Pełny tekst orzeczenia

25/2/A/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 26 lutego 2014 r.
Sygn. akt K 52/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel
Marek Zubik,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2014 r., wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia o zbadanie zgodności:
1) art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.), dodanego ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.), w zakresie, w jakim nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów,
2) art. 6e ustawy powołanej w punkcie 1 z 13 września 1996 r., dodanego ustawą powołaną w punkcie 1 z 1 lipca 2011 r.
– z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.

U Z A S A D N I E N I E

I

1. Rada Miejska Inowrocławia, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), zgodnie z uchwałą nr XXIV/336/2012, wniosła 27 września 2012 r. wniosek o stwierdzenie, że:
1) art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości.), dodany ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.; dalej: ustawa z 1 lipca 2011 r.), w zakresie, w jakim nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów,
2) art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości dodany ustawą z 1 lipca 2011 r.,
– są niezgodne z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Zakres zaskarżenia art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, dodanego na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z 1 lipca 2011 r., odpowiada treści ujętej w art. 6d ust. 1, który przewiduje: „Wójt, burmistrz lub prezydenta miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów”.
Art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi: „Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1”.
W uzasadnieniu uchwały nr XXIV/336/2012 Rada Miejska Inowrocławia wykazała, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych jej zakresem działania.

1.1. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy wprowadziły ograniczenie „możliwych sposobów realizacji przez gminę jej zadań własnych”, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236; dalej: u.g.k.). Również w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, m.in. w zakresie utrzymania czystości i porządku, mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe (art. 14 pkt 3 tej ustawy).
Wnioskodawca podkreślił, że w systemie prawa polskiego, w zakresie gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, jest honorowana zasada autonomii w zakresie określania sposobu wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Źródła tej zasady należy upatrywać w art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji; normy te są gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Wnioskodawca w swojej argumentacji odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Ponadto wskazał, że wolność wyboru trybu realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej podkreśla ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna prawna.
Nawiązując do tych poglądów, wnioskodawca stwierdził, że art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim nakłada na organy wykonawcze gmin obowiązek organizowania przetargów, oraz art. 6e tej ustawy naruszają konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. Na skutek wejścia w życie zakwestionowanych przepisów, gminy – w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi – de facto zostały pozbawione możliwości skorzystania z istotnych form prowadzenia gospodarki komunalnej, jakimi są samorządowe zakłady budżetowe i handlowe spółki kapitałowe. Wymóg przeprowadzania przetargów uszczupla zatem przysługujące gminom prawo wyłączności w realizowaniu obowiązkowego zadania własnego.
W opinii wnioskodawcy, ustawodawca – w odniesieniu do art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości – posłużył się w sposób nieuprawniony zasadą lex specialis derogat legi generali, gdyż ustawa o samorządzie gminnym – z uwagi na jej ustrojowy charakter – nie jest aktem równorzędnym z ustawą o utrzymaniu czystości, a ponadto nie można zasadnie przyjąć, że stopień szczegółowości art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości jest większy od stopnia szczegółowości art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

1.2. Zdaniem wnioskodawcy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, w zakwestionowanym zakresie, oraz art. 6e tej ustawy naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a w szczególności wynikające z niej zasady proporcjonalności i racjonalności.
Przyjęte w zakwestionowanych przepisach rozwiązania nie są konieczne dla realizacji celów ustawy z 1 lipca 2011 r. (zob. uzasadnienie projektu – druk sejmowy nr 3670/VI kadencja), a ograniczenia samodzielności gmin nie usprawiedliwia żadna z przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pełną realizację celów wymienionych w uzasadnieniu projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. gwarantuje zarówno wykonanie przez gminy omawianych zadań w formach określonych w art. 2 u.g.k., jak i zawarcie umowy z innym, organizacyjnie niepowiązanym z gminą, podmiotem wyłonionym w drodze przetargu.
Wnioskodawca wyraził przy tym obawę, że eliminacja spółek komunalnych z rynku, może doprowadzić w przyszłości do podnoszenia przez firmy zewnętrzne cen swoich usług, a to grozi niepewnością sytuacji adresatów ustawy o utrzymaniu czystości.
Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, nie można przyjąć, że ustawodawca, spośród możliwych środków oddziaływania, wybrał środki najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym, niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Tym samym nie została zachowana właściwa proporcja między efektami stosowania tych przepisów a ciężarami, bądź niedogodnościami, wynikającymi z nich dla obywateli.
Wprowadzenie obowiązkowych przetargów w celu realizacji wyłącznie jednego z zadań, mieszczących się w szerokim wachlarzu obowiązkowych zadań własnych gminy z zakresu utrzymania czystości i porządku na jej terytorium, wnioskodawca ocenił jako całkowicie nieracjonalne i godzące w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

1.3. Wnioskodawca zarzucił również naruszenie zasady dostatecznej określoności przepisów (art. 2 Konstytucji), wskazując niespójność art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (zgodnie z tym przepisem gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych) i art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, na mocy którego ustawodawca narzucił obowiązek przeprowadzania przetargów. Jednocześnie rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanych przepisach pozostają w oczywistej sprzeczności z zasadą wynikającą z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.; dalej: p.z.p.), wskazującą, że gmina, wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów p.z.p. Zasada ta tym bardziej ma zastosowanie do samorządowych zakładów budżetowych gmin.

1.4. Wprowadzone przez ustawodawcę istotne ograniczenie zasady autonomii w zakresie określania sposobu wykonywania zadań publicznych pozostaje również w sprzeczności z art. 4 ust. 2 EKSL. Treść tego przepisu, wyrażającego zasadę pełnej swobody działania społeczności lokalnej w każdej sprawie niewyłączonej z jej kompetencji lub niewchodzącej w zakres kompetencji innych organów władzy, należy interpretować przez pryzmat preambuły tego aktu. Kwestionowane przepisy – w ocenie wnioskodawcy – pozbawiają gminy autonomii w zakresie sposobów wykonywania swoich kompetencji.

1.5. W ocenie wnioskodawcy, wyłączenie zasady powierzania realizacji zadania własnego utworzonym przez gminę spółkom komunalnym (bez obowiązku stosowania procedur zamówień publicznych), pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Trybunał Sprawiedliwości lub TSUE), dotyczącym zamówień in house. Wprowadzenie zakwestionowanych przepisów jest sprzeczne z prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, które to prawo ma pierwszeństwo przed ustawami krajowymi obowiązującymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji).

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 maja 2013 r. zajął stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL i nie są niezgodne z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.1. Na wstępie pisma Marszałek Sejmu rozważył kwestię dopuszczalności badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9, art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz z zasadą dostatecznej określoności przepisów prawnych wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
2.1.1. W opinii Sejmu, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 Konstytucji powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Akceptując dopuszczalność merytorycznego orzekania względem zarzutu naruszenia art. 9 Konstytucji, z uwzględnieniem argumentacji go popierającej, Trybunał Konstytucyjny musiałby najpierw dokonać interpretacji postanowień dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.04.2004, s. 114; dalej: dyrektywa 2004/18/WE), aby następnie ustalić, czy zakwestionowane przepisy ustawowe są z nią zgodne. W takiej jednak sytuacji sąd konstytucyjny przyjąłby ewidentnie funkcję interpretatora prawa Unii Europejskiej, która traktatowo została zastrzeżona na rzecz TSUE (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE).
2.1.2. Sejm wyraził również wątpliwość co do adekwatności art. 91 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli kwestionowanej regulacji. W opinii Sejmu, zaskarżone przepisy nie wkraczają w materię normowaną przez art. 91 ust. 3 Konstytucji i w związku z tym nie są niezgodne z art. 91 ust. 3 Konstytucji.
Jednocześnie Sejm odniósł się merytorycznie do zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z prawem Unii Europejskiej. Na podstawie analizy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, Sejm podniósł, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, obowiązek wyłączenia zastosowania procedur przetargowych w sytuacji, gdy zlecającym jest jednostka samorządu terytorialnego, a wykonawcą spółka komunalna, nie znajduje podstaw w prawie unijnym (por. art. 10-18 dyrektywy 2004/18/WE). Wnioskodawca nie uwzględnił tego, że powołane wyroki TSUE zapadły w wyniku pytań prejudycjalnych sądów krajowych, których treścią były wątpliwości dotyczące wykładni postanowień prawa unijnego związane ze stosowaniem przepisów krajowych, w których państwa członkowskie przewidziały wyjątki od obowiązku powierzania przez jednostki samorządu terytorialnego zamówień publicznych, w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, jednostkom przez nie utworzonym. Trybunał Sprawiedliwości, rozstrzygając a casu ad casum, uznał, że przepisy unijne nie stoją na przeszkodzie (ale też nie wymagają, sic!), aby przepisy prawa krajowego umożliwiały jednostkom samorządu terytorialnego bezprzetargowe powierzanie realizacji zadań komunalnych jednostkom organizacyjnym przez nie utworzonym. Z tego względu trudno uznać, że zaskarżone przepisy, przewidując obowiązkowy tryb przetargowy dla wszystkich spółek (także komunalnych), są sprzeczne z przepisami prawa Unii Europejskiej.
2.1.3. Sejm, przyjmując, że wzorcem kontroli uczyniono również art. 31 ust. 3 Konstytucji, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie kontroli zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z tym przepisem, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Sejm zwrócił uwagę, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza przede wszystkim granice ingerencji w konkretne prawa i wolności człowieka i obywatela. Zastrzegł przy tym, że brak możliwości badania zakwestionowanej w niniejszej sprawie regulacji z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wyłącza możliwości kontroli ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy w świetle zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji.
2.1.4. Sejm stwierdził ponadto, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do dopuszczalności merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny zarzutu naruszenia zasady określoności, wynikającej z art. 2 Konstytucji. W istocie wnioskodawca zakwestionował brak koherencji między przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, a więc „sprzeczność poziomą” zachodzącą w obrębie regulacji ustawowej. Tego rodzaju zarzut pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Postępowanie w tym zakresie podlega zatem umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania.

2.2. W dalszej części pisma Sejm odniósł się do zarzutu naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL) i proporcjonalności jej ograniczenia (art. 2 Konstytucji). Przede wszystkim Sejm, na podstawie analizy założeń do projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. oraz przebiegu prac legislacyjnych, podkreślił, że przyjęcie nowelizacji zawierającej zakwestionowaną regulację stanowiło swoisty kompromis społeczny między stroną rządową, samorządową i przedsiębiorcami.

2.2.1. Odnosząc się bezpośrednio do podstawowego problemu konstytucyjnego, Marszałek Sejmu zgodził się, że ustawodawca, przez wprowadzenie zakwestionowanej regulacji, ograniczył samodzielność gminy (w zakresie swobody kreowania warunków realizacji zadania własnego), jednakże ocenę konstytucyjności zaskarżonych przepisów Sejm uzależnił od wyniku testu proporcjonalności.
2.2.2. Sejm przede wszystkim stwierdził, że oceniana regulacja spełnia przesłankę formalną dopuszczalności ograniczenia samodzielności gminy. Ponadto wskazał, że ustawodawca zastrzegł sobie możliwość ograniczenia swobody wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, stanowiąc w art. 4 ust. 1 u.g.k., że swoboda taka przysługuje, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Następnie Sejm rozważył, czy ograniczenie samodzielności jest uzasadnione w innymi wartościami konstytucyjnymi oraz czy jest proporcjonalne w ujęciu wąskim (nie może wykraczać poza granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego). W tym kontekście Sejm przypomniał, że podstawowym celem, jaki przyświecał ustawodawcy, była ochrona konstytucyjnej zasady gospodarki rynkowej i opartej na niej wolnej, uczciwej konkurencji (art. 20 Konstytucji). Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości służą ochronie tych wartości konstytucyjnych.
Sejm, dokonując oceny zaskarżonych przepisów z perspektywy zasady proporcjonalności sensu stricto, nie podzielił opinii wnioskodawcy o nadmiernej ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy. W opinii Sejmu, o nieproporcjonalnym – w stosunku do celu ustawy – charakterze regulacji nie mogą świadczyć niepożądane „skutki uboczne”, które ewentualnie mogą wystąpić w przyszłości (likwidacja spółek gminnych, wzrost bezrobocia, ryzyko podniesienia cen przez spółki zewnętrzne).
2.2.3. Za przyjętym przez ustawodawcę systemem powierzania przez gminy zadania odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przemawiają także, zdaniem Sejmu, argumenty odwołujące się do celu i charakteru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z konstytucyjną zasadą dyscypliny środków budżetowych, wywodzoną z art. 216 ust. 1 Konstytucji. Skoro zadaniem własnym gminy jest organizowanie systemu gospodarowania odpadami i w tym celu do jej budżetu wpływają środki pochodzące z opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi, gmina, zlecając odbiór i zagospodarowanie odpadów finansowanych ze środków publicznych, ma obowiązek respektować zasadę wynikającą z art. 43 ustawy o finansach publicznych, tj. zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, której odpowiada treść normatywna art. 2 pkt 11 p.z.p.
Konkludując, Sejm uznał, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL.

2.3. Zważywszy na tożsamość przedmiotu oraz wzorców kontroli konstytucyjności, Sejm zwrócił się o wystąpienie z wnioskiem do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zarządzenie na podstawie § 27 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720) połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. K 17/12, celem ich łącznego rozpatrzenia.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 6 czerwca 2013 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL,
2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności orzekania.

3.1. Na wstępie swoich rozważań, Prokurator Generalny podkreślił, że wprowadzone ustawą z 1 lipca 2011 r. zmiany w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, polegające na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych, stanowią pewne ograniczenie samodzielności gmin w sferze planowania i finansowania usług publicznych w sektorze gospodarki odpadami, ale jednocześnie służą wypełnieniu tego rodzaju zadań publicznych, które są ważne nie tylko z punktu widzenia osiągnięcia celów ogólnospołecznych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i stanu sanitarnego kraju, ale przede wszystkim służą zaspokajaniu bieżących potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej. Prokurator Generalny, analizując poszczególne regulacje znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości, uznał, że przekazanie pełnej kontroli nad organizacją rynku gospodarki odpadami samorządom terytorialnym prowadzi w istocie do rozszerzenia możliwości realizacji przez te jednostki ich zadań własnych w tym obszarze gospodarki komunalnej (w zakresie utrzymania czystości i porządku mieści się niewątpliwie problematyka gospodarki odpadowej).

3.2. Prokurator Generalny odniósł się szczegółowo do problemu zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie wzorców kontroli wynikających z art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL, a także w relacji do proporcjonalności ograniczenia tejże samodzielności, w kontekście wskazanego w petitum wniosku art. 2 ustawy zasadniczej (a po części w zakresie kreującego w sposób uszczegółowiony tę zasadę art. 31 ust. 3 Konstytucji, o czym wnioskodawca wspomniał jedynie w uzasadnieniu wniosku).
3.2.1. Prokurator Generalny rozważył, czy pozbawienie gmin prawa do samodzielnego wykonania zadania własnego w zakresie zagospodarowania odpadów, przez wyłączenie możliwości zlecenia odbioru odpadów komunalnych utworzonym przez nie spółkom komunalnym w trybie bezprzetargowym, było dopuszczalne.
Prokurator Generalny wskazał, że istotą systemu gospodarki odpadami wprowadzonego ustawą z 1 lipca 2011 r. jest przejęcie przez gminy władztwa nad odpadami komunalnymi. Uwzględniając to, że rynek odpadów komunalnych należał po części do sektora prywatnego, a po części do sektora publicznego, ustawodawca, kierując się zasadami gospodarki rynkowej i wolnej konkurencji na równych zasadach, postanowił „zrekompensować” podmiotom prywatnym działającym do tej pory na rynku skutek wejścia w życie nowego systemu i skonstruował mechanizm konkurencyjnego powierzania przez gminy zadania publicznego w analizowanym zakresie. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie służy ochronie konstytucyjnej zasady gospodarki rynkowej i opartej na niej wolnej, uczciwej konkurencji (art. 20 Konstytucji), a przy tym uwzględnia regułę wolnej przedsiębiorczości na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej.
W ocenie Prokuratora Generalnego, normę wynikającą z zakwestionowanych regulacji uznać należy za zapewniającą osiągnięcie skutku w postaci dochowania zasad konkurencji na rynku usług związanych z sektorem gospodarki odpadami komunalnymi. Nie sposób zatem podzielić zarzutu wnioskodawcy o nadmiernej ingerencji ustawodawcy w samodzielność gminy.
3.2.2. Na potwierdzenie tej konkluzji Prokurator Generalny wskazał dodatkowe argumenty. Zaznaczył, że obowiązek przeprowadzenia przetargu dotyczy tylko wyłonienia odbiorcy odpadów od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6d ust. 1 w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Ponadto gmina, organizując przetarg, może dokonać samodzielnego wyboru, czy przetarg będzie dotyczył jedynie odbioru, czy też jednocześnie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. W tym aspekcie, gmina ma także pełną dowolność kształtowania gospodarki odpadami na jej terytorium. Z przyjętych rozwiązań nie wynika też nakaz likwidacji samorządowych zakładów budżetowych. Zakłady te mogą na zasadach ogólnych wykonywać pozostałe zadania gminy mieszczące się w zakresie regulacji ustawy o utrzymaniu czystości, zaś spółka gminna, działając jako przedsiębiorca na rynku usług komunalnych, może na zasadach wolnorynkowych podjąć ryzyko związane z przystąpieniem do przetargu.
Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że decyzja ustawodawcy w sprawie wyznaczenia w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości sposobu realizacji zadania należącego do jednostki samorządu terytorialnego nie pociąga za sobą naruszenia gwarancji ochrony samodzielności gminy, w stopniu niespełniającym standardów konstytucyjnych. Należy zatem uznać, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL.

3.3. Prokurator Generalny stwierdził ponadto, że postępowanie w zakresie kontroli zakwestionowanych przepisów z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (brak zależności między przedmiotem a wzorcem kontroli).

3.4. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ze względów formalnych nie ma też podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutu uchybienia zasadzie dostatecznej określoności przepisów, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sformułowany przez wnioskodawcę zarzut odnosi się nie do nieokreśloności przepisu, ale do braku poziomej zgodności między przepisami tej samej rangi, a to pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się o zajęcie stanowiska do Ministra Środowiska.

4.1. Minister Środowiska w piśmie z 16 maja 2013 r. zaznaczył przede wszystkim, że głównym celem zmian wprowadzonych na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r. było zapewnienie realizacji w Polsce wymagań sformułowanych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. L 312 z 22.11.2008, s. 3-30) oraz dyrektywie Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, s. 1, ze zm.). Zmiany były też związane z tym, że dotychczasowe regulacje w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi nie gwarantowały realizacji celów wskazanych w dyrektywach Unii Europejskiej. W ocenie Komisji Europejskiej, Polska znalazła się wśród krajów, które wymagają zdecydowanych zmian organizacyjnych i legislacyjnych w celu uporządkowania gospodarki odpadami komunalnymi, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości realizują rekomendacje KE. Przyjęte rozwiązanie legislacyjne ma uchronić Polskę przed niezrealizowaniem obowiązków wskazanych w dyrektywach oraz koniecznością poniesienia z tego tytułu sankcji finansowych na podstawie art. 260 TFUE.

4.2. Minister Środowiska przedstawił argumenty za wprowadzeniem do ustawy o utrzymaniu czystości art. 6d i art. 6e. Celem art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości jest zapewnienie, że przedsiębiorcy prywatni, którzy zostali pozbawieni rynku odbioru odpadów komunalnych, w wyniku przejęcia władztwa nad odpadami komunalnymi przez gminy, uzyskają dostęp do tego rynku w drodze konkurencyjnych przetargów, na warunkach określonych przez gminy. Celem zaś art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości jest zapewnienie, że gminy nie powierzą odbioru odpadów komunalnych wyłącznie własnym spółkom komunalnym z powołaniem się na doktrynę zamówień in house. Zasada ta choć nie została bezpośrednio i wyraźnie wyrażona w stosunku do spółek z udziałem gminy w żadnym z przepisów p.z.p., to jest przyjęta w orzecznictwie sądowym oraz praktyce stosowania p.z.p. przez Urząd Zamówień Publicznych, w oparciu o orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Odstępstwo od stosowania procedur zamówień publicznych zostało wyraźnie wyrażone w art. 4 pkt 13 p.z.p. tylko w stosunku do instytucji gospodarki budżetowej, która przyjmuje zamówienie od organu władzy publicznej wykonującego funkcje organu założycielskiego tej instytucji.
Minister Środowiska podkreślił, że art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości dotyczy jedynie sytuacji, gdy gmina zleca gospodarowanie odpadami komunalnymi i finansuje to zadanie z pozyskanych przez nią środków publicznych z tytułu przymusowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W takim wypadku podmiot realizujący to zadanie ma być wybrany w drodze konkurencyjnego przetargu, co ma zapewnić równe traktowanie wszystkich przedsiębiorców działających na terenie gminy; bez żadnych przywilejów (zamówień in house) dla spółek, których udziałowcami są gminy. Zakwestionowane przepisy chronią zatem interesy w toku przedsiębiorców prywatnych aktualnie działających na rynku odbioru odpadów komunalnych i są zgodne z zasadami społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej, oraz przyzwoitej legislacji.

4.3. Zdaniem Ministra Środowiska, wprowadzenie komunalizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych bez kwestionowanych przepisów naruszyłoby zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady ograniczania wolności działalności gospodarczej jedynie ze względu na ważny interes publiczny. Zadaniem art. 6d oraz art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości jest wyważenie dwóch wartości: konieczności uczynienia odpowiedzialnym za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych podmiotu publicznego (gminy) oraz zagwarantowania w dziedzinie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych społecznej gospodarki rynkowej, opartej na wolności działalności gospodarczej oraz na własności prywatnej.

4.4. Minister Środowiska odniósł się również do zarzutu niezgodności art. 6d oraz art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z przepisami prawa Unii Europejskiej, a w szczególności z dyrektywą 2004/18/WE, a przez to niezgodności z Konstytucją. Podkreślił, że państwa członkowskie nie są ograniczone zasadami wynikającymi z dyrektywy 2004/18/WE i mogą ustanawiać samodzielnie zasady zamawiania towarów, usług i robót budowlanych finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z motywem drugim do dyrektywy 2004/18/WE, udzielanie zamówień, na które w państwach członkowskich zawarte zostały umowy w imieniu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów prawa publicznego, podlega poszanowaniu zasad TFUE, a w szczególności zasady swobody przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, a także zasad, które się z nich wywodzą, takich jak: zasada równego traktowania, zasada niedyskryminacji, zasada wzajemnej uznawalności, zasada proporcjonalności oraz zasada przejrzystości. Ustawa o utrzymaniu czystości, nakazując gminom wydatkowanie środków publicznych przez konkurencyjne przetargi, nie tylko nie jest niezgodna z dyrektywą 2004/18/WE, a wręcz przeciwnie, realizuje cele tej dyrektywy.
W ocenie Ministra Środowiska, ustawę o utrzymaniu czystości, nakładającą obowiązek organizowania przetargów przez gminy na usługi wskazane w art. 6d tej ustawy, należy uznać za ustawę szczególną w stosunku do p.z.p. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, że art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości naruszają Konstytucję przez niezgodność z prawem Unii Europejskiej, skoro z prawa Unii Europejskiej jednoznacznie wynika, że państwa członkowskie mogą, poza zakresem dyrektywy 2004/18/WE, wprowadzać identyczne rozwiązania jak zawarte w prawie europejskim dotyczącym zamówień publicznych.

5. W piśmie z 21 czerwca 2013 r. Rada Miejska Inowrocławia podjęła polemikę ze stanowiskiem innych uczestników postępowania w kwestii dopuszczalności rozpoznania zarzutu niezgodności art. 6d i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9, art. 91 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 2 (w odniesieniu do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy zasady przyzwoitej legislacji, w tym zasady dostatecznej określoności).
Wnioskodawca podkreślił, że zarzut niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji wiąże z naruszeniem dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (dalej: dyrektywa 2007/66/WE), która w punkcie 15 preambuły odwołuje się do legalnego zamówienia wewnętrznego (in house) zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości.
W opinii wnioskodawcy, punkt 15 preambuły dyrektywy 2007/66/WE, wespół z kształtującym jego rozumienie orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, spełnia kryteria bezpośredniego stosowania, co jednoznacznie przesądza o jego normatywnym charakterze. A skoro tak, to uprawniony jest wniosek, że dla ustalenia, czy Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 9 Konstytucji, dopuszczalna jest interpretacja przez Trybunał Konstytucyjny przepisów zawartych w punkcie 15 preambuły.
Wnioskodawca zakwestionował również zasadność stanowiska Sejmu w sprawie braku możliwości badania przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowanych we wniosku regulacji z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Rada Miejska Inowrocławia podtrzymała w całości zarzut naruszenia przez ustawodawcę zasady dostatecznej określoności wywodzonej z art. 2 Konstytucji, podkreślając, że zakwestionowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie mogą być uznane za jasne i zrozumiałe dla adresatów; budzą wątpliwości interpretacyjne i powodują przez to rozbieżności w procesie ich stosowania.

6. W piśmie z 8 listopada 2013 r. Rada Miejska Inowrocławia, wniosła o zarządzenie przez Prezesa TK, na podstawie § 27 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720), łącznego rozpatrzenia niniejszej sprawy i sprawy wszczętej na podstawie połączonych wniosków Rady Miasta Świdnik oraz dwóch grup posłów (sygn. K 17/12), której rozpoznanie zostało wyznaczone na 28 listopada 2013 r.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Legitymacja wnioskodawcy.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXIV/336/2012 wnioskodawca wniósł o zbadanie zgodności art. 6d i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości), dodanych na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.; dalej: ustawa z 1 lipca 2011 r.), z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).
Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. Wnioskodawca wykazał, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej.

2. Przedmiot zaskarżenia.
Rada Miejska w Inowrocławiu zakwestionowała dwa przepisy: art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości), dodany na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z 1 lipca 2011 r., w zakresie, w jakim nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, oraz art. 6e, także dodany ustawą z 1 lipca 2011 r.
Wskazany w petitum wniosku zakres zaskarżenia art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości obejmuje w istocie całość normy wyrażonej w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, który przewiduje: „Wójt, burmistrz lub prezydenta miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów”.
Zasada falsa demonstratio non nocet nakazuje odczytywać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie przed sądem konstytucyjnym. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu stanowi art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 6e tej ustawy, który przewiduje: „Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1”.

2.1. Zarzuty wnioskodawcy.
Zakwestionowane przepisy stanowią fragment regulacji wprowadzającej nowy model postępowania z odpadami komunalnymi. Zmiany w obowiązującym wcześniej systemie gospodarowania odpadami komunalnymi polegały przede wszystkim na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. To oznacza zwolnienie właścicieli nieruchomości z obowiązku podpisywania umów na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotami prowadzącymi działalność w tym zakresie. Na mocy znowelizowanych ustawą z 1 lipca 2011 r. przepisów, to gminy wyłaniają w drodze przetargu podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, przewidziane w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie uniemożliwia powierzenie samorządowym zakładom budżetowym lub spółkom prawa handlowego, utworzonym przez gminę, odbierania (zagospodarowania) odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z pominięciem procedury przetargowej, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia Konstytucji.
W szczególności wnioskodawca postawił zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady określoności (art. 2 Konstytucji) oraz zarzut naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (dalej też: j.s.t.), z której wywiódł zasadę autonomii w zakresie sposobu wykonywania zadań własnych j.s.t. Zdaniem wnioskodawcy, ingerencja w samodzielność j.s.t. jest przy tym nieproporcjonalna ze względu na nieadekwatność przyjętego rozwiązania do zakładanych celów ustawy z 1 lipca 2011 r. Rozwiązanie to uniemożliwia wykonywanie zadania własnego przez odpowiednie jednostki organizacyjne gminy, grozi likwidacją zakładów budżetowych i pozbawia spółki gminne możliwości wykonywania powierzonych im wcześniej zadań.
2.1.1. Wnioskodawca, stawiając zarzut naruszenia zasady dostatecznej określoności przepisów, uzasadnił go w sposób bardzo ogólny i nie dość precyzyjny, wiążąc go w istocie z zarzutem naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz (niewyrażonym expresis verbis) zarzutem naruszenia zasady przyzwoitej legislacji.
Wnioskodawca, stawiając zarzut naruszenia zasady określoności, wskazał na trudności interpretacyjne i „nieracjonalne działanie ustawodawcy”, który z jednej strony, w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości stwierdził, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych, a z drugiej strony, wprowadza w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie swobody określania sposobu wykonywania zadania własnego gminy. Zdaniem wnioskodawcy, taka rozbieżność dowodzi nieracjonalnego działania ustawodawcy. Jednocześnie rodzi wątpliwość, czy przetarg jest jedynym dopuszczalnym trybem wyłaniania podmiotu, który zajmie się odbieraniem (zagospodarowaniem) odpadów komunalnych.
2.1.2. Oprócz zarzutu niedostatecznej określoności przepisów, wnioskodawca postawił i szeroko uzasadnił zarzut naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, której źródło stanowi art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, w systemie prawa polskiego, w zakresie gospodarki komunalnej prowadzonej przez j.s.t., „honorowana jest i rozwijana zasada, w myśl której jednostki te dysponują autonomią w zakresie określania sposobów wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. Znajduje ona zakotwiczenie w wielu regulacjach ustawowych.
Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236; dalej: u.g.k.). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.). W świetle art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ponadto, na mocy art. 3 ust. 1 u.g.k., jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustaw szczególnych wymienionych w tym przepisie, albo na zasadach ogólnych.
Powyższe regulacje nawiązują do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), zgodnie z którym, w celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, dodanie do ustawy o utrzymaniu czystości art. 6e, kreującego uprawnienie spółek kapitałowych utworzonych z udziałem gminy do uczestnictwa w przetargach organizowanych przez te gminy w zakresie gospodarowania odpadami (a więc ich zadania własnego), a pośrednio do zawierania umów z tymi gminami, prowadzi do sprzeczności z ustrojową zasadą.
Wnioskodawca podkreślił ponadto, że rozwiązanie przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi odstępstwo od wynikającej z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.; dalej: prawo zamówień publicznych zasady, wedle której gmina, wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów tej ustawy.
W opinii Rady Miejskiej Inowrocławia, dodanie przez ustawodawcę art. 6d i art. 6e do ustawy o utrzymaniu czystości nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad proporcjonalności i racjonalności, wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie wnioskodawcy, ustawodawca, pozbawiając gminę możliwości odbioru (zagospodarowania) odpadów przez zakłady budżetowe oraz de facto gminne spółki prawa handlowego, czyli pozbawiając gminy możliwości wykonywania zadań własnych w sposób wskazany w art. 9 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 u.g.k., dokonał nieproporcjonalnej ingerencji w zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nieproporcjonalna ingerencja polega na naruszeniu zasady konieczności (zakwestionowane rozwiązanie nie nadaje się do realizacji wskazanych przez ustawodawcę celów ustawy z 1 lipca 2011 r.) oraz na naruszeniu zasady adekwatności (spośród możliwych środków ustawodawca nie wybrał środków jak najmniej uciążliwych).
Z uzasadnienia projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. wynika, że nowelizacja miała za zadanie przeprowadzenie zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, mających na celu:
1) uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi,
2) prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”,
3) zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów,
4) zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów,
5) całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych,
6) prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
7) zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (zob. druk sejmowy nr 3670/VI kadencja).
Wnioskodawca stwierdził, że wskazane cele ustawy z 1 lipca 2011 r. nie pozostają w jakimkolwiek bezpośrednim związku z wartościami konstytucyjnymi wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś rozwiązania przyjęte w zakwestionowanych przepisach nie służą realizacji tych celów, a to świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności.
2.1.3. Rada Miejska Inowrocławia podniosła ponadto, że zakwestionowane przepisy „kreują niepewną na przyszłość sytuację prawną adresatów zawartych w nich norm i naruszają stabilność polskiego systemu prawnego”. Groźba likwidacji gminnych zakładów budżetowych i spółek stwarza niebezpieczeństwo monopolizacji „rynku odpadów” w przyszłości, co ograniczy jeszcze bardziej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.

3. Formalna ocena zarzutów.

3.1. W ramach zarzutu naruszenia zasady określoności, Rada Miejska Inowrocławia wskazała na niejasność zakwestionowanych przepisów, których interpretacja – w zestawieniu z innymi regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości, u.g.k., ustawy o samorządzie gminnym oraz prawa zamówień publicznych – rodzi wątpliwość, czy istnieje możliwość powierzenia odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Zarzut ten pokrywa się z zarzutem naruszenia zasady określoności, sformułowanym we wniosku, który był przedmiotem rozpoznania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12.

3.2. Podniesiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia samodzielności j.s.t. wymaga rekonstrukcji. W części opiera się na zarzucie „poziomej sprzeczności” przepisów (wnioskodawca porównuje zaskarżone przepisy z przepisami innych ustaw), wyprowadzając z tych regulacji bliżej nieskonkretyzowaną „zasadę autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie określania sposobu wykonywania zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej”. W tym miejscu należy stwierdzić, że zarzut „sprzeczności poziomej” pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie bada horyzontalnej niezgodności i niespójności w systemie źródeł prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zabieg taki wymagałby „oceny nie tyle z punktu widzenia konstytucyjności, ile udatności (sprawności, adekwatności wobec założonego celu) regulacji” (wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W związku z tym, nawet jeżeli z przepisów wskazanych przez wnioskodawcę dałoby się wyprowadzić określoną zasadę prawa, to nie może być ona wzorcem kontroli, gdyż wymagałoby to badania celów ustawy, co leży poza zakresem właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

3.3. W uzasadnieniu wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia, poza wspomnianym wyżej aspektem zarzutu naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (pozioma sprzeczność przepisów), wyróżnić należy argumentację dotyczącą hierarchicznej niezgodności zakwestionowanych przepisów. Uwzględniając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca wyraził przekonanie, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości naruszają zasadę samodzielności jednostek samorządu w nadmiernym zakresie. Wnioskodawca oparł zarzut nieproporcjonalnej ingerencji na analizie celów ustawy z 1 lipca 2011 r. i ograniczył się do stwierdzenia, że przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie nie służy realizacji tych celów. Aby analiza celów ustawy mogła stanowić podstawę zarzutu w rozumieniu art. 32 ust. 1 ustawy o TK, należałoby odnieść je do odpowiednich zasad (wartości) konstytucyjnych. Tego wymogu wnioskodawca nie spełnił, poprzestając na stwierdzeniu, że cele założone przez ustawodawcę nie mogą zostać zrealizowane. Z punktu widzenia art. 32 ust. 1 ustawy o TK, wnioskodawca powinien rozważyć, czy w tym konkretnym wypadku istnieją zasady (wartości) konstytucyjne uzasadniające ingerencję w zasadę samodzielności j.s.t. Wnioskodawca bezpośrednio tych zasad konstytucyjnych nie wskazał. W konsekwencji, na podstawie przedstawionej przez wnioskodawcę argumentacji, nie jest możliwe przeprowadzenie testu proporcjonalności.

3.4. Wnioskodawca, powołując art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji jako wzorce kontroli, skoncentrował się na zarzucie naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nie uzasadniając, w jaki sposób zakwestionowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości naruszają prawa majątkowe gminy, podważają jej osobowość prawną lub zamykają drogę sądową ochrony jej praw. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie, w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 165 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

4. Problem konstytucyjny.

4.1. Problem konstytucyjny, jaki wystąpił na tle wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia, sprowadza się przede wszystkim do oceny dopuszczalności ograniczenia przez ustawodawcę zasady samodzielności j.s.t. Rada Miejska Inowrocławia uważa, że ograniczenie to ma charakter niedopuszczalny i w konsekwencji stanowi naruszenie Konstytucji. Źródła naruszenia wnioskodawca upatruje w nałożeniu obowiązku organizowania przetargów, przez co gmina została pozbawiona istotnych form prowadzenia gospodarki komunalnej. Niemożność realizowania zadania własnego za pomocą zakładów budżetowych lub spółek gminnych uszczupla prawo wyłączności w realizowaniu zadania własnego. Równocześnie obowiązek organizowania przetargów nie realizuje żadnego z założonych przez ustawodawcę celów, ani nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości konstytucyjnych wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Odmienne stanowisko zajęli pozostali uczestnicy postępowania oraz Minister Ochrony Środowiska. Wskazali, że ustawodawca, wprowadzając nową regulację i deklarując cele, jakie ona ma spełniać (zob. wyżej pkt 2.1.2), stanął przed koniecznością rozważenia kolizji trzech zasad konstytucyjnych: samodzielności j.s.t. (ograniczenie wyboru sposobu realizowania zadania własnego), wolności działalności gospodarczej (ograniczenie konkurencji na rynku) oraz ochrony środowiska (niezadowalający stan dotychczasowy i obowiązek osiągnięcia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej określonego poziomu parametrów odzysku i recyklingu oraz składowania odpadów).

4.2. Z debaty parlamentarnej nad ustawą z 1 lipca 2011 r. wynika, że ustawodawca wybierał rozwiązanie stanowiące swoisty kompromis społeczny między stroną rządową, samorządową i przedsiębiorcami. Z jednej strony, uwzględniono konieczność zwiększonej regulacji „rynku odpadów” ze względu na niezadawalający stan obecny i specyfikę zadania (nie chodzi tylko o odbiór odpadów, ale także o stworzenie systemu ich zagospodarowania), zaś z drugiej strony, ochroniono interesy przedsiębiorców dotychczas działających na rynku odbioru odpadów komunalnych, zapewniając inną niż dotychczas, ale jednak konkurencję na rynku odbioru odpadów komunalnych. Jednocześnie ustawodawca nie wykluczył z tego rynku jednostek organizacyjnych j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny stanął więc przed koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy dokonane przez ustawodawcę ograniczenie zasady samodzielności gmin jest dopuszczalne. Odpowiadając na to pytanie, Trybunał Konstytucyjny nie ma jednak kompetencji w zakresie ustalania, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia przyjętych celów ustawy, ani też w jakim stopniu pozostaje ono spójne z celami innych ustaw. Tego typu oceny wykraczają bowiem poza hierarchiczną kontrolę norm i nie mieszczą się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

5. Przesłanka ne bis in idem.

5.1. Przed przystąpieniem do badania podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów, Trybunał Konstytucyjny rozważył kwestię dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia. Konieczność oceny, czy uzasadnione jest dalsze postępowanie, wiąże się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, podjętym w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12. W ramach tego postępowania, wszczętego na podstawie połączonych wniosków: Rady Miasta Świdnik oraz dwóch grup posłów (wniosek z 18 marca 2013 r. oraz wniosek z 8 maja 2013 r.), Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność m.in. art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości (na wniosek jednej z grup posłów).
We wniosku z 18 marca 2013 r., grupa posłów wystąpiła o zbadanie m.in. zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL. Przedmiot zaskarżenia i wzorce kontroli (z wyjątkiem art. 91 ust. 3 Konstytucji, który nie został wskazany w sprawie o sygn. K 17/12), są zatem tożsame z tymi, które zostały wskazane we wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia.
W wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, Trybunał Konstytucyjny m.in. stwierdził, że: „1. Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
5.1.1. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa, wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (zob. postanowienie TK z 11 czerwca 2013 r., sygn. K 50/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 69 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał zobowiązany jest rozważyć, czy wydanie orzeczenia w toczącym się przed nim postępowaniu nie jest zbędne lub niedopuszczalne. W razie stwierdzenia negatywnej przesłanki procesowej, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie.
W badanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na zasadę res iudicata. Wymaga ona bowiem tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej środka inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza, że uprzednie rozpoznanie kwestii konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z tym samym wzorcem kontroli (z tymi samymi wzorcami kontroli) jest prawnie irrelewantne. W takim wypadku może się bowiem aktualizować zakaz płynący z zasady ne bis in idem, rozumianej z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zgodnie z zasadą ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek dokonania w kategoriach pragmatycznych kontroli celowości prowadzenia postępowania oraz celowości orzekania w kwestii, która już została jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta (tamże).
Zastosowanie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w wypadku wcześniejszego orzeczenia Trybunału o zgodności badanego przedmiotu ze wskazanym wzorcem kontroli lub w wypadku, gdy Trybunał uznał wskazany wzorzec za nieadekwatny do badania danego przedmiotu kontroli, czyli w sytuacjach gdy przedmiot badania pozostaje nadal w systemie prawa (zob. postanowienie TK z 12 kwietnia 2012 r., sygn. P 33/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 47). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Trybunału stanowiskiem, ponowne badanie zgodności przepisu z tymi samymi wzorcami konstytucyjnymi na podstawie tych samych zarzutów jest zbędne.
5.1.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszym składzie, wyrok TK z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, rozstrzygnął zagadnienie zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 Konstytucji (zasada określoności) oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji (zasada samodzielności j.s.t.). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie naruszają zasady określoności oraz że przepisy te nie stanowią niedopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia zasady samodzielności j.s.t. Przed podjęciem decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny przeanalizował szczegółowo argumentację Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. K 17/12 i skonfrontował podjęte w tamtej sprawie ustalenia z przedmiotem zaskarżenia i argumentami zawartymi we wniosku Rady Miasta Inowrocławia.

5.2. Ustalenia poczynione w wyroku o sygn. K 17/12.
5.2.1. Zarzut niekonstytucyjności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości podniesiony w sprawie o sygn. K 17/12 oraz w niniejszej sprawie został uargumentowany podobnie. Zdaniem grupy posłów, zakwestionowane przepisy, nakładając obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie służą urzeczywistnianiu żadnego interesu publicznego i stanowią nieproporcjonalną ingerencję w samodzielność j.s.t.
W ocenie grupy posłów, sposób realizacji zadania własnego powinien być pozostawiony w wyłącznej kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego. Konstytucyjnie niedopuszczalne jest włączenie gmin w system zamówień publicznych, gdy realizują one zadanie własne, polegające na odbiorze i przetwarzaniu odpadów. Zdaniem grupy posłów, „zawężenie jednostkom samorządu terytorialnego możliwości wykonywania usług komunalnych w zakresie odpadów komunalnych do formy spółki prawa handlowego oznacza konieczność likwidacji dotychczasowych zakładów budżetowych powołanych do odbioru odpadów lub też ich przekształcenie organizacyjne”. Wnioskodawca w niniejszej sprawie wskazał ponadto, że rozwiązania prawne przyjęte w zakwestionowanych przepisach, „stoją w (…) sprzeczności z zasadą wynikającą z prawa zamówień publicznych wskazującą, że gmina wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych”. Pojawiła się w związku z tym wątpliwość, czy wymóg zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych albo odbiór i zagospodarowanie tych odpadów jest bezwzględny i wyłącza możliwość powierzenia tych czynności komunalnym jednostkom organizacyjnym niezależnie od procedury przewidzianej w prawie zamówień publicznych.
Pozostali uczestnicy postępowania w sprawie o sygn. K 17/12 (Sejm i Prokurator Generalny) uznali art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości za zgodne z Konstytucją, przedstawiając argumentację zbliżoną do argumentacji zaprezentowanej w pisemnych stanowiskach w niniejszej sprawie. Mając na względzie podjęte wcześniej ustalenia (zob. pkt 4), należy stwierdzić, że wnioskodawcy w obu sprawach żądali rozstrzygnięcia tego samego problemu konstytucyjnego. Potwierdzają to również pisemne stanowiska uczestników postępowania, którzy odnieśli się do rozpatrywanych wniosków.
5.2.2. W uzasadnieniu wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, Trybunał Konstytucyjny odniósł się szczegółowo do zarzutów grupy posłów dotyczących art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości.
Trybunał Konstytucyjny, jednoznacznie stwierdził, że: „Zakwestionowane przepisy zostały sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego, który zgodnie z zakwestionowanym art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, o ile został wybrany w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości”.
Tym samym Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, zgłaszaną także przez Radę Miejską Inowrocławia, wątpliwość, czy możliwe jest powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego, i odparł zarzut nieokreśloności zakwestionowanych przepisów. Ostatecznie uznał, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są precyzyjne i komunikatywne w stopniu pozwalającym na przyjęcie ich zgodności z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
5.2.3. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, rozważył, czy zakwestionowane przepisy wprowadzają ograniczenie swobody j.s.t. w zakresie wyboru sposobu realizacji zadania własnego, a także czy to ograniczenie nie stanowi nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny, kwalifikując utrzymanie czystości i porządku w gminach jako zadanie własne gminy w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji, przypomniał, że nie oznacza to nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określania zasad, form i finansowania realizacji tegoż zadania. Art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji, stanowiąc o wykonywaniu zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wskazuje bowiem ramy ustawowe, w których może działać jednostka samorządu terytorialnego. Nie znajduje zatem konstytucyjnego uzasadnienia twierdzenie wnioskodawcy, że kwalifikacja zadań jako zadań własnych wymaga pozostawienia jednostkom samorządu terytorialnego nieograniczonej kompetencji w zakresie stanowienia o formach i zasadach, a także finansowaniu tych zadań.
Trybunał Konstytucyjny zgodził się, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowią regulację szczególną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. i ograniczają jednostki samorządu terytorialnego w określaniu form i zasad realizacji zadań własnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Uwzględniając specyfikę omawianego zadania własnego, Trybunał ocenił czy wprowadzone ograniczenie jest uzasadnione w świetle norm i wartości konstytucyjnych oraz czy nie jest nadmierne.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, uznał, że wprowadzone mocą art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie w zakresie wykonywania zadania własnego jest uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości. Przemawia za tym przede wszystkim wzgląd na ochronę społecznej gospodarki rynkowej i wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), a także ochrona uzasadnionych konstytucyjnie – w świetle zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – oczekiwań podmiotów prowadzących dotychczas działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych (art. 2 Konstytucji). Organizowanie przetargów zgodnie z prawem zamówień publicznych oraz ograniczenie udziału gminnych jednostek organizacyjnych umożliwia zachowanie konkurencji o rynek oraz zapobiega monopolizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przez gminne zakłady.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzone mocą art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczenie w zakresie wykonywania zadania własnego przez gminę uzasadnione jest również konstytucyjnym nakazem ochrony środowiska. „Zapewnienie ochrony środowiska” jest celem państwowości polskiej ujętym w art. 5 Konstytucji. Jako zasada ustrojowa stanowi wymóg działania bardziej kompleksowego niż zawarta w art. 74 Konstytucji dyrektywa polityki państwa zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Art. 5 Konstytucji należy traktować jako źródło obowiązków władz publicznych w zakresie ochrony środowiska, zaś pozostałe przepisy z tej dziedziny – umieszczone w rozdziale II Konstytucji – odnoszą się zarówno do władz publicznych (art. 74 Konstytucji), jak i podmiotów innych niż władze publiczne (art. 86 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wkroczenie prawodawcy w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań własnych uzasadnia ponadlokalny charakter gospodarki odpadami, usprawiedliwiający wprowadzenie wymogów, które pozwolą na najbardziej efektywną realizację założeń ustawy oraz ochronę środowiska.
5.2.4. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, choć ograniczają swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji prawodawczej. Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie konstytucyjnym poglądem, art. 4 ust. 2 EKSL wyraża słabszą ochronę samodzielności gminy niż zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym (zob. np. wyroki TK z 26 września 2006 r., sygn. K 1/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110 oraz 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182), uznał, że dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów z art. 16 ust. 2 zdanie drugie i art. 166 ust. 1 Konstytucji czyni zbędną wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności z postanowieniami EKSL.
Trybunał Konstytucyjny postanowił ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 165 Konstytucji.

5.3. W oparciu o analizę przedmiotu zaskarżenia w sprawie o sygn. K 17/12 oraz w niniejszej sprawie o sygn. K 52/12, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie doszedł do przekonania, że ziściła się przesłanka ne bis in idem, która uzasadnia, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 EKSL ze względu na zbędność wydania wyroku.

6. Akceptacja ustaleń poczynionych w wyroku o sygn. K 17/12.

6.1. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie, biorąc pod uwagę tożsamość przedmiotu i wzorców kontroli oraz tożsamość problemów konstytucyjnych, które wystąpiły w związku z zakwestionowaniem art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości na gruncie obu spraw, podzielił ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny, w odniesieniu do tych przepisów, w wyroku z 28 listopada 2013 r. o sygn. K 17/12.

6.2. W szczególności Trybunał Konstytucyjny przyjął sposób określenia w wyroku o sygn. K 17/12 relacji między trzema zasadami konstytucyjnymi (zasadą samodzielności j.s.t., zasadą wolności działalności gospodarczej oraz zasadą ochrony środowiska) oraz sposób, w jaki Trybunał ocenił zakres ingerencji w zasadę samodzielności j.s.t.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, stwierdził, że zakwestionowane przepisy gwarantują, iż zaangażowane w prowadzenie gospodarki odpadami komunalnymi gminy, współdziałając lub konkurując z podmiotami prawa prywatnego, będą czynić to w formach i na zasadach rynkowych. Trybunał przypomniał, że „działalność państwa nie może naruszać fundamentalnej dla gospodarki rynkowej zasady swobodnej konkurencji, co polega w szczególności na zakazie preferencji dla podmiotów państwowych. Łączy się to ściśle z zakazem jakiejkolwiek dyskryminacji w tym zakresie podmiotów niepaństwowych. (…) [Z]asada społecznej gospodarki rynkowej wymaga, aby państwo i inne instytucje publiczne w stosunkach z podmiotami z sektora prywatnego (w stosunkach zewnętrznych z punktu widzenia instytucji publicznych) działały w formach i na zasadach rynkowych. Jeżeli państwo pośrednio lub bezpośrednio uczestniczy w życiu gospodarczym w formie kooperacji z podmiotami prywatnymi i dopuszcza tę kooperację w formach właściwych dla prawa prywatnego, winno przestrzegać zasad ustanowionych dla analogicznej kooperacji podmiotów prywatnych” (wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82; zob. też wyrok z 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie, podzielił pogląd, że rozwiązania przyjęte w zakwestionowanych przepisach świadczą o dążeniu ustawodawcy do zminimalizowania stopnia ingerencji nie tylko w samodzielność j.s.t., ale również w swobodę działalności gospodarczej. Wnioskodawcy w obu sprawach, formułując zarzuty, tego aspektu regulacji nie brali pod uwagę.
Ustawodawca, wprowadzając rozwiązania stanowiące element systemu gospodarki odpadami (a nie tylko odbioru odpadów), wybrał model konkurencji o rynek, który pozwala na finansowanie systemu za pomocą podatku od śmieci. Z punktu widzenia mieszkańca (wytwórcy odpadów), wysokość podatku nie zależy bezpośrednio od wolumenu wytworzonych odpadów. Bodziec do pozbywania się zwykłych odpadów komunalnych nielegalnie, szczególnie przez porzucenie lub podrzucenie, znika zupełnie. W tym sensie model konkurencji o rynek przyczynia się w znacznym stopniu do eliminowania nielegalnych wysypisk. Model konkurencji o rynek jest najczęściej stosowany w UE. We wszystkich krajach gminy są obciążone obowiązkiem zapewnienia czystości na swoim terenie. Gminy nie są jednak właścicielami odpadów, ale „władają” nimi tylko w tym sensie, że organizują system ich odbioru i zagospodarowania na swoim terenie (zob. raport Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z lutego 2012 r., Konkurencja na polskim rynku usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, www. uokik.gov.pl).
Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku do niniejszej sprawy trafnie zwrócił uwagę, że system udzielania zamówień publicznych sprzyja racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi (a taki charakter mają opłaty pobierane od mieszkańców); zapewnia równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienie oraz sprzyja uczciwej konkurencji między nimi i zapobiega powstawaniu zjawisk korupcyjnych.

6.3. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdił, że zarzuty zawarte we wniosku Rady Miejskiej Inowrocławia mieszczą się w zakresie przedmiotowym sprawy o sygn. K 17/12, choć jednocześnie dostrzegł, że argumentacja Rady Miejskiej Inowrocławia jest bardziej szczegółowa. Szczegółowość ta nie dezaktualizuje jednak oceny Trybunału dokonanej w wyroku o sygn. K 17/12 w odniesieniu do art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości.

6.4. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie przekreślają możliwości istnienia i tworzenia nowych gminnych jednostek organizacyjnych w celu wykonywania innych, przewidzianych w ustawie czynności w celu realizacji zadania własnego, jakim jest utrzymanie czystości i porządku (np. administrowanie i organizacja nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, świadczenie dodatkowych usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, które nie są objęte opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Trybunał uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy (grupy posłów), zakwestionowane przepisy nie wymagają likwidacji gminnych zakładów budżetowych, które mogą na zasadach ogólnych wykonywać zadania gminy ujęte w ustawie o utrzymaniu czystości.
Należy przy tym podkreślić, że wymóg zorganizowania przetargu oraz związane z tym ograniczenia gminnych jednostek organizacyjnych dotyczą bezpośrednio odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6d i art. 6e w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Odbiór odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości niezamieszkanych oraz zagospodarowanie tych odpadów, o ile rada gminy nie skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, może odbywać się na innych zasadach.
Wobec tego zarzut, że rozwiązanie przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości prowadzi do likwidacji zakładów budżetowych i de facto likwidacji spółek gminnych, a w konsekwencji rodzi niebezpieczeństwo zmonopolizowania w przyszłości rynku odbioru odpadów, nie mógł być uwzględniony. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 17/12 zauważył nawet, że organizowanie przetargów zgodnie z prawem zamówień publicznych oraz ograniczenie udziału gminnych jednostek organizacyjnych umożliwia zachowanie konkurencji o rynek oraz zapobiega monopolizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przez gminne zakłady.

6.5. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, co zauważył także Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 17/12, że na gruncie zakwestionowanych przepisów mamy do czynienia z regulacją prawną o szczególnych cechach. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że ocena zakwestionowanych przepisów dokonywana jest w początkowej fazie funkcjonowania ustawy o utrzymaniu czystości po wprowadzeniu w niej istotnych zmian na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r.
6.5.1. Na mocy ustawy z 1 lipca 2011 r. ustawodawca wprowadził nową, nieznaną dotąd w prawie polskim, formę gospodarowania odpadami. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 1 lipca 2011 r. podkreślono, że zmiany w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi będą polegać na obligatoryjnym przejęciu przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Za przejęcie powyższych obowiązków gmina będzie pobierała od właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uwzględniającą koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku, w tym recyklingu, a także unieszkodliwiania odpadów zgodnie z obowiązującą hierarchią postępowania z odpadami. Dysponowanie środkami pochodzącymi z opłat ma ułatwić inwestowanie w infrastrukturę recyklingu i odzysku odpadów (sortownie, kompostownie, spalarnie, nowoczesną utylizację i technologie sprzyjające recyklingowi). Ustawodawca uznał, że rozmiar zadań wykracza poza możliwości pojedynczych odbiorców odpadów. Dążył zatem do wzmocnienia uprawnień gminy w kwestiach dotyczących gospodarowania odpadami, a przede wszystkimi do przejęcia przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości. Zmiana systemu gospodarowania odpadami komunalnymi ma spowodować wzmocnienie funkcji kontrolnej gmin, które w sposób kompleksowy będą mogły monitorować działania podejmowane przez właścicieli nieruchomości, a także przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
6.5.2. Trybunał podzielił ocenę sformułowaną w wyroku o sygn. K 17/12 co do dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia samodzielności gmin. Ingerencję ustawodawcy uzasadnia konieczność zagwarantowania wolności gospodarczej w sytuacji, gdy gmina przejęła obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych i w związku z tym dysponuje środkami publicznymi, które mają być wydatkowane na cele publiczne.
Trybunał w wyroku o sygn. K 17/12 podkreślił, że art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie pozbawiają gmin możliwości realizacji zadania własnego. Prawodawca nie wyłączył wszakże odbioru i zagospodarowania odpadów z zakresu zadań własnych gminy polegających na utrzymaniu czystości i porządku. Odesłanie do prawa zamówień publicznych i związane z tym wyłączenie działalności gminnych zakładów budżetowych, a także ograniczenie uczestnictwa spółek z udziałem gminy jedynie do wypadków, w których są one wybrane w drodze przetargu, nie przekreśla lokalnego charakteru, samodzielności i kreatywności, jako konstytucyjnych cech zadania własnego gminy, jak również nie podważa odpowiedzialności gminy za jego realizację. Zarazem zakwestionowane przepisy nie stanowią takiego rodzaju kumulacji ograniczeń, która choć formalnie nie przekreśla cech konstytucyjnych zadania własnego, to w praktyce prowadzi do uniemożliwienia wykonywania tego zadania przez gminę.
6.5.3. Rada Miejska Inowrocławia, jak zaznaczono wcześniej, bardziej szczegółowo uzasadniła zarzuty niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z Konstytucją, aniżeli uczyniła to grupa posłów w sprawie o sygn. K 17/12. Grupa posłów sformułowała bardziej generalny zarzut, wskazując, że niedopuszczalność ograniczenia samodzielności gmin wynika z tego, iż art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie realizują żadnego celu publicznego. Co do zasady zarzut naruszenia samodzielności j.s.t. opiera się jednak na tych samych argumentach.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie zwrócił uwagę na te argumenty Rady Miejskiej Inowrocławia, które nie zostały wprost powołane we wniosku grupy posłów, rozpoznawanym w sprawie o sygn. K 17/12, ale zostały objęte rozważaniami Trybunału w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 17/12.
Rada Miejska Inowrocławia wskazała na założone przez ustawodawcę cele: uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”; zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów; zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów; całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych; prowadzenie właściwego sposobu monitorowania postępowania z odpadami komunalnymi zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; zmniejszenie dodatkowych zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, przez podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Zdaniem Rady Miejskiej Inowrocławia, rozwiązania przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie służą realizacji żadnego z tych celów, nie znajdują też oparcia w wartościach konstytucyjnych uzasadniających proporcjonalne ograniczenie zasady samodzielności gmin.
Odmienną ocenę wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12. Stwierdził, że przyjęte w art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości rozwiązanie realizuje ustawowe cele w zakresie ochrony środowiska, nie jest natomiast rolą Trybunału ocena stopnia ich realizacji, a wzgląd na ochronę wolności gospodarczej oraz ochronę środowiska uzasadnia ograniczenie samodzielności gmin. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela ten pogląd, jak i pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 17/12, co do sposobu przeprowadzenia testu proporcjonalności opartego na art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do stanowiska w wyroku z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11 (OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7), stwierdził, że podstawą obowiązywania zasady proporcjonalności w wypadku samorządu terytorialnego pozostaje art. 2 Konstytucji, tyle tylko że interpretowany przez pryzmat szczegółowych regulacji konstytucyjnych stanowiących podstawę funkcjonowania samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy nie może być rozumiany w ten sposób, że zawiera się w nim rygorystyczny test proporcjonalności, wymagający łącznego spełnienia wszystkich trzech zasad składowych, tj. zasady przydatności, zasady konieczności i zasady proporcjonalności sensu stricto. W tym wypadku wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności sprowadza się jedynie do ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Na marginesie należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie został powołany ani w petitum wniosku, ani w uchwale Rady Miejskiej Inowrocławia z 27 września 2012 r., nr XXIV/336/2012, stanowiącej podstawę wniosku wniesionego do Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie uznał ponadto, że odrębnego omówienia wymaga, nierozważany w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, zarzut niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji (zob. pkt 7 w części II niniejszego uzasadnienia).

6.6. Co do zarzutu naruszenia zasady określoności, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że zarzuty Rady Miejskiej Inowrocławia i zarzuty sformułowane we wniosku grupy posłów (rozpatrywane w sprawie o sygn. K 17/12) są tożsame. Wnioskodawcy upatrywali naruszenia zasady określoności w niejasnym sformułowaniu możliwości zaangażowania w odbiór odpadów komunalnych gminnych jednostek organizacyjnych poza procedurą przewidzianą w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W pozostałym zakresie, wnioskodawcy zmierzali do ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny relacji między ustawą o utrzymaniu czystości a prawem zamówień publicznych oraz do interpretacji art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście należy przypomnieć, że poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego leży eliminacja horyzontalnych wątpliwości lub niespójności w systemie prawa oraz powszechnie obowiązująca wykładnia przepisów prawa.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 17/12, w kontekście zasady określoności, analizował dwa problemy: po pierwsze – czy wymóg zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych albo odbiór i zagospodarowanie tych odpadów jest bezwzględny i wyłącza możliwość powierzenia tych czynności komunalnym jednostkom organizacyjnym niezależnie od procedury przewidzianej w prawie zamówień publicznych oraz po drugie – czy użycie przez prawodawcę słowa „przetarg” oznacza ograniczenie możliwości realizacji przez gminę zadania do jednej tylko formy zamówienia publicznego.
Jak wskazano wcześniej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, uznał, że zakwestionowane przepisy zostały sformułowane w sposób, który pozwala na odtworzenie norm prawnych wyznaczających gminom obowiązek zorganizowania przetargu na odbiór odpadów komunalnych. W świetle art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości nie jest możliwe powierzenie odbioru odpadów komunalnych jednostkom organizacyjnym gminy poza procedurą zamówienia publicznego. Działanie na tym polu wymaga przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego, która zgodnie z zakwestionowanym art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości może odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, jeśli została wybrana w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie w całości podzielił argumentację Trybunału przedstawioną w tym zakresie w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, oraz jej konkluzję.

7. Zarzut naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.

7.1. Jak Trybunał Konstytucyjny zaznaczył wcześniej, odrębnej oceny wymaga dopuszczalność badania zarzutu niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Rady Miejskiej Inowrocławia, wyłączenie zasady powierzania realizacji zadania własnego utworzonym przez gminę spółkom komunalnym bez obowiązku stosowania procedur zamówień publicznych, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał Sprawiedliwości UE), dotyczącym zamówień in house, a w konsekwencji z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji.

7.2. Zdaniem wnioskodawcy, w sytuacji zaistnienia konfliktu prawa krajowego z prawem wspólnotowym, przepisy powinny być wykładane zgodnie z normami prawa wspólnotowego, czyli – w tym konkretnym wypadku – z uwzględnieniem dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywę Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (Dz. Urz. UE L 335 z 20.12.2007, s. 31), w powiązaniu z postanowieniami dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE L z 30.04.2004, s.114; dalej: dyrektywa 2004/18/WE), oraz zgodnie z wykładnią TSUE, zawierających wykładnię legalnego zamówienia wewnętrznego (in house).
W ocenie Rady Miejskiej Inowrocławia, skoro prawo europejskie (orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE oparte na wyroku z 18 listopada 1999 r. w sprawie C-107/98, Teckal i wyrokach późniejszych) przewiduje możliwość udzielenia legalnego zamówienia wewnętrznego (in house) i możliwość ta została inkorporowana do polskiego prawa zamówień publicznych, niedopuszczalne jest jej wyłączenie przez wprowadzenie przepisów szczególnych do innej ustawy niż prawo zamówień publicznych. Narusza to, zdaniem wnioskodawcy, zasadę pierwszeństwa prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut ten polega na nieporozumieniu i jest oczywiście bezzasadny, gdyż argumentacja podnoszona przez wnioskodawcę nie uzasadnia tezy o konflikcie prawa krajowego z prawem unijnym.

7.3. Dyrektywa 2004/18/WE statuuje zasadę, że udzielenie zamówienia publicznego (spełniającego dodatkowe przesłanki dotyczące wartości zamówienia opisane szczegółowo w jej art. 7-9) przez instytucję zamawiającą następuje w trybie procedur otwartych lub ograniczonych, a w szczególnych wypadkach w drodze dialogu konkurencyjnego lub w procedurze negocjacyjnej (art. 28 dyrektywy 2004/18/WE). Od tej zasady zostało w dyrektywie przewidzianych kilka wyjątków. Po pierwsze, dyrektywy tej nie stosuje się w tych sektorach, które są objęte zakresem zastosowania innych dyrektyw, w szczególności dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. U. UE L 134, z 30.04.2004, s. 1; dalej: 2004/17/WE) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i zmieniającej dyrektywę 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz. Urz. UE L 216 z 20.08.2009, s. 76) – (zob. art. 10, art. 12 dyrektywy 2004/18/WE). Ponadto wyłączenia w zakresie zastosowania dyrektywy 2004/18/WE zostały ujęte w jej art. 13-18.
W rozumieniu dyrektywy 2004/18/WE „zamówienia publiczne” oznaczają umowy o charakterze odpłatnym zawierane na piśmie pomiędzy jedną lub więcej instytucjami zamawiającymi a jednym lub więcej wykonawcami, których przedmiotem jest wykonanie robót budowlanych, dostawa produktów lub świadczenie usług (art. 1 ust. 2 lit. a i lit. d dyrektywy). Usługi objęte zakresem jej zastosowania zostały wymienione w załączniku II do dyrektywy 2004/18/WE i obejmują m.in. usługi w zakresie odprowadzania ścieków i wywozu nieczystości; usługi sanitarne i podobne; ale także inne usługi niewymienione konkretnie w tym załączniku (zob. pkt 16 i 27 załącznika II). Definicja „zamówienia publicznego” jest elementem określającym zakres przedmiotowy dyrektywy 2004/18/WE i tym samym wskazuje treść zobowiązania państw członkowskich odnośnie do stosowania unijnych regulacji na rynku zamówień publicznych. Jednocześnie przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zobowiązują państw członkowskich do zlecania jednostkom zewnętrznym świadczenia usług, które chcą świadczyć samodzielnie lub zorganizować ich realizację w sposób inny niż w drodze zamówień publicznych w rozumieniu prawa unijnego. Przepisy dyrektywy 2004/18/WE nie zabraniają również państwom członkowskim wprowadzania regulacji krajowych rozszerzających krąg instytucji zamawiających lub okoliczności, w których są one dodatkowo zobowiązane do udzielania zamówień publicznych.
Wnioskodawca dowodził, że niedopuszczalne jest narzucenie przez ustawodawcę formuły przetargu (art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości), ze względu na wypracowaną w orzecznictwie TSUE formułę zamówień bezpośrednich – umów in house.

7.4. Trybunał Sprawiedliwości UE wywodzi koncepcję zamówień bezpośrednich z definicji „zamówienia publicznego”, zakładając, że europejskie prawo zamówień publicznych ma na celu zapewnienie swobodnego przepływu usług i niezakłóconej konkurencji na rynku, w szczególności między podmiotami pochodzącymi z różnych państw członkowskich (por. wyrok TSUE z 11 stycznia 2005 r., nr C-26/03, Stadt Halle i RPL Lochau). Należy zatem formułę zamówień bezpośrednich traktować jako wyjątek od obowiązku stosowania reguł unijnego prawa zamówień publicznych.
7.4.1. Możliwość udzielenia zamówienia bezpośredniego, tj. udzielenia zamówienia przez instytucję zamawiającą podmiotowi zależnemu od tej instytucji z pominięciem procedury przetargowej, została przez Trybunał Sprawiedliwości UE uznana po raz pierwszy w wyroku z 18 listopada 1999 r., nr C-107/98. Trybunał Sprawiedliwości UE dopuścił taką możliwość jedynie wówczas, gdy dana j.s.t. sprawuje nad daną osobą prawną kontrolę podobną do tej, którą ta j.s.t. sprawuje nad własnymi służbami, i zarazem ta osoba prowadzi działalność w przeważającej mierze wspólnie z kontrolującą ją j.s.t. Z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, w której zostało postawione pytanie prejudycjalne, TSUE przyjął, że zastosowanie znajdzie dyrektywa 96/36/EWG o zamówieniach publicznych w zakresie dostaw (obecnie powołana dyrektywa została zastąpiona dyrektywą 2004/18/WE).
W swoim późniejszym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE podtrzymał konsekwentnie, także na gruncie dyrektywy 2004/18/WE, pogląd wyrażony w sprawie Teckal. Uznał, że jeżeli są spełnione przesłanki określone w sprawie Teckal, to podmiot pozostający pod kontrolą instytucji zamawiającej nie działa na rynku (tj. nie konkuruje z podmiotami prywatnymi) i stąd udzielenie mu zamówienia publicznego nie może doprowadzić do zakłócenia konkurencji (por. wyroki TSUE z 10 listopada 2005 r., nr C-29/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii oraz z 11 maja 2006 r., nr C-340/04, Carbotermo i Consorzio Alisei).
Jednocześnie TSUE wskazał bardziej precyzyjnie, jak należy rozumieć kryteria „kontroli podobnej do tej, jaką instytucja zamawiająca sprawuje nad własnymi służbami” (zależność organizacyjna) i „wykonywania działalności w przeważającej mierze wspólnie z instytucją zamawiającą” (zależność ekonomiczna). Ten ostatni zwrot w nowszym orzecznictwie został zastąpiony sformułowaniem „wykonywania działalności w zasadniczej części na rzecz instytucji zamawiającej”.
Dokładniejszej analizie Trybunał Sprawiedliwości UE poddał przesłankę zależności organizacyjnej. To, że jest ona spełniona, nie budziło wątpliwości TSUE przede wszystkim w takich wypadkach, w których zgodnie z ustawowo określonym reżimem prawnym wykonawcy, instytucja zamawiająca wywiera decydujący wpływ zarówno na jego cele strategiczne, jak i na ważne decyzje, a także jeżeli wykonawca jest zobowiązany stosować się do poleceń wydawanych przez instytucję zamawiającą (por. wyroki TSUE z 19 kwietnia 2007 r., nr C-295/05, Asemfo).
Zdaniem TSUE, ocena jest natomiast nieco bardziej skomplikowana, jeżeli instytucja zamawiająca posługuje się spółkami podlegającymi prawu handlowemu, których jest udziałowcem (akcjonariuszem). Z orzecznictwa wynika, że „kontrolę podobną jak nad własnymi służbami” wyklucza zawsze udział osób prywatnych w kapitale takiej spółki, niezależnie od rozmiaru tego uczestnictwa. Kapitał prywatny – jak podkreśla TSUE – podlega bowiem zupełnie innym regułom niż kapitał publiczny; udzielenie zamówienia publicznego (lub koncesji na usługi) podmiotowi z udziałem kapitału prywatnego poza procedurami przetargowymi stawiałoby prywatnych udziałowców takiej spółki w sytuacji uprzywilejowanej względem ich konkurentów na rynku (por. wyroki TSUE z: 11 stycznia 2005 r., nr C-26/03, Stadt Halle i RPL Lochau; 10 listopada 2005 r., nr C-29/04, Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii; 6 kwietnia 2006 r., nr C-410/04, ANAV; 10 września 2009 r., nr C-573/07, Sea Srl). W wyroku z 15 października 2009 r., nr C-196/08, Acoset SpA przeciwko Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa, TSUE stwierdził, że dopuszczalne jest bezpośrednie powierzenie usługi publicznej spółce o kapitale mieszanym publiczno-prywatnym, utworzonej specjalnie w celu świadczenia tej usługi i posiadającej wyłączny cel działalności, w której prywatny udziałowiec został wyłoniony w trybie przetargu publicznego, pod warunkiem że omawiane postępowanie przetargowe jest zgodne z zasadami wolnej konkurencji, przejrzystości i równego traktowania przewidzianymi w traktacie WE w odniesieniu do koncesji.
Za niewystarczające do spełnienia przesłanki zależności organizacyjnej Trybunał Sprawiedliwości UE uznaje same tylko uprawnienia przyznane instytucji zamawiającej jako jedynemu wspólnikowi (akcjonariuszowi) zgodnie z ogólnym prawem spółek. Konieczne jest bowiem uwzględnienie całości reżimu prawnego danej spółki w celu ustalenia, czy instytucja zamawiająca ma w spółce rzeczywiście decydujący wpływ zarówno na cele strategiczne, jak i na ważne decyzje, tak jak wobec własnych służb tej instytucji (por. wyroki TSUE z 11 maja 2006 r., nr C-340/04, Carbotermo SpA i Consorzio Alisei oraz z 29 listopada 2012 r., nr C-182/11, Encord SpA). Do takiego samego wniosku TSUE doszedł także w odniesieniu do jednoosobowej spółki gminnej (w chwili zawierania umowy), w której wprawdzie gmina miała prawo wyznaczania większości członków zarządu, jednak statut nie przyznawał jej dalej idących kompetencji nadzorczych niż prawo spółek (por. wyrok TSUE z 13 października 2005 r., nr C-458/03, Parking Brixen).
7.4.2. Europejskie prawo zamówień publicznych zmierza do zapewnienia swobody przepływu usług i zagwarantowania wolnej konkurencji na tym rynku. Jak podkreślał w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości UE, zastosowania prawa zamówień publicznych wystarczające jest zawarcie umowy przez instytucję zamawiającą z podmiotem od niej niezależnym, to bowiem wyprowadzenie kontraktu „na zewnątrz” otwiera możliwość konkurowania przez wykonawców. Udzielenie zamówienia bezpośredniego nie wpływa natomiast na rynek, ponieważ podmiot spełniający kryteria zależności organizacyjnej i ekonomicznej, określone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, nie działa na rynku w tym znaczeniu, że nie może doprowadzić do zakłócenia konkurencji. Decyzje takiego podmiotu nie są podejmowane w sposób swobodny, dostosowany do warunków rynkowych, lecz są w pełni zależne od woli instytucji zamawiającej i określonych przez nią metod wykonywania powierzonych im zadań.
Europejskie prawo zamówień publicznych nie definiuje przy tym, ani jakie potrzeby, czy to o charakterze usług użyteczności publicznej, czy niemające takiego charakteru, państwo zobowiązane jest zaspokajać, ani przy użyciu jakich metod, może osiągnąć założone przez siebie cele. Określenie tych potrzeb i wskazanie metod ich zaspokajania stanowi domenę prawa krajowego.
Powoływanie się przez wnioskodawcę na formułę in house nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią zaskarżonych przepisów ustawy. Możliwość udzielenia legalnego zamówienia bezpośredniego (in house), na którą powołuje się Rada Miejska Inowrocławia, otwiera się dopiero wówczas, gdy prawo krajowe dopuszcza możliwość wykonywania zadań publicznych przez instytucję zamawiającą z użyciem własnych służb (np. zakładów budżetowych) lub jednostek prawnie odrębnych, lecz spełniających przesłanki zależności organizacyjnej i ekonomicznej. Przedmiot niniejszej sprawy stanowi natomiast norma określająca sposób zaspokajania potrzeb publicznych, polegający na obowiązku zorganizowania przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych (art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Taka regulacja nie dotyczy europejskiego prawa zamówień publicznych, w tym – definicji „zamówienia publicznego” w ujęciu dyrektywy 2004/18/WE, której elementem jest koncepcja zamówień bezpośrednich – ponieważ określa ona jedynie metodę, przy użyciu której władza publiczna wykonuje swoje zadania, a tym samym pozostaje poza zakresem przedmiotowym regulacji unijnych. Ewentualna ocena z punktu widzenia zgodności z tą konstrukcją „zamówienia publicznego” mogłaby zostać dokonana dopiero wówczas, gdyby prawo krajowe przyznawało instytucji zamawiającej (tu: gminie), uprawnienie do wykonywania tych zadań z użyciem własnych służb – przyznanie takich uprawnień mieści się w zakresie przedmiotowym dyrektywy 2004/18/WE, ponieważ może prowadzić do błędnej implementacji w sytuacji przyjęcia zasad udzielania zamówień bezpośrednich sprzecznych z przesłankami wypracowanymi przez TSUE. Z taką sytuacją jednoznacznie nie mamy do czynienia na tle zakwestionowanej normy. Z zaskarżonych przepisów wynika, że gmina nie ma możliwości wykonywania zadań publicznych w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przy użyciu własnych służb, bez przeprowadzenia przetargu. Udzielenie legalnego zamówienia bezpośredniego – z punktu widzenia zakłócenia konkurencji i zastosowania europejskiego prawa zamówień publicznych – jest zaś równoznaczne z posługiwaniem się m.in. własnymi służbami.
7.4.3. Art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi doprecyzowanie normy wskazującej sposób wykonywania zadań publicznych, polegający na konieczności powierzenia świadczenia usług polegających na odbieraniu i zagospodarowaniu odpadów podmiotom zewnętrznym wyłonionym w trybie przetargu (art. 6d ust. 1 tej ustawy).
Raz jeszcze wymaga jednak podkreślenia, że celem europejskiego prawa zamówień publicznych nie jest przyznanie instytucjom zamawiającym uprawnienia do samodzielnego zaspokajania potrzeb publicznych, lecz jedynie zapewnienie wolnej konkurencji. Dopiero wówczas, gdy prawo krajowe przewiduje możliwość wykonywania zadań publicznych przez władzę publiczną samodzielnie, z wyłączeniem podmiotów gospodarczych o charakterze prywatnoprawnym, instytucja zamawiająca może posłużyć się zamówieniem bezpośrednim. Skoro na tle art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości nie jest dopuszczalne posługiwanie się własnymi służbami (zakładami budżetowymi) gmin, to tym bardziej art. 6e tej ustawy nie może być rozpatrywany z punktu widzenia jego zgodności z prawem europejskim. Nie jest bowiem w tym wypadku spełniona przesłanka uzasadniająca odwołanie się do konstrukcji zamówienia bezpośredniego, skoro gmina nie ma prawa skorzystania z jego alternatywy, polegającej na samodzielnym działaniu.
Podsumowując, w sposób oczywisty zakwestionowana regulacja odnosi się do problematyki innej niż europejskie prawo zamówień publicznych. Z przewidzianej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE możliwości wprowadzenia zamówień bezpośrednich (in house) nie wynika zakaz wprowadzania przez ustawodawcę krajowego procedur przetargowych w celu wyłonienia wykonawcy określonego zadania publicznego.
7.4.4. W związku z podjętymi ustaleniami, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut Rady Miejskiej Inowrocławia jest oczywiście bezzasadny i postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji podlega umorzeniu. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa, wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli. Nadanie wnioskowi dalszego biegu nie oznacza jego konwalidacji; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności wniosku (zob. postanowienia TK z: 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 16 października 2002 r., sygn. K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76; 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, na etapie merytorycznego rozpoznania, że wniosek jest oczywiście bezzasadny w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Umorzenie postępowania w powyższym zakresie czyni bezprzedmiotowym odpowiedź na pytanie, czy dopuszczalne było oparcie zarzutu niezgodności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji na twierdzeniu, że zakwestionowane przepisy naruszają prawo Unii Europejskiej.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

K 52/12

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia