłatę będą wnosili równo wszyscy właściciele, bez względu na czas uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co właśnie zapewnia standard równości wszystkich obywateli w prawie, tak jak równością jest sytuacja, w której wszyscy właściciele otrzymują jednakowe prawa w dochodzeniu słusznych roszczeń z tytułu ochrony własności.
Z tych względów zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za konieczne i uzasadnione.
ORZECZENIE
z dnia 5 grudnia 1995 r.
Sygn. akt K. 6/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Krzysztof Kolasiński – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – sprawozdawca
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie zgodności art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184)
o r z e k a:
artykuł 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy jest zgodny z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
U z a s a d n i e n i e:
I
1. W swym wniosku z dnia 13 marca 1995 r. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnił postawiony zarzut niezgodności art. 68 ust. 1 powołanej ustawy z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych następująco: “ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. – wprowadziła w rozdziale 3 pt.: Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nową regulację prawną dotyczącą roszczeń właścicieli nieruchomości, związanych z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości, spowodowanym uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisując wprowadzone w tym rozdziale unormowania dotyczące kształtowania sposobu wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy) oraz zasad i trybu dochodzenia roszczeń przez właścicieli w wypadku uniemożliwienia bądź ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z jej przeznaczeniem (art. 36), Wnioskodawca pozytywnie ocenia te rozwiązania. Podkreśla przy tym, że możliwości takich nie stwarzały przepisy mające zastosowanie w okresie powojennym a w szczególności ostatnio obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., nr 17, poz. 99, ze zmianami). “Skutki prawne uchwalenia lub zmiany planów zagospodarowania przestrzennego pod rządami tej ustawy ponosi jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, co w istotny sposób naruszało zasady sprawiedliwości społecznej i spotykało się powszechna dezaprobatą”.
Konieczność wprowadzenia tego typu regulacji była przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do kolejnych Prezesów Rady Ministrów (pisma RPO/170085/88/IV z dnia 27 września 1989 r. oraz 20 maja 1991 r.) oraz do kolejnych ministrów gospodarki przestrzennej i budownictwa w latach poprzednich. Szerokie uzasadnienie stanowiska Rzecznika, opartego na wielu przykładach, zawarte było w wystąpieniu Rzecznika z dnia 6 listopada 1990 r. (pismo RPO/60076/990/IV/AP – kopia w załączeniu), skierowanym do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Udzielane na wystąpienia Rzecznika odpowiedzi wskazywały na zrozumienie przez adresatów tych wystąpień problemów, przedstawionych przez Rzecznika i konieczności regulacji, które objęłyby problem “zamrażania” przez nieraz kilkudziesięcioletni okres gruntów, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezgodne z dotychczasowym lub przewidywanym ich wykorzystywaniem przez właściciela.
Zdaniem Wnioskodawcy pozytywny charakter wspomnianej regulacji prawnej został jednak przez ustawodawcę ograniczony przez inne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przez:
1) art. 68 ust. 1, stanowiący, iż “Przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy” tj. przed 1 stycznia 1995 r.
2) art. 67 ust. 1 i 2, stanowiące, iż:
a) “Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2”
b) “Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanych na zasadach określonych w ustawie”.
3) art. 13, określający enumeratywnie obowiązek sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, dopuszczając tym samym nieobjęcie tymi planami innych obszarów (nie wymienionych w tym artykule).
W konsekwencji takich regulacji prawnych prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, wykupienia takiej nieruchomości, bądź jej zamiany na inną nie przysługuje przez okres lat 1995-1999 właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, których przeznaczenie określiły miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r. z wyjątkiem sytuacji, w których nastąpi zmiana takich planów, dokonana na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy przy tym zauważyć, iż utrata mocy obowiązujących aktualnie planów w końcu 1999 r. (na pod-stawie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza po tym terminie automatycznego wejścia w życie nowych planów zagospodarowania przestrzennego, stwarzających podstawę roszczeń ze strony właścicieli (użytkowników wieczystych) i tym samym wydłużenia okres spełnienia roszczeń właścicieli. W wielu przypadkach okres ograniczenia przez plan zagospodarowania przestrzennego korzystania z nieruchomości, stanowiących ich własność lub będących w ich użytkowaniu wieczystym wynosi kilkadziesiąt lat i nie można się spodziewać, aby ich przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego mogło ulec zmianie w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego. Należało oczekiwać, iż sytuacja prawna takich nieruchomości powinna w nowej ustawie zostać uregulowana w pierwszej kolejności i co najmniej na równi z sytuacją innych nieruchomości.
Nierówność prawa dotyczy w szczególności nieruchomości zalesionych przez Państwo w okresie powojennym oraz nieruchomości, dla których w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie, lecz realizacja planowanych zamierzeń inwestycyjnych nastąpi po wielu latach.
Rzecznik Praw Obywatelskich dochodzi w konkluzji do wniosku, że w świetle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zależności od okresu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nastąpiło zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Stawia ono w niekorzystnej sytuacji – w zakresie roszczeń związanych z uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem korzystania z nieruchomości – właścicieli tych nieruchomości, które objęte są planami zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi do 31 grudnia 1994 r. Narusza to konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli, będących w identycznej lub podobnej sytuacji prawnej i faktycznej.
Ponadto stanowi naruszenie art. 7 przepisów konstytucyjnych, zapewniającej obywatelom ochronę praw własności i poręczenie jej przez Państwo.
2. W swym stanowisku z dnia 22 kwietnia 1995 r. Prokurator Generalny wyraził pogląd, iż konstytucyjność art. 68 ust. 1 powołanej ustawy nie może być oceniona, bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych. W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że analiza treści zaskarżonego przepisu, na tle całokształtu unormowań ustawy, zdaje się uzasadniać pogląd o jego dyskryminacyjnym charakterze wobec tej grupy właścicieli, których nieruchomości objęte zostały miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przed wejściem w życie nowej ustawy. Budzi jednak zastrzeżenia zbyt ogólny charakter tego wniosku, polegający na zaskarżeniu art. 68 ust. 1 bez powiązania go z konkretnymi przepisami rozdziału 3, a także innymi przepisami ustawy. W myśl art. 68 ust. 1 do dawniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy całego rozdziału 3 ustawy, choć nie sposób przyjąć, że wszystkie jego przepisy mogą mieć zastosowanie do dawnych planów i wszystkie wywołują jednakowo niekorzystny wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych tymi planami. Przepisy tego rozdziału (art. 33 do 38) nie tylko przewidują bowiem uprawnienia właścicieli objętych omawianymi planami ale także obowiązki (zobowiązania). Świadczy o tym chociażby art. 35, który wyraźnie odnosi się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Podobnie art. 36 ust. 3 ustawy, choć nie odwołuje się do innych przepisów tej ustawy, to w istocie powiązany jest z niezaskarżonym przepisem art. 10 ust. 3 ustawy, nakazującym aby w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określona była stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości. Należy także zauważyć, że właściciele nieruchomości objętych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także przed wejściem w życie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko ponosili straty (szkody) ale nabywali korzyści wskutek objęcia ich nieruchomości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, choć ustawa z 1984 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przepisów o treści zawartej w omawianym rozdziale 3 nie zawierała.
Ponadto zaskarżony art. 68 ust. 1 jest przepisem przejściowym, skorelowanym z innymi przepisami przejściowymi, a zwłaszcza z art. 67 ust. 1 ustawy, który przewiduje obowiązywanie m.p.z.p. sprzed 1 stycznia 1995 r. jako planów czasowych, tracących moc po upływie 5 lat tj. z dniem 1 stycznia 1999 r.
Powyższe przepisy i okoliczności przytoczone już chociażby przykładowo, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie pozwalają na podzielenie zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 68 ust. 1 ustawy bez powiązania tego przepisu z innymi konkretnymi przepisami ustawy, w tym być może nie tylko rozdziału 3. Zakwestionowanie konstytucyjności wszystkich przepisów rozdziału 3 obowiązującej ustawy z wyżej przytoczonych powodów wymagałoby dokonania zasadniczej zmiany przedmiotowej ustawy i jej celu. Ustawodawca uchwalając omawianą ustawę działał w ramach konstytucyjnych uprawnień i jak wynika z powołanych materiałów sejmowych, nie było jego celem nowe uregulowanie zaszłości zaistniałych pod rządami ustaw dawnych (z 1961 r. i z 1984 r.) obowiązujących w tym przedmiocie. W szczególności obecna ustawa nie odnosi się do wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które zostały zrealizowane. Natomiast sytuację prawną innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ukształtowaną przed wejściem w życie omawianej ustawy oraz spraw wszczętych i nie dokończonych przed 1 stycznia 1995 r., poza zaskarżonym przepisem art. 68 ust. 1, regulują inne przepisy przejściowe, jak np. art. 66 i art. 67 ustawy. W dyskusji nad projektem ustawy wprawdzie podkreślano, że jej celem jest m.in. ochrona praw obywatelskich i prawa własności, jednakże ochronę tę wiązano ze stanem prawnym ukształtowanym nową regulacją prawną (vide: sprawozdanie stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu z 12 maja 1994 r., s. 82). Wątpliwość może dotyczyć przede wszystkim legalności art. 67 ust. 1 ustawy, który wprowadził, wbrew interesom właścicieli nieruchomości objętych dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a dotychczas nie zrealizowanymi, 5-letni okres ich obowiązywania, bez powiązania z tym uregulowaniem skutków prawnych, o jakich mowa w rozdziale 3 ustawy, jednak odpowiednio dostosowanych do tej sytuacji. Przepis ten przyjmując tak długi okres aktualności dawnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie tyle bowiem ma na celu umożliwienie przejrzenia tych planów przez właściwe organy samorządowe i państwowe i ich aktualizację lub uchylenie co – jak się wydaje – dalsze “zamrożenie” nieruchomości nimi objętych. Tak ukształtowana sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów, a zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej, wedle której “równych należy traktować równo”, a “podobnych należy traktować podobnie”.
3. Z tym stanowiskiem Prokuratora Generalnego podjął Rzecznik Praw Obywatelskich polemikę w piśmie z dnia 10 maja 1995 r. dowodząc, że nie ma sprzeczności pomiędzy rozdziałem 3 ustawy a przepisami konstytucyjnymi. Podzielił natomiast pogląd, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych planami zagospodarowania przestrzennego, uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów.
4. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 r. wypowiedział się w tej sprawie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. W piśmie z dnia 13.09.1995 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwie wyraził pogląd, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem o odmiennej niż ustawa o planowaniu przestrzennym filozofii i dlatego w zupełnie inny sposób traktuje problematykę planowania przestrzennego na różnych szczeblach administracji państwowej i określa skutki prawne. Ustalenie terminu obowiązywania sporządzonych przed 1 stycznia 1995 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Ministra, było niezbędne właśnie ze względu na odmienność regulacji w celu ustalenia zasad postępowania w okresie przejściowym. Minister wskazuje m.in. na następujące skutki, jakie ewentualne uchylenie art. 67 i 68 mogłoby rodzić dla adresatów: zahamowanie wielu procesów inwestycyjnych, konieczność powtórnego opracowania wielu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z trudnymi do wyliczenia konsekwencjami finansowymi dla budżetu państwa – ponowne sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pochłonęłoby ogromną część, i tak już skromnych, budżetów gmin. W konkluzji dochodzi do wniosku, że uchylenie wszystkich obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995 r. planów miejscowych spowodowałoby co prawda jednakową sytuację prawną właścicieli nieruchomości, ale kosztem pogorszenia sytuacji wielu inwestorów.
II
Na rozprawie w dniu 5 grudnia 1995 r. Wnioskodawca sprecyzował swój wniosek w ten sposób, że zarzucił niezgodność art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 1, 7 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Równocześnie oświadczył, że wnioskiem nie jest objęty art. 67 ustawy.
Przedstawiciele Sejmu wnieśli o stwierdzenie konstytucyjności art. 68 ustawy, wyjaśniając dodatkowo, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie objęła rekompensat dla osób, które poniosły szkodę pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Tego rodzaju unormowania zawierać będzie ustawa, nad którą toczą się prace w Sejmie. Zdaniem przedstawicieli Sejmu, jeżeli w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym można mówić o pewnej nierównowadze, to w kierunku preferencji ochrony własności osób fizycznych. Zgodnie bowiem z przepisami rozdziału 3 ustawy, gmina musi w całości wypłacić odszkodowanie, gdy natomiast osoba fizyczna płaci do 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Na wstępie wyjaśnienia wymaga charakter i funkcja art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Potrzeba rozważań w tym względzie wynika w szczególności z zarzutu Prokuratora Generalnego, zawartego w pisemnym stanowisku, że konstytucyjność art. 68 ust. 1 nie może być oceniona bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Rozważając tę kwestię należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na specyficzną konstrukcję art. 68 ust. 1. Zawarty w nim zwrot: “Przepisów rozdziału 3 nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy” wskazuje w sposób wyraźny na niesamodzielność treściową tego przepisu i konieczność wiązania go z innymi wskazanymi przez niego przepisami rozdziału 3. Tego rodzaju konstrukcja przepisów doprowadziła w teorii prawa do rozróżnienia przepisów pierwszego i przepisów drugiego stopnia. “Jeżeli przyjąć, że przepisami pierwszego stopnia – jak to pisze J. Nowacki – będą nazywane te, mocą których z określonymi faktami prawnymi wiązane są skutki prawne, to przepisami drugiego stopnia nazywać wypadnie przepisy o innych przepisach prawa, przepisach pierwszego stopnia” (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 45). Przepisy drugiego stopnia nazywane są metaprzepisami (przepisami o przepisach).
Art. 68 ust. 1 jest właśnie typowym przykładem takiego metaprzepisu. Stanowi on bowiem, że przepisów pierwszego stopnia (dotyczących skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie stosuje się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena charakteru tego przepisu z tego punktu widzenia pozwala na jego kwalifikację zarówno do przepisów odsyłających w szerokim tego słowa znaczeniu, jak i – biorąc pod uwagę systematykę ustawy a także treść przepisu – do przepisów przejściowych dotyczących najogólniej ujmując czasowego zakresu obowiązywania ustawy.
W działalności prawodawczej, przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo regulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmiany prawa. Ustawodawca ma zasadniczo do wyboru jedną z trzech możliwości: 1) opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) może ustalić w oparciu o tzw. przedłużenie obowiązywania dawnego prawa, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały; 3) może wreszcie przyjąć, że przez pewien, przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, jakieś szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego. Tego rodzaju przepisy mogą w szczególności stanowić, że przez jakiś wyznaczony przez ustawodawcę czas, pozostawia się w mocy obie odmienne regulacje prawne: do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów – przepisy nowe, zaś do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa – przepisy dawne. Możliwe jest także ustanowienie na ten czas szczególnych przepisów przejściowych, zawierających postanowienia odmienne od postanowień dawnego i nowego prawa.
W ocenie nauki, technika wprowadzania odpowiednich postanowień przejściowych jest optymalną techniką zmiany prawa. “W rozwiązaniu tym – jak pisze S. Wronkowska – prawodawca nie rezygnuje z założonej reformy dawnego prawa, przewidując jednak określony czas na doprowadzenie do stanu, w którym do wszystkich zdarzeń i stosunków prawnych danego rodzaju stosować się będzie nowe normy. Rozwiązanie to stwarza możliwość osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa, które jest nieadekwatne do zaistniałych okoliczności. Pozwala także sprostać wymaganiom równego (tzn. według tych samych przepisów) traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu, bez względu na to, kiedy się te stosunki zawiązały. Zarazem jednak pozwala i na to, by przez określony czas uwzględniać odmienne interesy różnych podmiotów prawa – tych, które dostrzegają potrzebę zmiany prawa i udzielają aprobaty nowym normom oraz tych, które są uwikłane w stosunki prawne powstałe w czasie obowiązywania dawnego prawa i są zainteresowane tym, aby by stosunki te nie uległy zmianie” (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, “Państwo i Prawo” 1991, z. 8, s. 6). Walory tej techniki zadecydowały, że projekty ustaw przygotowywane przez służby rządowej legislacji, stosownie do § 11 ust. 2 Uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310), muszą zawierać także przepisy przejściowe lub dostosowywujące oraz przepisy uchylające, jeżeli normują dziedzinę spraw uprzednio przez prawo uregulowaną. § 21 tych Zasad wyraźnie określa technikę formułowania takich przepisów, zalecając równocześnie w § 25: “Rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla zainteresowanych i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowego prawa, wyznaczając termin, do którego miałoby to nastąpić.”
2. Kwestionowany we wniosku art. 68 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest jednym z przepisów dotyczących głównie podstawowej instytucji regulowanej tą ustawą a mianowicie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Instytucja ta, regulowana wcześniej ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, była wielokrotnie zmieniana i dostosowywana do zmieniających się stosunków gospodarczych i politycznych. Zmiany ustrojowe, jakie nastąpiły w 1989 r., spowodowały jednak konieczność uchwalenia nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, opartej na innej filozofii planowania przestrzennego, u podstaw której leży idea dostosowania planowania do wymagań gospodarki rynkowej, samodzielności planistycznej gminy oraz ochrony praw właściciela. Na te podstawowe założenia nowych regulacji gospodarowania przestrzennego wskazywał poseł – sprawozdawca w trakcie drugiego czytania projektu tej ustawy (sprawozdanie stenograficzne z 20 posiedzenia Sejmu RP w dniach 11,12 i 13 maja 1991 r., s. 82). Na te założenia i służące im regulacje wskazuje się również w literaturze przedmiotu (Z. Niewiadomski, D. Strembicka, Zagospodarowanie przestrzenne, Warszawa-Zielona Góra 1994, s. 7-8; B. Bodziony, P. Gniadzik, Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy wraz z przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 7-11). Nowe, nieznane wcześniej, regulacje służące poszanowaniu prawa własności zawarte są m.in. w rozdziale 3 ustawy w zakresie dotyczącym skutków prawnych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraża to w szczególności rozbudowany art. 36 ustawy, w którym przewidziano odpowiedzialność majątkową gminy z tytułu spowodowanych planem zagospodarowania przestrzennego obniżeń wartości nieruchomości lub ograniczenia bądź pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Możliwość zastosowania przepisów rozdziału 3 do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy wyklucza, jak to już wskazywano, treść art. 68 ust. 1. Przepis ten skorelowany z innymi przepisami przejściowymi, w szczególności z art. 67 przewidującym, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoja moc, o ile były obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie mogą jednak obowiązywać dłużej niż przez okres pięciu lat, tj. do dnia 31 grudnia 1999 r., po której to dacie tracą moc. Oczywiste jest, że nie ma przeszkód prawnych, aby rada gminy uchyliła plan uchwalony pod rządami wcześniejszej ustawy o planowaniu przestrzennym przed tą datą i w to miejsce uchwaliła plan w trybie nowej ustawy. W stosunku do takiego planu przepisy rozdziału 3 stosuje się w pełnym zakresie. Stosowanie rozwiązań zawartych w tym rozdziale w istocie nie zostało więc wykluczone, lecz na pewien okres (maksimum pięciu lat) zawieszone. Odpowiednio do funkcji przepisów przejściowych ustawodawca określił czas, przez który obowiązywać będą obie odmienne regulacje prawne odnoszące się do skutków prawnych uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nowe regulacje odnoszą się jedynie do planów uchwalonych po wejściu w życie nowej ustawy.
3. Jak wcześniej zaznaczono, art. 68 ust. 1 jest metaprzepisem, którego cechą jest niesamodzielność treściowa, powodująca konieczność wiązania jego treści z treścią innych, wskazanych przez niego przepisów. Cechę tę zdaje się dostrzegać Prokurator Generalny, pisząc w przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisku, że konstytucyjność art. 68 ust. 1 ustawy nie może być oceniana bez wskazania we wniosku konkretnych przepisów rozdziału 3 tej ustawy jako sprzecznych z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych. Zauważyć jednak należy, że myśl ta została wyrażona nieprecyzyjnie, bowiem sugeruje konieczność badania konstytucyjności przepisów rozdziału 3, nie zaś art. 68 ust. 1 w związku z którymkolwiek z przepisów tego rozdziału (np. art. 36 ust. 1 i 2 ustawy). Niedostatecznie precyzyjnie sformułowany wniosek skonkretyzował Wnioskodawca na rozprawie, zarzucając niekonstytucyjność art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy. Z treści uzasadnienia wniosku można było zresztą odczytać, że Wnioskodawca uzasadnia naruszenie przepisów konstytucyjnych przez art. 68 ust. 1 ustawy w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy a w szczególności wykluczeniem możliwości zastosowania art. 36 wobec adresatów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przed wejściem w życie ustawy (s. 2-3 wniosku).
4. Wnioskodawca dopatruje się naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli w tym, że art. 68 ust. 1 ustawy spowodował zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli w zależności od okresu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na tle tak sformułowanego zarzutu trzeba przede wszystkim przypomnieć wcześniejsze stwierdzenie, że do istoty techniki postanowień przejściowych należy ustanowienie na okres przejściowy dwóch regulacji prawnych: 1) nowej – do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów; 2) dotychczasowej – w stosunku do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa.
Taki sposób regulacji, ze swego założenia różnicujący sytuację prawną adresatów norm, nie może być uznany za niekonstytucyjny. Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie dotyczącym zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zasada ta – ujmując najogólniej – oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Jednakowa ochrona praw każdego człowieka, nie jest równoznaczna z ochroną jednakowych praw każdego człowieka (orzeczenie TK z 24 X 1989 r. sygn. akt K. 6/89). W wypadku zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów, ocenie zgodności z konstytucją podlega kryterium tego zróżnicowania i w tym kontekście odpowiedź, czy jest ono merytorycznie usprawiedliwione, a ostatecznie – czy jest sprawiedliwe (Orzeczenie TK z 13 VII 1993 r. sygn. akt P. 7/92).
W konkretnym wypadku trzeba zatem odpowiedzieć, czy kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) jest merytorycznie usprawiedliwione i w konsekwencji sprawiedliwe. Na wstępie rozważań w tym względzie zauważyć należy, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza przepisy rozdziału 3, określiła sytuację prawną właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego na innych zasadach, niż czyniły to przepisy dotychczasowe. Nie da się więc w sposób mechaniczny porównać bilansu strat i zysków pod rządami starych i nowych przepisów. Nowe przepisy bowiem stworzyły pewne uprawnienia, ale nałożyły także i pewne ciężary.
Po wtóre art. 68 ust. 1 ustawy jako metaprzepis dotyczący obowiązywania (a ściślej: nieobowiązywania) pewnej grupy przepisów nie może być przedmiotem samoistnej oceny zarówno z punktu widzenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, jak i innych powołanych przez Wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych. Treść art. 68 ust. 1 ustawy wskazuje, iż trudno mu zarzucić pogwałcenie którejś z zasad, wchodzących w skład konstytucyjnej zasady państwa prawnego (zaufanie obywatela do prawa, ochrona praw nabytych, zakaz retroakcji itp.) a nawet jako przepis przejściowy pełni rolę służebną wobec tych zasad. Oceniany samoistnie nie może również dawać podstaw do formułowania zarzutu o jego niezgodności z zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości czy też naruszenia konstytucyjnej ochrony własności.
Po trzecie ustawodawca, dokonując zmian w stanie prawnym, musi brać pod uwagę różne, nierzadko ze sobą konkurujące, wartości. Z jednej strony konieczność możliwie szybkiego wprowadzenia pożądanych zmian, odpowiadających zmienionym warunkom społecznym i gospodarczym. Taka właśnie konieczność wprowadzenia zmian była motywem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich, negatywnie oceniającego przepisy obowiązujące w okresie powojennym, łącznie z ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Jego zdaniem, ponoszenie jedynie przez właścicieli (użytkowników wieczystych) skutków prawnych uchwalenia lub zmiany planów zagospodarowania przestrzennego, “w istotny sposób naruszało zasady sprawiedliwości społecznej i spotykało się z powszechną dezaprobatą”. Z drugiej jednak strony i to, że potrzebna i uzasadniona zmiana prawa w tym zakresie powinna być dokonana w sposób odpowiednio zharmonizowany z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, w tym m.in. bezpieczeństwa prawnego, ochrony własności i równości. W tym kontekście taka zmiana wymaga odpowiedniego wyważenia różnych dóbr w celu dojścia do koniecznego w takich wypadkach kompromisu. Do nieuniknionych kosztów przejścia z jednego stanu prawnego do innego zaliczyć trzeba, że owo godzenie różnych wartości może w pewnych wypadkach lub w pewnym zakresie, pociągnąć niekorzystne skutki prawne dla pewnych adresatów. Rzeczą racjonalnego prawodawcy, działającego zgodnie z ustrojową aksjologią, jest poszukiwanie optymalnych rozwiązań, minimalizujących w szczególności ryzyko nastąpienia skutków ujemnych. Domniemanie takiego działania prawodawcy trzeba założyć, chyba że zostanie ono podważone. Z uzasadnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wynika pozytywna ocena nie tylko intencji ustawodawcy, ale i konkretnych rozwiązań zawartych w ustawie. Wskazać można, że adresatami przepisów zawartych w rozdziale 3 są nie tylko właściciele czy użytkownicy wieczyści, których prawo własności zostało ograniczone ustaleniami planów miejscowych, ale wszyscy, a więc także ci, którzy poprzez te ustalenia nabyli określone korzyści. W rozdziale tym zostały więc zawarte przepisy, określające nie tylko pewne zasady rekompensat dla właścicieli za negatywne skutki wywołane uchwaleniem planu miejscowego, ale także obciążenia finansowe właściciela z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej ustaleniami tego planu. W sposób wyraźny wskazuje na to art. 36 ust. 3 ustawy, przewidujący obowiązek właściciela do uiszczenia na rzecz gminy jednorazowej opłaty (tzw. renta planistyczna) w sytuacji, gdy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła. Nie można także zignorować argumentów przedstawicieli Sejmu, że w szeregu wypadkach właściciele nieruchomości odnieśli korzyść ze zmiany przeznaczenia. W tym sposobie regulacji nie można dlatego dopatrzyć się faworyzowania nowych a równocześnie dyskryminowania dotychczasowych właścicieli (wieczystych użytkowników). Uwzględnienie w przepisach przejściowych interesów tylko dotychczasowych właścicieli, co zdaje się sugerować wniosek RPO, mogłoby właśnie stanowić naruszenie zasady równości wobec prawa.
W rozpatrywanej sprawie należy wziąć pod uwagę, że – niezależnie od negatywnych skutków dla inwestorów i gmin, o czym wspomina Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa – ewentualne zakwestionowanie konstytucyjności art. 68 ustawy, przy tak złożonej i wielokierunkowej regulacji, mogłoby pociągnąć za sobą stworzenie nierówności i naruszenie zasady sprawiedliwości.
Dlatego też uznać należy, że wprowadzone w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli (wieczystych użytkowników) było merytorycznie uzasadnione a w konsekwencji sprawiedliwe, co zarazem oznacza, że art. 68 ust. 1 ustawy nie naruszył konstytucyjnej zasady równości.
W tym miejscu wspomnieć trzeba, że Prokurator Generalny wyraził swoje zastrzeżenia co do zgodności art. 67 ust. 1, a nie art. 68 ust. 1, ustawy z konstytucyjną zasadą równości. Wyraził w szczególności wątpliwość co do “legalności” art. 67 ust. 1 ustawy, “który wprowadził, wbrew interesom właścicieli nieruchomości, objętych dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego a dotychczas nie zrealizowanymi, 5-letni okres ich obowiązywania, bez powiązania z tym uregulowaniem skutków prawnych, o jakich mowa w rozdziale 3 ustawy, jednak odpowiednio dostosowanymi do tej sytuacji”. Zdaniem Prokuratora Generalnego: “Tak ukształtowana sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. uchwalonymi pod rządami ustaw dawnych i obecnej, tworzy wyraźnie stan nierównoprawny w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, a także kłóci się z zasadami wynikającymi z art. 1 tych przepisów, a zwłaszcza z zasadą sprawiedliwości społecznej”.
Rzecznik Praw Obywatelskich w swym piśmie z dnia 10 maja 1995 r. nie rozszerzył przedmiotu kontroli konstytucyjności o art. 67 ust. 1 ustawy a jedynie przyłączył się do argumentacji Prokuratora Generalnego co do stanu nierównoprawnego właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Również na rozprawie Wnioskodawca jednoznacznie oświadczył, że nie rozszerza granic swego wniosku na art. 67 ust. 1 ustawy. Brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu w tej sprawie co do kontroli konstytucyjności art. 67 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość kognicji Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.
Zaznaczyć w końcu należy, że zaskarżona ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje sprawy rekompensat dla osób, które poniosły szkody pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów prawnych. Jak wynika z oświadczenia przedstawicieli Sejmu, stosowny projekt ustawowej regulacji znajduje się Sejmie. Celowość regulacji tej problematyki nie daje jednak podstaw do kwestionowania konstytucyjności ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z powodu nieuwzględnienia sprawy rekompensat w tej ustawie.
Zwrócić trzeba uwagę na to, że – zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy – przepis ust. 1 zawieszający stosowanie rozdziału 3 nie dotyczy “roszczeń wynikających z przepisów innych ustaw”. Właściciel mógł także pod rządami poprzedniej ustawy dochodzić swoich praw, naruszonych postanowieniami planów miejscowych. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego: “Uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące spraw z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. NSA winien badać, czy uchwała podjęta w ramach aktualizowania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie preferuje interes społeczny i bezpodstawnie pomija ochronę indywidualnych interesów właścicieli działek gruntu” (Wyrok SN z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 28/93, Biuletyn Informacyjny SN z 1993 r., nr 9). Dodatkowe uwzględnienie charakteru przepisów przejściowych wyznaczających określony czas obowiązywania dawnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czas niezbędny dla uporządkowania i dostosowania dawnych stosunków do nowego prawa, nie pozwala na podzielenie zarzutu niezgodności kwestionowanego art. 68 ust. 1 ustawy z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych.
Art. 68 ustawy nie wyłącza zresztą możliwości zmiany dotychczasowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i tym samym poddania ich reżimowi nowej ustawy. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie wywołaniu postępowania w tej sprawie na podstawie art. 18 ust. 3 w związku z ust. 2 (protesty i zarzuty) a następnie kontroli sądowej (art. 24 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8).
5. Postawiony w petitum wniosku zarzut niezgodności art. 68 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych, nie został przez Wnioskodawcę uzasadniony. Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia znalazło się stwierdzenie, że przedstawiony we wniosku stan prawny i faktyczny “ponadto stanowi naruszenie art. 7 przepisów konstytucyjnych, zapewniających obywatelom ochronę praw własności i poręczenie jej przez Państwo”. Wnioskodawca nie uzasadnił w czym wyraziło się względnie w jaki sposób nastąpiło naruszenie chronionej konstytucyjnie własności.
Rozpatrując ten zarzut na gruncie ujawnionych w sprawie okoliczności, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na ukształtowane, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie rozumienie pojęcia “własność”. Sprawa ta była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (m.in. w sprawach: K. 2/88, K. 3/88, K. 8/89, K. 8/90, K. 12/90, K. 1/91, K. 15/91 i P. 6/92). Z tego orzecznictwa przypomnieć w szczególności należy stanowisko, że chociaż prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nie ograniczonym (orzeczenie TK z 20 IV 1993 r. sygn. akt P. 6/92). Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym, że poręczenia całkowitej ochrony własności osobistej nie można rozumieć krańcowo, tzn. w tym sensie, że każda ingerencja ustawodawcy w sferę własności osobistej stanowi naruszenie konstytucji. Wyraził także myśl bardziej ogólną: “Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednym dobrom przed drugimi. Tak też jest z ochroną własności osobistej” (orzeczenie TK z 4 XII 1990 r. sygn. akt K. 12/90).
W doktrynie dominuje pogląd, że przez “własność” należy rozumieć “ogół praw majątkowych, a więc mienie i ono jest objęte przedmiotem ochrony konstytucyjnej” (por. M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 1994, s. 102). Trzeba przy tym jednak rozróżnić ochronę prawa własności od sposobu wykonywania tego prawa i kształtowania jego treści. Art. 140 kodeksu cywilnego stwierdza, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym swego prawa. W przepisie tym chodzi oczywiście o społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności, a nie o własność w ogóle. O tym jaki jest zakres prawa własności decyduje jej przeznaczenie (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, PWN, Warszawa 1994, s. 75). Dwa czynniki determinują zatem sposób wykonywania prawa własności i kształtowania jego treści: granice określone przez ustawy i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W konkretnym wypadku granice i przeznaczenie nieruchomości wyznaczać będą tego rodzaju ustawy jak: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o lasach i prawo budowlane. Plany zagospodarowania przestrzennego z reguły stanowić będą jedynie konkretyzację ograniczeń, ustanowionych innymi ustawami. Jeżeli nawet przyjąć, że ingerencja ustawodawcy jest nadmiernie intensywna i narusza prawo własności, to zarzut taki należałoby odnieść do innych ustaw. W szczególności grunty, określane jako “zamrożone”, to na ogół grunty wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem a “szkoda” ich właścicieli polega na tym, że nie mogą zmienić przeznaczenia. Chodzi zawsze o “dotychczasowy” sposób lub “dotychczasowe” przeznaczenie gruntów. Idąc tokiem rozumowania Wnioskodawcy trzeba byłoby sięgać głęboko w przeszłość, do momentu pierwszego planu, zmieniającego sposób korzystania lub przeznaczenie gruntów, bowiem dopiero wtedy powstałaby możliwość oceny zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli ze względu na wspomniane ograniczenie sposobu lub przeznaczenia na gruncie poprzednich ustaw. Również w odniesieniu do obniżenia wartości, trzeba byłoby zastosować tę samą metodę – sięgnąć do poprzednio obowiązujących przepisów, które zresztą w praktyce – jeszcze w latach 80-tych – uniemożliwiały wolnorynkowy obrót działkami budowlanymi. Nie bez znaczenia jest w końcu, określony w ust. 6 art. 36, ustawy pięcioletni termin przedawnienia, który praktycznie niweczy roszczenia właścicieli w odniesieniu do tych stanów, o których wspomina Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku.
Przytoczone okoliczności wskazują na to, że brak jest podstaw do przyjęcia niezgodności art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych a przynajmniej, że nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności tego przepisu.
W konkluzji uznać należy, że zawarte we wniosku zarzuty niezgodności art. 68 ust. 1 ustawy, w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy, z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie znalazły uzasadnienia w zebranym w tej sprawie materiale i dlatego Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Ferdynanda Rymarza
do orzeczenia i jego uzasadnienia z dnia 5 grudnia 1995 r.
w sprawie K. 6/95
Składam votum separatum do wyżej wymienionego orzeczenia i jego uzasadnienia ponieważ uważam, że kwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich art. 68 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny:
1) z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, przez to, że w okresie co najmniej pięciu pierwszych lat obowiązywania ustawy, w konsekwencji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. a dotychczas niezrealizowanego, wyłącza właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, prawo dochodzenia na zasadach przewidzianych w rozdziale 3 ustawy słusznych roszczeń, z tytułu pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości,
2) z zasadą równości obywateli wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 67 ust. 2 i art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych), przez to, że chroniąc prawa właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wyłącznie nowo uchwalonymi – po dniu 1 stycznia 1995 r. – miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, równocześnie niesprawiedliwie dyskryminują tych właścicieli i użytkowników, których nieruchomości zostały objęte starymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi przed tą datą, a więc mimo pozostawania przez te osoby w identycznej sytuacji faktycznej, różnicują ich ze względu na niezależne od nich przypadkowe kryterium czasowe.
Uzasadnienie:
Bezsporny jest pozytywny charakter uregulowania zawartego w rozdziale 3 kwestionowanej ustawy p.t.: Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności – art. 36. Regulacja ta jednak nie stanowi jakiegoś bezzasadnego uprzywilejowania właścicieli, lecz jest jedynie potwierdzeniem właściwego rozumienia prawa własności i spełnieniem w odnośnym zakresie konstytucyjnego nakazu zapewnienia przez Państwo prawnej ochrony własności. Jest też realizacją zasady praworządności, zarówno w formalnym, jak i materialnym rozumieniu. Nie dotyczy jednak wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, lecz jedynie tylko tych, których nieruchomości zostały objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchwalonymi po dniu 1 stycznia 1995 r. Wyłącza natomiast tych, którzy tym planem zostali objęci przed datą 1 stycznia 1995 r. Owe wyłączenie – na okres co najmniej pierwszych pięciu lat obowiązywania ustawy a nawet na czas znacznie dłuższy, jako że zniesiona została obligatoryjność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – prawa dochodzenia przez pewną grupę osób słusznych roszczeń z tytułu pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, jest naruszeniem zasady ochrony własności wyrażonej w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Przesłanką odmówienia ochrony prawnej właścicielom nieruchomości objętych uchwalonymi przed dniem 1 stycznia 1995 r. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jest dość arbitralnie przyjęte kryterium czasowe. Właściciele ci, często od dziesięcioleci, poprzez objęcie ich nieruchomości dawnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zostali ograniczeni lub pozbawieni możliwości korzystania z nieruchomości. Nowe uregulowanie nie przynosi poprawy ich sytuacji prawnej, tak jak czyni to w stosunku do nowo uchwalonych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Sytuacja ta nosi wyraźne znamiona niesprawiedliwej nierówności w prawie i kłóci się z zasadą sprawiedliwości społecznej, według której równych należy traktować równo a podobnych – podobnie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa, tzn. adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą wspólną, w równym stopniu mają być traktowani równo, tj. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Zakwestionowane przepisy taką dyskryminację, w stosunku do pewnej grupy osób – moim zdaniem – czynią.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej występuje szczególnie jaskrawo w stosunku do właścicieli nieruchomości o charakterze budowlanym, przymusowo zalesionych przez Państwo w okresie powojennym, oraz w stosunku do właścicieli nieruchomości, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określały stosowne przeznaczenie, lecz realizacja planowanych zamiarów inwestycyjnych od dziesięcioleci nie następowała. Skutkiem przymusowego zalesienia działek budowlanych było drastyczne obniżenie ich wartości, a skutkami owego “zamrożenia” w drugim przypadku jest w szczególności: ograniczenie możliwości zabudowy, kapitalnych remontów budynków mieszkalnych i gospodarczych, możliwości zamiany nieruchomości prywatnej na państwową lub komunalna, ograniczenia wykupu nieruchomości przez Państwo, lub nabycia nieruchomości od Państwa, oraz znaczne obniżenie wartości nieruchomości a czasem praktyczne wyeliminowanie jej z obrotu.
Moje zdanie odrębne dotyczy również treści uzasadnienia. Nie zgadzam się, w szczególności z wyrażonym tam poglądem, że “właściciel mógł także pod rządami poprzedniej ustawy dochodzić swoich praw, naruszonych postanowieniami planów miejscowych”. Trudno mi bowiem dopatrzyć się podobieństw pomiędzy instytucją zaskarżania do NSA uchwał organów samorządowych w zakresie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, a dochodzeniem roszczeń przewidzianych w art. 36 ust. 1 i 2 kwestionowanej ustawy. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z instrumentem nadzoru nad działalnością komunalną, o tyle w drugim z dochodzeniem konkretnych roszczeń przed sądami powszechnymi.
Prezentuję także odmienny pogląd niż zawarty w uzasadnieniu, że ewentualne zakwestionowanie konstytucyjności art. 68 ust. 1 mogłoby pociągnąć stworzenie nierówności i naruszenie zasady sprawiedliwości, poprzez to, że właściciele, którzy na podstawie ustaleń planów miejscowych uzyskali wzrost wartości nieruchomości, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy zobowiązani byliby teraz do jednorazowej opłaty na rzecz gminy. Po pierwsze – obowiązek uiszczenia tej jednorazowej opłaty nie jest bezwzględny, lecz jedynie potencjalny: aktualizuje się on wyłącznie w przypadku, gdy wciągu 5 lat od wejścia w życie odnośnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel zbywa nieruchomość. Wówczas ponosi on na rzecz gminy opłatę w wysokości maksymalnie 30% wzrostu wartości nieruchomości, ale pomniejszoną o zwaloryzowaną wartość nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy ustaleniami nowego przeznaczenia nieruchomości, a dniem jej zbycia. Po drugie – taką opłatę będą wnosili równo wszyscy właściciele, bez względu na czas uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co właśnie zapewnia standard równości wszystkich obywateli w prawie, tak jak równością jest sytuacja, w której wszyscy właściciele otrzymują jednakowe prawa w dochodzeniu słusznych roszczeń z tytułu ochrony własności.
Z tych względów zgłoszenie zdania odrębnego uznałem za konieczne i uzasadnione.