Pełny tekst orzeczenia

163/2/B/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 25 października 2010 r.
Sygn. akt Ts 182/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Barbary S. w sprawie zgodności:
§ 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 27 lipca 2010 r. skarżąca zakwestionowała zgodność § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 69, art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzuty skargi mają dwojaki charakter. Po pierwsze skarżąca uznała, że § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim zakreśla ramy czasowe przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego (dalej: PES) oraz w zakresie, w jakim zrównuje sytuację prawną lekarzy przystępujących do PES z lekarzami, którzy z przyczyn losowych nie mogli złożyć tego egzaminu. Po drugie, odrębna grupa zarzutów odnosi się do luk normatywnych – skarżąca wskazuje, że rozporządzenie jest niekonstytucyjne, gdyż nie określa: (1) zasad odstąpienia od uczestnictwa w PES i usprawiedliwienia nieobecności na tym egzaminie; (2) sposobu przeprowadzenia PES, a w szczególności zasad uczestnictwa w tym egzaminie osób niepełnosprawnych; (3) reguł kwestionowania rozstrzygnięć Państwowej Komisji Egzaminacyjnej działającej przy Centrum Egzaminów Medycznych w Łodzi (dalej: CEM); (4) zasad udzielania informacji dotyczących egzaminu. Określając naruszone prawa podmiotowe skarżąca wskazała na „prawo do tego, aby poszanowane zostały jej prawa i wolności konstytucyjne” (art. 2 Konstytucji), wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji), prawo do pomocy w przysposobieniu do pracy (art. 69 Konstytucji), prawo do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 Konstytucji). Brak możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć Państwowej Komisji Egzaminacyjnej przy CEM prowadzi do naruszenia prawa do sądu, które skarżąca wyprowadza z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Skarga została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny.
Skarżąca – według ustaleń dokonanych przez CEM – w 2005 r. zakończyła szkolenie specjalizacyjne. W dniu 1 lutego 2007 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 19 stycznia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 13, poz. 85; dalej: rozporządzenie zmieniające), na mocy którego ustalone zostały nowe zasady przystępowania do PES. I tak, zgodnie z nowym brzmieniem § 36 rozporządzenia lekarz może przystąpić do PES trzy razy, przy czym trzeci termin egzaminu musi zostać wyznaczony nie później niż 36 miesięcy od daty potwierdzenia odbycia specjalizacji. W szczególnie uzasadnionych przypadkach – w razie trzeciego negatywnego wyniku lub upływu powyższego terminu – możliwe jest dodatkowe przystąpienie do PES, przy czym czwarty ostateczny termin wyznacza się w nieprzekraczalnym terminie 1 roku, licząc od terminu egzaminu wyznaczonego po raz trzeci. Rozporządzenie nie rozstrzygało jednak, jak należy obliczać terminy PES wobec osób, które – tak jak skarżąca – ukończyły szkolenie specjalizacyjne przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego.
Jak wynika z licznej korespondencji między CEM a skarżącą, Centrum Egzaminów Medycznych wyznaczyło skarżącej czwarty, ostateczny termin egzaminu w sesji wiosennej 2010 r. Skarżąca i tym razem nie uzyskała wyniku zadowalającego. Ze względu na wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia egzaminu oraz zastrzeżeń co do zgodności z prawem jego treści, skarżąca zwróciła się do Państwowej Komisji Egzaminacyjnej (dalej: PKE) przy CEM o unieważnienie egzaminu. Dyrektor CEM w piśmie z 12 kwietnia 2010 r. odmówił unieważnienia egzaminu oraz poinformował skarżącą, że nie przysługuje jej kolejny termin egzaminacyjny oraz że nie może ona zaskarżyć wyniku PES ani odmowy ponownego dopuszczenia do PES.
Skarżąca przyjęła, że nie przysługuje jej odwołanie w przedmiocie dopuszczenia do PES oraz jego wyniku, a także, że nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym uznała, że w jej sprawie doszło do wyczerpania drogi prawnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi zaś muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w zasadniczej części skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżąca uczyniła jej przedmiotem brak regulacji. Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontrola Trybunału odnosi się do norm prawnych wyprowadzanych z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że brak określonej regulacji w systemie prawnym nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 14 września 1999 r., Ts 80/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 14; 22 września 1999 r., Ts 122/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 27). Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74).
Ponadto, należy podkreślić, że nawet gdyby przyjąć – czego Trybunał Konstytucyjny nie przesądza – że skarga odnosi się do pominięcia legislacyjnego, to w takim wypadku należało dokładnie oznaczyć przepis, którego zakres zastosowania jest zbyt wąski, czyli nieobejmujący tych przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować (postanowienie TK z 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37). Takiej argumentacji skarga nie zawiera.
Uchybienia formalne skargi dotyczą także jej podstawy. Podstawową przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wskazanie w niej konstytucyjnego prawa bądź wolności, przysługującego skarżącemu, a naruszonego ostatecznym orzeczeniem wydanym przez sąd bądź organ administracji publicznej na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu ustawy albo innego aktu normatywnego. Formalną konsekwencją takiej przesłanki jest obowiązek wskazania w skardze konstytucyjnej, jakie konstytucyjne prawa bądź wolności i w jaki sposób zostały – zdaniem skarżącego – naruszone przez zakwestionowane przepisy (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Poprawne wykonanie powyższego obowiązku polegać przy tym winno nie tylko na numerycznym wymienieniu przepisów Konstytucji, z którymi w niezgodności pozostawać ma – w ocenie skarżącego – kwestionowany przepis, ale na precyzyjnym wyjaśnieniu, jakie konkretne prawa podmiotowe i w jaki sposób zostały przez prawodawcę naruszone.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższa przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona w stosunku do większości zarzutów. Pełnomocnik skarżącej wskazał na art. 2 Konstytucji, jako na konstytucyjny wzorzec adekwatny dla kontroli zakwestionowanych przepisów rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza możliwości przyjęcia art. 2 Konstytucji i dekodowanych z jego treści zasad (demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej) za samodzielny konstytucyjny wzorzec dla kontroli przepisów kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej. Może to jednak nastąpić w sytuacji, gdy skarżący podnosi zarzut naruszenia praw bądź wolności niewysłowionych w treści innych przepisów konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; a także wyrok TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz postanowienie TK z 23 listopada 2005 r., Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244).
Możliwość odwoływania się przez skarżącego do treści klauzul generalnych, wyrażonych w przepisach rozdziału I Konstytucji (na czele z tymi, statuowanymi w art. 2) traktować należy jako wyjątkową i subsydiarną. Oparcie skargi konstytucyjnej na samoistnym zarzucie naruszenia art. 2 Konstytucji zobowiązuje więc skarżącego do precyzyjnego określenia praw bądź wolności wywodzonych z treści tego przepisu, których naruszenie podnoszone jest w skardze. Chodzi przy tym o wskazanie konstytucyjnych praw bądź wolności przyjmujących normatywną postać praw podmiotowych, w tym znaczeniu, że ich adresatem jest obywatel (bądź inny podmiot prawa), kształtują one jego sytuację prawną, zaś adresat ten ma możność wyboru zachowania się, tzn. spełnienia lub niespełnienia normy (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159). Powyższego wymogu nie spełnia natomiast wskazanie tych jedynie norm prawnych, które przyjmując postać zasad ustroju, adresowane są w pierwszym rzędzie do prawodawcy, wyznaczając sposób wykorzystywania przez niego kompetencji do normowania określonych dziedzin życia publicznego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do wskazania przez pełnomocnika skarżącej podmiotowych praw bądź wolności, których źródło można upatrywać w treści art. 2 Konstytucji, a które stanowić mogłyby samoistną podstawę skargi konstytucyjnej. Na marginesie, należy podkreślić, iż problem weryfikacji zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez zakwestionowany przepis rozporządzenia wykraczałby poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem winna być jedynie ocena spełnienia przez skarżącą prawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Wśród konstytucyjnych wzorców kontroli skarżąca wskazała także przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji, który nie może być uznany za samoistne źródło praw podmiotowych. Sformułowanie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa wymaga każdorazowego odniesienia tych reguł do praw podmiotowych (zob. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 i 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). Skarżąca nie dokonała takiego doprecyzowania. Skarga nie spełnia zatem wymogów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał Konstytucyjny stoi także na stanowisku, iż art. 69 Konstytucji nie statuuje prawa podmiotowego o charakterze konstytucyjnym, którego naruszenie uzasadniałoby wystąpienie ze skargą konstytucyjną. Przepis ten wprawdzie nakłada na władzę publiczną obowiązek udzielenia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, jednakże sposób realizacji tego obowiązku, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie przepisu, wyznaczony jest przez ustawę („zgodnie z ustawą”). Biorąc pod uwagę art. 81 Konstytucji, stanowiący, iż praw wymienionych m.in. w art. 69 można dochodzić wyłącznie w granicach określonych ustawą, brak jest podstaw do uznania tego przepisu za źródło konstytucyjnego prawa podmiotowego, którego ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej (postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159).
Odnosząc się do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 65 ust. 1 Konstytucji, należy zwrócić uwagę, że przedmiotowy wzorzec kontroli (obejmujący możliwość wyboru rodzaju pracy, pracodawcy i miejsca pracy) jest nieadekwatny. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając znaczenie zasady wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji, stwierdził, że ustawodawca „ma obowiązek zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji” (wyrok TK z 19 marca 2001 r., K 32/00, OTK ZU 3/2001, poz. 50). Z kolei w wyroku z 19 października 1999 r. (SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił znaczenie art. 65 ust. 1 Konstytucji dla tzw. wolnych zawodów. W uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż w odniesieniu do nich „treścią wolności wykonywania zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której: po pierwsze, każdy mieć będzie swobodny dostęp do wykonywania zawodu, warunkowany tylko talentami i kwalifikacjami; po drugie, mieć będzie następnie rzeczywistą możliwość wykonywania swojego zawodu oraz po trzecie, nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które charakteryzują świadczenie pracy”. W wyniku niezaliczenia PES skarżąca nie utraciła prawa wykonywania zawodu lekarza, nie udało jej się natomiast uzyskać tytułu specjalisty, będącego dowodem uzyskania przez lekarza czy lekarza dentystę wysokich kwalifikacji w określonej dziedzinie medycyny, a także formalnym warunkiem zajmowania niektórych stanowisk i pełnienia funkcji (zob. E. Zielińska [red.], Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Komentarz, Wolters Kluwer ABC, 2008).
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że pismo Dyrektora CEM, informujące o nieprzysługiwaniu skarżącej kolejnego terminu egzaminacyjnego, a także o niedopuszczalności zaskarżenia wyniku PES oraz odmowy ponownego dopuszczenia do PES, nie było orzeczeniem prawnokształtującym w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jak stwierdzono w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2000 r.:, „aby można było mówić o »ostatecznym orzeczeniu«, działanie organów sądowych i administracyjnych musi przy tym przybrać władczy charakter i określać sytuację prawną indywidualnie określonego podmiotu”. Ponadto – „należy stwierdzić, że konstytucyjne pojęcie »orzeczenia« o wolnościach, prawach lub obowiązkach jednostki obejmuje rozstrzygnięcia, które nakładają, zmieniają lub uchylają obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach należy zaliczyć również rozstrzygnięcia, które autorytatywnie stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, jeżeli rozstrzygnięcia te mają znaczenie dla realizacji określonych uprawnień lub obowiązków jednostki”. Trybunał wskazał ponadto, że: „do istoty orzeczenia o wolnościach, prawach lub obowiązkach jednostki należy zawsze jego wiążący charakter, wyrażający się w powstaniu, zmianie lub zniesieniu obowiązków, ciążących na określonych podmiotach” (SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300). Podobne stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął w postanowieniu z 23 kwietnia 2003 r., stwierdzając: „pojęcie »ostatecznego orzeczenia« oznacza szczególnego rodzaju akt stosowania prawa, polegający na sformułowaniu normy indywidualnej i konkretnej” (SK 15/03, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 36); jeśli natomiast „treścią pisma nie było nałożenie, zmiana lub uchylenie obowiązku albo przyznanie, zmiana lub zniesienie uprawnienia”, to należy uznać, że „przedmiotowa korespondencja miała charakter jedynie informacyjny, była czynnością o charakterze materialno-technicznym, nie zaś orzeczeniem prawnokształtującym” (postanowienie TK z 23 marca 2009 r., Ts 380/08, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 343).
Korespondencja CEM nie kreowała ani nie modyfikowała praw ani obowiązków skarżącej, rozpatrywana skarga nie spełnia zatem warunku, o którym mowa w art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Podkreślenia wymaga także, że skarga konstytucyjna stanowi środek pomocniczy, który otwiera możliwość zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostały już środki dochodzenia roszczeń przed sądami określonymi w art. 175 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienie TK z 25 listopada 1998 r., Ts 111/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 109), przy czym przesłanka ta ma charakter obiektywny, co oznacza, iż niespełnienie jej wyklucza przekazanie skargi do merytorycznego rozpoznania. Skoro skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, założywszy jej niedopuszczalność, nie uzyskała ostatecznego orzeczenia stwierdzającego brak kognicji sądów administracyjnych w jej sprawie.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.