Pełny tekst orzeczenia

159/10/A/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 25 listopada 2009 r.

Sygn. akt SK 30/07



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Adam Jamróz – przewodniczący, II sprawozdawca

Stanisław Biernat

Marek Kotlinowski – I sprawozdawca

Janusz Niemcewicz

Andrzej Rzepliński,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2009 r., skargi konstytucyjnej spółki „GIANT” spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu o zbadanie zgodności:

art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 95, poz. 1101) w zakresie, w jakim przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na czas nieokreślony na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201) pozbawia uprawnień określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 tegoż artykułu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym 30 listopada 1999 r., z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



UZASADNIENIE



I



1. Skarżąca spółka „GIANT” sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 95, poz. 1101, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) w zakresie, w jakim przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na czas nieokreślony na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201, ze zm.; dalej: ustawa o zatrudnianiu) pozbawia uprawnień określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 tegoż artykułu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej), w brzmieniu obowiązującym 30 listopada 1999 r., jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych, zasadą ochrony interesów w toku i zasadą zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji), a także zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zasadą równej ochrony prawnej praw majątkowych (art. 64 Konstytucji) oraz zasadą szczególnej pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

Skarżąca uzyskała status zakładu pracy chronionej na podstawie decyzji z 30 października 1997 r. wydanej na czas nieokreślony. Od listopada 1999 r. do lipca 2001 r. skarżąca realizowała inwestycję polegającą na budowie hali handlowo-magazynowej przystosowanej do zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W nowym zakładzie znalazło zatrudnienie kilkadziesiąt osób niepełnosprawnych.

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r. (sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46) skarżąca wystąpiła o zwrot nadpłaconego podatku dochodowego od osób prawnych za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2001 r. Wskazała, że przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie mogą być podstawą jej zobowiązań podatkowych.

Decyzją z 7 listopada 2002 r. Urząd Skarbowy Poznań-Jeżyce odmówił stwierdzenia nadpłaty. Uzasadniając decyzję, wskazał, że skutkiem wyroku w sprawie o sygn. K 45/01 nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał przepisów, lecz obowiązek ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Izba Skarbowa w Poznaniu 13 marca 2003 r. uchyliła w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że skarżąca wniosła o zwrot nadpłaty na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 73 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60; dalej: ordynacja podatkowa), Urząd Skarbowy wydał zaś decyzję o odmowie stwierdzenia nadpłaty na podstawie art. 79 § 2 pkt 1 lit. a ordynacji podatkowej. Wniosek skarżącej o zwrot nadpłaty nie został rozpoznany, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Urząd Skarbowy Poznań-Jeżyce wydał 8 maja 2003 r. decyzję odmawiającą skarżącej zwrotu nadpłaty. Organ ponownie podkreślił w niej, że wyrok Trybunału, na który powołuje się skarżąca, nie pozbawił mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, lecz potwierdził jedynie wynikający z Konstytucji obowiązek ustanowienia regulacji prawnej niezbędnej dla realizacji norm konstytucyjnych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.

Izba Skarbowa w Poznaniu 1 października 2003 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że od 1 stycznia 2000 r. przedsiębiorcy prowadzący zakłady pracy chronionej zostali pozbawieni ulgi podatkowej, stąd płacony przez nich podatek dochodowy jest podatkiem należnym i nie stanowi nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 ordynacji podatkowej. Jednocześnie Izba podzieliła pogląd skarżącej wyrażony w odwołaniu, stwierdzając, że skutki wyroku TK w sprawie o sygn. K 45/01 obejmują jedynie tych przedsiębiorców, którzy prowadzili zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji przyznającej im ten szczególny status na okres trzech lat.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) w wyroku z 25 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Po 2626/03) uchylił decyzje obu organów podatkowych. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że wyrok TK w sprawie o sygn. K 45/01 ma zastosowanie do tych podatników prowadzących zakłady pracy chronionej, których ustawa nowelizująca zastała w trakcie prowadzenia długookresowych przedsięwzięć na rzecz zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Wobec tej grupy podatników art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej utracił moc obowiązującą i przejściowo – do czasu wejścia w życie nowej regulacji prawnej rekompensującej im negatywne skutki wprowadzonych rozwiązań – została „reanimowana” poprzednia treść art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Ten sam wyrok TK ma jednak zastosowanie również do przedsiębiorców mających status zakładów pracy chronionej na czas nieokreślony, o ile tylko w momencie wejścia w życie zaskarżonej nowelizacji realizowali oni długookresowe przedsięwzięcia na rzecz osób niepełnosprawnych. Przedsiębiorcy ci nie mogą być przez ustawodawcę podatkowego gorzej traktowani niż przedsiębiorcy mający status zakładów pracy chronionej na czas określony.

Wyrok WSA został zaskarżony przez Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że WSA rozciągnął skutki wyroku TK na sprawę skarżącej, choć wyrok TK do skarżącej się nie odnosił.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II FSK 851/06) uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę skarżącej na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że ustawa nowelizująca pozbawiła od 1 stycznia 2000 r. zwolnienia z podatku dochodowego wszystkie podmioty prowadzące zakłady pracy chronionej. Zwolnienie podatkowe utraciły zatem w jednakowym stopniu te podmioty, które – jak skarżąca – status zakładu pracy chronionej uzyskały bezterminowo, jak i te, którym status taki przyznano na okres trzech lat. Wyrok TK w sprawie o sygn. K 45/01 dotyczył jednak tylko tej drugiej kategorii adresatów zaskarżonej regulacji prawnej. WSA nie miał zatem prawa samodzielnie orzekać o niekonstytucyjności tej regulacji w stosunku do skarżącej, ponieważ jest to materia zastrzeżona do wyłącznej kompetencji TK.

W skardze konstytucyjnej skarżąca wskazała, że powyższy wyrok NSA jest orzeczeniem ostatecznie rozstrzygającym o jej konstytucyjnych prawach i obowiązkach.

Uzasadniając niezgodność art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji, skarżąca zauważyła, że zakłady pracy chronionej umożliwiają zawodową i społeczną rehabilitację osób niepełnosprawnych. Ich tworzenie i prowadzenie wiąże się jednak – z uwagi na konieczność ich dostosowania do potrzeb niepełnosprawnych pracowników, naturalnie niższą efektywność pracy, ograniczony zakres działalności gospodarczej i inne tego typu czynniki – ze zwiększonymi kosztami działalności gospodarczej oraz zmniejszonymi możliwościami ekspansji rynkowej. Stąd też wprowadzenie w stosunku do tego typu zakładów zwolnień podatkowych jest w pełni uzasadnione i słuszne. Zwolnienia z podatków dochodowych wprost przekładały się na przedsięwzięcia podejmowane przez zakłady pracy chronionej na rzecz osób niepełnosprawnych, gdyż 90% środków uzyskanych z tego typu zwolnień przekazywanych było na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Pozbawienie zakładów pracy chronionej zwolnień z podatków dochodowych bez wprowadzenia odpowiednich przepisów przejściowych czy choćby odpowiednio długiej vacatio legis naruszało ich prawa słusznie nabyte oraz ich interesy w toku. Wejście w życie zaskarżonej regulacji z zaledwie jednomiesięcznym vacatio legis uniemożliwiało jej adresatom dostosowanie się do zmieniających się warunków prawnych w kontekście konkretnej sytuacji faktycznej, a tym samym naruszało zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Niezgodność zaskarżonej regulacji z konstytucyjną zasadą równości skarżąca upatruje w treści, jaką regulacja ta uzyskała po wyroku TK w sprawie o sygn. K 45/01. Zróżnicowanie sytuacji prawnej dotknęło podmioty podobne, posiadające status zakładu pracy chronionej i realizujące długookresowe przedsięwzięcia na rzecz osób niepełnosprawnych. Kryterium zróżnicowania stanowi czas, na jaki podmiotom tym przyznano status zakładu pracy chronionej. Te, którym – tak jak skarżącej – status zakładu pracy chronionej został przyznany na czas nieokreślony, pozbawione są możliwości korzystania ze zwolnień z podatków dochodowych, podczas gdy zakłady działające na podstawie decyzji wydanej na 3 lata ze zwolnień tych mogą po wyroku TK korzystać. Przyjęte kryterium nie uzasadnia jednak różnego traktowania tych dwóch kategorii podmiotów. Rodzaj statusu zakładu pracy chronionej (na czas określony lub nieokreślony) nie ma bowiem żadnego wpływu na zakres oraz trwałość uprawnień podatkowych w trakcie posiadania tego statusu, a arbitralna (bez przepisów przejściowych) zmiana regulacji prawnopodatkowych obowiązujących przed 2000 r. przyniosła obu kategoriom przedsiębiorców równie negatywne konsekwencje ekonomiczne. Skarżąca zauważyła również, że rodzaj statusu zakładu pracy chronionej ma charakter zmienny i zależny od aktualnej woli politycznej ustawodawcy. O ile przed 1998 r. przyznawany był on na czas nieokreślony, a w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 stycznia 2003 r. na czas określony, o tyle w chwili obecnej znów jest on przyznawany na czas nieokreślony.

W ocenie skarżącej, art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy nowelizującej jest również niezgodny z zasadą równej ochrony prawnej praw majątkowych. Ochrona praw majątkowych podmiotów prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanych na czas nieokreślony w ogóle nie istnieje, podczas gdy podmiotom prowadzącym zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanych na czas określony ochronę tę zapewnił wyrok TK w sprawie o sygn. K 45/01.

Zaskarżona regulacja jest również niezgodna z zasadą szczególnej ochrony osób niepełnosprawnych, wyrażoną w art. 69 Konstytucji. Prowadzi ona bowiem do sytuacji, w której państwo nie wywiązuje się z nałożonego na nie obowiązku pomocy osobom niepełnosprawnym. Nie tylko bowiem nie rekompensuje podmiotom prywatnym prowadzącym długookresowe przedsięwzięcia na rzecz osób niepełnosprawnych ekonomicznych ciężarów tych przedsięwzięć, ale także pozbawia je – w sposób nagły i arbitralny – podstawowego źródła finansowania wydatków ponoszonych na rzecz osób niepełnosprawnych.



2. Pismem z 6 listopada 2007 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed Trybunałem w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej.



3. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 5 listopada 2008 r. zajął stanowisko w kwestii skutków ewentualnego orzeczenia Trybunału wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). Prezes Rady Ministrów wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów umożliwi podatnikom występowanie z wnioskami o stwierdzenie nadpłaty w podatku dochodowym, co z kolei może skutkować niższymi od zakładanych wpływami z tytułu podatku dochodowego. Dokładne oszacowanie skutków finansowych wyroku TK nie jest możliwe z uwagi na brak danych co do liczby podatników, którym przyznano status zakładu pracy chronionej na czas nieokreślony. Ministerstwo Finansów dysponuje natomiast danymi dotyczącymi łącznie podatników podatku dochodowego od osób prawnych posiadających status zakładu pracy chronionej przyznany na czas określony i czas nieokreślony. Z formularzy CIT-8 złożonych za 1999 r. (ostatni rok funkcjonowania ulgi) wynika, że dochody wolne od podatku wykazało 681 podatników posiadających status zakładu pracy chronionej na łączną kwotę 1 343 164 000 zł, a skutek budżetowy tego zwolnienia wyniósł 457,75 mln zł. W kolejnych latach podatnicy ci wykazali w zeznaniach podatkowych CIT-8 podatek należny w wysokości: za 2000 r. – 148,8 mln zł, za 2001 r. – 139 mln zł, za 2002 r. – 163,2 mln zł. Łączny podatek tej grupy podatników za lata 2000-2002 wyniósł więc 451 mln zł. Roczny podatek należny tej grupie podatników stanowił ok. 1% łącznego podatku należnego podatników podatku dochodowego od osób prawnych. Podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych nie mają obowiązku wykazywania w składanym zeznaniu PIT dochodów wolnych od podatku. Prezes Rady Ministrów szacuje jednak, że roczny podatek należny od tej grupy podatników wyniósłby ok. 72 mln zł, a za lata 2000-2002 łącznie 216 mln zł. Szacowany za lata 2000-2002 podatek należny podatników podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych posiadających status zakładu pracy chronionej wynosi więc 667 mln zł.

Prezes Rady Ministrów dodał ponadto, że podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych i podatnicy podatku dochodowego od osób prawnych mający status zakładów pracy chronionej, przyznany zarówno na okres 3 lat, jak i na czas nieokreślony, w związku z wyrokiem TK o sygn. K 45/01, za lata 2000-2002 złożyli 427 wniosków w sprawie zwolnienia od podatku lub stwierdzenia nadpłaty w podatku, na łączną kwotę 199 450 140 zł. Spośród tej grupy 112 wniosków zostało złożonych przez podmioty posiadające status zakładu pracy chronionej na czas nieokreślony na łączną kwotę 97 305 183 zł, przy czym ostatecznie pozytywnymi decyzjami zakończyło się 29 spośród tych spraw, a łączna kwota zwolnienia lub stwierdzonej nadpłaty wynosi 60 519 655 zł. W styczniu 2008 r. w 26 sprawach toczyły się postępowania administracyjne lub sądowe na łączną kwotę 20 791 648 zł. W 57 sprawach wydano decyzje odmowne na kwotę 15 993 880 zł.

Podsumowując, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że podatek należny analizowanej grupy podatników, tj. 667 mln zł, po wyłączeniu z niego kwoty 199,4 mln zł wynikającej z wniosków złożonych w związku z wyrokiem TK w sprawie o sygn. K 45/01, wyniósłby 467,6 mln zł, co stanowi maksymalną kwotę, jaka może być przedmiotem ewentualnych roszczeń podatników. Kwota z tytułu zwolnień i nadpłaty (100,1 mln zł), wynikająca z pozytywnie rozpatrzonych przez organy podatkowe spraw, w związku z orzeczeniem w sprawie o sygn. K 45/01, wyniosła 50,2% ogólnej kwoty wnioskowanej przez podatników (199,4 mln zł). Można zatem przyjąć, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia przez TK skargi konstytucyjnej spółki „GIANT” sp. z o.o. szacowany skutek finansowy dotyczący lat 2000-2002 wyniesie 234,7 mln zł.



4. Prokurator Generalny w piśmie z 10 listopada 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o zatrudnianiu pozbawia uprawnienia – zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych, określonego w art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 tegoż artykułu ustawy o rehabilitacji zawodowej, w brzmieniu obowiązującym 30 listopada 1999 r., nie przewidując regulacji przejściowych, niezbędnych dla zapewnienia ochrony interesów prowadzących zakłady pracy chronionej, którzy – w zaufaniu do dotychczasowych przepisów – rozpoczęli realizację długookresowych przedsięwzięć na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wniósł również o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Prokurator Generalny wskazał, że zaskarżone przepisy mogą być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie tylko w zakresie, w jakim dotyczą zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych. Przedmiotem postępowania, w związku z którym została wniesiona skarga konstytucyjna, była bowiem sprawa nadpłaty w podatku dochodowym od osób prawnych. Na przeszkodzie kontroli zaskarżonych przepisów nie stoi wyrok w sprawie o sygn. K 45/01, w którym Trybunał co prawda stwierdził niekonstytucyjność tych samych przepisów, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczą grupy przedsiębiorców, którzy status zakładu pracy chronionej uzyskali na podstawie przepisów ustawy z 1997 r., czyli na 3 lata. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje zaś te przepisy w zakresie, w jakim dotyczą one przedsiębiorców, którzy status zakładu pracy chronionej uzyskali na podstawie przepisów ustawy z 1991 r., a więc na czas nieokreślony. Nie zachodzi zatem przesłanka ne bis in idem uzasadniająca umorzenie postępowania.

Prokurator Generalny wskazał, że art. 69 Konstytucji nie może być wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Ma on bowiem charakter normy programowej, wyznaczającej cele państwa w zakresie pomocy osobom niepełnosprawnym oraz środki ich realizacji. Nie kształtuje on natomiast praw podmiotowych, w tym prawa do zwolnienia podatkowego, przedsiębiorców – pracodawców, również tych, którzy uzyskali status zakładu pracy chronionej. Tymczasem w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – wzorcem kontroli może być tylko przepis statuujący określone prawo lub wolność.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wzorcami kontroli w niniejszym postępowaniu nie mogą być również art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Formułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia tych przepisów zostały oparte na przyjętej w procesie stosowania prawa interpretacji skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 45/01. Zarzuty te wiążą się więc nie tyle z treścią kwestionowanych przepisów, gdyż po tym wyroku Trybunału nie zostały one znowelizowane, ile ze sposobem stosowania w praktyce orzeczniczej przepisów intertemporalnych w związku z wyrokiem Trybunału stwierdzającym niekonstytucyjność pominięcia ustawodawczego. W tym też zakresie postępowanie powinno zostać umorzone.

Prokurator Generalny podzielił natomiast zarzuty naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 2 Konstytucji. Zasada pewności prawa i zasada bezpieczeństwa prawnego w dziedzinie prawa daninowego mają zasadnicze znaczenie, jednakże oznaczają one nie tyle stabilność prawa, ile wymóg stworzenia odpowiednich warunków przewidywania przez podatnika działań ustawodawcy. Dlatego też zwiększenie obciążeń podatkowych, również przez znoszenie ulg i zwolnień podatkowych, powinno być dokonywane w taki sposób, by podatnik miał odpowiedni czas na dostosowanie się do nowych regulacji i rozporządzenie swoimi interesami. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżona regulacja prawna została wprowadzona w życie z zachowaniem właściwej vacatio legis. Ustawa nowelizująca weszła bowiem w życie 1 stycznia 2000 r., opublikowana zaś została w Dzienniku Ustaw z 30 listopada 1999 r. Inną kwestią jest natomiast, że znosząc z 1 stycznia 2000 r. zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych, ustawodawca powinien był zachować je dla tych przedsiębiorców, którzy status zakładu pracy chronionej uzyskali na czas nieokreślony i pod rządami dotychczasowych przepisów rozpoczęli długofalowe inwestycje na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach pracy.

Prokurator Generalny wskazał, że ustawa z 1997 r. nie wprowadziła zróżnicowania zakładów pracy chronionej w zakresie uprawnień do zwolnień podatkowych, obowiązku tworzenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, jak również celów wydatkowania środków z tego funduszu. Na gruncie tej ustawy pracodawcy, którzy status zakładu pracy chronionej uzyskali na czas nieokreślony na podstawie dotychczasowych przepisów, zostali potraktowani w taki sam sposób jak pracodawcy, którzy status taki uzyskali na 3 lata na podstawie decyzji wydanych w trybie nowej ustawy. Do 1 stycznia 2000 r. obie grupy pracodawców na takich samych zasadach mogły korzystać ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych, a uzyskane z tego tytułu środki finansowe przeznaczać na tworzenie nowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych poprzez realizację długofalowych inwestycji. Sytuację tych dwóch grup zróżnicował dopiero wyrok TK w sprawie o sygn. K 45/01. Zdaniem Prokuratora Generalnego, stanowisko wyrażone w tym wyroku zachowuje aktualność również w niniejszej sprawie. Skoro bowiem obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej regulacje stanowiły podstawę dla wszystkich pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej do finansowania z zakładowego funduszu inwestycji mających na celu poprawę warunków pracy i rehabilitacji zatrudnionych przez nich osób niepełnosprawnych, a więc inwestycji z natury rzeczy rozłożonych w czasie, to również pracodawcy, którzy pod rządami wcześniejszych przepisów uzyskali status zakładu pracy chronionej na czas nieokreślony i takie inwestycje rozpoczęli, mieli prawo oczekiwać, że dotychczasowe zwolnienie podatkowe, umożliwiające im finansowanie rozpoczętych już inwestycji, w okresie kontynuowania tego przedsięwzięcia nie zostanie zmienione, a przynajmniej, że zmiana taka nie nastąpi na warunkach gorszych w porównaniu z sytuacją tych pracodawców, którym przepisy nowej ustawy zakreślały horyzont czasowy zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych. Podzielić zatem należy stanowisko skarżącej, że również w stosunku do tej grupy pracodawców, którzy status zakładu pracy chronionej uzyskali na czas nieokreślony i przed 30 listopada 1999 r. rozpoczęli długofalowe inwestycje na rzecz osób niepełnosprawnych, można mówić o naruszeniu zasady ochrony interesów w toku, wobec pominięcia regulacji przejściowej, umożliwiającej im ukończenie rozpoczętych przedsięwzięć mających na celu zapewnienie tym osobom miejsc pracy.



5. Marszałek Sejmu w piśmie z 29 kwietnia 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że przepis art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy nowelizującej w zaskarżonym zakresie jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 64 ust 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 69 Konstytucji.

Uzasadniając swoje stanowisko, Marszałek wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność orzekania. Zaskarżony przepis utracił wprawdzie moc obowiązującą, jednakże Marszałek zauważył, że nadal może być stosowany do zdarzeń zaistniałych w okresie jego obowiązywania, co, w myśl art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przesądza o dopuszczalności jego badania przez Trybunał. W dalszej kolejności Marszałek wskazał, że na przeszkodzie kontroli zaskarżonych przepisów nie stoi wyrok z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, z uwagi na fakt, że skarżąca nie zalicza się do podmiotów, do których odnosi się powyższy wyrok Trybunału. Jak podkreślił, status zakładu pracy chronionej skarżąca uzyskała na czas nieokreślony, na mocy art. 19 ustawy o zatrudnianiu; nie zaś na czas określony, wynoszący 3 lata, na mocy ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zauważył przy tym, że przepisy ustawy o zatrudnianiu nie przewidywały możliwości wydawania decyzji przyznających status zakładu pracy chronionej na czas określony. Jednocześnie jednak podmioty, które status ten uzyskały na mocy ustawy o zatrudnianiu, były zobowiązane do przestrzegania regulacji zawartych w ustawie o rehabilitacji zawodowej. Okoliczności te, jak podkreślił, przemawiają za dopuszczalnością rozpatrywania przez Trybunał niniejszej skargi konstytucyjnej pomimo, że objęte nią przepisy były już przedmiotem rozpoznania przez Trybunał.

Marszałek zwrócił uwagę na brak zasadności twierdzenia skarżącej utrzymującej, że sytuacja prawna prowadzącego zakład pracy chronionej nie może ulec zmianie w okresie obowiązywania decyzji stwierdzającej ten status. W jego opinii, przedsiębiorcy prowadzący zakłady tego typu muszą liczyć się z możliwością zmiany przepisów regulujących zakres przysługujących im zwolnień. W szczególności, zdaniem Marszałka, ustawodawca miał prawo dokonać nowelizacji, polegającej na likwidacji zwolnienia w zakresie podatków dochodowych. Marszałek zauważył, że zakres zwolnień przysługujących przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej stopniowo ulegał ograniczaniu w okresie, w którym skarżąca prowadziła działalność jako zakład pracy chronionej. Podkreślając słuszność zarzutów naruszenia praw nabytych i złamania zasady ochrony interesów w toku, w odniesieniu do zakładów pracy chronionej, którym status ten przyznany został na podstawie decyzji terminowej na okres trzech lat, Marszałek stwierdził, że zarzuty te nie są uprawnione w odniesieniu do podmiotów posiadających taki status bezterminowo. Za takim podejściem przemawia również konieczność ochrony takich wartości konstytucyjnych, jak dbałość o dobro wspólne oraz równowaga budżetowa. W przeciwnym razie, jak podkreślił, należałoby uznać za niekonstytucyjne wszelkie zmiany wprowadzane przez ustawodawcę w odniesieniu do zakładów pracy chronionej.

Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Trybunału, Marszałek podkreślił, że ustawodawcy przysługuje szeroka swoboda kształtowania ulg i zwolnień podatkowych w ramach konstytucyjnych kompetencji parlamentu i rządu do modelowania systemu podatkowego. Jak podkreślił, o zakresie i przedmiocie opodatkowania oraz o zakresie i przedmiocie ulg podatkowych i zwolnień podatkowych decydują przesłanki ekonomiczne i społeczne. Marszałek zwrócił również uwagę, że intencją ustawodawcy, przy uchwalaniu zaskarżonych regulacji, była likwidacja nadużyć i nieprawidłowości występujących przy korzystaniu przez zakłady pracy chronionej z obowiązujących zwolnień. Jego zdaniem, występowanie nieprawidłowości tego typu znalazło potwierdzenie w kontrolach przeprowadzanych przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 69 Konstytucji, Marszałek podniósł, że przepis ten nie może być adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Bowiem art. 69 Konstytucji zobowiązuje władze publiczne do udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy bezpośredniej, do której zakresu nie można zaliczyć preferencyjnych rozliczeń przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej ze Skarbem Państwa.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej Trybunał zbadał, czy spełnia ona wymagania, od których uzależniona jest dopuszczalność kontroli merytorycznej. Trybunał obowiązany jest bowiem na każdym etapie postępowania do zbadania, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK: z 5 grudnia 2001 r., sygn. K 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21). Badanie przez Trybunał, czy skarga spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi następuje także po zakończeniu etapu wstępnego rozpoznania i skierowaniu skargi do merytorycznego rozpoznania. Niekiedy bowiem dopiero po dokonaniu pełnej analizy merytorycznej skargi możliwe jest ustalenie, czy skarga spełnia wymogi materialne, związane z jej normatywną konstrukcją, wynikającą z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym). Wymogi te dotyczą w szczególności wskazania przez skarżącego konstytucyjnej wolności lub prawa, a także sposobu, w jaki – zdaniem skarżącego – konstytucyjna wolność lub prawo zostały naruszone oraz podania uzasadnienia skargi z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał o konieczności kontrolowania przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej także po przekazaniu jej do merytorycznego rozpoznania (zob. np. postanowienie Trybunału z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; z 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64 czy postanowienie z 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166, a także cytowane tam orzecznictwo).

W przywołanym wyżej postanowieniu z 18 listopada 2008 r. Trybunał wyjaśnił konieczność wnikliwego badania przesłanek skargi konstytucyjnej także na etapie merytorycznego rozpoznania w sposób następujący:

„Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji »Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji«. Przyjęty model skargi konstytucyjnej przesądza, że ma ona charakter konkretnego, subsydiarnego, a przede wszystkim konstytucyjnego środka ochrony wolności i praw.

Oznacza to co do zasady, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej wolności lub praw człowieka i obywatela, z których wynikają przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawa podmiotowe. Skarga konstytucyjna winna zatem zawierać przede wszystkim wskazanie, które z określonych w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone, oraz określenie sposobu tego naruszenia”.

Powyższy wymóg został jednoznacznie sprecyzowany w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym w skardze konstytucyjnej skarżący winien wskazać, „jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone”. Wynika stąd, że zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw powinien być skonkretyzowany przez skarżącego (zob. np. postanowienie Trybunału z 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122). Skarżący, zarówno osoba fizyczna, jak i prawna, ma zatem obowiązek dokładnego sprecyzowania naruszonego prawa lub wolności konstytucyjnej, których ochrony chce dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej, a także określenia sposobu tego naruszenia.

Trybunał przypomina, że przyjęty w prawie polskim model skargi konstytucyjnej, ugruntowany w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wymaga nie tylko wyraźnego wskazania wolności lub prawa konstytucyjnego, które zostały naruszone oraz sposobu tego naruszenia, ale także wskazania, że osoba wnosząca skargę jest podmiotem danej wolności lub danego prawa. Wskazana wolność lub prawo winny mieć rangę konstytucyjną, tzn. ich podstawą winien być przepis konstytucyjny. „«Wskazanie rozwiązań (instytucji, zasad) konstytucyjnych, które warunków tych nie spełniają, czyni skargę (a ściśle – jej merytoryczne rozpatrzenie) niedopuszczalną, niezależnie od tego, czy w sytuacji skarżącego doszło do naruszenia Konstytucji, a nawet – czy nastąpiło naruszenie jego konstytucyjnych wolności lub praw, których nie wskazano w skardze konstytucyjnej» (postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225)” (sygn. SK 23/06).



2. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że wskazanie przez skarżącą spółkę naruszonych norm konstytucyjnych oraz określenie przez nią sposobu naruszenia tych praw podlega szczególnym regułom, ponieważ zaskarżona regulacja dotyczy przepisów prawa podatkowego, które na gruncie Konstytucji mają swoją własną, odrębną podstawę konstytucyjną, wyraźnie upoważniającą ustawodawcę do stanowienia ograniczeń praw majątkowych. „Nałożenie opartego na art. 84 Konstytucji obowiązku świadczeń podatkowych, w tym sankcji, za naruszenie obowiązków podatkowych (jakkolwiek skarżąca kwestionuje możliwość odniesienia art. 84 Konstytucji do tych sankcji) oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tymi obowiązkami. W szczególnych wypadkach prowadzić to nawet może do umniejszenia substancji tego majątku. Jednakże fakt ten nie może per se być uznany za niezgodną z Konstytucją ingerencję w sferę majątkową jednostki. Przyjęcie tezy, że każde ograniczenie majątkowe dokonane przez nałożenie podatku lub innej daniny publicznej zawsze jest niedopuszczalnym ograniczeniem własności, prowadziłoby do fałszywego wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela powinna być traktowana jako ograniczenie jego własności (zob. wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4)” – stwierdził Trybunał w wyroku z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04 (OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110).

Trybunał zwracał w swych orzeczeniach uwagę, że „każdy podatek jest ze swej natury pewną ingerencją państwa w sferę praw majątkowych. Obciążenia podatkowe są pod względem aksjologicznym oparte na pojęciu dobra wspólnego, którym jest Rzeczpospolita Polska (art. 1 w związku z art. 82 Konstytucji)” (wyrok z 16 października 2007 r., sygn. SK 63/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 105).

Ustawodawca ma w dziedzinie podatków daleko posuniętą swobodę wyboru między różnymi konstrukcjami podatkowymi, opartą o kryteria i cele polityczne i gospodarcze. Polityka podatkowa jest bowiem środkiem realizacji tych określonych celów. Za realizację tej polityki oraz wybór właściwych metod i celów parlament ponosi odpowiedzialność przed społeczeństwem (wyborcami). Trybunał zaznaczał też, że swoboda ustawodawcy jest jeszcze wyraźniejsza w kształtowaniu ulg i zwolnień podatkowych, zwłaszcza gdy chodzi o ich znoszenie lub ograniczenie. Ustawodawca ma również swobodę powiększania obciążeń podatkowych obywateli, chyba że zakres tych obciążeń stanie się tak szeroki, iż podatek stanie się instrumentem konfiskaty mienia – wyjaśniał Trybunał. Swoboda ustawodawcy nie jest więc nieograniczona. Polityka podatkowa nie może naruszać innych wartości i norm konstytucyjnych. Dotyczą one jednak przede wszystkim szczególnie starannego dochowania konstytucyjnych wymogów należytej legislacji. Respektowanie tych wymogów przez ustawodawcę „równoważy” niejako daleko idącą swobodę ustawodawcy w sferze prawa podatkowego. Naruszenie tych wymogów powoduje natomiast, że władztwo państwowe w sferze podatków nie jest zgodne z Konstytucją, a w konsekwencji stanowi niekonstytucyjne pozbawienie podatnika własności.

W wyroku z 25 listopada 1997 r. (sygn. K 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64) Trybunał, wyjaśniając tę kwestię, stwierdził między innymi: „Ta, daleko idąca, swoboda ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa podatkowego jest jednak w swoisty sposób «równoważona» istnieniem po stronie ustawodawcy obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad «przyzwoitej legislacji». Zasady te – stanowiące przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa – wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy do ustanawiania «odpowiedniej» vacatio legis (orzeczenia z: 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 78-79 i z 18 października 1994 r., K 2/94, OTK 1994, cz. II., s. 49-51.) oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. «W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań» (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, s. 301). Gdy chodzi o legislację podatkową, to w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już, iż nie jest, w zasadzie, dopuszczalne dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku (orzeczenie z 29 marca 1994 r., K 13/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 49-50) zmiany takie, gdy chodzi o obecne ukształtowanie podatku dochodowego od osób fizycznych, powinny wchodzić w życie przynajmniej na miesiąc przed końcem poprzedniego roku podatkowego (orzeczenie z 28 grudnia 1995 r., K 28/95, OTK ZU nr 3/1995, s. 204-205). Nie są to wprawdzie wymagania o bezwzględnie wiążącym charakterze, ale odstąpienie od nich dopuszczalne jest tylko, gdy przemawiają za tym uzasadnione argumenty prawne”.

Rozważając tę linię orzeczniczą, w wyroku z 27 listopada 2007 r. (sygn. SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127) Trybunał stwierdził jednoznacznie, że naruszenie konstytucyjnych wymogów legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji, oznacza niekonstytucyjną ingerencję w sferę własności podatnika i odbiera władzy państwowej konstytucyjną legitymację do pozbawiania własności, wynikającą z władztwa daninowego, określoną w art. 84 i art. 217 Konstytucji. W przywołanym wyżej wyroku Trybunał wyjaśniał między innymi: „Na gruncie Konstytucji, w szczególności przepisów art. 84 i art. 217, skonstruowana jest, przyjęta przez Trybunał, uznana przez doktrynę konstytucyjną, zasada władztwa daninowego, w tym także podatkowego. Z zasady tej wynika legitymacja dla działań państwa, w wyniku których następuje obciążanie określonych podmiotów daninami (w tym podatkami), umożliwiającymi realizację zadań publicznych. Nakładanie danin (podatków) jest więc na gruncie Konstytucji uprawnione i nie może być traktowane jako pozbawianie własności, a ustawodawca ma w tym względzie dalece posuniętą swobodę. Jednakże swoboda ustawodawcy nie może być absolutna i nie może przekształcić się w dowolność. Swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania treści ustaw podatkowych ograniczona jest obowiązkiem przestrzegania reguł dotyczących wymogów drogi ustawodawczej, procedury uchwalania ustaw podatkowych oraz wymogu szczególnej dbałości legislacyjnej przy stanowieniu przepisów prawnych, aby umożliwiały one konstruowanie precyzyjnych norm podatkowych. Swoboda ta jest oczywiście ograniczona również «nakazem respektowania vacatio legis i zakazem nadawania mocy wstecznej oraz dokonywania zmian w ciągu roku podatkowego»”.

Naruszenie zasad dotyczących wymogów jasności i określoności przepisów podatkowych w stopniu uzasadniającym niekonstytucyjność tych przepisów, z powodu ich niezgodności z art. 2 Konstytucji, odbiera takim przepisom legitymację pozbawiania podatników ich własności, gdyż niekonstytucyjność przepisów prawnych odbiera władzy publicznej legitymację do pobierania podatków w zakresie wynikającym z ich niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że prawidłowo stanowione podatki nie są niekonstytucyjną ingerencją w sferę własności, natomiast niezgodne z Konstytucją naruszenie legislacyjnych reguł stanowienia podatków może stanowić niezgodną z Konstytucją ingerencję w prawo własności podatnika, gwarantowane przez art. 64 Konstytucji.

W niniejszej sprawie wskazano jako wzorce kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że aby ocenić ewentualne naruszenie art. 32, art. 64 ust. 2 oraz art. 69 Konstytucji przez zaskarżoną regulację, należy najpierw zbadać, czy regulacja ta nie narusza konstytucyjnych wymogów wynikających z art. 2 Konstytucji, wskazanego jako wzorzec kontroli konstytucyjnej. Trybunał przypomina jednak, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało skargą konstytucyjną. Dlatego w pierwszym rzędzie, jak wspomniano, Trybunał zbadał, czy skarżąca wskazała, jakie prawo konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji zostało naruszone wskutek wydania ostatecznego orzeczenia w niniejszej sprawie oraz czy skarżąca określiła sposób naruszenia wskazanego prawa konstytucyjnego. W związku z tym Trybunał poddał analizie argumenty skarżącej uzasadniające naruszenie art. 2 Konstytucji.



3. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, która toczyła się przed organami stosowania prawa (urząd skarbowy, izba skarbowa, sądy administracyjne), skarżąca podkreśla, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 95, poz. 1101, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) pozbawił skarżącą od 1 stycznia 2000 r. zwolnienia z podatku dochodowego, które przysługiwało jej do końca 1999 r. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 tegoż artykułu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm., t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej). Skarżąca informuje, że jest pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej na podstawie decyzji z 30 października 1997 r., wydanej na czas nieokreślony, na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 tego artykułu ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Skarżąca argumentuje, że zaskarżona regulacja narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę ochrony interesów w toku w zakresie, w jakim nie przewiduje regulacji przejściowych, zapewniających ochronę interesów przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na czas nieokreślony, którzy w zaufaniu do dotychczasowych przepisów rozpoczęli realizację długookresowych przedsięwzięć na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach. Skarżąca nadmienia, że fakt realizacji przez nią takiego długookresowego przedsięwzięcia został oficjalnie potwierdzony przez organy podatkowe. Skarżąca uważa, że zaskarżona regulacja narusza również zasadę zaufania do państwa i prawa dlatego, że nie wprowadza odpowiedniej vacatio legis, niezbędnej dla dostosowania podjętych długookresowych przedsięwzięć.

Jako istotny argument na rzecz niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji skarżąca przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46), w którym Trybunał uznał zaskarżoną tam regulację za niezgodną z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku w zakresie, w jakim nie przewiduje regulacji przejściowych niezbędnych dla zapewnienia ochrony interesów prowadzących zakłady pracy chronionej, którzy zostali pozbawieni wspomnianych uprawnień dotyczących zwolnienia z podatku dochodowego przed upływem trzyletniego okresu przewidzianego w art. 30 ust. 1 zdanie drugie ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie ochrona konstytucyjna prowadzących zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na okres trzech lat oraz tych, którzy prowadzili zakłady pracy chronionej na podstawie decyzji wydanej na czas nieokreślony, jest taka sama. Także w tym drugim przypadku, dotyczącym niniejszej sprawy, przysługuje konstytucyjna ochrona interesów w toku i ochrona słusznie nabytych praw – argumentuje skarżąca.

Zwracając uwagę, że przywołana przez skarżącą sprawa o sygn. K 45/01 inicjowana była wnioskiem grupy posłów, podczas gdy niniejsza sprawa inicjowana jest skargą konstytucyjną, wymagającą wskazania naruszonego prawa konstytucyjnego, a także określenia sposobu naruszenia tego prawa – Trybunał pragnie podkreślić, że kluczowym problemem konstytucyjnym w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy ochrona konstytucyjna interesów w toku w obydwu porównywanych przez skarżącą sytuacjach jest, na gruncie art. 2 Konstytucji, taka sama; a także, czy we wskazanym zakresie zaskarżenia, w związku ze stanem faktycznym rozpatrywanej skargi, skarżąca wskazuje wywodzone z art. 2 Konstytucji prawo konstytucyjne, w związku z naruszeniem, zdaniem skarżącej, zasady ochrony interesów w toku.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżąca błędnie pojmuje wywodzoną z art. 2 Konstytucji i ustaloną w orzecznictwie Trybunału zasadę ochrony interesów w toku. Wyprowadzając zasadę interesów w toku z koncepcji demokratycznego państwa prawnego oraz z zasady zaufania obywateli do państwa, Trybunał podkreślał w swoich orzeczeniach, że konstytucyjna interpretacja ochrony interesów w toku nie może polegać tylko na powoływaniu się na potrzebę ochrony rozpoczętych przedsięwzięć gospodarczych i wynikające z tego ryzyko gospodarcze. Wśród koniecznych przesłanek konstytucyjnej ochrony interesów w toku występować musi także zobowiązanie normodawcy, a w konsekwencji także organu stosującego te normy, do respektowania pewnej granicy czasowej (horyzontu czasowego), wyznaczającej zobowiązania władzy państwowej dotyczące określania podatków. Ów horyzont czasowy musi jednak wynikać wyraźnie – co Trybunał pragnie podkreślić – z przepisu prawnego, a nie tylko być konsekwencją zamiarów podatnika. W wyroku z 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97 (powoływanym wyżej), Trybunał Konstytucyjny określił istotę tak rozumianej zasady ochrony interesów w toku na gruncie art. 2 Konstytucji, wskazując na konieczne wymogi, które z zasady tej wynikają. Trybunał stwierdził między innymi: „Trybunał Konstytucyjny uważa, że klauzula demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej zasada zaufania obywatela do państwa nakładają na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania nowych przepisów podatkowych, które szanuje tzw. interesy w toku, a więc przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte pod rządami przepisów poprzednich. Obowiązek uwzględnienia «interesów w toku» może być oczywiście relatywizowany powołaniem się na ogólny argument ryzyka gospodarczego, które odnosi się także do zmian stanu prawnego. Obowiązkowi temu należy jednak przypisać bardziej kategoryczny charakter w tych wszystkich sytuacjach, w których ustawodawca wyznaczył pewien okres czasu, w którym miało być możliwe prowadzenie interesów według z góry ustalonych zasad czy reguł gry. W takim bowiem wypadku ustawodawcę wiąże zasada zaufania obywatela do państwa (czy – mówiąc bardziej poprawnie – zasada lojalności państwa wobec obywatela): jeżeli w przepisie prawa zapewniono obywatela, że przez pewien czas obowiązywać go będą pewne reguły, a obywatel – kierując się tym zapewnieniem – rozpoczął konkretne działania, to reguł tych nie można już zmieniać na niekorzyść obywatela. Zawsze jednak muszą być równocześnie spełnione trzy przesłanki: 1) przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego), 2) przedsięwzięcie to – ze swej natury – musi mieć charakter rozłożony w czasie i nie może się zrealizować w wyniku jednorazowego znaczenia gospodarczego, 3) obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów”.

Powyższe rozumienie zasady ochrony interesów w toku potwierdził Trybunał w wyroku z 25 kwietnia 2001 r., sygn. K 13/01 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 81), wskazując na jej istotę, na tle zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a jednocześnie podkreślając, że obywatele muszą się liczyć, biorąc pod uwagę swe plany i przedsięwzięcia finansowe lub gospodarcze, ze zmiennością prawa. Trybunał stwierdził między innymi w powyższym wyroku: „Odnosząc powyższe konsekwencje płynące z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa do pożądanych, zgodnych z nią wymogów, tworzenia szczególnie prawa podatkowego, przywołać należy jeszcze następujący pogląd Trybunału zawarty w powołanym wcześniej orzeczeniu z 25 listopada 1997 r. (sygn. K 26/97): »legislacja podatkowa zawsze podlegać (...) musi starannej ocenie z punktu widzenia dochowania (...) proceduralnych wymagań. Skoro bowiem jej efekty dla obywatela przybierają konkretny wymiar finansowy i często łączą się z uszczupleniem jego dochodów, ustawodawca musi kształtować nowe regulacje podatkowe z uwzględnieniem faktu, że podatnik – zakładając stabilność wcześniejszych przepisów – zaplanował pewne posunięcia ekonomiczne, a różne jego interesy znajdować się mogą w toku. Nie można oczywiście przypisywać ochronie tych interesów charakteru absolutnego, bo zmienność prawa jest elementem, z którym muszą się liczyć obywatele. W każdym jednak razie w sytuacjach, gdy przepisy prawa wyznaczały pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego, nie można zmieniać takich reguł gry przed upływem okresu czy terminu, który przewidział sam ustawodawca. Skoro bowiem, w zaufaniu do obowiązującego prawa, zostało już rozpoczęte określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, iż będzie się ono realizować w pewnym okresie czasu, to – wyjąwszy sytuacje szczególne – obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten okres czasu bezpiecznie wykorzystać. Rozpoczęcie przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego, wiąże się z reguły z dokonaniem pierwszych nakładów, a nagła zmiana ram prawnych takiego przedsięwzięcia może narazić obywatela na poważne straty« (OTK ZU nr 5-6/1997, s. 449)”.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sprawie z przepisów prawa nie wynika określony horyzont czasowy związany ze zobowiązaniami państwa, iż sytuacja prawna skarżącej spółki, wskutek wejścia w życie 1 stycznia 2000 r. ustawy nowelizującej, nie ulegnie zmianie. Inna jest sytuacja tych podmiotów, które uzyskały status zakładu pracy chronionej na okres 3 lat, a zmiany podatkowe spowodowane ustawą nowelizującą, dotyczące tych podmiotów weszły w życie przed upływem wspomnianych 3 lat. Z punktu widzenia zasady ochrony interesów w toku istotny jest w niniejszej sprawie, co Trybunał pragnie podkreślić, nie tylko sam fakt realizacji przez skarżącą spółkę długookresowych przedsięwzięć, lecz także brak wynikających z przepisów prawnych zobowiązań państwa, że nie zmieni się w ciągu 3 lat, wraz z wynikającymi z tego konsekwencjami podatkowymi, status prawny skarżącej spółki jako zakładu pracy chronionej. Taka konstatacja, chociaż może wydawać się niesprawiedliwa, jest nieuchronna. Przyjęcie innej konstrukcji oznaczałoby, że dokonywanie zmian podatkowych w odniesieniu do wielu sytuacji nie jest możliwe, ponieważ zmiany takie dokonywane są zawsze w sytuacji, gdy jakieś podmioty (osoby prawne lub fizyczne) są w trakcie realizacji długookresowych przedsięwzięć.

Trybunał Konstytucyjny pragnie ponadto zauważyć, że chociaż istnieje ścisły związek między statusem zakładu pracy chronionej a wynikającym z przepisów prawa podatkowego zwolnieniem z podatku dochodowego – zaskarżona regulacja dotyczy przepisów prawa podatkowego, a w szczególności zwolnienia z podatku dochodowego. Jak wspomniano wyżej, w sferze prawa podatkowego, a jeszcze mocniej w zakresie ulg i zwolnień podatkowych, swoboda ustawodawcy, inspirowana celami ekonomicznymi i społecznymi, z natury rzeczy musi być większa, chociaż rekompensowana wymogami należytego stanowienia prawa.

W niniejsze sprawie, inicjowanej skargą konstytucyjną, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego wywodzonego z zasady ochrony interesów w toku. Trybunał nie stwierdził bowiem, aby – w odniesieniu do skarżącej spółki – z przepisów prawa wynikało zobowiązanie państwa do niedokonywania zmian w statusie prawnym prowadzącego zakład pracy chronionej, włącznie z konsekwencjami podatkowymi. W kontekście powyższego stwierdzenia należy, zdaniem Trybunału, postrzegać zarzut braku dostatecznie długiego okresu vacatio legis, wysunięty przez skarżącą spółkę, dotyczący przepisu prawa podatkowego. Zarzut ten mógłby być rozpoznany przez Trybunał, gdyby skarżąca wskazała naruszone prawo lub wolność konstytucyjną. Trybunał pragnie jednak nadmienić, że okres vacatio legis określony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dla zmian w przepisach podatkowych został – jak trafnie zauważa Prokurator Generalny – zachowany w ustawie nowelizującej.

Zdaniem Trybunału, wspomniane przez skarżącą przepisy przejściowe powinny być, w sposób możliwie precyzyjny, zamieszczone w regulacjach zmieniających dotychczasowy status prawny podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w sposób rzutujący na sferę podatkową takich podmiotów. Brak takich przepisów przejściowych można niewątpliwie ocenić jako uchybienie legislacyjne, wymagające w konsekwencji niejednokrotnie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Uchybienia takiego nie można jednak zakwalifikować jako naruszenia Konstytucji.

Skarżąca spółka wysuwa również wobec zaskarżonej regulacji zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Zarzut ten, zdaniem Trybunału, jest również bezprzedmiotowy, skoro Trybunał ustalił, że skarżącej nie przysługuje konstytucyjne prawo podmiotowe do ochrony konstytucyjnej swych interesów związanych z długookresową realizacją inwestycji. Trybunał przypomina, że w świetle swej dotychczasowej linii orzeczniczej „zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych – zarówno publicznych jak i prywatnych. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw” (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Zakres stosowania zasady ochrony praw nabytych obejmuje zatem tylko takie wypadki, w których dana regulacja prawna stanowi źródło praw podmiotowych bądź ekspektatyw tych praw.

W orzecznictwie Trybunału podkreśla się także, że uznaniu zwolnień od podatku za przedmiot „praw nabytych” (ich ekspektatyw) stoi na przeszkodzie – przede wszystkim – zasada powszechności opodatkowania dochodów. Bez jednoznacznie sformułowanej podstawy prawnej, zawartej w ustawie, nie może powstać prawo do osiągania dochodów w sposób niepodlegający opodatkowaniu, swoiste „prawo do zwolnienia podatkowego”, skoro, zgodnie z art. 84 Konstytucji, „każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie”. Podatnikom nie może być przypisane bezterminowe „prawo do zwolnień podatkowych” określonego typu, wyprowadzane jedynie z faktu korzystania z ustawowych zwolnień w okresie przeszłym czy też w znacznej części konkretnego roku podatkowego. Nie jest więc – w tej sytuacji – możliwe objęcie określonych zwolnień podatkowych zasięgiem bezwarunkowo i niezmiennie chronionych konstytucyjnie „praw niewadliwie nabytych”, znajdujących trwałą ochronę w obliczu potencjalnych i motywowanych m.in. ochroną równowagi budżetowej zmian ustawodawstwa podatkowego (zob. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6). Dlatego Trybunał przypomina, że „przedmiotem gwarancji wynikających z zasady ochrony praw nabytych jest przysługujące określonej osobie prawo podmiotowe lub jego ekspektatywa. O naruszeniu zasady ochrony praw nabytych w wypadku zwolnień podatkowych można mówić wyjątkowo, gdy zwolnienie to zostało przyznane w drodze ustawy na dany okres. Powstaje wtedy bowiem swoiste „prawo do zwolnienia”, które podlega ochronie z punktu widzenia tej zasady” (wyrok TK z 8 stycznia 2009 r., sygn. P 6/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 2).

Trybunał, w związku z niniejszą sprawą, pragnie też przypomnieć, że w powyższym wyroku orzekał w sprawie inicjowanej pytaniem prawnym sądu, w której chodziło o dalece zbieżny z niniejszą sprawą problem konstytucyjny, a mianowicie: „czy art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 95, poz. 1100) w zakresie, w jakim nieprzewidując przepisów przejściowych, zmienił zasady wyliczenia kwoty podatku od towarów i usług podlegającej zwrotowi na rzecz zakładów pracy chronionej, które na dzień 30 listopada 1999 r. miały status zakładów pracy chronionej przyznany bezterminowo decyzjami wydanymi na podstawie ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201, ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji” (sygn. P 6/07).

Trybunał, respektując przyjęte w swoim orzecznictwie rozumienie zasady ochrony interesów w toku, wynikającej z art. 2 Konstytucji, nie dopatrzył się w omawianej sprawie naruszenia powyższej zasady przez zaskarżoną regulację, wyjaśniając: „Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że zaskarżony przepis narusza zasadę ochrony interesów w toku. Zasada ochrony interesów w toku zapewnia ochronę w sytuacji, w której przepisy prawa wyznaczyły określony horyzont czasowy dla danego zwolnienia lub ulgi. Tymczasem, odnosząc się do zarzutu sądu pytającego, ustawodawca nigdy nie zawarł ani nie określił gwarancji czasowych dla ulgi podatkowej określonej w art. 14a ustawy z 1993 r. o VAT dotyczących zwolnienia zakładów pracy chronionej, które status taki uzyskały na podstawie ustawy z 1991 r. o zatrudnianiu, a więc bezterminowo”.



4. Ocena zgodności zaskarżonej regulacji z art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Ustalenia, jakich dokonał Trybunał w dotychczasowym stadium kontroli konstytucyjnej, mają istotne znaczenie dla badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak wspomniano, biorąc pod uwagę, że niniejsza sprawa inicjowana jest skargą konstytucyjną, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji. Trybunał, analizując zarzuty skarżącej spółki odnoszące się do wskazywanego naruszenia zasad: ochrony interesów w toku, ochrony słusznie nabytych praw oraz naruszenia zasady vacatio legis, wywodzonych z art. 2 Konstytucji, stwierdził mianowicie, że skarżąca nie wskazała prawa podmiotowego, wywodzonego z art. 2 Konstytucji. Trybunał podkreśla, że sam brak przepisów przejściowych wskazywany przez skarżącą nie może być uznany za naruszenie prawa podmiotowego. W kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii konstytucyjnej Trybunał ustalił, że skarżącej nie przysługuje podmiotowe prawo konstytucyjne do ochrony jej interesów w toku.

Ustalenia powyższe mają – jak wspomniano – istotne znaczenie dla oceny konstytucyjnej zaskarżonej regulacji z punktu widzenia wzorców kontroli konstytucyjnej, wynikających z art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach, że zawarta w art. 32 Konstytucji zasada równości nie stanowi samodzielnego źródła praw lub wolności o charakterze podmiotowym; że przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być naruszenie samej zasady równości, lecz jej naruszenie w związku z określonym konstytucyjnym prawem podmiotowym. Trybunał przypomniał o tym w postanowieniu z 9 października 2006 r., sygn. Ts 202/06 (OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 22) w następującym fragmencie uzasadnienia: „Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może więc być naruszenie samej zasady równości, lecz naruszenie jej w związku z określonym konstytucyjnym prawem podmiotowym. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. postanowienia z: 17 czerwca 1998 r., sygn. Ts 48/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 59; 17 lutego 1999 r., sygn. Ts 154/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 34 oraz wyrok z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Należy także podkreślić, że nie chodzi tu o jakiekolwiek prawo konstytucyjne a jedynie o takie, które nie zostało wyłączone z zakresu przedmiotowego skargi z art. 79 ust. 2 Konstytucji. Wniosek przeciwny, dopuszczający oparcie skargi wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa do równego traktowania, bez wskazania w zakresie którego prawa lub wolności występuje naruszenie zasady równości, oznaczałby możliwość dochodzenia w drodze skargi konstytucyjnej naruszonych praw, których dochodzenie na tej drodze wykluczają wprost wskazane wyżej przepisy”.

Ustalenia Trybunału, dotyczące niewskazania przez skarżącą konstytucyjnego prawa podmiotowego, wywodzonego z art. 2 Konstytucji, mają również zasadnicze znaczenie dla kontroli konstytucyjnej zaskarżonej regulacji ze wzorcami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji „własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”. Z przytoczonego przepisu konstytucyjnego wynika niewątpliwie prawo do równej ochrony praw majątkowych. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona regulacja należy do przepisów prawa podatkowego, a realizacja obowiązków podatkowych wiąże się nieuchronnie – jak wspomniano – z ingerencją w prawa majątkowe. Ingerencja w sferę praw majątkowych jest jedną z zasadniczych cech podatku. Konstytucja, co jest zrozumiałe, ogranicza pełną ochronę praw majątkowych z poszanowaniem zasady równości, o której mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, w odniesieniu do prawa daninowego, a więc obowiązku ponoszenia przez każdego ustawowo określonych ciężarów i świadczeń publicznych. Stąd nakładanie podatków, jeśli nie wiąże się to w szczególności z naruszeniem zasad konstytucyjnych dotyczących sposobu ich wprowadzenia (naruszenie zasad wynikających z art. 2 Konstytucji), nie może być uznawane za nieusprawiedliwioną ingerencję w prawa majątkowe. Dotyczy to w jeszcze większym stopniu przepisów prawa podatkowego, określających ulgi i zwolnienia, skoro, jak wspomniano, w tym zakresie swoboda ustawodawcy musi być dostatecznie duża, większa niż w przypadku przepisów określających w sposób „równy” obowiązki podatkowe.

Trybunał pragnie przypomnieć, w związku z niniejszą sprawą, obszerny fragment wyroku z 6 stycznia 2009 r., sygn. SK 22/06 (OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 1), w którym Trybunał, odwołując się do swej dotychczasowej linii orzeczniczej, wyjaśniał, jak należy rozumieć treść normatywną art. 64 ust. 2 Konstytucji, w odniesieniu do prawa daninowego. „Wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawo do równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych ma charakter konstytucyjnego prawa podmiotowego. Jednak w zakresie prawa daninowego nie tylko ustawodawca korzysta, po spełnieniu warunków formalnych, z większej swobody regulacyjnej, ale przede wszystkim Konstytucja nakłada na każdego obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). Tym samym Konstytucja w znaczącej mierze ogranicza możliwość pełnej ochrony praw majątkowych, o których mowa w art. 64 ust. 2 Konstytucji, w odniesieniu do prawa daninowego, a więc obowiązku ponoszenia przez każdego ustawowo określonych ciężarów i świadczeń publicznych (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166).

(…) Realizacja obowiązków podatkowych łączy się więc nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe. Jednakże z uwagi na to, że regulacja prawna dotycząca obowiązków podatkowych ma wyraźną podstawę konstytucyjną w art. 84, jej dopuszczalność nie może być rozpatrywana w kategoriach ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji), lecz w kategoriach relacji między obowiązkami konstytucyjnymi z jednej strony i ochroną konstytucyjnych wolności i praw z drugiej strony” – stwierdził Trybunał.

W niniejszej sprawie Trybunał ustalił, że skarżącej spółce nie przysługuje konstytucyjne prawo podmiotowe do ochrony jej interesów w toku. Skarżąca nie wskazała też żadnego prawa konstytucyjnego, wywodzonego z art. 2 Konstytucji, związanego z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji. W takiej sytuacji nie można uznać, w myśl orzecznictwa Trybunału, że konsekwencją zaskarżonej regulacji podatkowej jest naruszenie własności skarżącej. Bezprzedmiotowe staje się więc także zbadanie, czy zaskarżona regulacja naruszyła konstytucyjne prawo do równej ochrony własności i praw majątkowych, wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji, skoro prawo takie skarżącej w niniejszej sprawie nie przysługuje.

Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.



5. Art. 69 Konstytucji jako wzorzec kontroli konstytucyjnej w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną.

Skarżąca spółka wskazała również jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonej regulacji art. 69 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że z art. 69 Konstytucji wynika tzw. norma programowa, wyznaczająca zadania państwa w zakresie pomocy dla osób niepełnosprawnych. Norma taka nie kształtuje prawa podmiotowego dla przedsiębiorców – pracodawców, również dla tych, którzy uzyskali status zakładu pracy chronionej. Tym bardziej nie dotyczy to prawa podmiotowego w dziedzinie podatków.

Dlatego Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonej regulacji z art. 69 Konstytucji.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Zdanie odrębne

sędziego TK Marka Kotlinowskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt SK 30/07



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyżej wskazanego postanowienia. Uważam, że wydanie wyroku w tej sprawie było dopuszczalne, stąd nie było podstaw prawnych do umorzenia niniejszego postępowania. Stoję również na stanowisku, że art. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 20 listopada 1999 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. Nr 95, poz. 1101; dalej: ustawa z 20 listopada 1999 r.) w zakresie, w jakim przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej, którym status ten został przyznany na czas nieokreślony na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201, ze zm.), realizujących długookresowe inwestycje na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach, rozpoczęte przed dniem 30 listopada 1999 r., pozbawia uprawnień określonych w art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 4 tegoż artykułu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej), w brzmieniu obowiązującym 30 listopada 1999 r., jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ochrony interesów w toku, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji.



1. Ustawa o rehabilitacji zawodowej zawierała jednolite zasady korzystania ze zwolnień podatkowych dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących zakłady pracy chronionej, tj. zarówno tych, którym status zakładu pracy chronionej został przyznany na czas nieokreślony, jak i tych, którzy taki status otrzymali na 3 lata. Zwolnienia podatkowe przyznane tym przedsiębiorcom służyły realizacji polityki wspierania przez państwo rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych przez stwarzanie im szans na znalezienie i podjęcie zatrudnienia. Środki uzyskane z ich tytułu przekazywane były na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (10%) oraz zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych (90%). Dysponentem tego ostatniego funduszu był pracodawca, który powinien był przeznaczać zgromadzone w ten sposób fundusze na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych.

Zwolnienia podatkowe były istotnym bodźcem mobilizującym prowadzących zakłady pracy chronionej do podejmowania różnego rodzaju inwestycji na rzecz zatrudnianych osób niepełnosprawnych. Niejednokrotnie inwestycje te były znacznie rozłożone w czasie, zwłaszcza wówczas, gdy realizowane były przez podmiot, któremu status zakładu pracy chronionej przyznano na czas nieokreślony. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w wypadku skarżącej spółki, która poprzez złożoną skargę konstytucyjną zainicjowała niniejsze postępowanie. W 1998 r. jej zarząd podjął decyzję o wybudowaniu hali handlowo-magazynowej, gdzie miały zostać zatrudnione osoby niepełnosprawne. Po przygotowaniu wstępnego planu finansowego inwestycji skarżąca nabyła nieruchomość pod budowę hali, zleciła opracowanie projektu budowy, a następnie uzyskała zatwierdzenie tego projektu oraz pozwolenie na budowę i rozpoczęła realizację planowanej inwestycji. Wszystkie te czynności miały miejsce wówczas, gdy obowiązywały korzystne dla niej zwolnienia w podatku dochodowym od osób prawnych. W oddanej do użytku 1 sierpnia 2001 r. hali handlowo-magazynowej znalazło zatrudnienie kilkadziesiąt osób niepełnosprawnych. W trakcie realizacji tej inwestycji nastąpiła jednak niekorzystna dla skarżącej zmiana przepisów podatkowych, wskutek czego odmówiono jej prawa do stwierdzenia nadpłaty w podatku dochodowym. Z dniem 1 stycznia 2000 r. wszedł bowiem w życie zaskarżony w ramach niniejszego postępowania art. 2 pkt 2 ustawy z 20 listopada 1999 r., który pozbawił zakłady pracy chronionej zwolnienia podatkowego w podatku dochodowym. Nowe uregulowania nie zawierały przepisów przejściowych odnoszących się do przedsiębiorców, którzy w zamiarze skorzystania ze zwolnień podatkowych rozpoczęli realizację rozłożonych w czasie inwestycji na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach.



2. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, że prowadzącym zakłady pracy chronionej, którym status ten został przyznany na czas nieokreślony, nie przysługuje konstytucyjne prawo do ochrony interesów w toku. W celu uzasadnienia tego stanowiska Trybunał wskazał, że przepisy w wypadku tych przedsiębiorców nie wyznaczają horyzontu czasowego do realizacji długookresowych przedsięwzięć na rzecz osób niepełnosprawnych. Brak prawa konstytucyjnie chronionego skutkuje, zdaniem Trybunału, niemożnością merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z poglądem tym nie mogę się zgodzić z przyczyn niżej wskazanych.



3. Zasada zaufania obywatela do państwa nakłada na ustawodawcę obowiązek takiego formułowania nowych przepisów podatkowych, które szanuje tzw. interesy w toku, a więc przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte pod rządami przepisów poprzednich. W wyroku z 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97 (OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązkowi ochrony interesów w toku należy przypisać bardziej kategoryczny charakter w tych wszystkich sytuacjach, w których ustawodawca wyznaczył pewien okres czasu, w którym miało być możliwe prowadzenie interesów według z góry ustalonych zasad czy reguł gry. Odwołując się do tego poglądu, Trybunał w niniejszej sprawie odmówił prawa do ochrony interesów w toku tym przedsiębiorcom, którym przepisy tego rodzaju horyzontu czasowego nie wyznaczały. Moim zdaniem, powyższy pogląd Trybunału należy jednak odczytywać w zupełnie inny sposób. Przy określonym przez ustawodawcę horyzoncie czasowym obowiązek poszanowania interesów w toku ma faktycznie charakter bezwzględny, w tym sensie, że ustalonych zasad czy reguł gry w ogóle nie można zmieniać na niekorzyść obywateli przed upływem wyznaczonego okresu. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, w której ustawodawca takiego horyzontu czasowego nie wyznaczał, a obywatele w zaufaniu do istniejących regulacji prawnych rozpoczęli realizację określonych inwestycji, a następnie regulacje te zostały zmienione na ich niekorzyść, zasada ochrony interesów w toku nie obowiązuje. Prowadziłoby to bowiem do kuriozalnej sytuacji, w której interesy w toku przedsiębiorców posiadających status zakładu pracy chronionej przyznany na 3 lata podlegałyby ochronie prawnej, podczas gdy te same interesy w toku przedsiębiorców posiadających status zakładu pracy chronionej przyznany na czas nieokreślony tego rodzaju ochrony byłyby pozbawione. Takie stanowisko zaś przyjął Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie, stwierdzając, że „skarżącej nie przysługuje konstytucyjne prawo podmiotowe do ochrony konstytucyjnej swych interesów związanych z długookresową realizacją inwestycji”.

Uważam, że stanowisko to jest błędne, przy braku bowiem wyznaczonego prawnie horyzontu czasowego zasada ochrony interesów w toku również obowiązuje, choć nie w sposób kategoryczny, w tym sensie, że ustalone zasady czy reguły gry mogą być zmieniane, ale z zapewnieniem obywatelom możliwości dokończenia rozpoczętych inwestycji na porównywalnych warunkach. Skoro zatem ustawodawca wycofał się ze zwolnień podatkowych, to obywatelom, którzy rozpoczęli realizację określonych inwestycji, działając w zaufaniu, że zwolnieniami tymi zostaną objęci, powinien stworzyć mechanizm rekompensujący skutki negatywnych dla nich zmian podatkowych. Tego rodzaju środki służące zabezpieczeniu interesów podatkowych w toku ustawodawca zna i – co należy wyraźnie zaznaczyć – świadomie stosuje. Warto podać choćby dwa przykłady potwierdzające słuszność tej tezy. Likwidując od 1 stycznia 2004 r. tzw. ulgę remontową ustawodawca postanowił, że podatnicy, którzy w 2003 r. ponieśli wydatki na własne potrzeby mieszkaniowe, przeznaczone na remont i modernizację – zajmowanego na podstawie tytułu prawnego – budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego oraz wpłaty na wyodrębniony fundusz remontowy spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej i wydatki te odliczali od podatku, a odliczenie to nie znalazło pokrycia w podatku za 2003 r., zachowują prawo do ich odliczenia od podatku w latach następnych, aż do całkowitego ich odliczenia (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 202, poz. 1956). Podobna regulacja zabezpieczająca interesy w toku została wprowadzona przez ustawodawcę wówczas, gdy podjął on decyzję o likwidacji od 1 stycznia 2007 r. tzw. ulgi odsetkowej. Podatnikom, którym w latach 2002-2006 został udzielony kredyt mieszkaniowy, zostało zagwarantowane na dotychczasowych zasadach prawo do odliczenia wydatków na spłatę odsetek od kredytu mieszkaniowego lub kredytu (pożyczki) zaciągniętego na jego spłatę do upływu terminu spłaty określonego w umowie o kredyt mieszkaniowy zawartej przed 1 stycznia 2007 r., nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2027 r. (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 217, poz. 1588).

Moim zdaniem, działaniem podobnego mechanizmu rekompensacyjnego powinni zostać objęci również prowadzący zakłady pracy chronionej, którym status ten został przyznany na czas nieokreślony wówczas, gdy zostali pozbawieni z chwilą wejścia w życie zaskarżonej regulacji przyznanych im wcześniej zwolnień podatkowych. Stąd też nie mogę się zgodzić ze stanowiskiem Trybunału przyjętym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym przedsiębiorcom tym w ogóle nie przysługuje prawo podmiotowe do ochrony konstytucyjnej swych interesów związanych z długookresową realizacją inwestycji.



Z powyższych względów składam niniejsze zdanie odrębne.