Ts 286/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
187/3/B/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 15 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 286/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Niemcewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Kopalni Piasku „Kotlarnia” S.A. w sprawie zgodności:
1) art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45, art. 177 oraz art. 217 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 16 września 2008 r. zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca spółka wskazuje, że zaskarżone przepisy w zakresie, w jakim uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny pierwszej podstawy skargi kasacyjnej, w tym wykładni przepisu prawa materialnego i jego subsumpcji ze stanem faktycznym sprawy w przypadku nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych, naruszyły konstytucyjną zasadę państwa prawa, prawo do sądu i rzetelnego procesu oraz zasadę swobody działalności gospodarczej.
Skarżąca spółka kwestionuje także art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31, ze zm.; dalej: u.p.o.l.). Wskazuje, że zaskarżony przepis naruszył konstytucyjną „zasadę równości wobec prawa państwa prawa”, prawo do sądu i rzetelnego procesu, a także regułę nakładania podatków w przepisach rangi ustawowej w zakresie, w jakim: (a) „publiczny transport kolejowy” – to inny zakres niż ogół czynności związanych z korzystaniem, zarządzaniem i utrzymaniem infrastruktury kolejowej (zakres właściwy dla zarządców), wykonywany z zachowaniem rygorów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 96, poz. 591, ze zm.), w sposób dostępny i przeznaczony dla wszystkich uprawnionych podmiotów (przewoźników); (b) „publiczny transport kolejowy” – to na gruncie przepisów regulujących podatek od nieruchomości, funkcja w procesie transportu kolejowego właściwego dla przewoźnika, a nie zarządu kolei; (c) „wykorzystywanie” na potrzeby – to wykorzystywanie oceniane z punktu widzenia innych podmiotów niż zarząd kolei; (d) wykorzystywanie „wyłącznie” – to zaprzeczenie korzystania z infrastruktury również przez zarząd kolei, w ramach posiadanych koncesji zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z 6 marca 2006 r. (nr FBP. 3110-1-41/06) Prezydent Miasta Rudy Śląskiej odmówił skarżącej określenia wysokości nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2001 r. Po wniesieniu przez skarżącą odwołania do organu II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji decyzją z 9 czerwca 2006 r. (nr SKO/F/510/4699/06). Skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą to sąd oddalił wyrokiem 25 czerwca 2007 r. (sygn. akt I SA/Gl 1245/06). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II FSK 1666/07) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki.
Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony tylko takich konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej rozstrzygnięcia opartego na zaskarżonym przepisie. Rozstrzygnięcie to powinno ostatecznie stanowić o prawach i wolnościach albo o obowiązkach skarżącego, co oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny może rozpoznawać skargę konstytucyjną wyłącznie wówczas, gdy skarżący wykorzystał już wszystkie, przysługujące mu w ramach postępowania sądowego lub administracyjnego, środki zaskarżenia lub środki odwoławcze. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. Innymi słowy, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, przedmiot ten należy powiązać z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie wskazać sposób naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Należy podkreślić, iż powinność precyzyjnego uzasadnienia wnoszonej skargi w całości spoczywa na skarżącym, który w ten sposób wyznacza granice (podstawy, jak i przedmiotu) wnoszonej skargi. Niespełnienie przesłanek przewidzianych dla skargi konstytucyjnej zmusza Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. W polskim prawie ustrojowym przyjęto wąskie ujęcie skargi konstytucyjnej. Jest ona skargą przeciwko normie, co oznacza, że skarżący musi podnieść zarzut sprzeczności z Konstytucją przepisu będącego podstawą normatywną orzeczenia stanowiącego o jego wolnościach lub prawach. Nie jest dopuszczalne natomiast kwestionowanie – jako niekonstytucyjnego – indywidualnego rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi konstytucyjnej, skarżąca upatruje naruszenia przysługujących jej konstytucyjnych praw i wolności w niewłaściwym stosowaniu prawa przez organy administracji i sądy administracyjne nie zaś w akcie stanowienia prawa. Przykładowo skarżąca podnosi, iż „sposób przeprowadzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zdaniem skarżącej nie odpowiada zasadzie prawa do rzetelnego procesu (…)” (s. 4); „przedmiotowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do jednoznacznej dyskryminacji skarżącej (…)” (s. 4); „Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji, którego poglądy w zasadzie zostały zaakceptowane przez Sąd II instancji, nie dostrzega dualizmu funkcji w transporcie kolejowym. Przyjęcie takich poglądów i założeń w obszarze transportu kolejowego jest co najmniej wątpliwe (…)” (s. 9); „W zaistniałej sytuacji, przyjęta przez organy praktyka powoduje, iż mamy do czynienia z dwoma kategoriami zarządów kolei. Do pierwszego z nich należy PKP PLS S.A. Do drugiego zaś, »inne« zarządy kolei (…)” (s. 15); „taki sposób postępowania organów podatkowych i sądów nakazuje odwołanie się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym do wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawa oraz zawartej w art. 32 zasady równości wobec prawa (…)” (s. 16). Skarżąca przenosi więc ciężar rozważań na płaszczyznę stosowania prawa, ta zaś pozostaje zasadniczo poza zakresem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestię tę Trybunał Konstytucyjny poruszał już w swoim orzecznictwie, między innymi w postanowieniu z 20 czerwca 2006 r. (Ts 191/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 214). W konkluzji stwierdzić więc należy, iż w skardze nie doszło do prawidłowego wykonania przez skarżącą obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że skarżąca wprawdzie wskazuje prawa i wolności naruszone przez zaskarżone przepisy, jednakże nie wskazuje sposobu tego naruszenia. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega na przedstawieniu konkretnych, merytorycznych argumentów przemawiających na rzecz niezgodności kwestionowanej regulacji z konstytucyjnymi wzorcami, wskazanymi w skardze jako jej podstawa. Wymogu tego nie spełnia postawienie ogólnej tezy o niekonstytucyjności przepisów, co ma miejsce w petitum skargi. W jej uzasadnieniu skarżąca również nie czyni zadość temu obowiązkowi. Niewystarczające jest stwierdzenie, że „naruszone zostały nie tylko podstawowe prawa i wolności obywatelskie, przepisy podatkowe i administracyjne, lecz również przepisy karne”, bez dokładnego przedstawienia i uargumentowania stanowiska skarżącej. Trybunał nie może z tak lakonicznego stwierdzenia wywnioskować co powoduje skarżącą w zarzucaniu omawianym przepisom niekonstytucyjności. Ponadto, w orzeczeniach Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wskazywano już wielokrotnie, że wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności przez zaskarżone przepisy nie realizuje w żadnym razie zawarta w skardze krytyczna ocena sposobu zastosowania kwestionowanej regulacji przez organy orzekające w indywidualnej, jednostkowej sprawie skarżącego. Skarżąca taką krytyczną postawę prezentuje wielokrotnie w treści skargi. Należy jeszcze raz podkreślić, że sfera stosowania prawa nie podlega kontroli Trybunału realizowanej w trybie skargi konstytucyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca nie sformułowała, w jakim zakresie zaskarżone przepisy stanowią źródło naruszenia jej praw. Tym samym nie uprawdopodobniła, iż to właśnie z powodu brzmienia zaskarżonych przepisów doszło do naruszenia jej konstytucyjnych praw i wolności. Jest to kolejny powód odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Niezależnie od powyższych okoliczności, samoistnie przesądzających o niedopuszczalności nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdzić należy, iż skarżąca niewłaściwie powołała konstytucyjne wzorce kontroli.
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że uczynienie z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji samoistnych wzorców jest możliwe, dopiero gdy skarżący sprecyzuje, w zakresie jakich praw lub wolności statuowanych w przepisach konstytucyjnych zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia; zob. przykładowo postanowienia TK: z 13 września 2005 r. (Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 243); z 19 listopada 2007 r. (Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 195). Wymogu takiej konkretyzacji nie spełnia odwołanie się przez skarżącą do art. 2 Konstytucji i wyrażonych w nim zasad państwa prawa. Ogólne wskazanie takich zasad, jako układu odniesienia dla kontroli kwestionowanych przepisów nie skutkuje samo przez się sprecyzowaniem treści prawa podmiotowego przysługującego skarżącej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej nie nastąpiło również w odniesieniu do tego wzorca – konieczne z punktu widzenia ustawy o TK – doprecyzowanie naruszonego prawa konstytucyjnego przysługującego skarżącej.
Analogiczne wnioski należy odnieść do art. 177 Konstytucji, wprowadzającego zasadę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne. Przepis ten nie może być wzorcem kontroli w skardze konstytucyjnej. Odrębność przedmiotu regulacji wynika z samej treści tego przepisu. Jako że podstawę skargi może stanowić tylko naruszenie takich norm ustawy zasadniczej, które są źródłem wolności lub praw podmiotowych jednostki, wydanie orzeczenia dotyczącego zgodności zaskarżonych przepisów z art. 177 Konstytucji jest niedopuszczalne.
Jeżeli zaś chodzi o art. 217 Konstytucji, to nie wyraża on praw lub wolności konstytucyjnych. Przepis ten ma charakter zasady przedmiotowej, mianowicie zasady wyłączności ustawowej w dziedzinie obciążeń daninowych. W odniesieniu do tego przepisu Konstytucji wskazywano już wielokrotnie, że unormowanie to nie daje podstawy dla dekodowania konkretnego prawa podmiotowego. W postępowaniu skargowym art. 217 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli; por. postanowienie TK z 16 lutego 2009 r. (Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23).
Z kolei w odniesieniu do wyrażonego w art. 45 Konstytucji prawa do sądu, należy stwierdzić, że składają się na nie: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia); por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. (K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca nie wskazała, które z trzech, wywiedzionych z art. 45 Konstytucji, elementów prawa do sądu – jej zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone przepisy.
Zaznaczyć należy, że na podstawie dołączonego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, można bezspornie stwierdzić, iż skarżąca zrealizowała przysługujące jej prawo do sądu w takiej postaci, w jakiej jest ono ukształtowane w polskim ustawodawstwie, a konkretniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ponadto, Trybunał stwierdza, iż zarzut niezgodności art. 7 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. z art. 45 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny z uwagi na brak związku między nimi.
Kolejnymi wzorcami kontroli dla kwestionowanych przepisów są art. 20 i art. 22 Konstytucji, które wspólnie statuują zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Według Trybunału przepisy te można uważać zarówno za normę prawa w znaczeniu przedmiotowym – zasadę ustroju państwa, jak też i za podstawę prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej. „Wolność działalności gospodarczej – choć niewątpliwie ma charakter szczególny, inny niż wolności i prawa wskazane w rozdziale II Konstytucji – może stanowić podstawę uprawnień jednostek wobec państwa i organów władzy publicznej, które winny i mogą być chronione w trybie skargi konstytucyjnej” (wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Mimo iż Trybunał dopuścił możliwość powoływania art. 20 i art. 22 Konstytucji jako samoistne wzorce kontroli, należy zwrócić uwagę, iż art. 22 Konstytucji reguluje expressis verbis, w sposób wyczerpujący i kompleksowy, formalne (ograniczenie może nastąpić w akcie rangi ustawowej) i materialne (ograniczenie może nastąpić tylko ze względu na ważny interes publiczny) przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Obowiązkiem skarżącej jest więc uprawdopodobnienie, iż zaskarżona przez nią regulacja narusza dopuszczalne przez Konstytucję ograniczenie wolności działalności gospodarczej, czyli nie spełnia wymienionych w art. 22 przesłanek. Skarżąca nie wykazała, iż regulacja zaskarżonych przez nią przepisów wykracza poza dopuszczalną sferę ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
Niezależnie od powyższego, Trybunał stwierdza, że dla ustalenia normatywnej treści obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych istotne znaczenie ma art. 217 Konstytucji, który formułuje zasadę wyłączności ustawowej w kwestiach podatkowych. Należy jednak podkreślić, że Konstytucja nie precyzuje normatywnej treści tego obowiązku. Odsyła w tym zakresie do ustawy, co oznacza, że ustawodawca zwykły ma swobodę w określaniu wysokości podatków, ulg, umorzeń, kategorii podmiotów zwolnionych z ich płacenia. Ulgi podatkowe są wyjątkiem od zasady powszechności podatku, a o ich zakresie decydują zarówno przesłanki prawne, jak i ekonomiczne i społeczne. Konkludując, Trybunał podkreśla, że prawo do zwolnienia (odliczenia) podatkowego nie stanowi prawa konstytucyjnego o charakterze podmiotowym, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. orzeczenie TK z 29 maja 1996 r., K 22/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 21; wyroki TK z: 7 czerwca 1999 r., K 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95; 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81).
Mając na względzie wszystkie okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.
POSTANOWIENIE
z dnia 15 grudnia 2009 r.
Sygn. akt Ts 286/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Niemcewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Kopalni Piasku „Kotlarnia” S.A. w sprawie zgodności:
1) art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45, art. 177 oraz art. 217 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 16 września 2008 r. zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca spółka wskazuje, że zaskarżone przepisy w zakresie, w jakim uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny pierwszej podstawy skargi kasacyjnej, w tym wykładni przepisu prawa materialnego i jego subsumpcji ze stanem faktycznym sprawy w przypadku nieskutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych, naruszyły konstytucyjną zasadę państwa prawa, prawo do sądu i rzetelnego procesu oraz zasadę swobody działalności gospodarczej.
Skarżąca spółka kwestionuje także art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31, ze zm.; dalej: u.p.o.l.). Wskazuje, że zaskarżony przepis naruszył konstytucyjną „zasadę równości wobec prawa państwa prawa”, prawo do sądu i rzetelnego procesu, a także regułę nakładania podatków w przepisach rangi ustawowej w zakresie, w jakim: (a) „publiczny transport kolejowy” – to inny zakres niż ogół czynności związanych z korzystaniem, zarządzaniem i utrzymaniem infrastruktury kolejowej (zakres właściwy dla zarządców), wykonywany z zachowaniem rygorów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 96, poz. 591, ze zm.), w sposób dostępny i przeznaczony dla wszystkich uprawnionych podmiotów (przewoźników); (b) „publiczny transport kolejowy” – to na gruncie przepisów regulujących podatek od nieruchomości, funkcja w procesie transportu kolejowego właściwego dla przewoźnika, a nie zarządu kolei; (c) „wykorzystywanie” na potrzeby – to wykorzystywanie oceniane z punktu widzenia innych podmiotów niż zarząd kolei; (d) wykorzystywanie „wyłącznie” – to zaprzeczenie korzystania z infrastruktury również przez zarząd kolei, w ramach posiadanych koncesji zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z 6 marca 2006 r. (nr FBP. 3110-1-41/06) Prezydent Miasta Rudy Śląskiej odmówił skarżącej określenia wysokości nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2001 r. Po wniesieniu przez skarżącą odwołania do organu II instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji decyzją z 9 czerwca 2006 r. (nr SKO/F/510/4699/06). Skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą to sąd oddalił wyrokiem 25 czerwca 2007 r. (sygn. akt I SA/Gl 1245/06). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2008 r. (sygn. akt II FSK 1666/07) oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki.
Zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami w trybie skargi konstytucyjnej można dochodzić ochrony tylko takich konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej rozstrzygnięcia opartego na zaskarżonym przepisie. Rozstrzygnięcie to powinno ostatecznie stanowić o prawach i wolnościach albo o obowiązkach skarżącego, co oznacza, iż Trybunał Konstytucyjny może rozpoznawać skargę konstytucyjną wyłącznie wówczas, gdy skarżący wykorzystał już wszystkie, przysługujące mu w ramach postępowania sądowego lub administracyjnego, środki zaskarżenia lub środki odwoławcze. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, obowiązkiem skarżącego jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy. Innymi słowy, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia, przedmiot ten należy powiązać z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie wskazać sposób naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Należy podkreślić, iż powinność precyzyjnego uzasadnienia wnoszonej skargi w całości spoczywa na skarżącym, który w ten sposób wyznacza granice (podstawy, jak i przedmiotu) wnoszonej skargi. Niespełnienie przesłanek przewidzianych dla skargi konstytucyjnej zmusza Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. W polskim prawie ustrojowym przyjęto wąskie ujęcie skargi konstytucyjnej. Jest ona skargą przeciwko normie, co oznacza, że skarżący musi podnieść zarzut sprzeczności z Konstytucją przepisu będącego podstawą normatywną orzeczenia stanowiącego o jego wolnościach lub prawach. Nie jest dopuszczalne natomiast kwestionowanie – jako niekonstytucyjnego – indywidualnego rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Jak wynika z uzasadnienia skargi konstytucyjnej, skarżąca upatruje naruszenia przysługujących jej konstytucyjnych praw i wolności w niewłaściwym stosowaniu prawa przez organy administracji i sądy administracyjne nie zaś w akcie stanowienia prawa. Przykładowo skarżąca podnosi, iż „sposób przeprowadzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zdaniem skarżącej nie odpowiada zasadzie prawa do rzetelnego procesu (…)” (s. 4); „przedmiotowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do jednoznacznej dyskryminacji skarżącej (…)” (s. 4); „Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji, którego poglądy w zasadzie zostały zaakceptowane przez Sąd II instancji, nie dostrzega dualizmu funkcji w transporcie kolejowym. Przyjęcie takich poglądów i założeń w obszarze transportu kolejowego jest co najmniej wątpliwe (…)” (s. 9); „W zaistniałej sytuacji, przyjęta przez organy praktyka powoduje, iż mamy do czynienia z dwoma kategoriami zarządów kolei. Do pierwszego z nich należy PKP PLS S.A. Do drugiego zaś, »inne« zarządy kolei (…)” (s. 15); „taki sposób postępowania organów podatkowych i sądów nakazuje odwołanie się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym do wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawa oraz zawartej w art. 32 zasady równości wobec prawa (…)” (s. 16). Skarżąca przenosi więc ciężar rozważań na płaszczyznę stosowania prawa, ta zaś pozostaje zasadniczo poza zakresem kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestię tę Trybunał Konstytucyjny poruszał już w swoim orzecznictwie, między innymi w postanowieniu z 20 czerwca 2006 r. (Ts 191/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 214). W konkluzji stwierdzić więc należy, iż w skardze nie doszło do prawidłowego wykonania przez skarżącą obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza również, że skarżąca wprawdzie wskazuje prawa i wolności naruszone przez zaskarżone przepisy, jednakże nie wskazuje sposobu tego naruszenia. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega na przedstawieniu konkretnych, merytorycznych argumentów przemawiających na rzecz niezgodności kwestionowanej regulacji z konstytucyjnymi wzorcami, wskazanymi w skardze jako jej podstawa. Wymogu tego nie spełnia postawienie ogólnej tezy o niekonstytucyjności przepisów, co ma miejsce w petitum skargi. W jej uzasadnieniu skarżąca również nie czyni zadość temu obowiązkowi. Niewystarczające jest stwierdzenie, że „naruszone zostały nie tylko podstawowe prawa i wolności obywatelskie, przepisy podatkowe i administracyjne, lecz również przepisy karne”, bez dokładnego przedstawienia i uargumentowania stanowiska skarżącej. Trybunał nie może z tak lakonicznego stwierdzenia wywnioskować co powoduje skarżącą w zarzucaniu omawianym przepisom niekonstytucyjności. Ponadto, w orzeczeniach Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wskazywano już wielokrotnie, że wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności przez zaskarżone przepisy nie realizuje w żadnym razie zawarta w skardze krytyczna ocena sposobu zastosowania kwestionowanej regulacji przez organy orzekające w indywidualnej, jednostkowej sprawie skarżącego. Skarżąca taką krytyczną postawę prezentuje wielokrotnie w treści skargi. Należy jeszcze raz podkreślić, że sfera stosowania prawa nie podlega kontroli Trybunału realizowanej w trybie skargi konstytucyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca nie sformułowała, w jakim zakresie zaskarżone przepisy stanowią źródło naruszenia jej praw. Tym samym nie uprawdopodobniła, iż to właśnie z powodu brzmienia zaskarżonych przepisów doszło do naruszenia jej konstytucyjnych praw i wolności. Jest to kolejny powód odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Niezależnie od powyższych okoliczności, samoistnie przesądzających o niedopuszczalności nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdzić należy, iż skarżąca niewłaściwie powołała konstytucyjne wzorce kontroli.
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że uczynienie z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji samoistnych wzorców jest możliwe, dopiero gdy skarżący sprecyzuje, w zakresie jakich praw lub wolności statuowanych w przepisach konstytucyjnych zasady te doznały niedozwolonego uszczerbku lub ograniczenia; zob. przykładowo postanowienia TK: z 13 września 2005 r. (Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 243); z 19 listopada 2007 r. (Ts 152/06, OTK ZU nr 5/B/2008, poz. 195). Wymogu takiej konkretyzacji nie spełnia odwołanie się przez skarżącą do art. 2 Konstytucji i wyrażonych w nim zasad państwa prawa. Ogólne wskazanie takich zasad, jako układu odniesienia dla kontroli kwestionowanych przepisów nie skutkuje samo przez się sprecyzowaniem treści prawa podmiotowego przysługującego skarżącej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. dotyczącym art. 32 Konstytucji: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w skardze konstytucyjnej nie nastąpiło również w odniesieniu do tego wzorca – konieczne z punktu widzenia ustawy o TK – doprecyzowanie naruszonego prawa konstytucyjnego przysługującego skarżącej.
Analogiczne wnioski należy odnieść do art. 177 Konstytucji, wprowadzającego zasadę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne. Przepis ten nie może być wzorcem kontroli w skardze konstytucyjnej. Odrębność przedmiotu regulacji wynika z samej treści tego przepisu. Jako że podstawę skargi może stanowić tylko naruszenie takich norm ustawy zasadniczej, które są źródłem wolności lub praw podmiotowych jednostki, wydanie orzeczenia dotyczącego zgodności zaskarżonych przepisów z art. 177 Konstytucji jest niedopuszczalne.
Jeżeli zaś chodzi o art. 217 Konstytucji, to nie wyraża on praw lub wolności konstytucyjnych. Przepis ten ma charakter zasady przedmiotowej, mianowicie zasady wyłączności ustawowej w dziedzinie obciążeń daninowych. W odniesieniu do tego przepisu Konstytucji wskazywano już wielokrotnie, że unormowanie to nie daje podstawy dla dekodowania konkretnego prawa podmiotowego. W postępowaniu skargowym art. 217 Konstytucji nie może stanowić samoistnego wzorca kontroli; por. postanowienie TK z 16 lutego 2009 r. (Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23).
Z kolei w odniesieniu do wyrażonego w art. 45 Konstytucji prawa do sądu, należy stwierdzić, że składają się na nie: prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia); por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. (K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca nie wskazała, które z trzech, wywiedzionych z art. 45 Konstytucji, elementów prawa do sądu – jej zdaniem – zostały naruszone przez zaskarżone przepisy.
Zaznaczyć należy, że na podstawie dołączonego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, można bezspornie stwierdzić, iż skarżąca zrealizowała przysługujące jej prawo do sądu w takiej postaci, w jakiej jest ono ukształtowane w polskim ustawodawstwie, a konkretniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ponadto, Trybunał stwierdza, iż zarzut niezgodności art. 7 ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. z art. 45 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny z uwagi na brak związku między nimi.
Kolejnymi wzorcami kontroli dla kwestionowanych przepisów są art. 20 i art. 22 Konstytucji, które wspólnie statuują zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Według Trybunału przepisy te można uważać zarówno za normę prawa w znaczeniu przedmiotowym – zasadę ustroju państwa, jak też i za podstawę prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej. „Wolność działalności gospodarczej – choć niewątpliwie ma charakter szczególny, inny niż wolności i prawa wskazane w rozdziale II Konstytucji – może stanowić podstawę uprawnień jednostek wobec państwa i organów władzy publicznej, które winny i mogą być chronione w trybie skargi konstytucyjnej” (wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33). Mimo iż Trybunał dopuścił możliwość powoływania art. 20 i art. 22 Konstytucji jako samoistne wzorce kontroli, należy zwrócić uwagę, iż art. 22 Konstytucji reguluje expressis verbis, w sposób wyczerpujący i kompleksowy, formalne (ograniczenie może nastąpić w akcie rangi ustawowej) i materialne (ograniczenie może nastąpić tylko ze względu na ważny interes publiczny) przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Obowiązkiem skarżącej jest więc uprawdopodobnienie, iż zaskarżona przez nią regulacja narusza dopuszczalne przez Konstytucję ograniczenie wolności działalności gospodarczej, czyli nie spełnia wymienionych w art. 22 przesłanek. Skarżąca nie wykazała, iż regulacja zaskarżonych przez nią przepisów wykracza poza dopuszczalną sferę ograniczenia wolności działalności gospodarczej.
Niezależnie od powyższego, Trybunał stwierdza, że dla ustalenia normatywnej treści obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych istotne znaczenie ma art. 217 Konstytucji, który formułuje zasadę wyłączności ustawowej w kwestiach podatkowych. Należy jednak podkreślić, że Konstytucja nie precyzuje normatywnej treści tego obowiązku. Odsyła w tym zakresie do ustawy, co oznacza, że ustawodawca zwykły ma swobodę w określaniu wysokości podatków, ulg, umorzeń, kategorii podmiotów zwolnionych z ich płacenia. Ulgi podatkowe są wyjątkiem od zasady powszechności podatku, a o ich zakresie decydują zarówno przesłanki prawne, jak i ekonomiczne i społeczne. Konkludując, Trybunał podkreśla, że prawo do zwolnienia (odliczenia) podatkowego nie stanowi prawa konstytucyjnego o charakterze podmiotowym, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. orzeczenie TK z 29 maja 1996 r., K 22/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 21; wyroki TK z: 7 czerwca 1999 r., K 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95; 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81).
Mając na względzie wszystkie okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.