Pełny tekst orzeczenia

135/4/B/2008


POSTANOWIENIE
z dnia 19 sierpnia 2008 r.
Sygn. akt Tw 20/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Gdańska w sprawie zgodności:
art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.) z art. 16, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 2 czerwca 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Gdańska o zbadanie zgodności art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) z art. 16, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez: uzasadnienie, w jaki sposób art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości narusza – zdaniem wnioskodawcy – art. 16, art. 165 ust. 1 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji; powołanie przepisu prawa wskazującego, że art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Gdańska; doręczenie oryginału i 3 (trzech) kopii uchwały Rady Miasta Gdańska nr XII/293/07 z 30 sierpnia 2007 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 2 (dwóch) kopii wniosku.
W piśmie z 16 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają prawo wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli zgodności norm. Legitymacja ta została jednak ograniczona warunkiem konstytucyjnym (art. 191 ust. 2), by akt normatywny kwestionowany przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dotyczył spraw objętych ich zakresem działania.
Dodatkowo art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) rozstrzyga, że wniosek pochodzący od tych organów „powinien zawierać także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”.

2. Rada Miasta Gdańska zaskarżyła art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w brzmieniu: „do wniosku o wydanie zezwolenia [na sprzedaż alkoholu] należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym”.
Wnioskodawca twierdzi, że art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości „musi być uznany za sprzeczny z konstytucyjnymi unormowaniami dotyczącymi swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22), prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3) oraz zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego (art. 16, art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1), ze względu na nieproporcjonalność ograniczenia powyższych uprawnień (art. 31 ust. 3) w stosunku do celu, który ma być realizowany przez skarżony przepis”.

3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrzenie niniejszej sprawy winno poprzedzać rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca, kwestionując art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, realizuje wymóg, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji.

3.1. Trybunał przypomina, że najważniejszym wyznacznikiem przynależności zaskarżonego przepisu do spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Gdańska są przepisy konstytucyjne i ustawowe, wskazujące kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

3.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni zwrotu „sprawy objęte zakresem działania”, użytego w treści art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienia TK z: 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 9 lipca 2003 r., Tw 13/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 166; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Z uzasadnień tych postanowień jednoznacznie wynika, że zwrot „sprawy objęte zakresem działania” należy rozumieć raczej w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólne „zadania wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2). Co istotne, chodzi tu o sprawy objęte zakresem działania bezpośrednio wnioskodawcy – a więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego; nie wolno ich natomiast utożsamiać ze sprawami należącymi do kompetencji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem Trybunału, nie należy również przyjmować, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w każdej sprawie dotyczącej tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Wypada jeszcze raz podkreślić, że mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z ich kompetencjami i dodatkowo – jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 19 lipca 2004 r. (Tw 12/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 93) – przesądzające o istocie samorządu terytorialnego.

3.3. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do wskazanych przez wnioskodawcę art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 18 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, 6 i 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnymi, które Rada Miasta Gdańska uznała za podstawę swojej legitymacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).
Z powołanych przepisów wynika, że zadaniami własnymi gminy są sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, gospodarki wodnej oraz promocja gminy. W myśl powyższych regulacji, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanie programów gospodarczych oraz podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, które dotyczą nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Rada Miasta Gdańska dowodzi, że zakwestionowany przepis „uniemożliwia jednostce samorządu terytorialnego swobodne decydowanie o przeznaczeniu lokali pozostających w jej dyspozycji”, co ma związek z „ograniczeniem możliwości pełnej realizacji zadania gminy, jakim jest najefektywniejsze wykorzystanie swojego mienia”.

3.4. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny poddał analizie przepisy ustawy o samorządzie gminnym, powołane przez wnioskodawcę. Trybunał nie znalazł adekwatnego związku między zaskarżonym art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości a regulacjami, które wskazała Rada Miasta Gdańska w wykonaniu art. 32 ust. 2 ustawy o TK.
W szczególności Trybunał podkreśla, że żaden z wymienionych przepisów nie stanowi podstawy prawnej kompetencji wnioskodawcy, która mogłaby dotyczyć kwestionowanego przepisu (pisemne wyrażenie zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku na sprzedaż alkoholu, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym). Zaskarżony przepis nie dotyczy wskazanych przez wnioskodawcę zadań własnych, ani też spraw należących do jego wyłącznej właściwości. Trybunał ustalił, że art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie narusza (zawiesza, ogranicza) kompetencji Rady Miasta Gdańska związanych z podejmowaniem uchwał w sprawach majątkowych.
Należy także uznać za oczywiste, że to nie wnioskodawca – jako podmiot wynajmujący lokal – jest adresatem, związanym treścią kwestionowanego przepisu, ale najemca, który zamierza w takim lokalu prowadzić określoną działalność gospodarczą.

3.5. Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że między zaskarżonym art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości a powołanymi przez wnioskodawcę przepisami ustawy o samorządzie gminnym nie istnieje związek o takim charakterze, który uzasadniałby zdolność procesową Rady Miasta Gdańska do wystąpienia o kontrolę unormowania, będącego przedmiotem rozpatrywanego wniosku.

4. Wobec niepowołania przepisu prawa materialnego, pozwalającego jednoznacznie ustalić, że zaskarżony przepis należy do zakresu działania wnioskodawcy, a także mając na względzie, że „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak legitymacji Rady Miasta Gdańska do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

5. Powyższą konkluzję potwierdza również analiza zdolności wnioskowej Rady Miasta Gdańska dokonana przez pryzmat występowania w rozpatrywanej sprawie interesu publicznego, związanego ze sferą działania i istotą samorządu terytorialnego (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148 oraz wyrok TK z 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80). Interes publiczny powinien mieć zarazem znamiona lokalne, tak by można było odróżnić ograniczoną legitymację organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego od ogólnej legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

5.1. Treść zaskarżonego art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest irrelewantna prawnie z punktu widzenia zakresu działania (kompetencji) wnioskodawcy.
Rada Miasta Gdańska sama przyznaje, że sytuacja prawna gminy – jako właściciela nieruchomości (wynajmowanego lokalu) – nie różni się niczym od pozycji innych osób będących właścicielami nieruchomości (wynajmowanych lokali). Aprobując powyższe stanowisko, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że rozporządzanie mieniem nie jest wyjątkowym uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego; z prawa tego mogą czynić użytek wszystkie podmioty, którym przysługuje własność i inne prawa majątkowe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że najemca ma obowiązek uzyskać zgodę (art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) niezależnie od tego, kto jest właścicielem wynajmowanego lokalu (gmina, czy też inna osoba fizyczna lub prawna).
Skoro zaskarżony art. 18 ust. 6 pkt 3 określa warunek uzyskania pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a – co oczywiste – Rada Miasta Gdańska przedsiębiorcą nie jest (nie jest tym samym adresatem przepisu), to zaskarżone unormowanie nie dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że złożony wniosek świadczy o takiej aktywności Rady Miasta Gdańska, której celem jest obrona interesu ogólnospołecznego, nie zaś lokalnego (tzn. interesu każdego przedsiębiorcy, który w najmowanym lokalu zamierza sprzedawać alkohol).

5.2. Stanowisko powyższe potwierdza sformułowany we wniosku zarzut, zgodnie z którym kwestionowany przepis narusza postanowienia Konstytucji dotyczące swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22), prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3) oraz zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego (art. 16, art. 165 ust. 1 i art. 166 ust. 1), ze względu na nieproporcjonalność ograniczenia powyższych uprawnień (art. 31 ust. 3).

6. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wyznaczone granicami wniosku tak przedmiot, jak i wzorce kontroli nie dotyczą spraw mieszczących się w zakresie działania Rady Miasta Gdańska (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.