Ts 36/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
139/2/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 12 czerwca 2013 r.
Sygn. akt Ts 36/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.B. w sprawie zgodności:
art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) z art. 2, art. 30 w zw. z art. 47, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2, art. 10 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 i art. 178 ust. 1 oraz z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 8 lutego 2013 r., sporządzonej przez pełnomocnika, skarżący – R.B. zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.). Zaskarżonemu przepisowi p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim „nie przewidywał podania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnienia przy wydaniu postanowienia o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego” oraz „nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego”, skarżący zarzucił niezgodność z art. 2, art. 30 w zw. z art. 47, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2, art. 10 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 i art. 178 ust. 1 oraz z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną w związku z następującą sprawą. W postanowieniu z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 (M. P. Nr 4, poz. 38) Prezydent odmówił powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w Słubicach. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazał art. 179 Konstytucji. Skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 283/11). Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną z uwagi na to, że postanowienie Prezydenta nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ponadto wskazał, że nie ma również podstaw do kontroli tego postanowienia w przepisach ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykluczył możliwość przyjęcia, że postanowienie Prezydenta jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zdaniem sądu I instancji powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (jak i odmowa takiego powołania) jest specjalną prerogatywą głowy państwa, wykonywaną w sposób dyskrecjonalny, a zarazem niebędącą przejawem funkcji administrowania. Stanowisko to podtrzymał w całości Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 16 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1887/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącego od postanowienia sądu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do poglądu wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. (SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69), zgodnie z którym procedura nominacyjna sędziów znajduje pełne oparcie w konstytucyjnej normie kreacyjnej. Tym samym odmowa powołania sędziego przez Prezydenta powinna być postrzegana jako „zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji”. Stwierdzenie Trybunału doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że Prezydent – realizując kompetencje konstytucyjne – nie wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Tylko taka zaś kwalifikacja otwierałaby drogę do kontroli tego rodzaju działań przez sąd administracyjny.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący podkreślił na wstępie zasadność przyjęcia postanowienia Prezydenta wydanego w jego sprawie za ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego postanowienie to ma charakter indywidualnego i władczego rozstrzygnięcia, należącego do kategorii aktów urzędowych wymienionych w Konstytucji, które doprowadziło do naruszenia jego praw podmiotowych gwarantowanych przez ustrojodawcę. Skarżący zaznaczył również, że wykorzystał wszystkie środki prawne w celu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Zaliczył do nich w szczególności skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia przedstawił argumenty mające przemawiać na rzecz tezy o oparciu postanowienia Prezydenta nie tylko na art. 179 Konstytucji, ale również na – będącym przedmiotem skargi konstytucyjnej – art. 55 § 1 p.u.s.p. Następnie skarżący skoncentrował się na uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji), a także zasady godności i ochrony prawnej czci i dobrego imienia (art. 30 w zw. z art. 47 Konstytucji). Skarżący upatruje pogwałcenie prawa do sądu w pozbawieniu go możliwości skorzystania z drogi sądowej, w ramach której mógłby poddać kontroli prawidłowość działań Prezydenta związanych z wykonywaniem kompetencji do powoływania sędziów. Natomiast niezgodność art. 55 § 1 p.u.s.p. z art. 30 w zw. z art. 47 Konstytucji wiąże skarżący z brakiem obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta decyzji o odmowie powołania kandydata prawidłowo przedstawionego głowie państwa przez Krajową Radę Sądownictwa. Zdaniem skarżącego obowiązujący tryb podejmowania tego aktu może prowadzić do podważenia cech charakteru kandydata na urząd sędziego i naruszenia jego godności. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym, a także zasady ochrony zaufania obywateli do państwa (art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji). Istotę takiego naruszenia skarżący ponownie upatruje w dopuszczeniu przez ustawodawcę do podejmowania przez Prezydenta niczym nieuzasadnionych rozstrzygnięć odmownych, opartych na niesprecyzowanych kryteriach oceny kandydata. Skarżący podkreślił przy tym, że kryteria te nie były stosowane wobec innych sędziów powoływanych przez poprzednich piastunów urzędu głowy państwa. W ocenie skarżącego ustawowa procedura powołania sędziów jest nieprzejrzysta, a jej wynik – niepodważalny. Tymczasem wzgląd na wymóg transparentności działań Prezydenta czyni koniecznym stworzenie systemu gwarancji pozwalających na wykluczenie pozaprawnej arbitralności w doborze kandydatów na stanowiska sędziowskie. Naruszenie powyższego wymogu skarżący ponownie wiąże z brakiem obowiązku uzasadnienia postanowień wydawanych przez Prezydenta. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przytoczył szereg argumentów mających świadczyć o niezgodności art. 55 § 1 p.u.s.p. również z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Stanowisko skarżącego w tym zakresie można sprowadzić do tezy o braku swobody Prezydenta przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na urząd sędziego w przypadku kandydatów prawidłowo przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa. Skarżący uzupełnił podstawę skargi konstytucyjnej jeszcze o art. 10 Konstytucji, podkreślając wagę i znaczenie istotnych elementów gwarancyjnych związanych z niezawisłością sędziów. Unormowanie art. 55 § 1 p.u.s.p. uznał w związku z tym za naruszające przewidziany przez ustrojodawcę mechanizm podziału i równoważenia władz (pismo z 18 marca 2013 r.).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 Konstytucji jedną z przesłanek korzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem przepisu, który był podstawą prawną orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W myśl powołanego unormowania Konstytucji orzeczenie to powinno posiadać przy tym niezbędny walor ostateczności. Doprecyzowanie zasad, na jakich dopuszczalne jest wniesienie skargi konstytucyjnej, zostało powierzone ustawodawcy, a ich konkretyzacja nastąpiła przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu przez skarżącego przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
2. W orzecznictwie Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wielokrotnie podkreślano w związku z tym konieczność prawidłowej, spójnej z założeniami wynikającymi z art. 79 ust. 1 Konstytucji, interpretacji art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Szczególnie istotny jest postawiony przed skarżącym wymóg poprawnego wykorzystania środków prawnych przysługujących w ramach drogi prawnej przewidzianej w sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną. Z jednej bowiem strony, wyczerpanie drogi prawnej jest warunkiem zachowania subsydiarnego charakteru tego środka ochrony, a zarazem potwierdzenia, że wydane w sprawie orzeczenie nabrało już niezbędnego przymiotu ostateczności. Z drugiej jednak, wymagane jest dochowanie przez skarżącego terminu do skorzystania ze skargi konstytucyjnej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału termin przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony, a wniesienie skargi po jego upływie bezwzględnie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu (por. np. postanowienie TK z dnia 4 marca 2008 r., Ts 223/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 119).
3. Istotne znaczenie ma również zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK wyliczenie form rozstrzygnięć o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego. Trybunał podkreślał w tym kontekście nieprzypadkową kolejność wskazanych tam orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie), wyrażającą priorytet drogi sądowej w zakresie ochrony praw i wolności skarżącego (por. np. postanowienie TK z dnia 5 grudnia 1997 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17). Równocześnie jednak podkreślenia wymaga konieczność interpretowania tej części art. 46 ust. 1 ustawy o TK w ścisłym związku z poprzedzającą go przesłanką wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej. Innymi słowy, podejmowanie przez skarżącego próby uzyskania prawomocnego wyroku sądowego jest uprawnione w sytuacji, gdy wydanie tego rodzaju orzeczenia jest w dopuszczalne w ramach drogi prawnej, która przysługuje w danej sprawie. W przeciwnym wypadku realizacja ustawowej przesłanki „wyczerpania drogi prawnej” następuje już wraz z uzyskaniem innego rodzaju orzeczenia (ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia), a kroki poczynione w celu doprowadzenia do wydania prawomocnego wyroku muszą być uznane za podjęte przez skarżącego poza przysługującą drogą prawną. W konsekwencji oznacza to, że pozostaną one bez wpływu na rozpoczęcie i bieg terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
4. Trzeba jednak podkreślić, że problem dopełnienia omawianej w tym miejscu przesłanki każdorazowo powinien być kwalifikowany nie tylko w kontekście formy wydanego w sprawie orzeczenia, ale również przez pryzmat rodzaju konstytucyjnych praw i wolności, których naruszenie podnosi skarżący. Obydwa te czynniki niezależnie od siebie mogą bowiem determinować zarówno przebieg postępowania w danej sprawie, jak i konieczność (czy też jedynie dopuszczalność) podejmowania przez skarżącego określonych kroków prawnych, skutkujących wydawanymi w toku tego postępowania rozstrzygnięciami organów orzekających (por. postanowienie TK z dnia 25 lipca 2012 r., Ts 351/10, niepubl.).
5. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest również prawidłowe określenie jej podstawy. Stanowić ją mogą wyłącznie unormowania Konstytucji statuujące konkretne prawa podmiotowe skarżącego, które zostały naruszone wskutek zastosowania (jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia) przepisów zakwestionowanych w skardze. Między przedmiotem skargi konstytucyjnej a jej podstawą musi więc zachodzić ścisły związek, polegający na tym, że to w treści zaskarżonych regulacji tkwić winna przyczyna naruszenia praw, zaistniałego w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna. Innymi słowy, celem skargi konstytucyjnej powinno być podważenie konstytucyjności wyłącznie tych przepisów, których derogacja rzeczywiście doprowadzi do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją w zakresie praw lub wolności wskazanych jako podstawa skargi.
6. Z treści analizowanej skargi konstytucyjnej jednoznacznie wynika, że skarżący połączył zarzut niezgodności z Konstytucją art. 55 § 1 p.u.s.p. z wydanym 3 stycznia 2008 r. postanowieniem Prezydenta w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Z tym też orzeczeniem powiązał argumenty wskazujące na naruszenie przysługujących mu licznych praw i wolności, statuowanych (jego zdaniem) w art. 2, art. 7, art. 10, art. 30, art. 32, art. 45, art. 47, art. 60, art. 77 ust. 2, art. 173, art. 178 oraz art. 179 Konstytucji. Należy jednak rozważyć, czy tak określona podstawa skargi koresponduje z treścią zakwestionowanego w niej przepisu, a w konsekwencji także z rodzajem drogi prawnej, którą skarżący wykorzystał w toku postępowania.
7. Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście zarzut niemożności zweryfikowania odmownego postanowienia Prezydenta na drodze sądowej (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Próba takiej weryfikacji zakończyła się wydaniem przez sądy administracyjne orzeczeń potwierdzających brak podstaw prawnych do poddania tego aktu urzędowego kontroli sądowej.
8. Zarzut ten nie pozostaje jednak w merytorycznym związku z treścią zakwestionowanego przez skarżącego przepisu p.u.s.p. Nie pozostaje też w związku z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a wskazanym przez skarżącego jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 55 § 1 p.u.s.p. w żadnym stopniu nie przesądził bowiem o zamknięciu skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszenia praw i wolności spowodowanego postanowieniem Prezydenta. Problem braku właściwości sądów administracyjnych do kontroli tej kategorii aktów urzędowych głowy państwa rozważany był na podstawie przepisów innego aktu normatywnego, który determinuje właściwość sądów administracyjnych, tj. p.p.s.a. Unormowań tej ustawy – ani ujętych samodzielnie, ani też w związku z art. 55 § 1 p.u.s.p. – skarżący nie uczynił jednakże przedmiotem skargi konstytucyjnej. Potencjalne uchylenie zaskarżonego unormowania p.u.s.p. nie doprowadziłoby więc też do sanacji konstytucyjności stanu prawnego w odniesieniu do opisanych wyżej praw podmiotowych skarżącego. Z treścią praw podmiotowych skarżącego wywodzonych z art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji nie koresponduje również samo postanowienie Prezydenta o odmowie powołania skarżącego na stanowisko sędziego sądu rejonowego.
9. Powyższe stwierdzenie musi determinować negatywną ocenę wypełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 46 ust. 1 ustawy o TK także w kontekście pozostałych (materialnych) praw i wolności wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnej. Skarżący połączył zarzut ich naruszenia z brakiem obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta postanowienia odmawiającego powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Aktualizacja tego zarzutu co do skarżącego nastąpiła właśnie w dniu wydania przez głowę państwa postanowienia z 3 stycznia 2008 r. W kontekście praw konstytucyjnych wskazanych przez skarżącego jedynie postanowienie Prezydenta mogłoby być zakwalifikowane w sprawie jako „inne ostateczne rozstrzygnięcie”, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wobec braku w sprawie dalszej drogi prawnej, a w szczególności drogi postępowania sądowoadministracyjnego (zob. pkt 7), postanowienie to wyczerpywało zarazem przesłankę ustawową warunkującą wniesienie skargi konstytucyjnej. W kontekście zarzutów dotyczących naruszenia praw podmiotowych wywodzonych z pozostałych – poza art. 45 oraz art. 77 ust. 2 – przepisów Konstytucji, poczynione przez skarżącego kroki proceduralne nie mieściły się już w zakresie przysługującej w sprawie drogi prawnej. W konsekwencji Trybunał stwierdza ponadto, że doręczenie skarżącemu odmownego postanowienia Prezydenta rozpoczęło też bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Bez wpływu na bieg tego terminu pozostała natomiast późniejsza próba uruchomienia postępowania niemieszczącego się już w ramach drogi prawnej w sprawie, w związku z którą skarga została sformułowana.
10. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że powyższe ustalenia zostały zdeterminowane nie tylko treścią ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, ale również rodzajem konstytucyjnych praw i wolności, których zarzut naruszenia przedstawił w skardze konstytucyjnej. Zarzuty te są bowiem adekwatne wyłącznie w odniesieniu do postanowienia Prezydenta, nie zaś późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na brak ich właściwości do rozpatrzenia sprawy skarżącego. Tym samym podjęcie próby uruchomienia postępowania niewchodzącego w zakres przysługującej drogi prawnej nie mogło pozostać bez konsekwencji dla stwierdzenia upływu terminu przewidzianego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
11. Niezależnie od powyższych okoliczności, samoistnie przesądzających o konieczności odmowy nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej, należy również wskazać na istotny element formalny, przemawiający za zbędnością podjęcia przez Trybunał merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie przez Prezydenta postanowienia z dnia 3 stycznia 2008 r. było już bowiem powodem wniesienia skarg konstytucyjnych, które jednakże – po łącznym ich rozpoznaniu – pełny skład Trybunału Konstytucyjnego uznał za niedopuszczalne (zob. postanowienie z dnia 19 czerwca 2012 r., SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69).
Ze względu na powyższe okoliczności, na podstawie art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 12 czerwca 2013 r.
Sygn. akt Ts 36/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.B. w sprawie zgodności:
art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) z art. 2, art. 30 w zw. z art. 47, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2, art. 10 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 i art. 178 ust. 1 oraz z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 8 lutego 2013 r., sporządzonej przez pełnomocnika, skarżący – R.B. zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.). Zaskarżonemu przepisowi p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim „nie przewidywał podania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnienia przy wydaniu postanowienia o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego” oraz „nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego”, skarżący zarzucił niezgodność z art. 2, art. 30 w zw. z art. 47, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2, art. 10 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 i art. 178 ust. 1 oraz z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną w związku z następującą sprawą. W postanowieniu z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 (M. P. Nr 4, poz. 38) Prezydent odmówił powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w Słubicach. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazał art. 179 Konstytucji. Skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 283/11). Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną z uwagi na to, że postanowienie Prezydenta nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Ponadto wskazał, że nie ma również podstaw do kontroli tego postanowienia w przepisach ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykluczył możliwość przyjęcia, że postanowienie Prezydenta jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zdaniem sądu I instancji powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (jak i odmowa takiego powołania) jest specjalną prerogatywą głowy państwa, wykonywaną w sposób dyskrecjonalny, a zarazem niebędącą przejawem funkcji administrowania. Stanowisko to podtrzymał w całości Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 16 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1887/12) oddalił skargę kasacyjną skarżącego od postanowienia sądu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do poglądu wyrażonego w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. (SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69), zgodnie z którym procedura nominacyjna sędziów znajduje pełne oparcie w konstytucyjnej normie kreacyjnej. Tym samym odmowa powołania sędziego przez Prezydenta powinna być postrzegana jako „zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji”. Stwierdzenie Trybunału doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że Prezydent – realizując kompetencje konstytucyjne – nie wykonuje czynności z zakresu administracji publicznej. Tylko taka zaś kwalifikacja otwierałaby drogę do kontroli tego rodzaju działań przez sąd administracyjny.
Uzasadniając zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżący podkreślił na wstępie zasadność przyjęcia postanowienia Prezydenta wydanego w jego sprawie za ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego postanowienie to ma charakter indywidualnego i władczego rozstrzygnięcia, należącego do kategorii aktów urzędowych wymienionych w Konstytucji, które doprowadziło do naruszenia jego praw podmiotowych gwarantowanych przez ustrojodawcę. Skarżący zaznaczył również, że wykorzystał wszystkie środki prawne w celu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Zaliczył do nich w szczególności skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia przedstawił argumenty mające przemawiać na rzecz tezy o oparciu postanowienia Prezydenta nie tylko na art. 179 Konstytucji, ale również na – będącym przedmiotem skargi konstytucyjnej – art. 55 § 1 p.u.s.p. Następnie skarżący skoncentrował się na uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji), a także zasady godności i ochrony prawnej czci i dobrego imienia (art. 30 w zw. z art. 47 Konstytucji). Skarżący upatruje pogwałcenie prawa do sądu w pozbawieniu go możliwości skorzystania z drogi sądowej, w ramach której mógłby poddać kontroli prawidłowość działań Prezydenta związanych z wykonywaniem kompetencji do powoływania sędziów. Natomiast niezgodność art. 55 § 1 p.u.s.p. z art. 30 w zw. z art. 47 Konstytucji wiąże skarżący z brakiem obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta decyzji o odmowie powołania kandydata prawidłowo przedstawionego głowie państwa przez Krajową Radę Sądownictwa. Zdaniem skarżącego obowiązujący tryb podejmowania tego aktu może prowadzić do podważenia cech charakteru kandydata na urząd sędziego i naruszenia jego godności. Skarżący sformułował również zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach i zakazu dyskryminacji w życiu społecznym, a także zasady ochrony zaufania obywateli do państwa (art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2 Konstytucji). Istotę takiego naruszenia skarżący ponownie upatruje w dopuszczeniu przez ustawodawcę do podejmowania przez Prezydenta niczym nieuzasadnionych rozstrzygnięć odmownych, opartych na niesprecyzowanych kryteriach oceny kandydata. Skarżący podkreślił przy tym, że kryteria te nie były stosowane wobec innych sędziów powoływanych przez poprzednich piastunów urzędu głowy państwa. W ocenie skarżącego ustawowa procedura powołania sędziów jest nieprzejrzysta, a jej wynik – niepodważalny. Tymczasem wzgląd na wymóg transparentności działań Prezydenta czyni koniecznym stworzenie systemu gwarancji pozwalających na wykluczenie pozaprawnej arbitralności w doborze kandydatów na stanowiska sędziowskie. Naruszenie powyższego wymogu skarżący ponownie wiąże z brakiem obowiązku uzasadnienia postanowień wydawanych przez Prezydenta. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przytoczył szereg argumentów mających świadczyć o niezgodności art. 55 § 1 p.u.s.p. również z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Stanowisko skarżącego w tym zakresie można sprowadzić do tezy o braku swobody Prezydenta przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na urząd sędziego w przypadku kandydatów prawidłowo przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa. Skarżący uzupełnił podstawę skargi konstytucyjnej jeszcze o art. 10 Konstytucji, podkreślając wagę i znaczenie istotnych elementów gwarancyjnych związanych z niezawisłością sędziów. Unormowanie art. 55 § 1 p.u.s.p. uznał w związku z tym za naruszające przewidziany przez ustrojodawcę mechanizm podziału i równoważenia władz (pismo z 18 marca 2013 r.).
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 Konstytucji jedną z przesłanek korzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem przepisu, który był podstawą prawną orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. W myśl powołanego unormowania Konstytucji orzeczenie to powinno posiadać przy tym niezbędny walor ostateczności. Doprecyzowanie zasad, na jakich dopuszczalne jest wniesienie skargi konstytucyjnej, zostało powierzone ustawodawcy, a ich konkretyzacja nastąpiła przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu przez skarżącego przysługującej w sprawie drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
2. W orzecznictwie Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wielokrotnie podkreślano w związku z tym konieczność prawidłowej, spójnej z założeniami wynikającymi z art. 79 ust. 1 Konstytucji, interpretacji art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Szczególnie istotny jest postawiony przed skarżącym wymóg poprawnego wykorzystania środków prawnych przysługujących w ramach drogi prawnej przewidzianej w sprawie, w związku z którą skarżący wniósł skargę konstytucyjną. Z jednej bowiem strony, wyczerpanie drogi prawnej jest warunkiem zachowania subsydiarnego charakteru tego środka ochrony, a zarazem potwierdzenia, że wydane w sprawie orzeczenie nabrało już niezbędnego przymiotu ostateczności. Z drugiej jednak, wymagane jest dochowanie przez skarżącego terminu do skorzystania ze skargi konstytucyjnej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału termin przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy o TK ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony, a wniesienie skargi po jego upływie bezwzględnie skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu (por. np. postanowienie TK z dnia 4 marca 2008 r., Ts 223/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 119).
3. Istotne znaczenie ma również zawarte w art. 46 ust. 1 ustawy o TK wyliczenie form rozstrzygnięć o konstytucyjnych prawach lub wolnościach skarżącego. Trybunał podkreślał w tym kontekście nieprzypadkową kolejność wskazanych tam orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie), wyrażającą priorytet drogi sądowej w zakresie ochrony praw i wolności skarżącego (por. np. postanowienie TK z dnia 5 grudnia 1997 r., Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17). Równocześnie jednak podkreślenia wymaga konieczność interpretowania tej części art. 46 ust. 1 ustawy o TK w ścisłym związku z poprzedzającą go przesłanką wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej. Innymi słowy, podejmowanie przez skarżącego próby uzyskania prawomocnego wyroku sądowego jest uprawnione w sytuacji, gdy wydanie tego rodzaju orzeczenia jest w dopuszczalne w ramach drogi prawnej, która przysługuje w danej sprawie. W przeciwnym wypadku realizacja ustawowej przesłanki „wyczerpania drogi prawnej” następuje już wraz z uzyskaniem innego rodzaju orzeczenia (ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia), a kroki poczynione w celu doprowadzenia do wydania prawomocnego wyroku muszą być uznane za podjęte przez skarżącego poza przysługującą drogą prawną. W konsekwencji oznacza to, że pozostaną one bez wpływu na rozpoczęcie i bieg terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
4. Trzeba jednak podkreślić, że problem dopełnienia omawianej w tym miejscu przesłanki każdorazowo powinien być kwalifikowany nie tylko w kontekście formy wydanego w sprawie orzeczenia, ale również przez pryzmat rodzaju konstytucyjnych praw i wolności, których naruszenie podnosi skarżący. Obydwa te czynniki niezależnie od siebie mogą bowiem determinować zarówno przebieg postępowania w danej sprawie, jak i konieczność (czy też jedynie dopuszczalność) podejmowania przez skarżącego określonych kroków prawnych, skutkujących wydawanymi w toku tego postępowania rozstrzygnięciami organów orzekających (por. postanowienie TK z dnia 25 lipca 2012 r., Ts 351/10, niepubl.).
5. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że warunkiem dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej jest również prawidłowe określenie jej podstawy. Stanowić ją mogą wyłącznie unormowania Konstytucji statuujące konkretne prawa podmiotowe skarżącego, które zostały naruszone wskutek zastosowania (jako podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia) przepisów zakwestionowanych w skardze. Między przedmiotem skargi konstytucyjnej a jej podstawą musi więc zachodzić ścisły związek, polegający na tym, że to w treści zaskarżonych regulacji tkwić winna przyczyna naruszenia praw, zaistniałego w sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna. Innymi słowy, celem skargi konstytucyjnej powinno być podważenie konstytucyjności wyłącznie tych przepisów, których derogacja rzeczywiście doprowadzi do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją w zakresie praw lub wolności wskazanych jako podstawa skargi.
6. Z treści analizowanej skargi konstytucyjnej jednoznacznie wynika, że skarżący połączył zarzut niezgodności z Konstytucją art. 55 § 1 p.u.s.p. z wydanym 3 stycznia 2008 r. postanowieniem Prezydenta w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Z tym też orzeczeniem powiązał argumenty wskazujące na naruszenie przysługujących mu licznych praw i wolności, statuowanych (jego zdaniem) w art. 2, art. 7, art. 10, art. 30, art. 32, art. 45, art. 47, art. 60, art. 77 ust. 2, art. 173, art. 178 oraz art. 179 Konstytucji. Należy jednak rozważyć, czy tak określona podstawa skargi koresponduje z treścią zakwestionowanego w niej przepisu, a w konsekwencji także z rodzajem drogi prawnej, którą skarżący wykorzystał w toku postępowania.
7. Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście zarzut niemożności zweryfikowania odmownego postanowienia Prezydenta na drodze sądowej (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Próba takiej weryfikacji zakończyła się wydaniem przez sądy administracyjne orzeczeń potwierdzających brak podstaw prawnych do poddania tego aktu urzędowego kontroli sądowej.
8. Zarzut ten nie pozostaje jednak w merytorycznym związku z treścią zakwestionowanego przez skarżącego przepisu p.u.s.p. Nie pozostaje też w związku z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a wskazanym przez skarżącego jako ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 55 § 1 p.u.s.p. w żadnym stopniu nie przesądził bowiem o zamknięciu skarżącemu drogi sądowej dochodzenia naruszenia praw i wolności spowodowanego postanowieniem Prezydenta. Problem braku właściwości sądów administracyjnych do kontroli tej kategorii aktów urzędowych głowy państwa rozważany był na podstawie przepisów innego aktu normatywnego, który determinuje właściwość sądów administracyjnych, tj. p.p.s.a. Unormowań tej ustawy – ani ujętych samodzielnie, ani też w związku z art. 55 § 1 p.u.s.p. – skarżący nie uczynił jednakże przedmiotem skargi konstytucyjnej. Potencjalne uchylenie zaskarżonego unormowania p.u.s.p. nie doprowadziłoby więc też do sanacji konstytucyjności stanu prawnego w odniesieniu do opisanych wyżej praw podmiotowych skarżącego. Z treścią praw podmiotowych skarżącego wywodzonych z art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji nie koresponduje również samo postanowienie Prezydenta o odmowie powołania skarżącego na stanowisko sędziego sądu rejonowego.
9. Powyższe stwierdzenie musi determinować negatywną ocenę wypełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 46 ust. 1 ustawy o TK także w kontekście pozostałych (materialnych) praw i wolności wskazanych jako podstawa skargi konstytucyjnej. Skarżący połączył zarzut ich naruszenia z brakiem obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta postanowienia odmawiającego powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Aktualizacja tego zarzutu co do skarżącego nastąpiła właśnie w dniu wydania przez głowę państwa postanowienia z 3 stycznia 2008 r. W kontekście praw konstytucyjnych wskazanych przez skarżącego jedynie postanowienie Prezydenta mogłoby być zakwalifikowane w sprawie jako „inne ostateczne rozstrzygnięcie”, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Wobec braku w sprawie dalszej drogi prawnej, a w szczególności drogi postępowania sądowoadministracyjnego (zob. pkt 7), postanowienie to wyczerpywało zarazem przesłankę ustawową warunkującą wniesienie skargi konstytucyjnej. W kontekście zarzutów dotyczących naruszenia praw podmiotowych wywodzonych z pozostałych – poza art. 45 oraz art. 77 ust. 2 – przepisów Konstytucji, poczynione przez skarżącego kroki proceduralne nie mieściły się już w zakresie przysługującej w sprawie drogi prawnej. W konsekwencji Trybunał stwierdza ponadto, że doręczenie skarżącemu odmownego postanowienia Prezydenta rozpoczęło też bieg terminu do wniesienia skargi konstytucyjnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Bez wpływu na bieg tego terminu pozostała natomiast późniejsza próba uruchomienia postępowania niemieszczącego się już w ramach drogi prawnej w sprawie, w związku z którą skarga została sformułowana.
10. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że powyższe ustalenia zostały zdeterminowane nie tylko treścią ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, ale również rodzajem konstytucyjnych praw i wolności, których zarzut naruszenia przedstawił w skardze konstytucyjnej. Zarzuty te są bowiem adekwatne wyłącznie w odniesieniu do postanowienia Prezydenta, nie zaś późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na brak ich właściwości do rozpatrzenia sprawy skarżącego. Tym samym podjęcie próby uruchomienia postępowania niewchodzącego w zakres przysługującej drogi prawnej nie mogło pozostać bez konsekwencji dla stwierdzenia upływu terminu przewidzianego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
11. Niezależnie od powyższych okoliczności, samoistnie przesądzających o konieczności odmowy nadania dalszego biegu niniejszej skardze konstytucyjnej, należy również wskazać na istotny element formalny, przemawiający za zbędnością podjęcia przez Trybunał merytorycznego rozstrzygnięcia. Wydanie przez Prezydenta postanowienia z dnia 3 stycznia 2008 r. było już bowiem powodem wniesienia skarg konstytucyjnych, które jednakże – po łącznym ich rozpoznaniu – pełny skład Trybunału Konstytucyjnego uznał za niedopuszczalne (zob. postanowienie z dnia 19 czerwca 2012 r., SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69).
Ze względu na powyższe okoliczności, na podstawie art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.