Pełny tekst orzeczenia

311/3/B/2012

POSTANOWIENIE
z dnia 9 maja 2012 r.
Sygn. akt Ts 298/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodnicząca


Marek Kotlinowski – sprawozdawca


Adam Jamróz,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 grudnia 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Janusza B.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 12 października 2011 r. skarżący – Janusz B. zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisów trzech aktów normatywnych. Art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa) w zakresie, w jakim „nie zawiera szczegółowych wytycznych dla treści aktu, a przez to i sprawiedliwych społecznie zasad realizacji planu wspierania obszarów o trudnych warunkach gospodarowania”, skarżący zarzucił, że jest niezgodny z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, ze zm.). Zarzut ten skarżący dodatkowo uzasadnił „nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniem konkurencyjności i rozwoju obszarów wiejskich (rolnicza przestrzeń produkcyjna), znajdujących się w granicach administracyjnych miast, w tym miasta Sokółka”.
Przeciwko § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.; dalej: rozporządzenie), w zakresie, w jakim „pomija »wiejskie« (rolnicze) obręby geodezyjne miasta Sokółka stanowiące obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 20 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 30 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), ze względu na niedozwolone administracyjne ograniczenie rozwoju gospodarczego rolniczej przestrzeni produkcyjnej miasta Sokółki, charakteryzującej się trudnymi warunkami gospodarowania. Natomiast wobec § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie granic), w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń produkcyjną miasta Sokółka o grunty rolne obrębów geodezyjnych wsi: Kraśniany, Kamionka Nowa, Słojniki i Tartak-Kuryły, skarżący przedstawił zarzut niezgodności z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) oraz z art. 7 Konstytucji.
W postanowieniu z 30 grudnia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że skarga konstytucyjna wniesiona została w związku ze sprawą, w której nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia, wymaganego w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji. Swoje zarzuty skarżący odniósł do decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Sokółce z 27 kwietnia 2011 r. (utrzymanej następnie w mocy decyzją organu administracyjnego II instancji). Później jednak skarżący nie podjął żadnych działań w celu poddania decyzji organu odwoławczego kontroli sądu administracyjnego. W konkluzji swojego orzeczenia Trybunał stwierdził, że skarga konstytucyjna wniesiona została przez skarżącego przedwcześnie, bez uprzedniego wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżący wniósł zażalenie. Uznał w nim, że Trybunał oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnej wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji, a zwłaszcza zawartego w nim pojęcia „ostatecznej decyzji”. Zakwestionował proceduralny błąd w postaci braku połączenia do wspólnego rozpoznania niniejszej skargi oraz wcześniejszej skargi konstytucyjnej wniesionej także przez skarżącego. Ponadto zarzucił Trybunałowi, że ten – niezgodnie z zasadami współżycia społecznego, o których mowa w art. 2 Konstytucji – narzucił skarżącemu nadmierne i zbędne wymogi formalne korzystania ze skargi konstytucyjnej.
Uzasadniając szczegółowo zarzuty zażalenia, skarżący – podobnie jak w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej – wskazał na literalne brzmienie art. 79 ust. 1 Konstytucji, w treści którego wyeksponował pojęcie „ostatecznej decyzji organu administracji publicznej”. Jego zdaniem decyzja wydana w sprawie podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną ma być ostateczna, a nie – dodatkowo jeszcze – prawomocna. Wymóg zaskarżania błędnych decyzji do sądu administracyjnego uznał za zbędny, nieznajdujący podstaw w obowiązujących przepisach (zdaniem skarżącego jest to wymóg co najwyżej zwyczajowy) a dodatkowo tworzący „wieczną barierę” dla niewygodnych skarg konstytucyjnych. Skarżący ponownie podjął próbę wykazania niejednoznaczności linii orzeczniczej Trybunału odnośnie do konieczności legitymowania się wyrokiem sądu administracyjnego w przypadku skarg konstytucyjnych związanych z wydanymi decyzjami administracyjnymi. Odwołał się w tym zakresie do fragmentów uzasadnienia jednego z postanowień Trybunału, w którym wskazano, że „(…) termin wynikający z art. 46 ustawy o TK rozpoczyna bieg z chwilą doręczenia skarżącemu opisanego w nim orzeczenia, które uzyskało przymiot prawomocności lub ostateczności (…)”. Stwierdzenie to uznał za przykład niejednoznaczności w interpretacji przesłanki „ostatecznej decyzji administracyjnej”, będącej warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej. Wymóg wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest więc – zdaniem skarżącego – niecelowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy pełnomocnik (radca prawny lub adwokat) wydaje opinię o nieskuteczności występowania ze skargą na decyzję administracyjną, kierując się treścią orzeczeń sądowych podejmowanych uprzednio w podobnych sprawach. Zdaniem skarżącego sanacja błędu niniejszej skargi, polegającego na nieprzedstawieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, mogłaby nastąpić, gdyby doszło do jej połączenia z wcześniejszą skargą konstytucyjną, do której tego rodzaju orzeczenie skarżący już dołączył. Za bezcelowe i zbędne uznał on ponowne występowanie ze skargą na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego by uzyskać taki sam w treści wyrok sądowy, zwłaszcza gdy (jak twierdzi skarżący) nie ma szans na wyłączenie sędziów, którzy uznali kwestionowane przepisy za zgodne z Konstytucją i odmówili skierowania w tej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W dalszej części zażalenia skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć – jego zdaniem – o dyskryminacyjnym podejściu sędziów Trybunału do skarg wnoszonych przez jego pełnomocnika, jak również do skarg poruszających określone problemy obowiązującego prawa.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie skarżącego nie dostarczyło argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Zasadniczą przesłanką odmownego rozstrzygnięcia Trybunału było stwierdzenie, że skarga konstytucyjna wniesiona został przedwcześnie, ponieważ skarżący nie wyczerpał drogi prawnej przysługującej w sprawie, w związku z którą przedstawił zarzuty niekonstytucyjności (nielegalności) przepisów. Niewyczerpanie drogi prawnej wynikało z zaniechania przez skarżącego zaskarżenia wydanej w jego sprawie decyzji organu administracyjnego II instancji do sądu administracyjnego, a tym samym uzyskania prawomocnego wyroku sądowego, który nadałby przymiot ostateczności decyzji naruszającej – zdaniem skarżącego – przysługujące mu prawa i wolności konstytucyjne.
Kwestionując stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, skarżący przedstawił dwa rodzaje argumentów. Przede wszystkim odwołał się do „literalnej” – jak to określa – wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. Należy w związku z tym zauważyć, że w treści powołanego przepisu Konstytucji nie pojawia się określenie „ostateczna decyzja” organu administracji publicznej. Ustrojodawca operuje innym ogólnym określeniem, „ostatecznym orzeczeniem” (sądu lub organu administracji publicznej), którego nie można prawidłowo interpretować przy uwzględnieniu unormowań regulujących jeden konkretny typ postępowania przed organami władzy publicznej – tu w świetle przepisów o postępowaniu administracyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazywał w związku z tym wielokrotnie, że termin „orzekł ostatecznie”, zastosowany w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji nie ma swojego odpowiednika w przepisach ustawowych dotyczących poszczególnych odmian procedur postępowania przed sądami i organami administracji publicznej. Jest to termin autonomiczny wobec określeń „prawomocny wyrok” czy też „ostateczna decyzja administracyjna” (zob. postanowienie TK z 4 lutego 1998 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 18). Tym samym, ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, w przypadku rozstrzygnięć organów administracji publicznej, bynajmniej nie powinno być utożsamiane z „ostateczną decyzją administracyjną” wydaną w sprawie, w związku z którą skarżący występuje ze skargą konstytucyjną. Istotnie, decyzja ta może być „orzeczeniem” naruszającym prawa lub wolności skarżącego. Jednakże przymiot ostateczności nabywa ona dopiero w momencie, gdy skarżący – korzystając ze skargi na zasadach określonych w ustawie – wyczerpie przysługującą w sprawie drogę prawną (art. 46 ust. 1 ustawy o TK). W związku z tym ponownie stwierdzić należy, że obowiązek wyczerpania drogi prawnej w sprawach, w których naruszenie praw i wolności spowodowane zostało zastosowaniem kwestionowanych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej, wiąże się z koniecznością uruchomienia następnie postępowania sądowoadministracyjnego. Wymaga to zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w dalszej kolejności skorzystania ze zwykłego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału odnośnie do konieczności uprzedniego uruchomienia procedury sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej jest przy tym niezmienne, również przy uwzględnieniu ustrojowo-organizacyjnych zmian w strukturze sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia TK z: 1 września 1998 r., Ts 107/98, OTK ZU z 1999 r. SUP., poz. 79; 7 czerwca 2005 r., Ts 32/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 200).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że obowiązek skorzystania przez skarżącego z procedury sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji administracyjnej, która poprzedzać winna wniesienie skargi konstytucyjnej do Trybunału, w żadnym razie nie może być uznany za „zwyczajowe” ograniczenie prawa do korzystania z tego środka ochrony. Znajduje on wyraźną podstawę w określeniu „orzekł ostatecznie”, zastosowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i w precyzujących zasady korzystania ze skargi postanowieniach ustawy o TK. W szerszym kontekście normatywnym wymóg ten znajduje pełne potwierdzenie w subsydiarnym charakterze skargi konstytucyjnej, która to subsydiarność widoczna jest zwłaszcza wobec innych środków ochrony praw i wolności, a szczególnie prawa do skorzystania z przysługującej drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), jak i prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji).
Skarżący błędnie interpretuje też treść wskazywanych w zażaleniu postanowień Trybunału wydanych w toku wstępnej kontroli innych skarg konstytucyjnych. Z cytowanego fragmentu uzasadnienia orzeczenia Trybunału w sprawie Ts 86/09 (postanowienie z 18 stycznia 2011 r., niepubl.) bynajmniej nie wynika alternatywność sposobów „wyczerpania drogi prawnej”, sprowadzająca się do uzyskania prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji. Już w zaskarżonym przez skarżącego postanowieniu podkreślano, że wyliczenie form orzeczeń zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK nie ma charakteru przypadkowego, lecz akcentuje właśnie priorytet orzeczeń sądowych. Tym samym, jeżeli w sprawie skarżącego dopuszczalna jest droga sądowa prowadząca do uzyskania prawomocnego wyroku, to obowiązkiem skarżącego jest skorzystanie z tej właśnie drogi i doprowadzenie do wydania tego rodzaju orzeczenia. Poprzestanie na uzyskaniu ostatecznej decyzji (względnie innego ostatecznego rozstrzygnięcia) byłoby usprawiedliwione jedynie w sprawie, w której droga sądowa została przez prawodawcę wyłączona.
Trzeba jednocześnie podkreślić, że wymóg wyczerpania drogi prawnej przysługującej w sprawie (w analizowanym przypadku – postępowania sądowoadministracyjnego) ma charakter bezwzględny i ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku jego dopełnienia. Wniesienie skargi konstytucyjnej przed zakończeniem postępowania przewidzianego w danej sprawie każdorazowo musi być uznane za przedwczesne, a tym samym niezgodne z warunkiem określonym w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Ze zrozumiałych względów nie mogła być również uwzględniona sugestia skarżącego dotycząca połączenia niniejszej skargi z wcześniej wniesioną przez niego skargą konstytucyjną. Przesłanką takiego połączenia miałaby być swoista „sanacja” braku prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez uwzględnienie takiego orzeczenia, jednakże wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiona została wcześniejsza skarga konstytucyjna. Rozwiązanie takie – skądinąd pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych – w żadnym razie nie wpłynęłoby na zmianę negatywnej kwalifikacji przesłanek niniejszej skargi konstytucyjnej. Wyczerpanie drogi prawnej polegające na doprowadzeniu do wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny drugiej instancji nie może być rozumiane w sposób wyłącznie formalistyczny, jako legitymowanie się przez skarżącego jakimkolwiek prawomocnym wyrokiem tego sądu, tym bardziej wydanym w związku z inną sprawą.
Trybunał pozostawił natomiast bez komentarza niezwiązane z treścią zaskarżonego postanowienia rozważania skarżącego dotyczące negatywnego nastawienia sędziów Trybunału do skarg konstytucyjnych wnoszonych przez skarżącego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.