Pełny tekst orzeczenia

94/7/A/2012



postanowienie

z dnia 25 lipca 2012 r.

Sygn. akt SK 27/11



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik – przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Wojciech Hermeliński – sprawozdawca

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2012 r., skargi konstytucyjnej Danuty Zoreny o zbadanie zgodności:

art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że od oceny dokonanej przez zespół oceniający kuratora oświaty nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli ocena taka wydana w postępowaniu odwoławczym kończy administracyjny tryb postępowania, z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że ocena pracy nauczyciela dokonana przez zespół oceniający kuratora oświaty nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym że w takiej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, z art. 77 ust. 2 Konstytucji,



p o s t a n a w i a :




na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.






UZASADNIENIE



I



1. Zgodnie z art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) od oceny pracy nauczyciela, dokonanej przez dyrektora szkoły, nauczycielowi przysługuje odwołanie do zespołu oceniającego, powołanego przez wojewódzkiego kuratora oświaty, a od wydanej przez ten zespół oceny nie przysługuje odwołanie.

Natomiast art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy (tj. decyzje administracyjne i niektóre kategorie postanowień administracyjnych), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.



2. Danuta Zorena (dalej: skarżąca) w skardze konstytucyjnej z 24 maja 2011 r. (data nadania: 13 czerwca 2011 r.) wniosła o stwierdzenie, że:

– art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela, rozumiany w ten sposób, że od oceny dokonanej przez zespół oceniający kuratora oświaty nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jeżeli ocena taka wydana w postępowaniu odwoławczym kończy administracyjny tryb postępowania, jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji;

– art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że ocena pracy nauczyciela dokonana przez zespół oceniający nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym że w takiej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

Danuta Zorena 25 czerwca 2010 r. otrzymała negatywną ocenę swojej pracy od dyrektora szkoły. Na skutek jej odwołania, jej praca została ponownie negatywnie oceniona przez zespół oceniający, powołany przez kuratora oświaty na podstawie art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela. Kurator oświaty w piśmie z 12 października 2010 r. (sygn. KO-WO-HM-4213/2/11/10) przedstawił skarżącej wyniki oceny zespołu.

Złożona przez skarżącą skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Olsztynie na powyższe pismo kuratora oświaty została odrzucona postanowieniem z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 998/10). Skarga kasacyjna na to postanowienie została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 8 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 290/11). Sądy obydwu instancji wskazały, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, że ocena pracy nauczyciela nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera formy procesowej decyzji, w związku z tym nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

Zarzuty skarżącej wobec art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powtarzają w zasadzie uzasadnienie skargi kasacyjnej skierowanej przez skarżącą do NSA.

W kontekście art. 77 ust. 2 Konstytucji skarżąca podkreśliła, że wskazana wyżej, powszechnie obowiązująca interpretacja tych przepisów prowadzi do zamknięcia prawa do sądu w sferze „istotnej dla konkretnego nauczyciela”, gdyż „dotyczącej jego pracy”. „Możliwość kontroli przez sąd powszechny tylko oceny negatywnej i tylko w związku z powództwem nauczyciela o przywrócenie go do pracy powoduje, że poza kontrolą jakiegokolwiek sądu (czy to powszechnego, czy to administracyjnego) (…) pozostaje każda wcześniejsza ocena nauczyciela, jeżeli nauczyciel jest z tej oceny niezadowolony, uważając ją za nierzetelną”.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że art. 77 ust. 2 Konstytucji pozostaje w ścisłym związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po przedstawieniu warunków dopuszczalności ograniczenia prawa do sądu stwierdziła, że brak sądowoadministracyjnej kontroli opinii o pracy nauczyciela wydawanej na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela nie jest uzasadniony żadnymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi.

Uzasadnienie sprzeczności zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji (zasadą demokratycznego państwa prawnego) skarżąca ograniczyła do stwierdzenia, że wynika ona „z wyżej wymienionych powodów” (tj. powodów uzasadniających ich niezgodność z art. 77 ust. 2 Konstytucji).



3. Marszałek Sejmu w piśmie z 26 stycznia 2012 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone w całości na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Sejmu, skarżąca nie wyczerpała drogi prawnej, ponieważ dochodziła swoich uprawnień pracowniczych przed sądem administracyjnym, błędnie zakładając, że pismo kuratora informujące o ocenie nauczyciela jest decyzją administracyjną. Tymczasem sporna ocena jest elementem stosunku pracy łączącego skarżącą z jej pracodawcą, wobec czego właściwy do jej kontroli jest sąd powszechny.

W wypadku nieumorzenia postępowania w całości, Marszałek Sejmu wniósł o:

– stwierdzenie, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim wyłącza kontrolę sądów administracyjnych w sprawach skarg na ocenę zespołu oceniającego powołanego przez kuratora oświaty, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji;

– umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Analizując zakres zaskarżenia wskazany w skardze konstytucyjnej, Marszałek Sejmu uznał, że art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, a dodatkowo skarżąca kwestionuje go jedynie zakresowo. Istota zarzutów skarżącej co do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. koncentruje się „wokół zarzutu naruszenia podmiotowego prawa do sądu, którego elementem składowym jest zakaz zamykania drogi sądowej”. Podstawę ewentualnej kontroli tego przepisu powinny stanowić art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wzorcem kontroli nie może być natomiast art. 2 Konstytucji, gdyż skarżąca nie wskazała „żadnych praw lub wolności, których normatywnym źródłem jest zasada demokratycznego państwa prawnego”.

Przechodząc do oceny zarzutów skarżącej wobec art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. we wskazanym zakresie na tle art. 45 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu zauważył, że skarżąca domaga się prawa do konkretnego rodzaju sądu (sądu administracyjnego). Tymczasem zgodnie z Konstytucją w polskim wymiarze sprawiedliwości obowiązuje domniemanie właściwości sądu powszechnego (por. art. 177 Konstytucji), a ponadto ustawodawca dysponuje znaczną swobodą ustalania właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów (por. art. 176 ust. 2 Konstytucji). Nie można zatem na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji formułować prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Ponadto skarżąca nie wykazała, że została pozbawiona prawa do sądu, wobec czego nie ma podstaw do orzeczenia niezgodności badanej regulacji z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Jeżeli zaś chodzi o ewentualną kontrolę zgodności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. we wskazanym zakresie z art. 77 ust. 2 Konstytucji, to Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że organem właściwym do rozstrzygania spraw dotyczących oceny pracy nauczyciela jest sąd pracy. Czynność ta jest dokonywana w ramach istniejącego stosunku pracy, nawiązanego na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania (które nie powodują powstania administracyjnego stosunku służbowego), przez zespół oceniający niebędący organem administracji publicznej. Art. 77 ust. 2 Konstytucji jest więc nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakwestionowanym zakresie.



4. Prokurator Generalny w piśmie z 31 stycznia 2012 r. przedstawił stanowisko, że:

– art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela w zakresie, w jakim nie przewiduje odwołania do sądu od oceny pracy nauczyciela wydanej przez zespół oceniający, powołany przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą, jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji;

– art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim ocena pracy nauczyciela wydana w trybie art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji;

– postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela z art. 2 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku (stanowisko przytoczone w brzmieniu przyjętym w uzasadnieniu stanowiska Prokuratora Generalnego, wadliwie oznaczone w petitum tego pisma).

Odnosząc się do wymogów formalnych skargi, Prokurator Generalny wskazał, że skarżąca w błędny sposób ustaliła zakresy zastosowania art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, które charakteryzują się „samodzielnością normatywną”. Dodatkowo uznał, że nie jest dopuszczalna ocena zakwestionowanych regulacji pod względem zgodności z art. 2 Konstytucji, gdyż skarżąca nie wskazała żadnej zasady szczegółowej, składającej się na zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Odnosząc się do meritum sprawy, Prokurator Generalny podniósł, że pozytywna ocena pracy nauczyciela „nie ma charakteru rozstrzygającego (władczego), albowiem na jej podstawie nie są przyznawane osobie ocenianej żadne uprawnienia ani nakładane (…) obowiązki” wynikające z przepisów. Wydanie pozytywnej oceny nie jest zdarzeniem, z którego wynikają skutki „zewnętrzne” wobec osoby opiniowanej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że stanowi ono „sprawę” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż ewentualne orzeczenie „nie wpłynie na zmianę bądź ustanie stosunku prawnego” między pracownikiem i pracodawcą. Poza tym skarżąca nie wykazała, jakie jej konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone przez domniemane zamknięcie drogi sądowej (stwierdziła jedynie, że ocena ma „istotne znaczenie dla konkretnego nauczyciela, gdyż dotyczy jego pracy”).



5. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 2 grudnia 2011 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Danuty Zoreny.



6. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 24 kwietnia 2012 r. w odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnił, że 28 października 2010 r. skarżąca wniosła zawiadomienie o popełnieniu przez dyrektora szkoły, w której pracowała, przestępstwa z art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.), tj. przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego, lecz Policja odmówiła wszczęcia śledztwa w tej sprawie. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie posiada informacji o innych postępowaniach przed sądami powszechnymi, poprzedzających złożenie niniejszej skargi konstytucyjnej.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Wymogi formalne skargi konstytucyjnej – uwagi ogólne.

Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej uzależnione jest od spełnienia przez nią wymogów formalnych, wynikających m.in. z art. 79 Konstytucji oraz art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną dokonywane jest – w pierwszej kolejności – na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Nie oznacza to jednak, że zakończenie wstępnego rozpoznania skargi wyklucza ocenę warunków jej wniesienia na dalszym etapie postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, jest konieczne na każdym etapie postępowania aż do wydania orzeczenia w sprawie (por. postanowienie z 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia).



2. Przedmiot kontroli.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiot kontroli został określony przez skarżącą w sposób niejasny. W petitum swego pisma zakwestionowała ona bowiem art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w całości, w rozumieniu przyjętym powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Po pierwsze, sugeruje to, że skarżąca domaga się kontroli prawidłowości wykładni zakwestionowanych przepisów przyjętej przez sądy administracyjne, co jest niedopuszczalne (por. wyrok z 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Rozstrzyganie rozbieżności w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych i Sądu Najwyższego należy bowiem do wyłącznej kompetencji Sądu Najwyższego (por. art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.), monopol na rozstrzyganie sporów o wykładnię w orzecznictwie sądów administracyjnych ma zaś Naczelny Sąd Administracyjny (por. art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na marginesie można wskazać, że co do zasady Trybunał Konstytucyjny bada zakwestionowane przepisy w znaczeniu nadanym im w praktyce stosowania prawa, o ile praktyka ta jest „stała, utrwalona i powszechna” (por. np. postanowienie z 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95). Jest to uznana zasada orzecznicza, stosowana przez Trybunał Konstytucyjny z urzędu.

Po drugie, konieczne jest także zwrócenie uwagi na niespójność między petitum i uzasadnieniem skargi. W tej pierwszej części swojego pisma skarżąca kwestionowała zaskarżone przepisy w całości w określonym rozumieniu, podczas gdy w dalszych wywodach skoncentrowała się wyłącznie na problemie wyłączenia przez nie sądowoadministracyjnej kontroli opinii o pracy nauczyciela wydawanych na podstawie art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela. W skardze brakuje natomiast jakichkolwiek argumentów, wskazujących na niezgodność z Konstytucją prawa dyrektora szkoły i zespołu opiniującego do wydawania takiej oceny czy też unormowanego w sposób pozytywny zakresu kognicji sądów administracyjnych. Okoliczność tę trzeba oceniać z uwzględnieniem obowiązku określoności przedmiotu kontroli oraz należytego uzasadniania zarzutów, wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o TK. W rezultacie należy uznać, że intencją skarżącej było zakwestionowanie wymienionych przepisów nie w całości, lecz jedynie we wskazanym zakresie, postępowanie odnośnie do ich pozostałej części powinno zaś zostać umorzone z powodu niedopuszczalności orzekania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

Po trzecie, art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela nie był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Olsztynie, ani Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) nie oceniły sposobu zastosowania tego przepisu w stosunku do skarżącej przez dyrektora szkoły, a następnie komisję oceniającą. Poddały go analizie jedynie w wąskim zakresie, w celu stwierdzenia, czy może on być „źródłem” sprawy administracyjnej.

Reasumując, przedmiotem kontroli spełniającym warunki formalne mógłby być co najwyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje sądowoadministracyjnej kontroli opinii o pracy nauczyciela wydawanej na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela.



3. Wzorce kontroli.

Nieprawidłowo zostały wskazane przez skarżącą także wzorce kontroli.

Uzasadnienie skargi w odniesieniu do art. 2 Konstytucji ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, że sprzeczność art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynika „z wyżej wymienionych” w uzasadnieniu skargi powodów uzasadniających ich niezgodność z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Tymczasem dopuszczalność tego wzorca kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym toczącym się w trybie skargi konstytucyjnej jest traktowana dosyć restrykcyjnie. Z art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wynika bowiem konieczność wyraźnego wskazania, jakie prawa lub wolności wynikające z art. 2 Konstytucji zostały – zdaniem skarżącej – w stosunku do niej naruszone. Dodatkowo argumenty te są uwzględniane wyłącznie wtedy, kiedy dane prawo lub wolność nie są wyrażone bardziej precyzyjnie w innych przepisach (por. np. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143). Nawet zresztą w takim wypadku, zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej mogą być co najwyżej pomocniczymi wzorcami kontroli konstytucyjności i muszą pozostawać w ścisłym związku z naruszoną wolnością lub prawem konstytucyjnym (por. wyrok z 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40).

Jeżeli natomiast chodzi o art. 77 ust. 2 Konstytucji, to należy zwrócić uwagę, że przepis ten przewiduje zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia „naruszonych wolności lub praw”. Przewidziane w nim prawo nie jest więc celem samym w sobie, lecz ma charakter instrumentalny (stanowi gwarancję proceduralną ochrony innych praw). Z punktu widzenia wymogów formalnych skargi konstytucyjnej, oznacza to, że skarżąca ma obowiązek wskazać owe naruszone wolności i prawa, które dodatkowo muszą mieć charakter konstytucyjny. Obowiązek ten wynika zarówno z istoty skargi konstytucyjnej jako środka ochrony jedynie praw i wolności konstytucyjnych, jak i specyfiki art. 77 ust. 2 Konstytucji, który – w przeciwieństwie do art. 45 Konstytucji – stanowi źródło prawa do sądu wyłącznie w sprawach praw czy wolności wynikających bezpośrednio z ustawy zasadniczej (na ten ostatni aspekt Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę po raz pierwszy w wyroku z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109, a następnie teza ta była podtrzymana w kilku kolejnych orzeczeniach). Tymczasem skarżąca stwierdziła jedynie, że ocena pracy nauczyciela wydawana na podstawie art. 6a Karty Nauczyciela ma „istotne znaczenie dla konkretnego nauczyciela, gdyż dotyczy jego pracy”. Nie powiązała tego z żadnym prawem lub wolnością – ani konstytucyjną, ani pozakonstytucyjną.

Reasumując, skarżąca nie wskazała w sposób skuteczny żadnego wzorca kontroli kwestionowanych przez nią regulacji.



4. Przesłanka subsydiarności skargi konstytucyjnej.

Niezależnie od powyższego, analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – warunku wyczerpania drogi sądowej, wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji i doprecyzowanego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Przesłanka wyczerpania drogi sądowej powoduje, że skarga konstytucyjna jest środkiem nadzwyczajnym i subsydiarnym, który przysługuje „dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie” (postanowienie z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Dopóki bowiem „nie została wyczerpana droga prawna, nie można ocenić, czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego, jako podstawą orzekania, czy też z wadliwościami procesu stosowania prawa” (postanowienia z: 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267 oraz 29 października 2002 r., sygn. SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że „w aspekcie formalnym istnienie w sprawie ostatecznego orzeczenia sprowadza się do stwierdzenia wyczerpania dostępnych proceduralnie środków zaskarżania” (postanowienia z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97 oraz 16 października 2002 r., sygn. SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77), co nakazuje uwzględnienie także efektywności możliwych środków prawnych (por. wyrok z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69).

Z treści skargi konstytucyjnej wynika, że skarżąca za ostateczne orzeczenie w swojej sprawie uważa postanowienie NSA z 8 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 290/11), oddalające jej skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 998/10; wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w niniejszym postanowieniu są dostępne w internetowej bazie danych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne nie wydały w jej sprawie orzeczeń merytorycznych, gdyż – jak skarżąca trafnie wskazała w uzasadnieniu swojej skargi – konsekwentnie odmawiają uznania opinii o pracy nauczyciela za decyzję administracyjną podlegającą ich kontroli (poza powołanymi przez skarżącą orzeczeniami – wyrokiem WSA w Warszawie z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1535/05 i postanowieniem WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 11/09 – można tu przytoczyć także postanowienia: WSA w Kielcach z 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 581/11 i WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 998/10 oraz NSA z 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 290/11 i 1 lutego 1981 r., sygn. akt SA 520/81). Dodatkowo skarżąca próbowała zainicjować postępowanie karne w sprawie przekroczenia uprawnień przez dyrektora szkoły, nie zwróciła się natomiast do sądów cywilnych (fakt ten został potwierdzony w piśmie pełnomocnika skarżącej do Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2012 r.).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuację taką trzeba ocenić jako niewyczerpanie drogi sądowej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w związku z przysługującą ustawodawcy swobodą wyboru sądu, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji („Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy”), nie można w świetle ustawy zasadniczej formułować prawa podmiotowego do rozpoznawania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (por. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i omówione tam wcześniejsze orzecznictwo). Natomiast z art. 177 Konstytucji („Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”) wynika, że „to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy” (wyrok z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100, analogiczne tezy pojawiały się także w innych orzeczeniach, np. w postanowieniu z 14 listopada 2007 r., sygn. SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139). Rozstrzygnięcie to zalazło także swój wyraz w przepisach rangi ustawowej. Zgodnie z art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), sąd powszechny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Z kolei w myśl art. 58 § 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z tego powodu, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się uprzednio za niewłaściwy.

Ustalenie sądu właściwego w sprawie skarżącej wymaga uwzględnienia tego, że kwestionowana przez nią ocena pracy nauczyciela jest dokonywana w ramach istniejącego stosunku pracy, nawiązanego na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, przez organy reprezentujące pracodawcę (dyrektora szkoły w pierwszej instancji, zespół oceniający powołany przez kuratora oświaty w drugiej instancji). Zgodnie zaś z art. 91c ust. 2 Karty Nauczyciela, „spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy”. W wypadku hipotetycznego niepowodzenia lub niedopuszczalności postępowania przed sądem pracy (por. jednak wspomniany już art. 1991 k.p.c.), skarżąca mogłaby próbować także uzyskać zmianę opinii o swojej pracy (a dodatkowo być może także odszkodowanie lub zadośćuczynienie) w sposób pośredni. Przydatne mogłyby być instrumenty dostępne w postępowaniu cywilnym (np. powództwo o ustalenie, ukształtowanie czy nawet świadczenie w postaci sprostowania opinii, ewentualnie w połączeniu z powództwem o ochronę dóbr osobistych – por. art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). W ostateczności skarżąca mogłaby próbować sięgnąć także po instrumenty z zakresu prawa karnego (por. zwłaszcza art. 212-216 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.).

Na marginesie można wskazać, że powierzanie kontroli oceny pracy pracowników czy funkcjonariuszy publicznych sądom administracyjnym jest raczej wyjątkowe i zawsze wynika bezpośrednio z przepisów ustawowych (por. art. 76b w związku z art. 76a ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 2012 r. Nr 82, ze zm.). Najczęściej czynność ta jest zastrzeżona dla sądów powszechnych (sądów pracy). Także w tym wypadku z reguły przesądza o tym odpowiednia ustawa (np. oceny urzędników i pracowników służby cywilnej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę – art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227, poz. 1505, ze zm.), choć nie jest wykluczone poddanie ocen pracy kontroli sądów powszechnych na mocy orzecznictwa. Przykładem mogą być oceny nauczycieli akademickich (por. art. 132 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm. oraz postanowienia Sądu Najwyższego z: 16 marca 2000 r., sygn. akt I PKN 723/99, Lex nr 43776 i wyrok z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I PK 10/11, Lex nr 1095813) czy pracowników samorządowych (por. art. 27 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.; postanowienie SN z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II PK 226/08, Lex nr 607372 oraz wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II PK 274/10, Lex nr 829121). W kontekście niniejszej sprawy, szczególnie istotny może być wyrok o sygn. akt I PK 10/11, w którym Sąd Najwyższy uchylił orzeczenia sądów pierwszej i drugiej instancji oddalające powództwo nauczyciela akademickiego o sprostowanie oceny okresowej ze względu na brak interesu prawnego powoda, stwierdzając, iż „dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której mianowany nauczyciel akademicki domaga się od szkoły wyższej określonych zachowań w związku z kwestionowaniem sposobu i trybu przeprowadzenia okresowej oceny, o jakiej stanowią przepisy o szkolnictwie wyższym. Taka sprawa należy do kategorii spraw z zakresu prawa pracy i sąd pracy powinien ją merytorycznie rozpoznać, według zasad proceduralnych obowiązujących w tym postępowaniu odrębnym”.

W świetle powyższych argumentów niniejszą skargę trzeba uznać za przedwczesną, a przeprowadzone przez skarżącą postępowania przed sądami administracyjnymi poprzedzające złożenie przez nią skargi konstytucyjnej za niewyczerpujące drogi sądowej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK.



5. Konkluzja.

Kumulacja powyższych wad skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Należy zwrócić uwagę, że już samo niewyczerpanie drogi sądowej stanowi nieusuwalną przeszkodę do kontroli merytorycznej zakwestionowanych rozwiązań (por. np. powołane postanowienia o sygn. SK 32/10, SK 22/07, SK 20/02 i SK 12/00). Nie może ono być także w żaden sposób konwalidowane przez Trybunał Konstytucyjny. Wobec tego także zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet do ewentualnego doprecyzowania wzorców kontroli i przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie wydaje się niecelowe.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.