Ts 144/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
222/3/B/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 144/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Cieślak,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej VECTRA S.A. w sprawie zgodności:
art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 17 czerwca 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, zakwestionowana została zgodność art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.; dalej: u.k.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W opinii skarżącej zakwestionowany przepis ustawy o kinematografii, nakazujący operatorowi telewizji kablowej dokonanie na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (PISF) wpłaty w wysokości 1,5% przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji, narusza szereg przepisów Konstytucji. I tak, w skardze wskazano, że regulacja ta jest niezgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej, co wynika z faktu nałożenia posiadających „cechy opłat obciążeń finansowych na prywatne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w celu finansowania innych prywatnych podmiotów także prowadzących działalność gospodarczą”. Zakwestionowany przepis narusza wynikające także z art. 2 „zasady bezpieczeństwa prawnego” oraz nie chroni w sposób konstytucyjnie wymagany praw słusznie nabytych. Niezależnie od powyższego skarżąca spółka dopatruje się niezgodności art. 19 ust. 5 u.k. z art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniając ją nieistnieniem (wymaganej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji) przesłanki materialnej, warunkującej dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych. W opinii skarżącej interes twórców filmowych (który mógłby stanowić uzasadnienie wprowadzenia opłat na rzecz PISF) nie znajduje ochrony w normach konstytucyjnych. W szczególności podkreślono, że nie znajduje on odzwierciedlenia ani w art. 6 ust. 1, ani w art. 73 Konstytucji. Nieistnienie interesu publicznego przemawiającego za wprowadzeniem opłat dyskwalifikuje kwestionowany przepis z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W skardze wywiedziono również, że art. 19 ust. 5 u.k. narusza zasadę równej ochrony praw majątkowych, łamie konstytucyjny zakaz dyskryminacji oraz jest nie do pogodzenia z zasadą równego i powszechnego ponoszenia ciężarów publicznych. W końcowej części skargi konstytucyjnej podniesiony został problem niedostatecznego i nieprecyzyjnego określenia w kwestionowanej ustawie przedmiotu obciążenia wpłatami na rzecz PISF.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z 16 sierpnia 2006 r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora PISF o stwierdzenie nadpłaty we wpłatach wniesionych na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, do dokonania których spółka była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 u.k. Decyzją nr 15 z 23 sierpnia 2006 r. Dyrektor PISF odmówił stwierdzenia nadpłaty z uwagi na brak podstaw do wydania takiego orzeczenia. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 października 2006 r. (nr DF-I-7658/06). Spółka zaskarżyła oba rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Wa 17/07) oddalił skargę. Także wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II FSK 1346/07).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skierowana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna nie może zostać rozpoznana merytorycznie, albowiem nie spełnia wymogów warunkujących dopuszczalność tego środka ochrony wolności i praw, wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z uszczegóławiających Konstytucję art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zgodnie z przywołanymi regulacjami na skarżącej spoczywa obowiązek wskazania przedmiotu skargi (jest nim podstawa prawna orzeczenia kształtującego sferę wolności i praw). Z wymogiem tym skorelowana jest kolejna przesłanka dopuszczalności skargi, jaką jest wskazanie naruszonych praw o randze konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) wraz z wyjaśnieniem, na czym polega to naruszenie. Wywody skargi muszą również odnosić się do konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej. W sytuacji, gdy pomiędzy kwestionowaną normą ustawową a normą konstytucyjną związek treściowy nie zachodzi, skarżąca nie jest w stanie prawidłowo wypełnić obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Niezależnie od powyższego, wywody skargi – w razie przywołania nieadekwatnych wzorców kontrolnych – skutkują oczywistą bezzasadnością zarzutów, gdyż pomiędzy przedmiotem skargi a jej podstawą brak jest logicznego powiązania. Dla oceny formalnej strony skargi konstytucyjnej znaczenie mają także dwie inne okoliczności. Po pierwsze, funkcjonujący w Polsce model tego środka ochrony wolności i praw wyklucza możliwość poddania kontroli sfery stosowania prawa. Po drugie, z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wynika konieczność uzasadnienia argumentów mających na celu uprawdopodobnienie, że kwestionowane regulacje są niezgodne z Konstytucją.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego żadne ze wskazanych powyżej kryteriów dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie zostało spełnione.
Zasadnicze założenie skargi opiera się na stwierdzeniu, uznającym, że przyjęte w ustawie o kinematografii rozwiązania normatywne służą wąskiej grupie podmiotów prywatnych (twórców filmowych). Tak określona ratio legis ustawy skutkuje wieloaspektową niekonstytucyjnością regulacji, prowadzi bowiem – między innymi – do nadmiernego uprzywilejowania tej grupy podmiotów i nieproporcjonalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Teza powyższa wpływa na całość prowadzonych w skardze rozważań, z tego względu Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje ustosunkowanie się do powyższych twierdzeń.
Zakwestionowana ustawa jest aktem prawnym mającym wspierać rozwój kinematografii. Cel ten został wyrażony expressis verbis już w art. 3 ust. 1 u.k., w którym stwierdza się, że państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, stanowiącej część kultury narodowej. Ustawa ma służyć, co zostało wysłowione już w pierwszym jej artykule, wspieraniu twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz ochronie zasobów sztuki filmowej. W oparciu o przepisy kwestionowanej ustawy władze publiczne powinny również podejmować działania polegające na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechnianiu kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturowego w dziedzinie filmu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również treść art. 3 ust. 2 u.k., który stanowi, że kinematografia obejmuje twórczość filmową, produkcję filmów, usługi filmowe, dystrybucję i rozpowszechnianie filmów, w tym działalność kin, upowszechnianie kultury filmowej, promocję polskiej twórczości filmowej oraz gromadzenie, ochronę i upowszechnianie zasobów sztuki filmowej. Nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, że cele stawiane przez ustawodawcę, których realizacji służyć ma kwestionowana ustawa, wykraczają daleko poza działalność producentów filmowych.
W opinii skarżącej (bliżej zresztą nieuzasadnionej) zarówno art. 6, jak i art. 73 Konstytucji, stanowiące (odpowiednio) o dziedzictwie narodowym i twórczości artystycznej, nie mają większego znaczenia w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Ustrojodawca w sposób widoczny podkreślił znaczenie twórczości artystycznej dla dziedzictwa kulturowego Polski. Norma programowa wynikająca z art. 6 Konstytucji, nakładająca na organy władzy publicznej postulat upowszechniania dóbr kultury, została doprecyzowana w art. 73 Konstytucji, który proklamuje – między innymi – wolność twórczości artystycznej obejmującej różne formy dzieł artystycznych (w tym filmu). Na ścisły związek między art. 6 i art. 73 Konstytucji zwraca uwagę doktryna prawa konstytucyjnego (zob. L. Garlicki, uwaga 9 do art. 73, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001). Z uwagi na powyższe, przeprowadzone w skardze wywody utożsamiające narodową działalność filmową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wypowiadał się co do oczywistej bezzasadności zarzutów skargi. W postanowieniu z 12 lipca 2004 r. Trybunał wskazał, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności może mieć miejsce, gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej” (Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). Z kolei w postanowieniu z 26 listopada 2007 r. stwierdzono: „Z oczywistą bezzasadnością mamy zaś do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219). W orzeczeniu z 12 lipca 2007 r. Trybunał wskazał, że: „o oczywistej bezzasadności zarzutów można mówić w szczególności wówczas, gdy pomiędzy stanem prawnym, przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi oraz domniemanym naruszeniem brak jest powiązania logicznego” (Ts 281/06, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 99). Podobnie wywiedziono w orzeczeniu z 11 września 2007 r., wskazując, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności jest uzasadnione, gdy „zakres zaskarżonych przepisów nie pozostaje w związku ze stawianymi przez skarżącego zarzutami naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych” (Ts 35/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 65).
Poglądy zrównujące kinematografię narodową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są zbytnim uproszczeniem, a ponadto nie korespondują w jakimkolwiek zakresie ze znaczeniem produkcji filmowej dla kształtowania tożsamości społecznej. Mecenat państwa nad tworzeniem filmów służy bowiem realizacji jego polityki w sferze kultury narodowej (wymagającej określonych środków finansowych), nie ma zaś na celu kształtowania pozycji ekonomicznej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny zgadza się w pełni z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie skarżącej, głoszący: „Okoliczność istnienia określonych rozwiązań prawnych w zakresie wynagradzania twórców z tytułu przysługujących im praw autorskich do utworów artystycznych nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż wprowadzenie mechanizmów prawnych zapewniających finansowanie produkcji filmowej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Wyznaczenie zakresu, w jakim następuje redystrybucja środków finansowych ze sfery podmiotów korzystających bezpośrednio lub pośrednio z produkcji filmowej na cele finansowania tej produkcji pozostaje w gestii ustawodawcy, który uznał, iż rozwiązanie takie jest celowe z punktu widzenia realizacji polityki kulturalnej państwa”. Sąd skonstatował także, że „nie ma podstaw, aby stwierdzić, iż dobór podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o kinematografii dokonany został w sposób przypadkowy, ustalony arbitralnie, bez istnienia ku temu jakichkolwiek racjonalnych podstaw i aby nie pozostawał on w związku z celami ustawy o kinematografii”.
Skarżąca spółka zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej (także w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności) oparła na nieistnieniu materialnej przesłanki ograniczenia wolności lub praw. Argumentacja ta – w świetle poczynionych uwag poświęconych znaczeniu kinematografii dla wolności twórczości artystycznej – jest nietrafna. Opłaty dokonywane na rzecz PISF znajdują swe konstytucyjne uzasadnienie w interesie publicznym (spełniającym jednocześnie warunek określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jakim jest możliwość ograniczenia praw i wolności z uwagi na ochronę wartości oraz ochronę praw innych osób) – wolności twórczości artystycznej oraz trosce o stan kultury narodowej. Skarga konstytucyjna – wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – nie wskazuje więc, w jaki sposób doszło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Niewystarczające jest samo stwierdzenie, że wprowadzenie opłat nie jest uzasadnione interesem publicznym.
Powyższe konstatacje przesądzają o niedopuszczalności skargi w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca niezgodność art. 19 ust. 5 u.k. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do części skargi, w której sformułowano zarzut naruszenia prawa własności oraz prawa do równej ochrony praw majątkowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że także w tym przypadku skarżąca uchybiła warunkom dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, ocena taka wynika z oczywistej bezzasadności twierdzeń skarżącej spółki, zrównującej opłaty dokonywane na rzecz PISF z obowiązkiem ponoszenia przez operatorów telewizji kablowej „kosztów prowadzenia działalności przez inny typ podmiotów”. Po wtóre, sformułowanie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oprócz powiązania z prawem podmiotowym (co skarżąca uczyniła) wymaga określenia podmiotów wyposażonych w cechę relewantną i następnie wykazania, że pozycja niektórych z nich jest uprzywilejowana. Skarżąca podnosi, że za cechę relewantną należałoby uznać okoliczność korzystania przez te podmioty „z dóbr kultury filmowej”, następnie jednak nie wskazuje, które z podmiotów korzystających z tych dóbr i w jakim zakresie są traktowane przez ustawodawcę uprzywilejowująco bądź dyskryminująco. W skardze w sposób pośredni założono, że producenci anten telewizyjnych, telewizorów, producenci kabli i wiele innych (niesprecyzowanych bliżej) podmiotów korzysta z dóbr kultury, co uzasadnia wprowadzenie powszechnej daniny publicznej na rzecz PISF. Teza ta kolejny raz dowodzi oczywistej bezzasadności skargi. Nie jest bowiem tak, że wszystkie podmioty prawa w identyczny sposób i na tych samych zasadach korzystają z dóbr kultury i uzyskują z tego korzystania podobne zyski. Wreszcie, należy wskazać, że choć identyfikacja podmiotów podobnych nastąpiła przez „korzystanie z dóbr kultury”, to w dalszej części skargi skarżąca doszukuje się niekonstytucyjnego traktowania podmiotów prawa zapewniających „techniczną możliwość odbioru sygnału telewizyjnego” oraz „podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne polegające na reemisji utworów audiowizualnych”. Wskazane cechy relewantne wzajemnie się wykluczają, nie można przeto uznać, że skarżąca wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 84 Konstytucji, do czego była zobowiązana z uwagi na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Dalsza analiza skargi konstytucyjnej dostarcza kolejnych argumentów uzasadniających odmowę nadania jej dalszego biegu. Skarżąca wskazała, że art. 19 ust. 5 u.k. – z uwagi na niejasność pojęć, którymi posługuje się ten przepis – narusza art. 217 Konstytucji. Ocena tak sformułowanych zarzutów skargi jest jednoznacznie negatywna. Po pierwsze, sformułowanie tezy o niejasności przepisu (zwłaszcza szeroko rozumianego prawa daninowego) powinno było zostać zilustrowane przykładami choćby uprawdopodabniającymi to założenie. Skarga stosownych wywodów nie zawiera. Nadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania. Poza tym całkowitą aktualność zachowuje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z 9 października 2006 r., dotyczącym pośrednio wpłat na rzecz PISF, stwierdzająca: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). W badanej sprawie, w ocenie Trybunału, zagrożenie praw podmiotów obciążonych wpłatami nie występuje.” (K 12/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 120). Po drugie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 217 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi, gdyż przepis ten nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych (por. zwłaszcza postanowienie TK z 16 lutego 2009 r. Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23).
Skarga nie może zostać merytorycznie rozpoznana także dlatego, że zawiera uchybienia w zakresie, w jakim zarzucono art. 19 ust. 5 u.k. niezgodność z art. 2 Konstytucji. Przepis ten – analogicznie do art. 217 Konstytucji – nie może stanowić konstytucyjnego wzorca odniesienia w postępowaniu skargowym. Skarżąca wyprowadza z art. 2 Konstytucji szereg dalszych zasad (na przykład ochrony praw słusznie nabytych), nie dokonuje jednak niezbędnego uszczegółowienia, w obrębie którego z praw podmiotowych zasady te doznały uszczuplenia.
Skoro skarga konstytucyjna nie spełnia warunków formalnych, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, odmawia nadania jej dalszego biegu.
POSTANOWIENIE
z dnia 17 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 144/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Cieślak,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej VECTRA S.A. w sprawie zgodności:
art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 17 czerwca 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, zakwestionowana została zgodność art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.; dalej: u.k.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W opinii skarżącej zakwestionowany przepis ustawy o kinematografii, nakazujący operatorowi telewizji kablowej dokonanie na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (PISF) wpłaty w wysokości 1,5% przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji, narusza szereg przepisów Konstytucji. I tak, w skardze wskazano, że regulacja ta jest niezgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej, co wynika z faktu nałożenia posiadających „cechy opłat obciążeń finansowych na prywatne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w celu finansowania innych prywatnych podmiotów także prowadzących działalność gospodarczą”. Zakwestionowany przepis narusza wynikające także z art. 2 „zasady bezpieczeństwa prawnego” oraz nie chroni w sposób konstytucyjnie wymagany praw słusznie nabytych. Niezależnie od powyższego skarżąca spółka dopatruje się niezgodności art. 19 ust. 5 u.k. z art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniając ją nieistnieniem (wymaganej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji) przesłanki materialnej, warunkującej dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych. W opinii skarżącej interes twórców filmowych (który mógłby stanowić uzasadnienie wprowadzenia opłat na rzecz PISF) nie znajduje ochrony w normach konstytucyjnych. W szczególności podkreślono, że nie znajduje on odzwierciedlenia ani w art. 6 ust. 1, ani w art. 73 Konstytucji. Nieistnienie interesu publicznego przemawiającego za wprowadzeniem opłat dyskwalifikuje kwestionowany przepis z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W skardze wywiedziono również, że art. 19 ust. 5 u.k. narusza zasadę równej ochrony praw majątkowych, łamie konstytucyjny zakaz dyskryminacji oraz jest nie do pogodzenia z zasadą równego i powszechnego ponoszenia ciężarów publicznych. W końcowej części skargi konstytucyjnej podniesiony został problem niedostatecznego i nieprecyzyjnego określenia w kwestionowanej ustawie przedmiotu obciążenia wpłatami na rzecz PISF.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny.
Wnioskiem z 16 sierpnia 2006 r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora PISF o stwierdzenie nadpłaty we wpłatach wniesionych na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, do dokonania których spółka była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 u.k. Decyzją nr 15 z 23 sierpnia 2006 r. Dyrektor PISF odmówił stwierdzenia nadpłaty z uwagi na brak podstaw do wydania takiego orzeczenia. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 października 2006 r. (nr DF-I-7658/06). Spółka zaskarżyła oba rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Wa 17/07) oddalił skargę. Także wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II FSK 1346/07).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skierowana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna nie może zostać rozpoznana merytorycznie, albowiem nie spełnia wymogów warunkujących dopuszczalność tego środka ochrony wolności i praw, wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z uszczegóławiających Konstytucję art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zgodnie z przywołanymi regulacjami na skarżącej spoczywa obowiązek wskazania przedmiotu skargi (jest nim podstawa prawna orzeczenia kształtującego sferę wolności i praw). Z wymogiem tym skorelowana jest kolejna przesłanka dopuszczalności skargi, jaką jest wskazanie naruszonych praw o randze konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) wraz z wyjaśnieniem, na czym polega to naruszenie. Wywody skargi muszą również odnosić się do konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej. W sytuacji, gdy pomiędzy kwestionowaną normą ustawową a normą konstytucyjną związek treściowy nie zachodzi, skarżąca nie jest w stanie prawidłowo wypełnić obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Niezależnie od powyższego, wywody skargi – w razie przywołania nieadekwatnych wzorców kontrolnych – skutkują oczywistą bezzasadnością zarzutów, gdyż pomiędzy przedmiotem skargi a jej podstawą brak jest logicznego powiązania. Dla oceny formalnej strony skargi konstytucyjnej znaczenie mają także dwie inne okoliczności. Po pierwsze, funkcjonujący w Polsce model tego środka ochrony wolności i praw wyklucza możliwość poddania kontroli sfery stosowania prawa. Po drugie, z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wynika konieczność uzasadnienia argumentów mających na celu uprawdopodobnienie, że kwestionowane regulacje są niezgodne z Konstytucją.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego żadne ze wskazanych powyżej kryteriów dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie zostało spełnione.
Zasadnicze założenie skargi opiera się na stwierdzeniu, uznającym, że przyjęte w ustawie o kinematografii rozwiązania normatywne służą wąskiej grupie podmiotów prywatnych (twórców filmowych). Tak określona ratio legis ustawy skutkuje wieloaspektową niekonstytucyjnością regulacji, prowadzi bowiem – między innymi – do nadmiernego uprzywilejowania tej grupy podmiotów i nieproporcjonalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Teza powyższa wpływa na całość prowadzonych w skardze rozważań, z tego względu Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje ustosunkowanie się do powyższych twierdzeń.
Zakwestionowana ustawa jest aktem prawnym mającym wspierać rozwój kinematografii. Cel ten został wyrażony expressis verbis już w art. 3 ust. 1 u.k., w którym stwierdza się, że państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, stanowiącej część kultury narodowej. Ustawa ma służyć, co zostało wysłowione już w pierwszym jej artykule, wspieraniu twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz ochronie zasobów sztuki filmowej. W oparciu o przepisy kwestionowanej ustawy władze publiczne powinny również podejmować działania polegające na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechnianiu kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturowego w dziedzinie filmu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również treść art. 3 ust. 2 u.k., który stanowi, że kinematografia obejmuje twórczość filmową, produkcję filmów, usługi filmowe, dystrybucję i rozpowszechnianie filmów, w tym działalność kin, upowszechnianie kultury filmowej, promocję polskiej twórczości filmowej oraz gromadzenie, ochronę i upowszechnianie zasobów sztuki filmowej. Nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, że cele stawiane przez ustawodawcę, których realizacji służyć ma kwestionowana ustawa, wykraczają daleko poza działalność producentów filmowych.
W opinii skarżącej (bliżej zresztą nieuzasadnionej) zarówno art. 6, jak i art. 73 Konstytucji, stanowiące (odpowiednio) o dziedzictwie narodowym i twórczości artystycznej, nie mają większego znaczenia w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Ustrojodawca w sposób widoczny podkreślił znaczenie twórczości artystycznej dla dziedzictwa kulturowego Polski. Norma programowa wynikająca z art. 6 Konstytucji, nakładająca na organy władzy publicznej postulat upowszechniania dóbr kultury, została doprecyzowana w art. 73 Konstytucji, który proklamuje – między innymi – wolność twórczości artystycznej obejmującej różne formy dzieł artystycznych (w tym filmu). Na ścisły związek między art. 6 i art. 73 Konstytucji zwraca uwagę doktryna prawa konstytucyjnego (zob. L. Garlicki, uwaga 9 do art. 73, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001). Z uwagi na powyższe, przeprowadzone w skardze wywody utożsamiające narodową działalność filmową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wypowiadał się co do oczywistej bezzasadności zarzutów skargi. W postanowieniu z 12 lipca 2004 r. Trybunał wskazał, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności może mieć miejsce, gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej” (Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). Z kolei w postanowieniu z 26 listopada 2007 r. stwierdzono: „Z oczywistą bezzasadnością mamy zaś do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219). W orzeczeniu z 12 lipca 2007 r. Trybunał wskazał, że: „o oczywistej bezzasadności zarzutów można mówić w szczególności wówczas, gdy pomiędzy stanem prawnym, przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi oraz domniemanym naruszeniem brak jest powiązania logicznego” (Ts 281/06, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 99). Podobnie wywiedziono w orzeczeniu z 11 września 2007 r., wskazując, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności jest uzasadnione, gdy „zakres zaskarżonych przepisów nie pozostaje w związku ze stawianymi przez skarżącego zarzutami naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych” (Ts 35/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 65).
Poglądy zrównujące kinematografię narodową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są zbytnim uproszczeniem, a ponadto nie korespondują w jakimkolwiek zakresie ze znaczeniem produkcji filmowej dla kształtowania tożsamości społecznej. Mecenat państwa nad tworzeniem filmów służy bowiem realizacji jego polityki w sferze kultury narodowej (wymagającej określonych środków finansowych), nie ma zaś na celu kształtowania pozycji ekonomicznej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny zgadza się w pełni z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w sprawie skarżącej, głoszący: „Okoliczność istnienia określonych rozwiązań prawnych w zakresie wynagradzania twórców z tytułu przysługujących im praw autorskich do utworów artystycznych nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż wprowadzenie mechanizmów prawnych zapewniających finansowanie produkcji filmowej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Wyznaczenie zakresu, w jakim następuje redystrybucja środków finansowych ze sfery podmiotów korzystających bezpośrednio lub pośrednio z produkcji filmowej na cele finansowania tej produkcji pozostaje w gestii ustawodawcy, który uznał, iż rozwiązanie takie jest celowe z punktu widzenia realizacji polityki kulturalnej państwa”. Sąd skonstatował także, że „nie ma podstaw, aby stwierdzić, iż dobór podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o kinematografii dokonany został w sposób przypadkowy, ustalony arbitralnie, bez istnienia ku temu jakichkolwiek racjonalnych podstaw i aby nie pozostawał on w związku z celami ustawy o kinematografii”.
Skarżąca spółka zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej (także w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności) oparła na nieistnieniu materialnej przesłanki ograniczenia wolności lub praw. Argumentacja ta – w świetle poczynionych uwag poświęconych znaczeniu kinematografii dla wolności twórczości artystycznej – jest nietrafna. Opłaty dokonywane na rzecz PISF znajdują swe konstytucyjne uzasadnienie w interesie publicznym (spełniającym jednocześnie warunek określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jakim jest możliwość ograniczenia praw i wolności z uwagi na ochronę wartości oraz ochronę praw innych osób) – wolności twórczości artystycznej oraz trosce o stan kultury narodowej. Skarga konstytucyjna – wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – nie wskazuje więc, w jaki sposób doszło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Niewystarczające jest samo stwierdzenie, że wprowadzenie opłat nie jest uzasadnione interesem publicznym.
Powyższe konstatacje przesądzają o niedopuszczalności skargi w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca niezgodność art. 19 ust. 5 u.k. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do części skargi, w której sformułowano zarzut naruszenia prawa własności oraz prawa do równej ochrony praw majątkowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że także w tym przypadku skarżąca uchybiła warunkom dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, ocena taka wynika z oczywistej bezzasadności twierdzeń skarżącej spółki, zrównującej opłaty dokonywane na rzecz PISF z obowiązkiem ponoszenia przez operatorów telewizji kablowej „kosztów prowadzenia działalności przez inny typ podmiotów”. Po wtóre, sformułowanie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oprócz powiązania z prawem podmiotowym (co skarżąca uczyniła) wymaga określenia podmiotów wyposażonych w cechę relewantną i następnie wykazania, że pozycja niektórych z nich jest uprzywilejowana. Skarżąca podnosi, że za cechę relewantną należałoby uznać okoliczność korzystania przez te podmioty „z dóbr kultury filmowej”, następnie jednak nie wskazuje, które z podmiotów korzystających z tych dóbr i w jakim zakresie są traktowane przez ustawodawcę uprzywilejowująco bądź dyskryminująco. W skardze w sposób pośredni założono, że producenci anten telewizyjnych, telewizorów, producenci kabli i wiele innych (niesprecyzowanych bliżej) podmiotów korzysta z dóbr kultury, co uzasadnia wprowadzenie powszechnej daniny publicznej na rzecz PISF. Teza ta kolejny raz dowodzi oczywistej bezzasadności skargi. Nie jest bowiem tak, że wszystkie podmioty prawa w identyczny sposób i na tych samych zasadach korzystają z dóbr kultury i uzyskują z tego korzystania podobne zyski. Wreszcie, należy wskazać, że choć identyfikacja podmiotów podobnych nastąpiła przez „korzystanie z dóbr kultury”, to w dalszej części skargi skarżąca doszukuje się niekonstytucyjnego traktowania podmiotów prawa zapewniających „techniczną możliwość odbioru sygnału telewizyjnego” oraz „podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne polegające na reemisji utworów audiowizualnych”. Wskazane cechy relewantne wzajemnie się wykluczają, nie można przeto uznać, że skarżąca wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 84 Konstytucji, do czego była zobowiązana z uwagi na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Dalsza analiza skargi konstytucyjnej dostarcza kolejnych argumentów uzasadniających odmowę nadania jej dalszego biegu. Skarżąca wskazała, że art. 19 ust. 5 u.k. – z uwagi na niejasność pojęć, którymi posługuje się ten przepis – narusza art. 217 Konstytucji. Ocena tak sformułowanych zarzutów skargi jest jednoznacznie negatywna. Po pierwsze, sformułowanie tezy o niejasności przepisu (zwłaszcza szeroko rozumianego prawa daninowego) powinno było zostać zilustrowane przykładami choćby uprawdopodabniającymi to założenie. Skarga stosownych wywodów nie zawiera. Nadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania. Poza tym całkowitą aktualność zachowuje wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z 9 października 2006 r., dotyczącym pośrednio wpłat na rzecz PISF, stwierdzająca: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). W badanej sprawie, w ocenie Trybunału, zagrożenie praw podmiotów obciążonych wpłatami nie występuje.” (K 12/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 120). Po drugie, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 217 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi, gdyż przepis ten nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych (por. zwłaszcza postanowienie TK z 16 lutego 2009 r. Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23).
Skarga nie może zostać merytorycznie rozpoznana także dlatego, że zawiera uchybienia w zakresie, w jakim zarzucono art. 19 ust. 5 u.k. niezgodność z art. 2 Konstytucji. Przepis ten – analogicznie do art. 217 Konstytucji – nie może stanowić konstytucyjnego wzorca odniesienia w postępowaniu skargowym. Skarżąca wyprowadza z art. 2 Konstytucji szereg dalszych zasad (na przykład ochrony praw słusznie nabytych), nie dokonuje jednak niezbędnego uszczegółowienia, w obrębie którego z praw podmiotowych zasady te doznały uszczuplenia.
Skoro skarga konstytucyjna nie spełnia warunków formalnych, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, odmawia nadania jej dalszego biegu.