Pełny tekst orzeczenia

125/10/A/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 13 grudnia 2011 r.
Sygn. akt P 45/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja – przewodniczący
Mirosław Granat – sprawozdawca
Wojciech Hermeliński
Teresa Liszcz
Stanisław Rymar,


po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2011 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, czy:
1) art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.) i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) w zakresie, w jakim przewidują możliwość dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i odsetek w przypadku świadczeń przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia (art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) jedynie za okres nie dłuższy niż 3 lata, są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozumiane w ten sposób, że trzyletni okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia, są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. W postanowieniu z 20 października 2010 r. Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: sąd pytający), zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie, czy art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa FUS) i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) w zakresie, w jakim przewidują możliwość dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i odsetek w wypadku świadczeń przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia (art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS, art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) jedynie za okres nie dłuższy niż 3 lata, są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Sąd pytający wniósł też o zbadanie, czy art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozumiane w ten sposób, że trzyletni okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia, są zgodne z art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji.

1.1. Pytanie prawne zostało zadane w związku z następującym stanem faktycznym: prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 listopada 2009 r. (sygn. akt II K 419/09) skazano Elżbietę F., Zdzisława F. i Grzegorza N. za przestępstwa z art. 286 § 1 w związku z art. 270 § 1, art. 272, art. 11 § 2 i art. 12 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: kodeks karny) – uzyskanie nienależnego świadczenia dzięki posłużeniu się dokumentacją medyczną zawierającą nieprawdziwe dane. Skazani zostali zobowiązani do zwrotu ½ nienależnie pobranych świadczeń. Elżbieta F. i Zdzisław F. zwrócili kwoty orzeczone w wyrokach karnych. Grzegorz N. wpłacił 100 zł i wniósł o rozłożenie należności na raty. Decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: ZUS albo organ rentowy) z czerwca 2010 r. Elżbieta F., Zdzisław F. i Grzegorz N. zostali zobowiązani do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych za okres 3 lat od wstrzymania wypłaty rent. Elżbieta F. i Zdzisław F. zostali zobowiązani także do zwrotu jednorazowych dodatków wypłaconych za kwiecień 2007 r. i odsetek od tych świadczeń.
Od decyzji ZUS Elżbieta F., Zdzisław F. i Grzegorz N. wnieśli odwołania do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wielkopolskim. Odwołujący podnosili zarzut przedawnienia należności. Wskazali, że zostali już zobowiązani do naprawienia części szkody w wyrokach karnych.
Organ rentowy wniósł o oddalenie odwołań. Stwierdził, że odwołujący pobrali nienależne świadczenia. Ubezpieczeni zostali skazani za wyłudzenie świadczeń i zobowiązani w wyroku karnym do zwrotu części świadczeń. Decyzje o zwrocie nienależenie pobranych świadczeń zostały wydane w trybie administracyjnym, a orzeczony wyrokiem karnym obowiązek zwrotu części nienależenie pobranego świadczenia nie ma wpływu na dopuszczalność dochodzenia przez organ pozostałej części nienależnie pobranych świadczeń.

1.2. Sąd pytający przytoczył treść art. 138 ustawy FUS oraz art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Art. 138 ustawy FUS miał zastosowanie do wypłaconych odwołującym rent oraz zapomóg, a art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – do odsetek należnych od tych świadczeń. Regulacje wyżej wskazanych ustaw są prawie takie same. Przewidują niedopuszczalność dochodzenia przez organ rentowy nienależnie pobranych świadczeń za okres dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca nie wskazał, od kiedy należy liczyć trzyletni okres. Przepisy te nie ustanawiają przedawnienia należności. W art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazano termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, określając go na 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności. Kwestionowane regulacje ustanawiają prekluzję czasową do wydania decyzji o zwrocie należności nienależenie pobranych.

1.3. Zdaniem sądu pytającego art. 138 ust. 4 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim regulują obowiązek zwrotu świadczeń uzyskanych w drodze przestępstw, są niezgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Sąd pytający zauważył, że urzeczywistnianie sprawiedliwości społecznej musi uwzględniać sprawiedliwe traktowanie państwowych jednostek organizacyjnych będących osobami prawnymi.
Sąd pytający wskazał, że przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny) ustanawiają okresy przedawniania w szerszym zakresie. Jako zasadę przewidziano przedawnienia wynoszące dziesięć lat (art. 118 kodeksu cywilnego). Art. 4421 § 2 kodeksu cywilnego stanowi, że jeżeli szkoda wynikła ze zbrodni lub występku, to roszczenie o naprawienie szkody ulega przedawnieniu z upływem lat dwudziestu od dnia popełnienia przestępstwa bez względu na to, kiedy poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia.
W ocenie sądu pytającego niedopuszczalna jest taka regulacja, która korzystniej traktuje osoby okradające ZUS jako świadczeniobiorcy, od takich, które dopuściłyby się przestępstwa bezpośredniego zaboru mienia ZUS.
Wstrzymanie wypłaty świadczeń wymaga wydania decyzji, od której przysługuje odwołanie. Konieczne jest także przeprowadzenie postępowania karnego. Stwierdzenie nienależności świadczeń rozciąga się w czasie.

1.4. Sąd pytający wskazał, że poszkodowanym w sprawie jest ZUS (osoba prawna). Na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych składają się wszyscy ubezpieczeni opłacający składki. Uszczuplenie Funduszu może wpływać także na prawa tych jednostek. Zdaniem sądu pytającego nie ma podstaw do różnego traktowania w zakresie ochrony własności, osób fizycznych i prawnych, zależnie od ich statusu własnościowego. Istotą art. 64 ust. 2 Konstytucji jest podkreślenie, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu danego prawa.
Sąd pytający sformułował dodatkowe pytanie na okoliczność, gdyby Trybunał nie podzielił wcześniej wskazanej argumentacji. Wskazał, że zasadne byłoby zbadanie, czy prawidłowy jest sposób wykładni, przewidujący, iż trzyletni okres określony w zakwestionowanych przepisach, należy liczyć od dnia wydania przez ZUS decyzji zobowiązującej do zwrotu. Sąd pytający zakwestionował więc tezę Sądu Najwyższego zawartą w uchwale z 16 października 2009 r. (sygn. akt I UZP 10/09, OSNP nr 7-8/2010, poz. 96, Biuletyn Sądu Najwyższego nr 10/2009, poz. 28). W niektórych sytuacjach nim zostanie ujawniona nienależność świadczenia, może upłynąć znaczny okres i organ rentowy nie mógłby wówczas dochodzić nienależnie pobranych świadczeń. Sąd pytający opowiedział się za wykładnią, zgodnie z którą należałoby przyjąć, że obowiązek zwrotu dotyczy ostatnich 3 lat pobierania świadczenia nienależnego.
Sąd pytający wyjaśnił, że odpowiedź na pytanie będzie miała bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uznanie niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów zakreśli granice czasowe, za które organ rentowy może wydać decyzję i dochodzić nienależnie pobranych świadczeń.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 138 ust. 4 ustawy FUS oraz art. 84 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim przewidują możliwość dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jak również odsetek od nich, przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów, jedynie za okres nie dłuższy niż 3 lata, nie są niezgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.1. Marszałek uznał, że zarzut ujęty w punkcie 2 petitum pytania prawnego dotyczy sfery stosowania prawa. Sąd kwestionuje wykładnię zaskarżonych przepisów przyjętą w uchwale Sądu Najwyższego z 16 października 2009 r. (sygn. akt I UZP 10/09) i proponuje inne rozumienie tych przepisów.
Dokonywanie przez Trybunał Konstytucyjny wykładni przepisów prawnych przyjmowanej w orzecznictwie sądowym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wykładania ta ma charakter stały i jest jednolicie stosowana przez sądy. W takim jednak wypadku przedmiotem kontroli nie jest orzecznictwo sądowe, ale określony przepis, w rozumieniu wynikającym z przyjętej wykładni. Sąd pytający nie wykazał, że taka sytuacja ma miejsce.
Także w literaturze przedmiotu interpretacja art. 138 ust. 4 ustawy FUS, w kwestionowanym zakresie, nie budzi zasadniczych rozbieżności. Przyjmuje się, że wskazany w tym przepisie okres należy liczyć od dnia zaprzestania wypłaty świadczeń. Taka sama interpretacja przyjmowana jest na tle art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Marszałek podkreślił, że sąd pytający, na potrzeby toczącego się przed nim postępowania, powinien samodzielnie dokonać wykładni kwestionowanych przepisów. Sąd Najwyższy w uchwale z 16 października 2009 r., utożsamił okres o którym mowa w art. 138 ust. 4 ustawy FUS, z instytucją przedawnienia. Zdaniem Marszałka Sejmu, interpretacja taka nie jest właściwa w świetle art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wprowadza 10-letni okres przedawnienia należności z tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń.
Orzekanie przez Trybunał w niniejszej sprawie o wykładni określonych przepisów wkraczałoby w sferę kontroli praktyki stosowania prawa. Postępowanie w zakresie wskazanym w punkcie 2 petitum pytania prawnego powinno zostać umorzone.

2.2. Marszałek zauważył, że sąd pytający uczynił przedmiotem pytania prawnego art. 138 ust. 4 ustawy FUS oraz art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim przewidują możliwość dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i odsetek przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia.
Według Marszałka Sejmu, sąd pytający za szeroko zakreślił przedmiot kontroli. Z okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu pytania wynika, że chodzi o sytuację związaną z wyłudzeniem świadczeń na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów. Marszałek, oceniając spełnienie przesłanki funkcjonalnej, stwierdził, że jest ona spełniona tylko w odniesieniu do normy dotyczącej świadczeń przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów. Nie jest ona natomiast spełniona w odniesieniu do normy dotyczącej świadczeń przyznanych lub wypłaconych w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez świadczeniobiorcę. Dopuszczenie kontroli Trybunału Konstytucyjnego względem przepisu regulującego inne niż objęte postępowaniem zawisłym przed sądem wypadki świadomego wprowadzenia organów rentowych w błąd przez świadczeniobiorców nadawałoby postępowaniu wszczętemu tym pytaniem charakter kontroli abstrakcyjnej. Rozpoznanie pytania sądu w zakresie, w jakim dotyczy innych wypadków świadomego wprowadzenia w błąd przez świadczeniobiorców, jest niedopuszczalne.

2.3. Marszałek, precyzując przedmiot kontroli w sprawie, uznał, że pytanie prawne obejmuje także kwestię zgodności art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.
Art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyznaczają okres, za jaki organ rentowy może dochodzić zwrotu nienależnie pobranych świadczeń emerytalnych i rentowych. W niniejszej sprawie chodzi o świadczenia nienależne określone w art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS przyznane ubezpieczonym na podstawie sfałszowanej dokumentacji lekarskiej.
W ocenie sądu pytającego, do naruszenia zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych dochodzi wskutek wprowadzenia, w wypadku ZUS, mniej korzystnych zasad ochrony praw majątkowych w porównaniu z reżimem odpowiedzialności odszkodowawczej, uregulowanym w kodeksie cywilnym. Zdaniem Marszałka istnieje wątpliwość co do dopuszczalności uznania ZUS (organu rentowego) za podmiot, do którego znajduje zastosowanie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Przesądza o tym istota prawa ustanowionego w art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz systematyka Konstytucji.
W art. 64 ust. 2 Konstytucji została wyrażona norma regulująca prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela. Wolności i prawa konstytucyjne wyznaczają relacje między władzą publiczną a podmiotami o charakterze prywatnym. Pełni ona funkcję gwarancyjną dla podmiotów prawa prywatnego, wyznaczając sferę wolną od ingerencji ze strony władzy publicznej. W konsekwencji zakresem obowiązywania praw i wolności konstytucyjnych objęte są podmioty o charakterze prywatnym. Rozumiane w powyższy sposób konstytucyjne wolności i prawa są niedostępne dla podmiotów prawa publicznego. Wyposażenie tych podmiotów w stosowne wolności i prawa, a także w instrumenty służące ich realizacji, prowadziłoby de facto do nadania im odrębnej względem państwa pozycji.
Marszałek Sejmu zajął stanowisko, wedle którego ZUS nie zalicza się do grona podmiotów – adresatów normy z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wobec tego ZUS nie może zostać uznany za podmiot konstytucyjnego prawa do równej ochrony praw majątkowych. Przesądza to o nieadekwatności przywołanego wzorca kontroli. Marszałek dodał, że nawet gdyby uznać, iż ZUS zalicza się do grona adresatów art. 64 ust. 2 Konstytucji, to argumentacja przytoczona przez sąd pytający dla uzasadnienia zarzutu dyskryminacji ZUS-u w ochronie przysługujących mu praw majątkowych nie jest trafna.

2.4. Marszałek nie zgodził się ze stanowiskiem sądu pytającego, że ustawodawca musi wprowadzić identyczne zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w ramach stosunku ubezpieczeniowego oraz naprawy szkody majątkowej wyrządzonej czynem niedozwolonym. Nie ma podstaw do przyjęcia, że wymóg równego traktowania w zakresie ochrony praw majątkowych wymaga przyznania takich samych instrumentów ochrony w sferze ubezpieczeń społecznych, jak obowiązujące w prawie cywilnym.
Marszałek przypomniał, że z jednej strony przedawnienie, a z drugiej strony okres, za jaki można dochodzić zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, są odmiennymi instytucjami prawnymi.
Marszałek stwierdził, że zarzut nierównego traktowania w prawie może być sformułowany wtedy, gdy regulacje prawne dotyczące pewnej grupy adresatów nie odnoszą się równocześnie do innej grupy, pomimo że ta druga grupa odznacza się takimi samymi cechami lub znajduje w podobnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Konieczne jest zatem, aby występowały dwie grupy podmiotów odznaczające się wspólną cechą relewantną, które ustawodawca traktuje inaczej. W stanie prawnym przedstawionym przez sąd pytający sytuacja taka nie występuje. Sąd porównał sytuację prawną ZUS w zakresie uprawnień związanych z dochodzeniem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z sytuacją prawną ZUS w aspekcie przysługujących mu roszczeń cywilnoprawnych w związku z wyrządzeniem czynu niedozwolonego. Formułowany w kontekście art. 64 ust. 2 Konstytucji zarzut, że ustawodawca traktuje w sposób nierówny ten sam podmiot, musi zatem zostać uznany za oczywiście bezzasadny.
Zdaniem Marszałka Sejmu zarzut niekonstytucyjności pod adresem kwestionowanych przepisów mógłby zostać uwzględniony tylko w sytuacji, gdyby sąd pytający dowiódł, że ustawodawca przekroczył w tym zakresie przysługującą mu swobodę co do kształtowania treści przepisów, odpowiadających założonym celom. W sytuacji, gdy sąd takiego dowodu nie przeprowadził, brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowane regulacje są niezgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli.

2.5. Marszałek Sejmu, odnosząc się do wątpliwości sądu pytającego dotyczących okresu, za jaki naliczane są odsetki od nienależnie wypłaconych świadczeń rentowych, wskazał, że podniesiony w tym względzie zarzut nie ma samodzielnego charakteru. Okres, za jaki można żądać zapłaty odsetek, jest uzależniony od długości okresu, za jaki można dochodzić zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń. Wynika to z charakteru odsetek jako świadczenia niesamoistnego (zależnego). Okres, za jaki można dochodzić zapłaty odsetek, nie może być dłuższy niż okres, za jaki organy rentowe mogą dochodzić zwrotu należności głównej. Z uwagi na to, że okres dochodzenia zwrotu należności głównej został ustalony na 3 lata, ustawodawca nie miał podstaw do wprowadzenia dłuższego okresu, za jaki przysługują odsetki, niż 3 lata. Ewentualne wydłużenie okresu, za jaki przysługują odsetki, jest uzależniony od odpowiedniego wydłużenia okresu, za jaki można żądać zwrotu należności głównej. Z tego względu zarzut zbyt krótkiego okresu odsetkowego konsumuje się w zarzucie sformułowanym pod adresem art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Marszałek Sejmu, analizując zgodność kwestionowanej regulacji z zasadą sprawiedliwości społecznej, stwierdził, że podniesione zarzuty dotyczące naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równej ochrony praw majątkowych są tożsame. Sąd pytający nie wyprowadził z zasady sprawiedliwości społecznej innych wymagań, które nie znajdowałyby źródła w konstytucyjnej zasadzie równości.
Marszałek nie zgodził się ze stanowiskiem sądu pytającego, że podmioty o charakterze stricte państwowym mogą zostać zaliczone do grona podmiotów objętych zakresem obowiązywania zasady sprawiedliwości społecznej. Organy państwa oraz państwowe jednostki organizacyjne nie są podmiotami, do których stosuje się obowiązek sprawiedliwego traktowania, wyrażony w art. 2 Konstytucji. Wskazany przez sąd wzorzec kontroli jest nieadekwatny.

3. W piśmie z 19 kwietnia 2011 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3.1. Prokurator wskazał, że art. 138 ust. 4 ustawy FUS jest składnikiem kilkuczłonowej normy wynikającej z innych przepisów zawartych w art. 138 tej ustawy. Podobnie jest z art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który należy wykładać łącznie z innymi przepisami art. 84 tej ustawy.
Sąd Najwyższy w uchwale z 16 października 2009 r. (sygn. akt I UZP 10/09) wskazał, że w treści normatywnej obu tych przepisów nie sposób nie dostrzec zasadniczego podobieństwa, nasuwającego wniosek, że kwestie dotyczące możliwości dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń na podstawie ustawy FUS oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały uregulowane w taki sam sposób. Nie ma dowodów, że w zakresie możliwości żądania ich zwrotu nienależnie pobrane świadczenia z ustawy emerytalnej są inaczej traktowane niż takie same świadczenia z innych ustaw. Sąd Najwyższy uznał, że treść art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi wskazówkę interpretacyjną dla wykładni art. 138 ust. 4 ustawy FUS, z której wynika, że chodzi nie o wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, lecz o okres, za który można żądać zwrotu. Wskazówka ta pozwala na stwierdzenie, że w art. 138 ust. 4 ustawy FUS chodzi o okresy ostatnich 12 miesięcy i ostatnich 3 lat.
Zasady wynikające z art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o ile nie są odmiennie uregulowane w art. 138 ustawy FUS, znajdują zastosowanie w stosunku do osób, które pobrały nienależnie świadczenie, nawet jeśli będzie to oznaczało pogorszenie ich sytuacji. Odesłanie w art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do prawa cywilnego w kwestii naliczania i ustalania odsetek oznacza, że organy ZUS powinny naliczać odsetki ustawowe od dnia doręczenia decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Prokurator przyjął, że art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mogą być stosowane przez sąd łącznie przy rozstrzyganiu sprawy, w związku z którą organ ten wystąpił z pytaniem prawnym.

3.2. Prokurator stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wydania przez organ rentowy trzech decyzji w stosunku do trzech osób o wstrzymaniu wypłaty rent i że począwszy od dat wydania decyzji organ rentowy liczy wsteczny okres (nie dłuższy niż 3 lata) żądania zwrotu świadczeń nienależnych.
Organ rentowy przy wydaniu powołanych decyzji zastosował się do trzyletniego terminu określania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Problem polegał na tym, od jakiej daty organ określił zobowiązanie, gdyż skarżone przepisy daty wyjściowej w tym zakresie nie określają. Zatem, zdaniem Prokuratora, wymaga rozważenia, czy sąd pytający, kwestionując konstytucyjność wspomnianego trzyletniego terminu, nie wykracza poza granice określone treścią decyzji, a tym samym, czy pytanie prawne nie zmierza do abstrakcyjnej kontroli kwestionowanych przepisów.

3.3. Zdaniem Prokuratora, pytanie prawne sądu pytającego spełnia przesłankę podmiotową. Wątpliwości nasuwa natomiast spełnienie przesłanek przedmiotowej i funkcjonalnej. Zastrzeżenie wzbudza skoncentrowanie się sądu na tych fragmentach obu przepisów, które limitują okres, za jaki organ rentowy może dochodzić zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Prokuratora, sąd pytający zakwestionował swobodę i racjonalność stanowienia prawa przez ustawodawcę, a nie ewentualne trudności wykładnicze krytykowanych regulacji. Prokurator uznał, że długość wskazanych w kwestionowanych przepisach okresów jest jasna i nie wymaga interpretacji.
Prokurator na uzasadnienie swojego twierdzenia przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym ten nie dostrzegł problemu wykładni zakwestionowanych przez sąd pytający terminów. Zdaniem Sądu Najwyższego prawidłowa wykładnia art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na przyjęcie, że organ rentowy, wydając decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, powinien ograniczyć zakres tego rozstrzygnięcia do kwot wypłaconych ad casum za ostatnie 3 lata okresu pobierania świadczenia. Przepis ten nie ustanawia natomiast przedawnienia orzekania w tych sprawach.
Kwestię, w jakim przedziale czasowym należy umieścić okres 12 miesięcy oraz okres 3 lat, o których mowa w zaskarżonych przepisach, rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z 16 października 2009 r. (sygn. akt I UZP 10/09). Sąd Najwyższy uznał, że trzyletni okres, wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy FUS, za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia. Zasady określające zwrot nienależnego świadczenia ze względu na upływ czasu wskazane są w art. 138 ust. 4 i 5 FUS. Chodzi o okres nie dłuższy niż 3 lata od żądania zwrotu, czyli wydania decyzji w tej sprawie. Omawiane okresy są powiązane z żądaniem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W niniejszej sprawie sąd pytający ograniczył się do wskazania, że sąd karny zobowiązał skazanych do zwrotu ½ nienależnie pobranych świadczeń. Sąd karny nałożył na skazanych środek karny w postaci obowiązku naprawienia wyrządzonej przestępstwem szkody w całości albo w części lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Jest to regulacja niezależna od przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu roszczenia oraz możliwości zasądzenia renty. Określony w art. 46 § 1 kodeksu karnego obowiązek naprawienia szkody jest środkiem karnym, ale przy jego orzekaniu należy kierować się zasadami prawa cywilnego dotyczącymi ustalenia wielkości szkody majątkowej lub doznanej krzywdy, biorąc także pod uwagę stopień przyczynienia się pokrzywdzonego do jej powstania.
Sąd karny miał obowiązek orzeczenia środka karnego naprawienia szkody w wysokości wyliczonej przez organ rentowy i znanej w dniu wyrokowania. Prokurator podkreślił, że sąd pytający nie przytoczył w pytaniu prawnym powodów, dla których sąd karny nakazał skazanym naprawienie szkody tylko w połowie. Jeśli więc sąd karny miał wątpliwości co do rzeczywistej wysokości szkody, to na sądzie pytającym spoczywał, w pierwszej kolejności, obowiązek wyjaśnienia tych wątpliwości, przed wystąpieniem z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

3.4. Prokurator zauważył, że sąd pytający dopatrzył się niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów w tym, iż wprowadzają one graniczny wsteczny okres, limitujący dochodzenie roszczenia przez organ rentowy. Uzasadnienie pytania prawnego opiera się na krytycznej ocenie unormowania, które stawia organ rentowy oraz płatników składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w niekorzystnym położeniu w stosunku do osób wyłudzających świadczenia. Sąd pytający podważył sens przyjęcia instytucji ukształtowanej na wzór przedawnienia roszczeń, wprowadzającej termin prekluzyjny wstecznej ich wymagalności.
Zdaniem Prokuratora argumentacja sądu pytającego wkracza w obszar zastrzeżony dla ustawodawcy. Jeśli ustawodawca, przez wprowadzenie w zaskarżonych przepisach trzyletniego okresu dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych, uznał, że nie przeszkodzi to realizacji celów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to działał w granicach swobody regulacyjnej. Swoboda ta nie koliduje z normami konstytucyjnymi.
Mechanizm przedawnienia, a ogólniej mechanizm dawności w prawie cywilnym, nie jest przedmiotem bezpośrednich gwarancji zawartych w Konstytucji. Nie może być on łączony z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Prokurator podkreślił, że gwarancje wynikające z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie dotyczą podmiotów publicznych.

3.5. Zdaniem Prokuratora argumentacja związana z analizą zgodności z art. 2 Konstytucji nie spełnia wymogów stawianych pytaniu prawnemu.
Prokurator uznał, że Trybunał Konstytucyjny nie może w procedurze pytań prawnych rozpatrywać wątpliwości sądu co do zasadności, słuszności lub skuteczności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Kierunek wykładni w zakresie stosowania terminów przewidzianych w zaskarżonych przepisach kształtowany jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Nie ma podstawy do uznania, że kierunek ten może prowadzić do skutku odbiegającego od woli ustawodawcy.
Zdaniem Prokuratora pytanie prawne nie spełnia przesłanki przedmiotowej. Sąd pytający poddaje kontroli konstytucyjnej przepisy, które mają zastosowanie w rozpatrywanej przez niego sprawie, jednak – kwestionując przyjętą w tych przepisach prekluzję – w rzeczywistości ocenia prawo w aspekcie jego słuszności. Wykracza to poza kompetencje sądu w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych oraz wykracza poza zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Prokurator ponadto podkreślił, że sąd pytający sformułował wniosek alternatywny, zmierzający do ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny wiążącej wykładni stosowania terminu prekluzyjnego. Kompetencja dokonywania wykładni prawa nie przysługuje jednak Trybunałowi Konstytucyjnemu.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: sąd pytający) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa FUS) i art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) w zakresie, w jakim przewidują możliwość dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i odsetek w wypadku świadczeń przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia (art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS, art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) jedynie za okres nie dłuższy niż 3 lata, są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Sąd pytający zadał także pytanie, czy art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozumiane w ten sposób, że trzyletni okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia, są zgodne z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności pytania prawnego. Wydanie wyroku zawierającego odpowiedź na pytanie prawne jest bowiem uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne musi być zatem ściśle związane z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie. Jest to konieczną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pytanie prawne musi być skonstruowane zgodnie z następującymi przesłankami: 1) podmiotową, 2) przedmiotową oraz 3) funkcjonalną.
Przesłanka podmiotowa oznacza, że z pytaniem prawnym może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego każdy sąd, w zakresie wskazanym w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Trybunał dokonuje oceny konstytucyjności aktu normatywnego w postępowaniu wszczętym z inicjatywy sądu, ale pełni rolę subsydiarną względem tego sądu w tym sensie, że orzeka dopiero wówczas, gdy sąd dokona oceny konstytucyjności danego aktu normatywnego i dojdzie do przekonania, że jest on niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu.
Przedmiotem pytania prawnego (przesłanka przedmiotowa) musi być przepis, norma prawna lub akt normatywny, którego zgodność z określonym wzorcem wpływa na treść rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez sąd (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).
Trybunał Konstytucyjny, przyjmując pytanie prawne do rozpoznania, powinien zbadać, czy jego wypowiedź dotycząca konstytucyjności przepisu będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na sądzie pytającym spoczywa obowiązek wskazania tej zależności (por. np. postanowienie z 10 grudnia 2008 r., sygn. P 39/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 187 i przywołane tam orzecznictwo).


3. W niniejszej sprawie została spełniona przesłanka podmiotowa. Pytanie prawne zadał Sąd Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim.

Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej zauważył, że, po pierwsze, sąd zakwestionował normy prawne z art. 138 ust. 4 w związku z art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS oraz art. 84 ust. 3 w związku z art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim regulują obowiązek zwrotu świadczeń uzyskanych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia; po drugie, dąży do uznania niekonstytucyjności określonej wykładni art. 138 ust. 4 ustawy FUS i art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że przesłanka przedmiotowa jest spełniona wówczas, gdy przedmiotem pytania prawnego jest przepis, którego zgodność z określonym wzorcem wpływa na treść rozstrzygnięcia przez sąd konkretnej sprawy (por. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01). Nie może to być akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej przez sąd sprawie i który nie będzie podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem pytania prawnego może być jedynie konstytucyjność konkretnej normy prawnej. Może ono dotyczyć wyłącznie problemu hierarchicznej zgodności aktu normatywnego, na podstawie którego orzeka sąd (por. postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Sąd nie powinien kierować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli nie przedstawi argumentów prawnych co do niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Sąd pytający musi również wykazać, że zastrzeżenia co do konstytucyjności czy legalności danej normy są tak istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny w tej formie kontroli. W ramach pytania prawnego nie mogą być też rozpatrywane wątpliwości sądu co do zasadności, słuszności lub skuteczności istniejącego rozwiązania (por. postanowienia z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268 i 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 138 ust. 4 w związku z art. 138 ust. 2 pkt 2 ustawy FUS oraz art. 84 ust. 3 w związku z art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są przepisami, które będą zastosowane przez sąd pytający w sprawie, w której wniesiono pytanie prawne. W tym zakresie spełniona jest więc przedmiotowa przesłanka pytania prawnego.



4. Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje się kontrolą interpretacji przepisów w praktyce sądowej, chyba że wystąpi problem związany ze stosowaniem prawa, które przyjęło formę odbiegającą od treści i znaczenia przyznanego mu przez prawodawcę. Nie można także zadawać pytań prawnych w celu uzyskania wiążącej wykładni danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36).



4.1. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że sąd, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, uwzględniając zasadę nadrzędności Konstytucji oraz zasadę niesprzeczności systemu prawnego. Normom prawnym powinien on nadawać takie znaczenie, aby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej służył jej realizacji. Jeżeli wątpliwość sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją może być usunięta w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy lub inny akt normatywny, to pytanie prawne uznaje się za niedopuszczalne (por. wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73).



4.2. Sąd w pierwszej kolejności powinien dokonywać wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją, gdyż stosownie do jej art. 8 może ją bezpośrednio stosować. Dopiero gdy zabieg taki zakończy się niepowodzeniem, możliwe jest przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (por. postanowienie z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01,; z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03; z 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60).



4.3. Sąd pytający w niniejszej sprawie dąży do zakwestionowania wykładni przedmiotowych przepisów, jaka wynika z uchwały Sądu Najwyższego z 16 października 2009 r. (sygn. akt I UZP 10/09, OSNP nr 7-8/2010, poz. 96 oraz „Biuletyn Sądu Najwyższego” nr 10/2009, poz. 28). Trybunał Konstytucyjny zwraca w związku z tym uwagę, że kontrola wykładni przepisów wynikającej z orzecznictwa sądowego byłaby dopuszczalna jedynie wówczas, gdyby wykładnia taka miała charakter stały i była jednolicie stosowana przez sądy. W takim wypadku przedmiotem kontroli byłby przepis w rozumieniu wynikającym z przyjętej wykładni. Dopuszczalność kontroli konstytucyjności określonego rozumienia przepisu zależy od tego, czy zakwestionowane rozumienie przepisu jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowym.

Trybunał stwierdził, że sąd pytający nie wskazał linii orzeczniczej dotyczącej rozumienia zakwestionowanych przepisów. Przywołał on uchwałę Sądu Najwyższego z 16 października 2009 r., zgodnie z którą: „Trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia”. Wskazanie przez sąd pytający jednej z uchwał Sądu Najwyższego, bez przedstawienia odpowiedniej argumentacji, nie przesądza o tym, że wskazane w tej uchwale rozumienie zakwestionowanych przepisów jest jednolite i powszechnie przyjmowane.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że art. 138 ust. 4 ustawy FUS należy rozumieć w ten sposób, iż wskazany w tym przepisie okres należy liczyć od dnia zaprzestania wypłaty świadczeń (por. M. Bartnicki, Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, red. K. Antonów, Warszawa 2009). Taką samą interpretację przyjmuje się w odniesieniu do art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. W. Dobek, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, red. J. Wantoch-Rekowski, Toruń-Warszawa 2007, s. 466-467).

Taka wykładnia jest odmienna od tej wskazanej w uchwale Sądu Najwyższego z 16 października 2009 r.



4.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sąd pytający nie podjął wysiłku wykładni kwestionowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją. Zatem dopuszczenie przez Trybunał Konstytucyjny orzekania o zakwestionowanych w pytaniu prawnym przepisach wkraczałoby w sferę kontroli praktyki stosowania prawa. Tego rodzaju ingerencja sądu konstytucyjnego jest zaś niedopuszczalna.



5. Trybunał Konstytucyjny, badając związek między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim, zwrócił uwagę na następujące kwestie.



5.1. Definicje świadczenia nienależnie pobranego są zawarte w art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w art. 138 ustawy FUS. Mimo tego, że redakcja definicji zawartych w obu przepisach nie jest identyczna, w ujęciu tych przepisów za świadczenia nienależnie pobrane uważa się: 1) świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymane wypłaty świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2) świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie nieprawdziwych (fałszywych) zeznań lub fałszywych dokumentów albo w innych wypadkach świadomego wprowadzenia w błąd organu rentowego przez osobę pobierającą świadczenie.

Istotą świadczenia nienależnie pobranego jest zła wiara osoby pobierającej świadczenie co do nieprzysługiwania tego świadczenia w całości lub części od początku albo w następstwie później zaszłych zdarzeń. O istnieniu tej świadomości przesądza dokonanie pouczenia ubezpieczonego o okolicznościach ustania lub zawieszenia prawa do świadczenia albo wstrzymania wypłaty świadczeń.

Świadczenie nienależenie wypłacone to każde świadczenie emerytalne lub rentowe wypłacone osobie, która nie miała prawa do ich pobierania w dniu wydania decyzji emerytalnej lub rentowej albo później utraciła uprawnienia do ich pobierania, albo prawo do świadczeń uległo zawieszeniu lub wysokość świadczeń uległa obniżeniu.

Organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres nie dłuższy niż 3 lata. Gdy osoba pobierająca świadczenie powiadomiła organ rentowy o zajściu okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a świadczenia te były nadal wypłacane, roszczenia organu rentowego ograniczają się do świadczeń za okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (por. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2009, s. 195-196).



5.2. Art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest zobowiązana do jego zwrotu. Nie mają tu zastosowania przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. W art. 84 ust. 3 tej ustawy ustawodawca oznaczył przedział czasowy, za który organ ma prawo domagać się zwrotu wypłaconych świadczeń. Okres ten jest zróżnicowany w zależności od tego, czy pobierający świadczenie zawiadomił, czy nie zawiadomił organ rentowy o okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie wypłaty świadczeń.

Gdy pobierający świadczenie zawiadomił organ rentowy, żądanie zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń obejmuje okres nie dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy. W wypadku, gdy organ nie został powiadomiony, dochodzenie należności może obejmować okres ostatnich 3 lat, licząc od daty wstrzymania wypłaty świadczeń. Obowiązek zwrotu dotyczy zarówno należności głównej, jak i odsetek (por. J. Wantoch-Rekowski red., op. cit., s. 466-467).

Przepisy ustawy FUS nie wspominają o przedawnieniu, ale zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności. Przedawnienie biegnie w następstwie wydania i uprawomocnienia się decyzji ustalającej należność. Żaden przepis nie określa, kiedy taka decyzja powinna zostać wydana. Ograniczenia czasowe wynikające z art. 138 ust. 4 i 5 ustawy FUS dotyczą wyłącznie okresu, za jaki można żądać zwrotu świadczenia (por. K. Antonów, M. Bartnicki, B. Suchacki, op. cit.).



6. Trybunał Konstytucyjny, analizując pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, doszedł do wniosku, że sąd ten przedstawił zarzuty dotyczące granic okresu, za jaki organ rentowy może dochodzić zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym zakresie zakwestionował on swobodę i racjonalność działania ustawodawcy. Sąd poddał krytyce sens przyjęcia w kwestionowanych przepisach instytucji ukształtowanej na wzór przedawnienia roszczeń, wprowadzającej termin prekluzyjny wstecznej ich wymagalności.



6.1. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ustawodawca ma swobodę w kształtowaniu obowiązującego prawa. Jej granice wyznaczają normy konstytucyjne. Ustawodawca może stanowić prawo odpowiadające np. założonym celom politycznym (por. wyrok z 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211).

Sąd pytający, kwestionując prekluzję zawartą w art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 138 ust. 4 ustawy FUS, ocenia prawo w aspekcie jego słuszności i zasadności przyjętych w nim rozwiązań. Nie ma to związku z toczącą się przed sądem pytającym sprawą dotyczącą odwołania od decyzji organu rentowego.



6.2. Sąd pytający stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uznanie niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów zakreśli granice czasowe, za które organ rentowy może wydać decyzję i dochodzić nienależnie pobranych świadczeń.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że granice takie są wyznaczone przepisami prawa oraz orzecznictwem sądowym, które nie budzi zasadniczych wątpliwości. Argumenty podnoszone przez sąd pytający dotyczą sfery stanowienia prawa i koncepcji kształtowania przepisów o ubezpieczeniach społecznych. Odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Zatem nie została spełniona przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.



Z uwagi na wyżej wskazane okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.