142/2/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 5 marca 2014 r.
Sygn. akt Ts 37/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Marek Zubik – sprawozdawca
Mirosław Granat,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej E.W.,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej sporządzonej przez pełnomocnika skarżąca – E.W. – zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.). Zaskarżonemu przepisowi p.u.s.p., w brzmieniu obowiązującym do 4 maja 2009 r., w zakresie, w jakim „nie przewidywał podania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnienia przy wydaniu postanowienia o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego” oraz „nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego”, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2, art. 30 w zw. z art. 47, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 60 w zw. z art. 32 i art. 2, art. 10 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 i art. 178 ust. 1 oraz z art. 179 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Postanowieniem z 12 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał stwierdził, że skarga została skierowana z naruszeniem wymogów określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W sprawie, w związku z którą skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną, wszczęła ona postępowanie niemieszczące się w ustawowym pojęciu „przysługującej drogi prawnej”. Za takie należało uznać postępowanie przed sądami administracyjnymi, którego przedmiotem miała być – w intencji skarżącej – kontrola zgodności z prawem postanowienia Prezydenta o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej. Skarga skarżącej – jako niedopuszczalna – została bowiem odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanowisko to podtrzymał następnie Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że podjęta przez skarżącą próba uzyskania prawomocnego wyroku sądowego, w sytuacji, gdy w sprawie nie przysługiwała jej droga sądowa, pozostawała bez wpływu na bieg 3-miesięcznego terminu do wniesienia skargi. Termin ten biegł zaś od doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia podjętego przez Prezydenta. Trybunał podkreślił jednocześnie, że kwalifikacja dochowania przesłanek określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o TK wymagała uwzględnienia nie tylko formy wydanego w sprawie ostatecznego orzeczenia, ale również rodzaju i treści konstytucyjnych praw i wolności, których naruszenie podnosi skarżąca. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał wytknął też, że treść zakwestionowanego przez skarżącą przepisu p.u.s.p. nie pozostaje w merytorycznym związku z zarzutem zamknięcia drogi sądowoadminstracyjnej i wyłączeniem możliwości zweryfikowania w tym trybie odmownego postanowienia głowy państwa. Zdaniem Trybunału to nie z treści art. 55 § 1 p.u.s.p. wynika brak kognicji sądów administracyjnego do kontroli legalności tej kategorii aktów urzędowych, lecz z unormowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W konkluzji postanowienia Trybunał zaznaczył, że przeciwko nadaniu niniejszej skardze dalszego biegu (z uwagi na zbędność podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia) przemawiała również okoliczność uznania przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego za niedopuszczalne wcześniejszych skarg złożonych w związku z odmownym postanowieniem Prezydenta z 3 stycznia 2008 r.
W zażaleniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podniosła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jak podkreśliła w uzasadnieniu zażalenia wniesienie analizowanej skargi konstytucyjnej było kolejną próbą skorzystania przez nią z tego rodzaju środka ochrony praw w związku z odmownym postanowieniem Prezydenta. Poprzednia próba zakończyła się jednak umorzeniem postępowania przez Trybunał Konstytucyjny (postanowienie z 19 czerwca 2012 r., SK 37/08, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 69). Jednym z motywów takiego rozstrzygnięcia było niewyczerpanie przez skarżącą drogi prawnej w sprawie, właśnie w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. W związku z tym skarżąca – nawiązując do tez zawartych w jednym ze zdań odrębnych zgłoszonych do postanowienia z 19 czerwca 2012 r. – zauważyła, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym uruchomienie przez skarżącą postępowania sądowoadministracyjnego zostało uznane przez Trybunał za zbędne i pozbawione podstaw prawnych, wywołuje efekt „błędnego koła”. Skarżąca zastrzegła jednocześnie, że zarzuty zażalenia ograniczyła do problemu dopełnienia w skardze przesłanek ustawowych warunkujących wniesienie skargi konstytucyjnej, dotyczących niezgodności art. 55 § 1 p.u.s.p. z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jej zdaniem naruszenie praw wynikających z tych unormowań Konstytucji – wbrew stanowisku Trybunału – koresponduje jedynie z treścią postanowienia Prezydenta oraz (zaskarżonego) art. 55 § 1 p.u.s.p., nie zaś z przepisami p.p.s.a. Istotą sprawy jest bowiem brak zagwarantowania w tym przepisie możliwości odwołania się od aktu urzędowego głowy państwa. W przekonaniu skarżącej zakwestionowanie przepisów p.p.s.a. byłoby w jej przypadku nieuzasadnione, sama zaś skarga skierowana przeciwko takim unormowaniom z pewnością nie miałaby nadanego dalszego biegu, gdyż „nigdzie nie zostało przesądzone, że postanowienia Prezydenta o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego powinny być rozpatrywane przez sądy administracyjne”. Jak podkreśliła skarżąca, z orzecznictwa Trybunału nie wynika obowiązek poszukiwania źródła naruszenia prawa do sądu ściśle w przepisach o postępowaniu przed sądami. Ponownie zauważyła, że istotą problemu jest „zamieszczenie w ustawie normy prawnej, która nie przewiduje możliwości odwołania się od postanowienia Prezydenta”. Jej zdaniem, skoro zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK w zw. z art. 79 Konstytucji przedmiotem skargi ma być norma prawna będąca podstawą wydania ostatecznego orzeczenia o konstytucyjnych prawach lub wolnościach, to nie można twierdzić, że takie orzeczenie wydał podmiot (organ), który nie był właściwy w sprawie. W związku z tym jedynym orzeczeniem wydanym w sprawie skarżącej, które spełniało wymogi z art. 79 ust. 1 Konstytucji, było postanowienie Prezydenta, nie zaś orzeczenia wydane przez sądy administracyjne. Skarżąca stwierdziła również, że w jej przypadku sanacja stanu konstytucyjności nie nastąpiłaby wskutek uchylenia przepisów p.p.s.a. W końcowej części zażalenia zaakcentowała, że prawidłowo określiła w skardze przedmiot zaskarżenia. Ponadto – wskazując na jedno z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 31 stycznia 2001 r., SK 13/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 7) – skarżąca ponownie opowiedziała się za tezą o zasadności uznania postanowienia Prezydenta (a nie orzeczeń sądów administracyjnych) za orzeczenie, które doprowadziło do naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zażalenie skarżącej nie dostarczyło argumentów, które podważyłyby prawidłowość postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Na wstępie trzeba podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę dokonane przez skarżącą zawężenie zarzutów zażalenia wyłącznie do problemu naruszenia przez art. 55 § 1 p.u.s.p. praw wynikających z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał nie odniósł się w związku z tym do – zawartej w zaskarżonym postanowieniu – oceny dopełnienia przesłanek tego środka ochrony wolności i praw w kontekście pozostałych wzorców kontroli wskazanych przez skarżącą..
Zarzuty zażalenia skarżącej koncentrują się na dwóch problemach. Po pierwsze, na zasadności potraktowania zaskarżonego art. 55 § 1 p.u.s.p. jako unormowania, z którego treści wynika pozbawienie skarżącej prawa do sądu i ustawowe zamknięcie drogi sądowoadministracyjnej, w ramach której możliwe byłoby poddanie kontroli legalności postanowienia Prezydenta o odmowie powołania na stanowisko sędziego. Po drugie, na uznaniu tego właśnie aktu urzędowego głowy państwa za orzeczenie, które posiada wszystkie cechy wymagane przez prawodawcę w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawiona w zażaleniu argumentacja skarżącej odnosząca się do wskazanych wyżej problemów nie jest uzasadniona. Trzeba ponownie stwierdzić, że przepisu art. 55 § 1 p.u.s.p. („Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”) nie można uznać za normatywną podstawę wyłączenia wobec skarżącej prawa do sądu oraz ustawowego zamknięcia drogi postępowania przed sądami administracyjnymi. Wbrew zawartemu w zażaleniu stwierdzeniu, Trybunał nie sformułował w zaskarżonym postanowieniu tezy, w myśl której źródła naruszenia powyższych praw podmiotowych poszukiwać należy wyłącznie w przepisach o postępowaniu przed sądami. Trybunał podkreślił jedynie, że w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej podstawą prawną negatywnych dla skarżącej orzeczeń sądów administracyjnych były unormowania p.p.s.a. To właśnie ich interpretacja doprowadziła sądy administracyjne do konkluzji o braku kognicji do poddania kontroli legalności postanowienia Prezydenta. Innymi słowy, to nie w luce wynikającej z treści art. 55 § 1 p.u.s.p., ale w negatywnie dla skarżącej zinterpretowanej normie prawnej z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. należało upatrywać przyczynę zarzucanego w skardze naruszenia praw wynikających z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału nieuzasadniona jest również teza jakoby zarówno obowiązywanie, jak i sposób interpretacji przepisów p.p.s.a. określających zakres kognicji sądów administracyjnych, były irrelewantne z punktu widzenia praw podmiotowych skarżącej wynikających z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Trybunał jeszcze raz podkreśla, że w kontekście zarzutu naruszenia prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) oraz złamania zakazu ustawowego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) orzeczenia sądów administracyjnych musiałyby zapaść na podstawie przepisu zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej. W świetle wymogów wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji uczynienie przez skarżącą przedmiotem skargi konstytucyjnej właśnie art. 55 § 1 p.u.s.p. byłoby dopuszczalne tylko w przypadku, gdyby na podstawie tego właśnie przepisu wydane zostało orzeczenie prowadzące do niedozwolonej ingerencji w sferę praw podmiotowych wyrażonych w art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego orzeczeniem spełniającym powyższe wymogi nie było również postanowienie Prezydenta o odmowie powołania skarżącej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. W ocenie Trybunału kompetencja głowy państwa do odmowy powołania sędziego pozostaje poza zakresem regulacji normatywnej art. 55 § 1 p.u.s.p. W kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżącą wobec zakwestionowanego przepisu p.u.s.p. Trybunał Konstytucyjny podziela zatem stanowisko, w myśl którego problem kwalifikacji prawnej odmowy powołania sędziego przez Prezydenta rozważać należy na płaszczyźnie indywidualnego zastosowania normy konstytucyjnej. Płaszczyzna ta pozostaje zaś poza zakresem kontroli realizowanej przez Trybunał. Powyższy pogląd koresponduje zarówno ze stanowiskiem wyrażonym przez pełny skład Trybunału (por. postanowienie z 19 czerwca 2012, SK 37/08), jak i przedstawionym w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 5 sierpnia 2008 r. (Ts 112/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 131).
Z uwagi na powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.