Pełny tekst orzeczenia

5/1/B/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 11 grudnia 2006 r.
Sygn. akt Tw 21/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego o stwierdzenie zgodności:
1) art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE:

Wnioskiem z 19 września 2006 r. Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego zwróciła się do Trybunału o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) z art. 2 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2006 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez: doręczenie decyzji lub uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy stanowiącej podstawę sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (5 egzemplarzy); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że decyzja lub uchwała została podjęta zgodnie ze statutem wnioskodawcy (5 egzemplarzy); powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie, czy Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego posiada jednostki terenowe lub oddziały; doręczenie statutu wnioskodawcy (5 egzemplarzy), jednej kopii wniosku i kopii aktualnego wyciągu z rejestru sądowego (4 egzemplarze).
W piśmie z 6 listopada 2006 r. Ogólnopolska Organizacja Pracodawców Transportu Drogowego odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach określonych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczegółową), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu inicjującego postępowanie. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powoływać przepis prawa lub statutu, wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest „oczywiście bezzasadny” lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie. Ponadto instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.

2. Rozpoznając wstępnie wniosek Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności, czy pochodzi on uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.
Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić „ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców”. Użyty w tym przepisie przymiotnik „ogólnokrajowe” w sposób oczywisty różnicuje istniejące organizacje pracodawców, wyodrębniając grupę takich, którym przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie przymiotnik ten odnosi się do władz organizacji, jednak przyjąć należy, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym zakresem działania obejmuje obszar całego kraju. Natomiast sama rejestracja i związane z nią nabycie osobowości prawnej nie rozstrzygają jeszcze o zdolności organizacji pracodawców do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm.
Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (sygn. Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające stwierdzić „ogólnokrajowy” charakter związku zawodowego. Są one aktualne i adekwatne w procesie badania „ogólnokrajowego” statusu organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Badanie takie nie może ograniczyć się jedynie do odczytania jego nazwy (często zawierającej określenie „ogólnopolski”, „ogólnokrajowy” czy „Rzeczypospolitej Polskiej”), ani też deklaracji zawartej w statucie (np. „Obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”.). Odwołując się do utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, iż w obecnym stanie prawnym ocena „ogólnokrajowego” charakteru organizacji pracodawców powinna zostać dokonana na podstawie danych ujawnionych w rejestrze, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że te organizacje pracodawców, które faktycznie posiadają struktury terenowe, mają możliwość ich ujawnienia. W myśl § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.) w dziale pierwszym rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, wpisuje się w rubryce trzeciej informacje o posiadanych przez organizację jednostkach terenowych lub oddziałach.
Po zbadaniu przedstawionego przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego odpisu aktualnego z rejestru, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że nie zawiera on niezbędnych danych, które wskazywałaby na „ogólnokrajowy” charakter wnioskodawcy. W rubryce trzeciej działu pierwszego rejestru brak jest bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców. Sam wnioskodawca w piśmie z 6 listopada 2006 r., uzupełniającym braki formalne wniosku, informuje, że „organizacja do chwili obecnej nie powołała w swojej strukturze żadnych oddziałów ani jednostek branżowych”.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał w sposób wystarczający, iż jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, która na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, może inicjować postępowanie w sprawie hierarchicznej kontroli norm.

3. Władzą Ogólnokrajowej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, która wyraziła w niniejszej sprawie wolę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jest Zarząd, co zostało wyjaśnione w piśmie wnioskodawcy z 6 listopada 2006 r., złożonym do Trybunału w wykonaniu zarządzenia sędziego Trybunału w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie każda ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców (tj. organizacji, która obejmuje swoim zakresem działania terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), jest podmiotem legitymowanym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Ocena, która ogólnokrajowa władza organizacji pracodawców ma prawo wystąpić z wnioskiem do Trybunału, powinna być dokonana na podstawie statutu takiej organizacji (por. postanowienie TK z 10 lipca 2002 r., sygn. Tw 12/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 188).
Zgodnie z § 14 ust. 1 statutu wnioskodawcy władzami organizacji są: Zgromadzenie Ogólne Organizacji (najwyższy organ Organizacji – § 16 ust. 1), Zarząd i Komisja Rewizyjna. Statut Ogólnokrajowej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego w ogóle nie określa, która z władz ma kompetencje do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności statut nie przyznaje takiego uprawnienia Zarządowi, który jest organem Organizacji prowadzącym i nadzorującym jej prace w okresie między posiedzeniami Zgromadzenia Ogólnego (§ 18 ust. 1) oraz wykonującym uchwały Zgromadzenia Ogólnego (art. 19 ust. 1). Można zatem przyjąć, że Zarząd kieruje bieżącymi pracami Organizacji.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że występowanie z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm nie mieści się w zakresie kompetencji, oznaczonych jako prowadzenie zwykłej (bieżącej) działalności (prac) organizacji w okresie między posiedzeniami jej władzy najwyższej (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., sygn. Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161; 17 lutego 2003 r., sygn. Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 3 lipca 2003 r., sygn. Tw 8/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 165). Możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym hierarchicznej zgodności aktów normatywnych jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym podmiotom w ustawie zasadniczej. W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako taka nie może być dokonana w ramach prowadzenia zwykłej (bieżącej) działalności (prac) danej organizacji. Z tego względu należy uznać, że w odniesieniu do Ogólnokrajowej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, Zarząd nie jest organem uprawnionym do decydowania o skierowaniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.