Pełny tekst orzeczenia

393/5/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 22 października 2014 r.

Sygn. akt Ts 12/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Wróbel – przewodniczący

Marek Zubik – sprawozdawca

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej B.B.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez adwokata i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 stycznia 2013 r. B.B. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 10, art. 16 ust. 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo wskazanego jako „art. 16 pkt 1”) oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo wskazanego jako „art. 24 pkt 1 ust. 1”) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459, ze zm.; dalej: ustawa z 2008 r.) z art. 2, art. 9, art. 32, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji, a także z art. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła kwestionowanym przepisom ustawy z 2008 r. naruszenie konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego, prawidłowej legislacji, równości, ochrony własności oraz ochrony prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ odwoławczy. Ponadto stwierdziła, że Rzeczpospolita Polska nie wywiązała się z obowiązku wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC; w skardze nieprawidłowo nazwanego jako „Trybunał Sprawiedliwości”).

Zdaniem skarżącej „scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin, bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego przez art. 1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej”. W pozostałej części skargi skarżąca zakwestionowała upoważnienie Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK) do wypłaty premii kompensacyjnej, a także skrytykowała to, że Skarb Państwa wypłacił Marii HuttenCzapskiej (na podstawie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 19 czerwca 2006 r. nr 35014/97 w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce) odszkodowanie, nie zobowiązawszy jej do dokonania inwestycji w rozumieniu ustawy z 2008 r.



2. Postanowieniem z 23 września 2013 r. Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z powodu niedopuszczalności orzekania.



2.1. Zasadniczym powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze było niespełnienie przez skarżącą wymogu zawartego w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. brak związku pomiędzy treścią zaskarżonych przepisów ustawy z 2008 r. a ostatecznym orzeczeniem wydanym w sprawie skarżącej oraz sformułowanymi przez nią zarzutami. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w postanowieniu z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/12), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (w postanowieniu z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1800/12) rozstrzygały bowiem wyłącznie o dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli decyzji BGK, wydanych pod rządami ustawy z 2008 r. Tym samym oba orzeczenia były rozstrzygnięciami formalnymi i zostały wydane na podstawie art. 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zatem sądy administracyjne obu instancji nie odnosiły się do przepisów ustawy z 2008 r., które skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie. Uznały bowiem, że do BGK, który działa na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1376, ze zm.), nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.).



2.2. Kolejnym powodem odmowy nadania dalszego biegu skardze było nieprawidłowe wskazanie jako wzorców kontroli art. 1 i art. 13 Konwencji, a także art. 2, art. 9 i art. 32 Konstytucji.

W odniesieniu do przepisów Konwencji Trybunał przypomniał, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje wyłącznie wtedy, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji, co przekłada się – w zakresie tego środka prawnego – na niedopuszczalność oceny aktów normatywnych pod kątem ich zgodności z aktami prawa międzynarodowego. Artykuł 9 Konstytucji jest zaś przepisem o charakterze ustrojowym, z którego nie wynikają dla jednostki żadne konstytucyjne prawa podmiotowe. Z kolei art. 2 i art. 32 Konstytucji nie mogą być samoistnymi wzorcami w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej, gdyż wyznaczają jedynie standardy kreowania wolności i praw przez ustawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa.



2.3. Odnośnie do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 64 Konstytucji Trybunał stwierdził, że to postanowienie ustawy zasadniczej nie było w sprawie skarżącej adekwatnym wzorcem kontroli, gdyż nie istniał związek między przedmiotem zaskarżenia (tj. art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r.) a orzeczeniem (postanowieniem NSA z 14 listopada 2012 r., utrzymującym w mocy postanowienie WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r.) wskazanym przez skarżącą jako rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o TK. Analizowana skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z orzeczeniami sądów administracyjnych, niedotyczącymi zagadnień unormowanych w zakwestionowanych przepisach, lecz odnoszącymi się do braku kognicji sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu przyznania premii kompensacyjnej przez BGK. W rozpatrywanej sprawie nie było zatem związku (relacji) między przedmiotem zaskarżenia, orzeczeniem a wzorcem kontroli.



2.4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji Trybunał stwierdził, że skarżąca nie uzasadniła sposobu naruszenia praw bądź wolności wynikających z całkowitego zamknięcia drogi sądowej. Ponadto naruszenie praw wynikających z art. 78 ustawy zasadniczej skarżąca upatrywała tylko w sądowoadministracyjnym zamknięciu drogi sądowej, co – zdaniem Trybunału – nie przesądzało jeszcze o braku zaskarżalności rozstrzygnięć bankowych. Trybunał zauważył, że skarżąca, mimo że jej skargi na odmowne pisma BGK z 10 kwietnia 2012 r. i 11 kwietnia 2012 r. odrzucono, nie została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw. Z treści art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) wynika bowiem, że w razie gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, który może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.



2.5. Niezależnie od powyższego Trybunał zwrócił uwagę na to, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniony do oceny sposobu wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Wielkiej Izby ETPC w sprawie Hutten-Czapska przeciwko Polsce.



2.6. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 30 września 2013 r.



3. Pismem procesowym, sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 4 października 2013 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Trybunału z 23 września 2013 r. Wniosła w nim „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie dalszego biegu sprawie zgodnie ze złożoną skargą”.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca nie odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Poprzestała na przytoczeniu fragmentów swojej skargi oraz stwierdzeniu, że „scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego art. 1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej”, a „taki stan rzeczy narusza w rażący sposób art. 64, 32 i 78 w połączeniu z art. 2 i 9 ustawy zasadniczej”, gdyż „poszkodowany działaniem wadliwej ustawy nie może uzyskać odszkodowania przysługującego mu ze względu na prawo własności”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.



2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odniesienie się do treści zażalenia należy poprzedzić uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego zakresu przedmiotowego kontroli. Istotne jest przy tym to, że Trybunał nie może działać ex officio na żadnym etapie postępowania toczącego się przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot składający zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.

Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ponieważ we wskazanym przepisie stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego odniesienia każdorazowo musi zostać oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (zob. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381).



3. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca w ogóle nie odniosła się do podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, wskazanych w postanowieniu z 23 września 2013 r. Argumentacja przedstawiona w zażaleniu jest w dużej mierze powtórzeniem treści skargi konstytucyjnej. Świadczy to o tym, że pełnomocnik skarżącej nie rozumie istoty ani skargi konstytucyjnej, ani zażalenia na postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu skardze.



4. Niezależnie jednak od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.



4.1. W postanowieniu z 23 września 2013 r. Trybunał trafnie stwierdził, że skarżąca nie spełniła wymogów określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej – zwłaszcza w odniesieniu do sformułowanych przez skarżącą zarzutów – jest bowiem wymóg uczynienia jej przedmiotem tych przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, w procedurze inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydano orzeczenie lub decyzję, które naruszają konstytucyjne prawa lub wolności (zob. np. postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie tego, który był podstawą normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Innymi słowy, aby można było uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną.

Pismami z 10 i 11 kwietnia 2012 r. BGK poinformował skarżącą o zwrocie jej wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez ich rozpatrzenia. Na powyższe pisma skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 2 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – odrzucił skargę skarżącej ze względu na brak kognicji sądowoadministracyjnej w sprawach kontroli nieprzyznania premii kompensacyjnych przez BGK. Orzeczenie to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 listopada 2012 r., oddalającym skargę kasacyjną skarżącej.

Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. nie były podstawą wydanego w sprawie skarżącej postanowienia z 14 listopada 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko sądu administracyjnego pierwszej instancji o braku sądowoadministracyjnej kognicji w sprawie skargi na rozstrzygnięcie BGK w sprawie nieprzyznania premii kompensacyjnej. Skarga na pisma BGK została odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu treści art. 3 p.p.s.a. Oznacza to, że oba orzeczenia były rozstrzygnięciami stricte formalnymi, gdyż dotyczyły wyłącznie kwestii dopuszczalności zaskarżenia pism BGK do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy – jak prawidłowo stwierdził Trybunał w zaskarżonym postanowieniu – nie było związku pomiędzy przedmiotem zaskarżenia, wskazanym przez skarżącą ostatecznym orzeczeniem a art. 64 Konstytucji jako wzorcem kontroli, w związku z czym wskazany przepis konstytucyjny należało uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawie.



4.2. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji bezspornie wynika, że w skardze konstytucyjnej można postawić wyłącznie zarzut niezgodności ustawy lub innego aktu normatywnego z przepisami Konstytucji, które dotyczą wolności lub praw. Oznacza to, że w postanowieniu z 23 września 2013 r. Trybunał zasadnie odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zaskarżonych przepisów z art. 1 i 13 Konwencji (która nie jest konstytucyjnym źródłem praw podmiotowych jednostki) oraz art. 9 Konstytucji (który jest przepisem o charakterze ustrojowym i dotyczy przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego) z powodu na niedopuszczalność orzekania.



4.3. Odnośnie do art. 2 oraz art. 32 Konstytucji należy przypomnieć, że stanowisko dotyczące braku cechy samoistności tych przepisów jako wzorców kontroli w sprawach skargowych Trybunał zajął – odpowiednio – w postanowieniach pełnego składu z 23 stycznia 2002 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60) oraz 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela ten pogląd i zwraca uwagę na to, że na gruncie procesowym (czego świadomość powinien był mieć profesjonalny pełnomocnik skarżącej) – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wszystkie składy orzekające Trybunału są związane określonym zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu, dopóki sam pełny skład nie odstąpi od przyjętego stanowiska (zob. np. postanowienia TK z 12 października 2011 r., Ts 224/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 372 oraz 1 marca 2012 r., Ts 211/11, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 230). Tym samym przywołanie w skardze konstytucyjnej art. 2 oraz art. 32 Konstytucji bez powiązania ich z innymi przepisami statuującymi konstytucyjne prawa podmiotowe było nieprawidłowe i – zasadnie – skutkowało odmową nadania dalszego biegu z powodu na niedopuszczalność orzekania.

Jednocześnie Trybunał przypomina, że o dopuszczalności stosowania art. 2 lub art. 32 Konstytucji jako samodzielnej podstawy kontroli prawa w trybie skargi konstytucyjnej nie może przesądzać to, że przepisy te mogą być samodzielną podstawą orzeczenia wydanego w następstwie rozpoznania wniosku złożonego przez podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1–5 Konstytucji albo pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 ustawy zasadniczej. We wskazanych trybach kontroli ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych jednostki, naruszonych w wyniku zastosowania niekonstytucyjnego przepisu przez sąd lub inny organ władzy publicznej (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).



4.4. Trybunał prawidłowo odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 78 Konstytucji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do zaskarżenia pism BGK – abstrahując od ustaleń poczynionych w punkcie 4.1 niniejszego uzasadnienia oraz punkcie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – Trybunał stwierdza, że naruszenie prawa wynikającego z art. 78 ustawy zasadniczej skarżąca upatruje jedynie w zamknięciu drogi sądowej przed sądami administracyjnymi. To – zdaniem Trybunału – nie przesądza jeszcze o braku zaskarżalności rozstrzygnięć w sprawie nieprzyznania premii kompensacyjnej. Trybunał zauważa, że skarżąca, mimo że jej skargę na pisma BGK z 10 i 11 kwietnia 2012 r. odrzucono, nie została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw. Z treści art. 1991 k.p.c. wynika, że w razie gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, który może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (zob. m.in. E. RudkowskaZąbczyk, komentarz do art. 1991 k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. E. Marszałkowska-Krześ, wyd. 8, Warszawa 2013; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. MisiukJodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 98).

W tym kontekście należy przypomnieć postanowienie z 25 lipca 2012 r. o sygn. SK 27/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 94), w którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ponieważ skarżąca nie wyczerpała drogi sądowej przed złożeniem skargi konstytucyjnej, mimo że przeprowadziła całe postępowanie przed sądami administracyjnymi. Trybunał stwierdził m.in.: „Przesłanka wyczerpania drogi sądowej powoduje, że skarga konstytucyjna jest środkiem nadzwyczajnym i subsydiarnym, który przysługuje »dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie« (postanowienie z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Dopóki bowiem »nie została wyczerpana droga prawna, nie można ocenić, czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego, jako podstawą orzekania, czy też z wadliwościami procesu stosowania prawa« (postanowienia z: 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267 oraz 29 października 2002 r., sygn. SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79). (…) [W] związku z przysługującą ustawodawcy swobodą wyboru sądu, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji (»Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy«), nie można w świetle ustawy zasadniczej formułować prawa podmiotowego do rozpoznawania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (por. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i omówione tam wcześniejsze orzecznictwo). Natomiast z art. 177 Konstytucji (»Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów«) wynika, że »to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy«”.

W swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy wskazuje, że pojęcie „sprawa” w rozumieniu art. 1991 k.p.c. należy odczytywać w znaczeniu bliskim konstytucyjnemu, tzn. jako autonomiczne w tym sensie, iż nie ma istotnego znaczenia to, jakiej gałęzi prawa przepisy regulują dany stan faktyczny, ani to, czy prawo podmiotowe, którego ochrony jednostka dochodzi przed sądem powszechnym, ma rzeczywiste zakotwiczenie w jakichkolwiek normach prawa materialnego (zob. postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/02, OSNC 2005, nr 2, poz. 31). Sprawy, w których sądy powszechne mają orzekać z powodu odmowy udzielenia ochrony prawnej przez inne organy (w tym sądy administracyjne), nabierają przez to charakteru prawnego zbliżonego do charakteru spraw cywilnych w rozumieniu formalnym, a więc tych, które zostały przekazane sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, mimo że w istocie nie mają charakteru spraw cywilnych. Nie zdejmuje to jednak z sądu powszechnego obowiązku rzeczywistego zbadania podstaw faktycznych i prawnych powództwa (zob. wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, niepubl.).

Podsumowując, Trybunał zwraca uwagę na to, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. w sprawie odrzucenia skargi skarżącej na pismo BGK, nie zamknęło drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. Postanowienie to wyczerpało wprawdzie tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale jednak nie pozbawiło definitywnie skarżącej prawa do sądu. Należy jednocześnie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny powinien być angażowany do rozstrzygania sporów prawnych dopiero wówczas, gdy bezspornie zostanie potwierdzone, że obowiązujące środki działania nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efektywne. Ciężar wykazania tej przesłanki ciąży na skarżącej. W innym wypadku Trybunał Konstytucyjny musiałby podejmować czynności nie jako organ subsydiarny (działający z pozycji ultima ratio), ale także mimo braku formalnego potwierdzenia, że powszechnie dostępne środki prawne należycie i w pełni chronią prawa podstawowe. Z tej perspektywy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r. nie było ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym analizowaną skargę konstytucyjną – w zakresie zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji – należało uznać za przedwczesną.



Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić zażalenia.