Pełny tekst orzeczenia

139/10/A/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 14 listopada 2007 r.
Sygn. akt SK 53/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Maria Gintowt-Jankowicz
Jerzy Stępień
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2007 r., skargi konstytucyjnej Stanisława Kostki o zbadanie zgodności:
art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej z 18 kwietnia 2006 r. Stanisław Kostka zakwestionował zgodność art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozumianych w ten sposób, że pojęcie „działalność administracji publicznej” nie obejmuje działań organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” (dalej: Fundacja albo Fundacja PNP), polegających na przyznawaniu i wypłacaniu świadczeń byłym robotnikom niewolniczym i przymusowym reżimu narodowosocjalistycznego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na to, że zamykają skarżącemu drogę do sądu administracyjnego w sprawach tych świadczeń.

1.1. Zgłoszony w skardze zarzut naruszenia konstytucyjnych praw został powiązany z nieskuteczną próbą wszczęcia sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. Odmowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia ze środków Fundacji, a następnie również negatywne rozstrzygnięcie odwołania złożonego w tej sprawie skłoniło S. Kostkę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Komisji Odwoławczej Fundacji PNP, która jednak zaniechała dalszych czynności.
W związku z nieprzekazaniem skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu, skarżący wystąpił z wnioskiem o ukaranie Komisji Odwoławczej Fundacji PNP grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając w postanowieniu z 19 października 2005 r. (sygn. akt. V SA/Wa 2520/05) odrzucenie tego wniosku, stwierdził, że działalność Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” nie podlega kontroli sądów administracyjnych, w związku z czym uznał się niewłaściwym również do rozpatrzenia wniosku o ukaranie tego podmiotu grzywną. Wśród przepisów wymienionych przez WSA w Warszawie jako podstawa tego postanowienia znajdowały się również przepisy zakwestionowane w skardze konstytucyjnej.
Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu wniosku skarżący wniósł zażalenie, które następnie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 stycznia 2006 r. (sygn. akt. II OZ 1364/05). Rozważając zarzuty podniesione przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczalne jest odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny w wypadku stwierdzenia przez sąd braku właściwości do rozpoznania sprawy. Postanowienie odrzucające wniosek o wymierzenie grzywny spełnia w tym wypadku jednocześnie funkcję postanowienia odrzucającego skargę z uwagi na brak właściwości sądu.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał wyrażone uprzednio w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 grudnia 2001 r. (sygn. akt. OPS 3/01, ONSA nr 3/2002, poz. 99) stanowisko, że rozstrzygnięcia organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” nie podlegają sądowoadministracyjnej kontroli.

1.2. Uzasadniając sformułowany w skardze zarzut, S. Kostka przywołał – autonomiczne na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji – rozumienie pojęcia „sprawa”, którego znaczenie nie wyczerpuje się w katalogu sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi w zakresie cywilnoprawnym, administracyjnoprawnym oraz karnoprawnym, ale obejmuje wszelkie prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących przepisów prawa materialnego. Właśnie takie (przyjmowane również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego; zob. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143) rozumienie pojęcia „sprawy” oraz kwalifikowany przez przedstawicieli nauki prawa jako pieniężny (nie zaś ex gratia) charakter przyznawanego świadczenia przesądzają – zdaniem skarżącego – o prawie do rozpoznania przez sąd rozstrzygnięć organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”.

1.3. W ocenie S. Kostki, sądem właściwym do rozstrzygania spraw tego rodzaju winien być sąd administracyjny.
Przytaczając wybrane poglądy doktryny (zob. R. Walczak, Glosa do uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r., OPS 3/01, PiP z. 4/2002, s. 114-115 oraz E. Łętowska, Glosa do postanowienia NSA z 19 lutego 1999 r., V SAB 7/99, OSP nr 5/2000, poz. 82), skarżący argumentował, że mimo wynikającego z art. 177 Konstytucji domniemania właściwości sądów powszechnych wybrał drogę sądowoadministracyjną jako „bardziej naturalną” dla świadczeń publicznoprawnych. Z kolei taki właśnie charakter dochodzonych świadczeń S. Kostka wywiódł z tego, że majątek, z którego są one wypłacane, pochodzi ze środków publicznych. Majątek ten powstał w wyniku starań rządu RP zwieńczonych umowami zawartymi z rządami Niemiec i Austrii, a fundatorem Fundacji PNP jest Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiedniego ministra. Wybór formy administrowania środkami publicznymi w pełni należał zatem do organów władzy publicznej.
W konsekwencji odmowa udzielenia ochrony prawnej przez sądy administracyjne, będąca konsekwencją nieuznania rozstrzygnięć Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” za formy działalności administracji publicznej, naruszyła – w ocenie skarżącego – art. 45 ust. 1 Konstytucji.

2. Pismem z 18 października 2006 r. stanowisko zajął Rzecznik Praw Obywatelskich, stwierdzając, że art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. rozumiane w ten sposób, że nie wyłączają drogi postępowania przed sądami powszechnymi w odniesieniu do rozstrzygnięć organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” w sprawach przyznania i wypłaty świadczeń byłym robotnikom niewolniczym i przymusowym reżimu narodowosocjalistycznego, są zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

2.1. W zakresie dopuszczalności drogi sądowej Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO), powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych (zob. uchwała SN z 31 marca 1998 r., sygn. akt III ZP 44/97, OSNP nr 16/1998, poz. 472; uchwała SN z 5 października 2001 r., sygn. akt III CZP 46/01, OSNC nr 7-8/2002, poz. 85) i administracyjnych (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 1993 r., sygn. akt I SA 1762/92, ONSA nr 3/1993, poz. 75; postanowienie NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt V SAB 7/99, OSP nr 5/2000, poz. 82; uchwała NSA z 3 grudnia 2001 r., sygn. akt OPS 3/01, ONSA nr 3/2002, poz. 99), przyznał, że w drodze niewłaściwej interpretacji przepisów osoby ubiegające się o świadczenia z Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” zostały w praktyce pozbawione prawa do sądowej kontroli rozstrzygnięć organów Fundacji.
Podkreślając jednak szerokie, konstytucyjne rozumienie pojęcia „sprawa” (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” z. 11-12/1997, s. 86-105), Rzecznik Praw Obywatelskich podzielił pogląd skarżącego o dopuszczalności, a w konsekwencji także niezbędności (sprawa o przyznanie świadczenia pieniężnego przez Fundację jest bowiem sprawą o ochronę konstytucyjnie gwarantowanych praw majątkowych) objęcia kontrolą sądową ostatecznych rozstrzygnięć organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. Prezentowany w stanowisku pogląd korespondował ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. wyrok z 8 czerwca 2006 r. w sprawie Woś przeciwko Polsce, nr skargi 22860/02).

2.2. Brak faktycznej możliwości dochodzenia ochrony sądowej w sprawach świadczeń Fundacji PNP był – w opinii RPO – wynikiem określonej interpretacji obowiązujących przepisów. Ten stan niekonstytucyjności może zostać usunięty w drodze zmiany dotychczas ukształtowanej wykładni. Nie jest natomiast konieczne ani zasadne eliminowanie zakwestionowanych przepisów określających właściwość sądu, tym bardziej że nie odnoszą się one wprost do rozstrzygnięć organów Fundacji PNP, lecz mają charakter ogólny. Ocena konstytucyjności zaskarżonych regulacji przez Trybunał przesądzi w konsekwencji o wyborze jednej z dwóch możliwych dróg kontroli – przed sądem administracyjnym albo powszechnym.

2.3. W przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego w skardze konstytucyjnej, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich kontrola sądowa rozstrzygnięć Fundacji PNP powinna być dokonywana przez sądy powszechne. Publicznoprawne elementy świadczenia nie mogą być argumentem rozstrzygającym o właściwości sądów, albowiem sprawy o charakterze publicznoprawnym również mogą być rozpatrywane na drodze cywilnej. O właściwości sądów administracyjnych może przesądzać istnienie stosunku administracyjnoprawnego między ubiegającym się o świadczenie a Fundacją „Polsko-Niemieckie Pojednanie”. W ocenie RPO taki stosunek nie może w ogóle powstać, z uwagi na brak podstawy prawnej w postaci powszechnie obowiązujących przepisów prawa dla procesu weryfikacji i przyznawania świadczeń. W konsekwencji wyklucza to właściwość sądów administracyjnych i – zgodnie z art. 177 Konstytucji – przesądza o właściwości sądów powszechnych.

2.4. Podsumowując swoje rozważania, RPO raz jeszcze podkreślił, że istniejący stan niekonstytucyjności jest wynikiem wyłącznie trudności z prawidłową interpretacją przepisów dotyczących właściwości sądów. Stan ten może być usunięty w drodze dostosowania wykładni do standardów konstytucyjnych.
Zakwestionowane w skardze przepisy są natomiast zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem z uwagi na domniemanie właściwości sądów powszechnych i istnienie reguł kolizyjnych rozwiązujących problem negatywnego sporu o właściwość (art. 1991 k.p.c. oraz art. 58 § 4 p.p.s.a.), droga sądowa kontroli rozstrzygnięć organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” jest otwarta.

3. Postanowieniem z 9 stycznia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wyłączył sędzię Trybunału Konstytucyjnego Ewę Łętowską od udziału w sprawie. Jednocześnie zarządzeniem z 12 stycznia 2007 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego wyznaczył Mirosława Wyrzykowskiego na nowego sędziego sprawozdawcę.

4. W imieniu Sejmu, pismem z 4 czerwca 2007 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, stwierdzając, że art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. nie są niezgodne z art. 45 ust 1. Konstytucji.

4.1. Zdaniem Marszałka Sejmu, intencją skargi konstytucyjnej leżącej u podstaw niniejszej sprawy jest doprowadzenie do zmiany praktyki sądów administracyjnych, dotąd konsekwentnie odrzucających – z powodu braku kompetencji do rozpoznania – skargi na rozstrzygnięcia organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” w sprawie świadczeń pieniężnych przydzielanych ze środków pochodzących z zagranicy osobom skierowanym w czasie II wojny światowej na przymusowe roboty do Niemiec.
Cel ten nie może być jednak osiągnięty poprzez nadanie pojęciu „działalność administracji publicznej” nowego znaczenia, albowiem od 1997 r. Trybunał Konstytucyjny nie ustala powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Brak jest także istotnych rozbieżności w orzecznictwie NSA w zakresie stosowania zaskarżonych przepisów w odniesieniu do rozstrzygnięć Fundacji PNP, stąd Trybunał nie jest uprawniony do ich kontroli ze względu na niejasność zawartych w tych przepisach treści normatywnych.
W ocenie Marszałka Sejmu istota rozwiązania problemu leży nie tyle w nadaniu innego rozumienia pojęciu „działalności administracji publicznej”, czy dokonaniu właściwej jego wykładni, ile w odmiennej kwalifikacji przepisów, które określają organizację i funkcjonowanie fundacji oraz jej organów, ewentualnie w uzupełnieniu tych przepisów regulacją definiującą charakter prawny „rozstrzygnięć” fundacji oraz wskazującą sąd właściwy do rozpoznawania powstających na ich tle sporów.
Przede wszystkim jednak Marszałek Sejmu wyraził zdecydowany pogląd, że przyjęte w skardze założenie, jakoby jedynym sądem właściwym w omawianych sprawach był sąd administracyjny, nie jest trafne. Przemawia za tym choćby przyjęte w art. 177 Konstytucji domniemanie właściwości sądów powszechnych. Obowiązujące od 2004 r. reguły kolizyjne (art. 58 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1991 k.p.c.) pozwalają nadto na rozpoznanie sprawy zarówno sądowi powszechnemu, jak i administracyjnemu, zależnie od tego, który z tych sądów pierwszy uzna się za niewłaściwy. W kontekście tych regulacji, trudno jest – w ocenie Marszałka Sejmu – zasadnie twierdzić, że polskie prawo zamyka osobom zainteresowanym drogę do sądu w sprawach dotyczących rozstrzygnięć Fundacji PNP.

4.2. Zaznaczając, że w zakwestionowanych przepisach, określających zakres działania sądów administracyjnych, występuje pojęcie, którym posługuje się Konstytucja w art. 184, Marszałek Sejmu zakończył opinię konkluzją, iż art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. prawidłowo i odpowiednio do przypisanej sądownictwu administracyjnemu funkcji ustrojowej określiły właściwość sądów administracyjnych.

5. W piśmie z 5 października 2007 r., zająwszy stanowisko w sprawie zainicjowanej skargą S. Kostki, Prokurator Generalny stwierdził, że na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) postępowanie podlega umorzeniu, ze względu na zbędność wydania orzeczenia.

5.1. Prokurator Generalny krytycznie ocenił – jako naruszający prawo do sądu w aspekcie uruchomienia procedury sądowej – stan ukształtowany dotychczasowym orzecznictwem sądowym, w którym osoby zainteresowane nie mogły na drodze sądowej kwestionować rozstrzygnięć Fundacji PNP.
Zwrócił jednak uwagę, że już po wniesieniu skargi konstytucyjnej leżącej u podstaw niniejszej sprawy, Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł w sprawie Woś przeciwko Polsce (zob. wyrok z 8 czerwca 2006 r., skarga nr 22860/02), że wyłączenie sądowej kontroli w odniesieniu do decyzji wydawanych przez Fundację „Polsko-Niemieckie Pojednanie” w ramach pierwszego trybu kompensacyjnego było dysproporcjonalne do celu, jaki miało realizować, i narusza istotę „prawa dostępu do sądu” w rozumieniu art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Prokurator Generalny przypomniał również, że następnie Sąd Najwyższy (po rozpoznaniu przedstawionego przez RPO zagadnienia prawnego) podjął 27 czerwca 2007 r. uchwałę, stwierdzającą dopuszczalność postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach niemających charakteru cywilnego w znaczeniu materialnym w sytuacji, gdy nie ma przepisu szczególnego, który przekazywałby rozpoznanie i rozstrzygnięcie tych spraw innemu organowi niż sąd powszechny. W konsekwencji droga sądowa jest dopuszczalna w wypadku, gdy sprawa jest sprawą cywilną jedynie w znaczeniu formalnym.

5.2. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny wskazał, że skarga konstytucyjna ma charakter nadzwyczajny i subsydiarny, w związku z czym może być stosowana dopiero wówczas, gdy ochrona praw jednostki nie może być realizowana na innej drodze.
Wspomniana wyżej uchwała SN eliminuje dotychczasową wykładnię przepisów postępowania cywilnego, zamykającą drogę postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach dotyczących rozstrzygnięć organów Fundacji PNP. Wprawdzie rozwiązuje ona przedstawiony w skardze problem w inny sposób, niż domaga się tego skarżący, gdyż w jej świetle właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, niemniej dokonana przez SN wykładnia przepisów k.p.c. gwarantuje skarżącemu realizację prawa do sądu.
Obecnie S. Kostka ma możliwość ubiegania się przed sądem powszechnym o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu represji nazistowskich. Dla ochrony przysługującego skarżącemu prawa do sądu nie jest więc niezbędne merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Z tego względu postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

6. Pismem z 9 listopada 2006 r. stanowisko w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania zajął przewodniczący Zarządu Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wniesiona przez Stanisława Kostkę skarga konstytucyjna została – zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – wstępnie rozpoznana pod kątem sprostania formalnym wymogom warunkującym nadanie jej biegu. Przeprowadzona kontrola nie przesądziła jednak definitywnie o dopuszczalności merytorycznego rozstrzygnięciu zarzutów przedstawionych w skardze, albowiem Trybunał Konstytucyjny władny jest na każdym etapie postępowania badać, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia: z 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; z 5 grudnia 2001 r., sygn. K. 31/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 269; z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66; z 28 października 2002 r., sygn. SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78 oraz z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 15/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 169).
Należy podkreślić, że z uwagi na brak terminu ograniczającego możliwość oceniania przez Trybunał warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej oraz z uwagi na to, iż zarządzenie sędziego Trybunału o nadaniu skardze biegu nie ma statusu orzeczenia, skład Trybunału wyznaczony do orzekania merytorycznego nie jest – co potwierdza także dotychczasowa praktyka orzecznicza – związany wynikami wstępnej kontroli. Tym samym skład ten władny jest przeprowadzić dalszą kontrolę skargi i umorzyć postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia byłoby niedopuszczalne ze względu na ujawnione później przeszkody formalne (por. analogicznie w odniesieniu do wniosku: postanowienie z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21).
Również w sprawie wszczętej skargą S. Kostki Trybunał Konstytucyjny w dalszym ciągu zachował prawo, a ze względu na okoliczności sprawy wręcz stanął przed koniecznością wnikliwego rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania.

2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, niezbędnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi konstytucyjnej jest uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że pojęcie „ostateczności” ma autonomiczny – konstytucyjny charakter i powinno być interpretowane w oderwaniu od ustawowych pojęć w „możliwie najogólniejszym charakterze odnoszącym się do wszelkiego rodzaju końcowych rozstrzygnięć podejmowanych we wszelkiego rodzaju postępowaniach przed sądami i organami administracji publicznej” (tak m.in. postanowienie z 5 grudnia 1997 r., sygn. Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 17; por. także: J. Trzciński, uwaga 7 do art. 79 [w:] red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001).
Łączna interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym prowadzi do wniosku, że przez uzyskanie ostatecznego rozstrzygnięcia o prawach lub wolnościach albo obowiązkach należy rozumieć wyczerpanie możliwej i przewidzianej przepisami drogi prawnej, czyli sytuację, w której skarżącemu nie przysługuje żaden instrument prawny dochodzenia swoich praw (np. możliwość uruchomienia procedury sądowej).
Powyższy wymóg wynika z istoty skargi jako środka subsydiarnego. Skarga konstytucyjna nie może zastępować dostępnych jednostce zwykłych instrumentów i procedur dochodzenia praw i wolności, a Trybunał Konstytucyjny nie powinien wyręczać sądów powszechnych ani administracyjnych w realizacji ich zadań. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że istota skargi wymaga aktywności podmiotu w uprzednim doprowadzeniu do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postaci: prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Zaniechanie tego rodzaju aktywności wyklucza skuteczne wniesienie skargi. Należy przy tym zauważyć, że tylko przy ostatecznym rozstrzygnięciu i wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków prawnych można w sposób jasny dokonać rozróżnienia między niekonstytucyjnością aktu a wadliwością jego stosowania (zob. np. postanowienie z 4 lutego 1998 r., sygn. Ts 1/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 18).

3. Poczynione uwagi należy odnieść do stanu faktycznego w sprawie zainicjowanej przez S. Kostkę, celem udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: po pierwsze, jaka konstytucyjna wolność lub jakie prawo zostały zdaniem skarżącego naruszone, po drugie, czy postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r. było rozstrzygnięciem dotyczącym tej naruszonej wolności lub prawa konstytucyjnego, a jeśli tak, to – po trzecie – czy postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r. ma w tym zakresie walor rozstrzygnięcia „ostatecznego”.

4. Pierwsza z wymienionych kwestii – czyli dokładne ustalenie, jaka konstytucyjna wolność lub jakie prawo skarżącego zostały naruszone – nie jest oczywista. Wzorcem kontroli dla zakwestionowanej regulacji S. Kostka uczynił art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.
Kwestionując konstytucyjność art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący zaakcentował (dając temu wyraz także w petitum skargi) zamknięcie mu przez te przepisy drogi do sądu administracyjnego. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy zarzuty (a w konsekwencji problem konstytucyjny, którego rozwiązaniu skarga ma służyć) odnoszą się do tego tylko aspektu zasady prawa do sądu, który wymaga, by sprawa była rozpoznana przez sąd „właściwy”, czy też intencją S. Kostki było jedynie ogólne zagwarantowanie sądowej kontroli rozstrzygnięć Fundacji PNP, dotyczących świadczeń przyznawanych byłym robotnikom niewolniczym i przymusowym reżimu narodowosocjalistycznego.
Trybunał, dokonując w swoim dotychczasowym dorobku orzeczniczym wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji, wielokrotnie wskazywał, że na treść tego przepisu składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem, który ma być organem niezależnym, niezawisłym, bezstronnym, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, oraz prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. np. wyroki TK z: 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 52; 17 maja 2004 r., sygn. SK 32/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 44 oraz z 16 listopada 2004 r., sygn. P 19/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 106).
Zważywszy kontekst niniejszej sprawy, należy ustalić, czy z art. 45 ust. 1 Konstytucji można wywieść, obok wymienionych wyżej praw, także prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd określonego, wyodrębnionego w Konstytucji rodzaju, a ściślej – sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 177 Konstytucji, „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów”. Ustrojodawca postanowił w tym przepisie, że to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co znaczy, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym – na co Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę (por. m.in. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 10 maja 2000 r., sygn. K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109 oraz 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100) – konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje swoboda wyboru właściwej drogi sądowej: przed sądem powszechnym lub administracyjnym, a w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 Konstytucji.
Swoboda ustawodawcy wyboru sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw (jakkolwiek w ramach niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny powstrzymuje się przed oceną in abstracto, czy swoboda ta jest pełna i niczym nieograniczona), znajduje potwierdzenie także w brzmieniu art. 176 ust. 2 oraz art. 184 zdania pierwszego Konstytucji. Obydwa wymienione przepisy wskazują na to, że właściwość (a zatem zakres kognicji) sądów, w tym sądów administracyjnych, określą ustawy. Odesłania te muszą być rozumiane w ten sposób, że Konstytucja powierza ustalenie właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów ustawodawcy zwykłemu. Nie można zatem z Konstytucji wyprowadzać, ani na podstawie jej art. 45 formułować, prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny. Warto przy tym zauważyć, że pogląd ten podziela nie tylko Marszałek Sejmu (co znajduje odzwierciedlenie w przedstawionym w sprawie niniejszej stanowisku Sejmu), ale również przedstawiciele nauki (por. L. Garlicki, uwaga 8 do art. 177 oraz uwaga 9 do art. 184 [w:] Konstytucja ..., t. IV, Warszawa 2005).
W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny uznaje, że „prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd”, jako jedno z konstytucyjnych praw jednostki, oznacza, że ustawodawca musi ukształtować właściwość sądów w taki sposób, aby każdej ze „spraw” przypisany był jakiś sąd, tak by żadna z nich nie pozostawała poza kognicją organów wymiaru sprawiedliwości (podobnie zob. P. Sarnecki, uwaga 8 do art. 45 [w:] Konstytucja ..., t. III, Warszawa 2003).
Zważywszy, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wymaga od osoby występującej ze skargą konstytucyjną m.in. wskazania, jakie konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, oraz wziąwszy pod uwagę dokonane ustalenie, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie można wyprowadzić prawa do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (a nie np. powszechny), Trybunał przyjmuje, że intencją S. Kostki było poszukiwanie ochrony prawa do sądu, a ściślej jego aspektu gwarantującego rozpoznanie sprawy świadczeń Fundacji PNP przez sąd któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji rodzajów.

5. Drugie ze sformułowanych pytań zmierza do ustalenia, czy w postanowieniu z 6 stycznia 2006 r. NSA orzekł o konstytucyjnym prawie do rozpoznania sprawy (dotyczącej świadczeń z Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”) przez sąd.
Odpowiedź nie jest oczywista, albowiem wspomniane postanowienie nie zostało wydane przez sąd w następstwie rozpoznania merytorycznych zarzutów S. Kostki wobec rozstrzygnięcia Fundacji PNP, lecz wskutek rozpoznania jego skargi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające wniosek o ukaranie (na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.) Komisji Odwoławczej Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”, z powodu nieprzekazania przez ten organ skargi (na rozstrzygnięcie fundacji) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
Należy jednak zwrócić uwagę, co podkreślił sam Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanym postanowieniu, że kiedy skarga nie zostaje – wskutek bezczynności organu – przekazana do sądu zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd ten nie ma możliwości odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i o tym, że sprawa nie należy do jego właściwości, przesądza de facto w postanowieniu odrzucającym wniosek o ukaranie grzywną. Stanowisko wyrażone przez sąd zasadza się na przekonaniu, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może dotyczyć jedynie organów administracji publicznej. Takiego statusu nie ma zaś – w ocenie NSA – Komisja Odwoławcza Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”.
W świetle tych okoliczności i przytoczonych argumentów, Trybunał Konstytucyjny podziela zdanie S. Kostki, że chociaż postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r. nie rozstrzygało bezpośrednio kwestii odrzucenia skargi na rozstrzygnięcie Fundacji PNP (ta bowiem nie została przez organy wspomnianej fundacji przekazana odpowiedniemu sądowi), to jednak miało ekwiwalentny skutek, albowiem przesądziło o zamknięciu drogi do rozpoznania sprawy przyznania świadczeń z tytułu pracy przymusowej na rzecz Trzeciej Rzeszy przez sąd administracyjny.
Tym samym należy uznać, że postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OZ 1364/05, dotyczyło przysługującego S. Kostce prawa do sądu, którego naruszenie podnosi on w skardze konstytucyjnej.

6. Ostatnią kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r. jest orzeczeniem ostatecznie rozstrzygającym o przysługującym S. Kostce konstytucyjnym prawie do sądu. Innymi słowy, należy ocenić, czy postanowienie wskazujące brak właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania spraw z zakresu skarg na rozstrzygnięcia organów Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie z instrumentów i procedur prawnych służących sądowemu wzruszeniu (merytorycznej kontroli) tego rodzaju rozstrzygnięć.
Trzeba przy tym podkreślić specyfikę rozpatrywanej niniejszym sprawy. Jej nietypowość polega na tym, że ewentualne wykazanie, iż skarżącemu przysługiwały jeszcze jakieś środki ochrony prawnej, nie tylko będzie przesłanką umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ale jednocześnie de facto stanowić może rozwiązanie problemu konstytucyjnego leżącego u podstaw (formalnie niekwalifikującej się do merytorycznego rozpatrzenia) skargi konstytucyjnej, potencjalnie bowiem będzie niwelować zarzut braku drogi sądowej w sprawach dotyczących rozstrzygnięć Fundacji PNP.
Jak już była o tym mowa (por. pkt II.4), ustawodawca – niezależnie od ciążącego na nim obowiązku zapewnienia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw – nie musiał powierzyć kontroli rozstrzygnięć Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” sądom administracyjnym. Brak takiej konieczności wynika przy tym nie tylko z tego, że sporne jest (co znajduje silne potwierdzenie w niejednolitych na ten temat poglądach przedstawicieli doktryny prawa), czy działalność Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” zaliczyć można do sfery administracji publicznej, podobnie jak trudno jest poddać jednoznacznej klasyfikacji sam charakter świadczeń przyznawanych przez tę fundację. Decydujące znaczenie ma tu bowiem wspomniany art. 184 Konstytucji, który wyraźnie stanowi, iż zadanie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne wykonują „w zakresie określonym w ustawie”, wobec czego trzeba uznać, że ustawodawca może w uzasadnionych wypadkach przekazać sprawowanie wymiaru sprawiedliwości nawet w tym obszarze przedmiotowym sądom powszechnym (podobnie por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2000 r., SK 15/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 113).
W art. 177 Konstytucji ustanowione jest domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ustrojodawca przesądził, że „to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości (...) co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy” (tak m.in. we wspomnianym wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02). Takie znaczenie art. 177 Konstytucji, który w swej treści – przez posłużenie się pojęciem „sprawy” – nawiązuje do art. 45 ust. 1 Konstytucji, tworzy obowiązek rozpoznania wszelkich spraw objętych gwarancją prawa do sądu. W konsekwencji, jak podkreślał Trybunał, „w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd – sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie” (zob. też wyrok z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).
Dla zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym nie jest potrzebna pozytywna norma przewidująca taką możliwość, albowiem w żadnym wypadku milczenie ustawodawcy nie może zawężać prawa do sądu i prowadzić do interpretacji sprzecznej z Konstytucją (podobnie zob. wcześniejsze wypowiedzi Trybunału m.in.: wyrok z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02; wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143 i orzeczenie z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1). Przeciwna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z gwarantowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawem do sądu, które jest jednym z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawa (zob. uchwała pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r., sygn. W. 14/94, OTK z 1995 r., cz. I, poz. 19).
Analogiczny pogląd prezentuje w swym orzecznictwie Sąd Najwyższy, stwierdzając np. w postanowieniu z 21 maja 2002 r., że „może się zdarzyć, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie będzie sprawą cywilną ani w ujęciu materialnym, ani formalnym, ani też nie będzie sprawą toczącą się według przepisów kodeksu postępowania karnego, ale jednocześnie ustawa nie zastrzeże dla jej rozpoznania właściwości sądu administracyjnego; wówczas, zgodnie z art. 177 Konstytucji, sprawę tę – mimo niedostatków unormowań prawnoprocesowych – rozpozna sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. W takiej sprawie – «niecywilnej» z natury lub z woli ustawodawcy, ale nie będącej także sprawą karną – poszczególne instytucje procesu cywilnego będą, w zależności od przedmiotu i charakteru żądania oraz konfiguracji podmiotowej, stosowane wprost, inne odpowiednio, a jeszcze inne przy wykorzystaniu analogii” (sygn. akt III CK 53/02, OSNC nr 2/2003, poz. 31). Podobnie Sąd Najwyższy wypowiedział się w postanowieniu z 19 grudnia 2003 r., wskazując, że „Nie można także antycypująco wyłączać z drogi sądowej żądań zmierzających do dochodzenia naruszonych wolności, nie mieszczących się – z jakichkolwiek powodów, np. na skutek niedostatków legislacyjnych – w definicji sprawy cywilnej lub sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 177 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, właściwym do rozpoznania takiej sprawy – w takim wypadku «sprawy» w ujęciu konstytucyjnym – będzie sąd powszechny, stosujący przepisy postępowania cywilnego” (sygn. akt III CK 319/03, OSNC nr 2/2005, poz. 31).
Konkludując, z samej Konstytucji wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy wniesionej do sądu powszechnego w wypadku, gdy brak jest wyraźnych przepisów określających właściwość innych sądów (wojskowych lub administracyjnych). Dopiero ustalenie, przy orzekaniu o swej właściwości przez sąd administracyjny, że sprawa obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 p.p.s.a.), powoduje uchylenie domniemania wynikającego z art. 177 Konstytucji i zwalnia sąd powszechny z obowiązku rozpatrzenia sprawy.
Skoro zatem, po pierwsze, z prawa do sądu wynika obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni na żądanie zainteresowanego rozpatrzenie sprawy przez sąd, przy czym ustawodawca zachowuje swobodę określenia sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw, a po drugie, właściwość sądów powszechnych jest konstytucyjnie domniemana i nie wymaga potwierdzenia w konkretnej normie ustawowej, to jedynie wykazanie, że dany przepis prawa nie pozwala dokonać kontroli rozstrzygnięć Fundacji PNP przez sąd powszechny, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przepisu, powierzającego rozpatrywanie spraw tej kategorii innym sądom (zwłaszcza administracyjnym), pozwalałoby stwierdzić naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji.

7. Skarżący wybrał procedurę sądowoadministracyjną, kierując się cechami publicznoprawnymi sprawy i poglądami części doktryny prawa. Orzekające w sprawie sądy administracyjne, przywołując wcześniej zajęte stanowisko NSA (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 grudnia 2001 r., sygn. akt OPS 3/01, ONSA 3/2002, poz. 99), uznały się za niewłaściwe i argumentowały, iż działalność Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie” nie jest działalnością administracji publicznej i w związku z tym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
To, że nie było wyraźnego przepisu wskazującego drogę sądowoadministracyjną jako właściwą dla kontroli działalności Fundacji PNP oraz uznanie się przez sądy administracyjne za niewłaściwe, spowodowało, że podjęta przez S. Kostkę próba zainicjowania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć Fundacji PNP okazała się bezskuteczna. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, by uznać, że obalone zostało konstytucyjne domniemanie właściwości w tym zakresie sądów powszechnych. Postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OZ 1364/05, nie zamknęło drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek sprawę rozpoznać, co do istoty.
Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że ustalenia Trybunału Konstytucyjnego znajdują pełne potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 czerwca 2007 r., zgodnie z którą: „Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której powód – ze względu na niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie Fundacji «Polsko-Niemieckie Pojednanie» – dochodzi świadczenia pieniężnego z tytułu represji nazistowskich” (sygn. akt III CZP 152/06, „Biuletyn Sądu Najwyższego” z. 6/2007, poz. 10). Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie dokonanego przez SN ustalenia, że „wyniki wykładni art. 1 i 2 k.p.c. nakazują przyjąć, że droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli sprawa ma charakter sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym i nie ma przepisu szczególnego, który przekazywałby jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie innemu organowi niż sąd powszechny. Droga sądowa jest też dopuszczalna w wypadku, gdy sprawa ma charakter sprawy cywilnej jedynie w znaczeniu formalnym”.
Konstatując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że wydane w sprawie S. Kostki postanowienie NSA z 6 stycznia 2006 r. wyczerpało wprawdzie tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale nie pozbawiło definitywnie skarżącego prawa do sądu. Z tej perspektywy postanowienie NSA nie było więc ostateczne. Uznanie się przez sąd administracyjny za niewłaściwy nie wykluczało możliwości skierowania sprawy do sądu powszechnego, który – z uwagi na treść art. 177 w związku z art. 45 ust 1 Konstytucji – był właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia Fundacji PNP. Skarga konstytucyjna S. Kostki musi być więc oceniona jako wniesiona przedwcześnie, co w konsekwencji (por. pkt II.2. uzasadnienia) udaremnia merytoryczne jej rozpoznanie w niniejszym postępowaniu.

8. Trybunał Konstytucyjny ma świadomość, że charakter prawny rozstrzygnięć Fundacji PNP oraz właściwa procedura sądowa umożliwiająca ich kontrolę to dwa zagadnienia, które były przedmiotem zasadniczych rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. rozstrzygnięcia w sprawach wymienionych w stanowisku RPO, pkt I.2 uzasadnienia) oraz sporów w doktrynie (zob. przede wszystkim J. Kranz, Dostęp do sądu a świadczenie Fundacji „Polsko-Niemieckie Pojednanie”, „Państwo i Prawo” z. 8/2006, s. 62-74; R. Walczak, Glosa do uchwały NSA z 3 grudnia 2001 r., OPS 3/01, „Państwo i Prawo” z. 4/2002, s. 112-115; E. Łętowska, Glosa do uchwały SN z 5 października 2001 r., III CZP 46/01, OSP nr 7-8/2002, poz. 102; A. Zieliński, Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2001 r., V SA 1991/01, „Państwo i Prawo” z. 3/2002, s. 111-116 oraz E. Łętowska, Glosa do postanowienia NSA z 19 lutego 1999 r., V SAB 7/99, OSP nr 5/2000, poz. 82). Niewątpliwie musiało to zaważyć na poczuciu bezpieczeństwa prawnego obywateli i – jak się wydaje – wpłynęło także na kierunek postępowania (metodę i procedurę realizowania konstytucyjnego prawa do sądowego rozpatrzenia rozstrzygnięcia Fundacji PNP) S. Kostki.
Warto jednak zwrócić uwagę, że w obecnym stanie prawnym (abstrahując od jego oceny; zob. krytycznie na ten temat: B. Adamiak, Rozgraniczenia właściwości sądów w polskim systemie prawnym [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 14-15) istnieje mechanizm gwarantujący jednostkom dostęp do sądu powszechnego na drodze postępowania uregulowanego przez k.p.c. również wtedy, gdy co prawda istnieje przepis ustawy przekazujący daną kategorię spraw do postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, jednakże w konkretnym wypadku nastąpiła (w sposób ostateczny) odmowa rozpoznania sprawy (zob. wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, Lex nr 277299).
A zatem nawet gdyby podzielić punkt widzenia prezentowany przez skarżącego, że były dostateczne podstawy prawne, aby przypisywać kontrolę rozstrzygnięć Fundacji PNP sądom administracyjnym, to ewentualna odmowa przyjęcia sprawy tego rodzaju przez NSA i tak skutkowałaby zaktualizowaniem się czy wręcz przejęciem właściwości w tym zakresie przez sądy powszechne. Zgodnie bowiem z art. 1991 k.p.c. „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe”. Celem tego przepisu jest właśnie zagwarantowanie realizacji prawa do sądu oraz (na co zwrócił uwagę SN we wspomnianym wyroku z 3 stycznia 2007 r.) zapobieganie sytuacjom patowym, czyli występowaniu negatywnych sporów kompetencyjnych pomiędzy drogą postępowania administracyjnego (oraz sądowoadministracyjnego) z jednej strony a drogą sądową w sprawach cywilnych z drugiej strony.
Okoliczności te dodatkowo przekonują o tym, że nawet w tych niesprzyjających dla adresatów prawa warunkach rozbieżności poglądów na temat sądu właściwego dla spraw dotyczących rozstrzygnięć Fundacji PNP, jakie istniały przed podjęciem przez SN wspomnianej uchwały z 27 czerwca 2007 r., czyli jeszcze w momencie wniesienia przez S. Kostkę skargi konstytucyjnej do Trybunału, zaniechanie skierowania sprawy do sądu powszechnego – choćby jej wstępna klasyfikacja miała być zakończona niepomyślnym rozstrzygnięciem – należy uznać za niewyczerpanie drogi prawnej.

9. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych, na których tle niniejsza skarga konstytucyjna została wniesiona, prowadzić musi do wniosku, że S. Kostka przedwcześnie sięgnął po ten środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Wprawdzie bowiem w sprawie zostało wydane prawomocne orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, niemniej nie może ono być uznane za spełniające przesłanki, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Jeszcze raz należy podkreślić, że wymienione w tym przepisie formy orzeczeń (prawomocny wyrok, ostateczna decyzja, inne ostateczne rozstrzygnięcie) nie mogą być ujmowane w oderwaniu od przesłanki „wyczerpania drogi prawnej” przewidzianej w sprawie, w związku z którą formułowana jest skarga konstytucyjna. Tym samym wydanie przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, który nie prowadzi do spełnienia tej przesłanki, a tym samym nie nadaje przymiotu ostateczności orzeczeniu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie legitymizuje do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że subsydiarność skargi konstytucyjnej wyklucza korzystanie z tego środka ochrony wolności i praw w sytuacji, gdy nie dobiegło jeszcze do końca postępowanie w sprawie skarżącego.
Stanisław Kostka powinien był doprowadzić do takiego zakończenia postępowania w sprawie świadczeń przyznawanych przez Fundację „Polsko-Niemieckie Pojednanie”, które nadałoby przymiot ostateczności rozstrzygnięciu naruszającemu (w ocenie skarżącego) przysługujące mu konstytucyjne prawo do rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, które nie zamykało skarżącemu dostępu do sądu powszechnego, powyższego skutku nie wywołało.
W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w wypadku niniejszej skargi konstytucyjnej nie została przez skarżącego zrealizowana przesłanka wyczerpania drogi prawnej, sama zaś skarga konstytucyjna złożona została przedwcześnie. Tym samym postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Ze względu na powyższe Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.