Pełny tekst orzeczenia

145/3/B/2010



POSTANOWIENIE

z dnia 17 maja 2010 r.

Sygn. akt Tw 6/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Mirosław Wyrzykowski,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu w Lublinie w sprawie zgodności:

1) art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172), z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 2 in fine Konstytucji;

2) art. 119 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) z art. 92 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji;

3) § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 2 in fine Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 26 lutego 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu w Lublinie o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 2 in fine Konstytucji; po drugie, art. 119 ustawy o świadczeniach z art. 92 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji; po trzecie, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 oraz art. 2 in fine Konstytucji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym.

Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.



2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów.



2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu”. Akt normatywny (jego część) kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207).



2.2. Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym ustawą z 2007 r.) określał zasady podziału środków pomiędzy oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia. Rada Powiatu w Lublinie nie była adresatem tego przepisu, bowiem, co oczywiste, w zakresie jej działania nie mieściło się wtedy i nie mieści się obecnie decydowanie, czy choćby współuczestniczenie w decydowaniu o podziale tychże środków.

Z kolei rozporządzenie z 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 119 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb i kryteria podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych, uwzględniając przepisy art. 118 ustawy o świadczeniach. Również na gruncie powyższej regulacji Rada Powiatu w Lublinie nie ma zdolności wnioskowej do kwestionowania trybu i kryteriów podziału środków między centralę i oddziały wojewódzkie (w tym oddział lubelski) Narodowego Funduszu Zdrowia.



2.3. W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się – zwłaszcza – wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (por. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233).

Z tego względu należy stwierdzić niedopuszczalność występowania przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie o zbadanie zgodności art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 li. a i b ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym ustawą z 2007 r.) oraz rozporządzenia z 2007 r. z konstytucyjnym prawem obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2), a także z zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 in fine Konstytucji).



2.4. Okoliczności powyższe, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowią podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Lublinie w zakresie wyżej określonym.



3. W ocenie wnioskodawcy, przyczyną niezgodności art. 119 ustawy o świadczeniach z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji jest „(...) naruszenie reguł udzielania delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego [brak wytycznych] oraz wynikających z zasady państwa prawnego wymogów określoności przepisów prawa”.

Trybunał Konstytucyjny zwraca zatem uwagę na brzmienie art. 119 ustawy o świadczeniach, które wskazuje jednoznacznie, że przepis ten jest ściśle powiązany z art. 118 ustawy o świadczeniach.

Trybunał przypomina, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w przepisie zawierającym upoważnienie do wydania aktu wykonawczego. Dopuszczalne jest bowiem wyrażenie ich w innych przepisach ustawy, o ile pozwoli to na precyzyjne zrekonstruowanie ich treści. Brak bezpośrednio sformułowanych w przepisie upoważniającym wytycznych odnoszących się do treści aktu wykonawczego nie dyskwalifikuje więc jeszcze przepisu upoważniającego (choć świadczy o jego legislacyjnej ułomności), a problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w kontekście normatywnym całej ustawy. Wymóg określenia wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oznacza, że ustawodawca musi zamieścić w ustawie wskazówki co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć wyraz w rozporządzeniu. Sposób ujęcia wytycznych oraz zawarte w nich treści są natomiast w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy (por. m.in. wyrok TK z 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36).

Skoro wykonanie art. 119 ustawy o świadczeniach wymaga uwzględnienia jej art. 118, to wnioskodawca, zarzucając brak wytycznych dotyczących treści rozporządzenia z 2007 r., winien wykazać, że konfrontacja brzmienia art. 118 ustawy o świadczeniach z art. 119 przesądza jednoznacznie o niemożności zrekonstruowania wskazówek wyznaczających treść lub sposób ukształtowania treści tego aktu podustawowego.



4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do stanowiska wnioskodawcy w sprawie dopuszczalności poddania kontroli przepisu, który utracił moc obowiązującą przed dniem wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Rada Powiatu w Lublinie wnosi bowiem o zbadanie zgodności nieobowiązującego art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy o świadczeniach oraz uchylonego rozporządzenia z 2007 r., powołując się na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw obywateli (art. 39 ust. 3 ustawy o TK).



4.1. Trybunał przypomina, że art. 1 pkt 1 ustawy z 25 września 2009 r. o zmianie ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zmienił brzmienie kwestionowanego art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Następstwem tej nowelizacji była również utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie z 2007 r., które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 193, poz. 1495).



4.2. Na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK możliwe jest wyłączenie stosowania jej art. 39 ust. 1 pkt 3, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał przypomina, że wyjątek ten znajduje zastosowanie w postępowaniu wszczętym w trybie skargi konstytucyjnej oraz pytania prawnego (konkretna kontrola konstytucyjności norm). Dlatego ocena dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK wymaga porównania instytucji kontroli konkretnej z wnioskiem składanym przez uprawnione podmioty (abstrakcyjna kontrola konstytucyjności norm). Istotą konkretnej kontroli konstytucyjności jest ochrona praw lub wolności jednostki, pozostająca w związku z obiektywną ochroną Konstytucji, będącej aktem ustanawiającym prawa podstawowe dla państwa. Natomiast podmiot o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej działa w interesie związanym z jego zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), zaś jego celem jest abstrakcyjna kontrola norm, prowadząca – po stwierdzeniu niezgodności – do ich eliminacji z systemu obowiązującego prawa (por. postanowienie TK z 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87).



4.3. Trybunał podkreśla, że nie można abstrahować od podstawowych różnic między konstytucyjną pozycją osoby fizycznej (osoby prawnej prawa prywatnego), a konstytucyjnym statusem jednostki samorządu terytorialnego jako publicznej osoby prawnej, sprawującej władzę w zakresie powierzonych jej zadań. Doktryna uznaje, że „odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (np. gmin), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Stąd osobom tym [np. gminom, powiatom] odmawia się zdolności do posiadania statusu podmiotów praw i wolności, o których mowa w rozdziale II [Konstytucji], a ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyjnymi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjnej. Zarys wykładu, wyd. 13, Warszawa 2009, s. 94). Dzieje się tak dlatego, że status prawny jednostek samorządu terytorialnego jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, zaś jednostki samorządu terytorialnego z istoty rzeczy wykonują określone kompetencje, nie korzystając tym samym z praw i wolności. Sfera kompetencji organów władzy publicznej stanowi granicę dla sfery wolności i praw obywatelskich (zob. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, s. 213-214).



4.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro, po pierwsze, Rada Powiatu w Lublinie nie może wskazać art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji jako wzorców kontroli art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a i b ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia z 2007 r., a po drugie, zaskarżony przepis ustawy oraz rozporządzenie z 2007 r. utraciły moc obowiązującą, to żądanie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, zbadania zgodności uchylonego przepisu i rozporządzenia nie jest w żadnej mierze zdeterminowane „koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw” wnioskodawcy.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.