Ts 215/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
123/2/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 1 kwietnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 215/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sawa Taxi Sp. z o.o. w Warszawie w sprawie zgodności:
art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28 października 2006 r. do 1 marca 2011 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 września 2012 r. (data nadania) Sawa Taxi Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28 października 2006 r. do 1 marca 2011 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te przewidują karę pieniężną w ściśle określonej kwocie.
Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Od 1993 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych, przede wszystkim działalność w zakresie przewozu osób taksówkami osobowymi. Na początku 2009 r. flota skarżącej obejmowała 870 taksówek w Warszawie i 65 w Katowicach. W tym samym okresie usługi okazjonalnego przewozu na rzecz skarżącej świadczyło na podstawie umowy zlecenia 140-150 kierowców w Warszawie (150 samochodów oznaczonych jako „Sawa cars”) i 55 kierowców w Katowicach (55 samochodów oznaczonych jako „Silesia cars”). W dniu 1 października 2009 r. jeden z kierowców wykonujących na rzecz skarżącej przewóz osób na podstawie łączącej go ze skarżącą umowy zlecenia został zatrzymany i poddany kontroli przez funkcjonariuszy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: MWITD). W wyniku kontroli i stwierdzenia naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d. w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy, dotyczących wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, MWITD wydał 3 lutego 2010 r. decyzję (nr WITD.DI.0152.025/27/10) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) w decyzji z 26 marca 2010 r. (nr BPO-5-680-WA7/20102408-18) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca wniosła skargę na decyzję GITD, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 13 października 2010 r. (sygn. akt VI SA/WA 1170/10). Skarga kasacyjna skarżącej została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 201/11).
W skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała konstytucyjność art. 92 ust. 1 i 4 w związku z pkt 2.9 załącznika do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do 1 marca 2011 r. W myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. w przywołanym brzmieniu, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Przy czym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15 000 zł (ust. 2 pkt 1). W kwestii wykazu naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia art. 92 ust. 4 u.t.d. odsyłał do załącznika do ustawy. Punkt 2.9 załącznika określał te naruszenia: „[w]ykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: [1] umieszczania lub używania w pojeździe taksometru; [2] umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy; [3] umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych”. Za każde z tych naruszeń kara wynosiła 5 000 zł.
Skarżąca zarzuciła niezgodność zakwestionowanej normy z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim kary pieniężne – za wskazane naruszenia zakazów dotyczących wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – wyznaczone są w ściśle określonej wysokości. W ocenie skarżącej sztywny charakter sankcji za wskazane naruszenia oraz brak możliwości indywidualizacji kary i jej miarkowania narusza prawa i wolności konstytucyjne, w tym prawo do sądu. Skarżąca wskazała, że wymiar kary stanowi element „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, powinien więc podlegać kontroli sądowej. Tymczasem konsekwencją zaskarżonej regulacji i braku „widełek” przy nakładaniu kary jest de facto niemożność skontrolowania przez sąd zasadności zarówno jej wymierzenia, jak i określenia jej wysokości. W ocenie skarżącej mechanizm nakładania kar w „sztywnej” wysokości powoduje zatem, że kontrola sądu w tym zakresie jest iluzoryczna i nie gwarantuje podmiotom skutecznej ochrony ich praw na drodze sądowej, co jest niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji i wyrażonym w nim prawem do sądu.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z pkt 2.9 załącznika do u.t.d. prawa do własności w kontekście zasady proporcjonalności oraz zasady prawidłowej legislacji i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji). Na gruncie zakwestionowanych przepisów nie ma możliwości nie tylko miarkowania, ale również umorzenia kary w zależności np. od skutków naruszeń. Zdaniem skarżącej nakładanie kar, których wymiar nie uwzględnia żadnych okoliczności podmiotowych, sytuacji gospodarczej podmiotu podlegającego ukaraniu, elementu zawinienia, wagi naruszeń porządku prawnego, jak również „okoliczności w rodzaju możliwości wprowadzenia w błąd konsumentów, zakresu i częstotliwości naruszeń, zagrożenia dla chronionych interesów konsumentów wynikającego ze stopnia wyszkolenia i znajomości terenu przez kierowców”, prowadzi do bezpodstawnego pozbawienia podmiotów składników majątku, czyli faktycznego odjęcia im prawa własności, a ponadto narusza zasadę proporcjonalności. Skarżąca zauważyła przy tym, że w systemie prawnym można znaleźć przykłady obiektywizacji mechanizmu nakładania administracyjnych kar pieniężnych przez odniesienie wysokości kar do przychodów albo osiągniętych z naruszeń korzyści. Tym bardziej zatem za nieuzasadnione i niezgodne z powołanymi wzorcami kontroli skarżąca uznaje przyjęcie w u.t.d. systemu sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości.
Skarżąca wskazała, że przepisy będące przedmiotem skargi w zaskarżonym brzmieniu już nie obowiązują, jednakże w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał nie umarza postępowania w przypadku utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Zdaniem skarżącej sytuacja taka ma miejsce w jej sprawie.
Ponadto, skarżąca przytoczyła tezy z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału dotyczącego sankcji administracyjnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w skardze należy wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega nie tylko na numerycznym wskazaniu postanowień Konstytucji i wyprowadzanych z nich zasad, z którymi – w ocenie skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty.
Trybunał przypomina, że gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”, skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna (por. postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). W postanowieniu z 26 listopada 2007 r. Trybunał wskazał, że „[z] oczywistą bezzasadnością mamy (…) do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219).
Trybunał na wstępie postanowił zwrócić uwagę na charakter administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w sprawie skarżącej. W drodze decyzji administracyjnej na skarżącą została nałożona kara pieniężna za wykonywanie przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.); umieszczania na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.); umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.). Trybunał zauważa, że celem tych zakazów jest przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a „w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką” (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 106). W postanowieniu z 26 września 2011r. (Ts 73/11, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 484) Trybunał wskazał, że wprowadzone zakazy zapobiegają obchodzeniu prawa co do obowiązku uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Weryfikacja podmiotów świadczących tego rodzaju usługi (w szczególności w kontekście szkoleń i egzaminów w zakresie transportu drogowego taksówką) i ich pojazdów jest bowiem niezbędna z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa klientom korzystającym z tych usług.
Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów formalnych korzystania z tego środka ochrony praw i wolności. Istota zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej dotyczy sankcji administracyjnej w ściśle określonej wysokości. W ocenie skarżącej brak „widełek”, oznaczający niemożność miarkowania administracyjnych kar pieniężnych przez uwzględnienie przy ich wymiarze takich okoliczności, jak np. waga naruszenia, stan majątkowy czy możliwości zarobkowe podmiotu podlegającego ukaraniu, prowadzi do pozbawienia danego podmiotu składników majątku, czyli faktycznego odjęcia prawa własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także ogranicza możliwość rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Trybunał uznaje, że zarzuty te mają charakter oczywiście bezzasadny.
Zdaniem skarżącej niekonstytucyjność regulacji u.t.d. polega na oderwaniu wymiaru kary od okoliczności danej sprawy i uzależnieniu jej jedynie od stwierdzenia zaistnienia naruszenia. Tymczasem, kwestionowane przez skarżącą cechy sankcji stanowią istotę administracyjnych kar pieniężnych. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74). Biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko Trybunału w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, należy stwierdzić, że z samej istoty tych kar wynika, że nie muszą być one indywidualizowane. Umieszczenie ich w systemie odpowiedzialności obiektywnej oznacza bowiem, że są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej i że mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne.
W świetle powyższych ustaleń Trybunał stwierdza zatem, że zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zakwestionowaną normę – w zakresie, w jakim wyłącza możliwość miarkowania kary przez uwzględnienie okoliczności takich jak sytuacja majątkowa podmiotu ukaranego, możliwości zarobkowe czy stopień zawinienia – nie znajdują uzasadnienia i w odniesieniu do wskazanych praw pozbawione są podstaw.
Trybunał zaznacza przy tym, że – mimo iż nie budzi wątpliwości przysługiwanie ustawodawcy swobody określenia sankcji związanych np. z niedopełnieniem obowiązku (zob. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89 i powołany tam wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2) – swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, na czele z zasadą państwa prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że przy określaniu sankcji za naruszenie prawa ustawodawca w szczególności musi respektować zasadę równości, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych bądź oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby uprawdopodobnić, że sankcje wynikające z zaskarżonej regulacji są oczywiście nieadekwatne, nieracjonalne czy niewspółmiernie dolegliwe. Skarżąca, formułując zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji), ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej „z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm u.t.d.”. Taki sposób argumentacji nie spełnia warunków art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał zwraca również uwagę, że podnoszony przez skarżącą fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Trybunał, biorąc pod uwagę powyższe, przypomina, że ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych, o ile nie przekroczy granic wyznaczonych przez Konstytucję.
W świetle powyższych uwag Trybunał stwierdza zatem, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w tym zakresie.
Trybunał za oczywiście bezzasadny uznaje również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji przez regulację będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi. Skarżąca zarzuca naruszenie prawa do sądu przez to, że administracyjna kara pieniężna określona jest ściśle, nie ma więc możliwości jej miarkowania ze względu np. na stopień zawinienia, czy sytuację majątkową ukaranego podmiotu – co w konsekwencji ogranicza rozpoznanie sprawy przez sąd jedynie do ustalenia (jak miało to miejsce w sprawie skarżącej), czy doszło do naruszenia zakazów, bez możliwości skontrolowania wymiaru nałożonej kary. Trybunał stwierdza zatem, że skoro określenie sztywnych kar pieniężnych nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, to tym samym jako oczywiście bezzasadny należy ocenić zarzut ograniczenia kognicji sądu, będącego konsekwencją regulacji administracyjnej kary pieniężnej jako kary w ściśle określonym wymiarze. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że kognicja sądów administracyjnych ograniczona jest wyłącznie do oceny legalności decyzji.
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 1 kwietnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 215/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Małgorzata Pyziak-Szafnicka,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sawa Taxi Sp. z o.o. w Warszawie w sprawie zgodności:
art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28 października 2006 r. do 1 marca 2011 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 września 2012 r. (data nadania) Sawa Taxi Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej: u.t.d.) w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28 października 2006 r. do 1 marca 2011 r. z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te przewidują karę pieniężną w ściśle określonej kwocie.
Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. Od 1993 r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych, przede wszystkim działalność w zakresie przewozu osób taksówkami osobowymi. Na początku 2009 r. flota skarżącej obejmowała 870 taksówek w Warszawie i 65 w Katowicach. W tym samym okresie usługi okazjonalnego przewozu na rzecz skarżącej świadczyło na podstawie umowy zlecenia 140-150 kierowców w Warszawie (150 samochodów oznaczonych jako „Sawa cars”) i 55 kierowców w Katowicach (55 samochodów oznaczonych jako „Silesia cars”). W dniu 1 października 2009 r. jeden z kierowców wykonujących na rzecz skarżącej przewóz osób na podstawie łączącej go ze skarżącą umowy zlecenia został zatrzymany i poddany kontroli przez funkcjonariuszy Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: MWITD). W wyniku kontroli i stwierdzenia naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a-c u.t.d. w związku z pkt 2.9 załącznika do tej ustawy, dotyczących wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, MWITD wydał 3 lutego 2010 r. decyzję (nr WITD.DI.0152.025/27/10) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) w decyzji z 26 marca 2010 r. (nr BPO-5-680-WA7/20102408-18) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca wniosła skargę na decyzję GITD, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 13 października 2010 r. (sygn. akt VI SA/WA 1170/10). Skarga kasacyjna skarżącej została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 201/11).
W skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała konstytucyjność art. 92 ust. 1 i 4 w związku z pkt 2.9 załącznika do u.t.d. w brzmieniu obowiązującym do 1 marca 2011 r. W myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. w przywołanym brzmieniu, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł. Przy czym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15 000 zł (ust. 2 pkt 1). W kwestii wykazu naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia art. 92 ust. 4 u.t.d. odsyłał do załącznika do ustawy. Punkt 2.9 załącznika określał te naruszenia: „[w]ykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: [1] umieszczania lub używania w pojeździe taksometru; [2] umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy; [3] umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych”. Za każde z tych naruszeń kara wynosiła 5 000 zł.
Skarżąca zarzuciła niezgodność zakwestionowanej normy z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim kary pieniężne – za wskazane naruszenia zakazów dotyczących wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – wyznaczone są w ściśle określonej wysokości. W ocenie skarżącej sztywny charakter sankcji za wskazane naruszenia oraz brak możliwości indywidualizacji kary i jej miarkowania narusza prawa i wolności konstytucyjne, w tym prawo do sądu. Skarżąca wskazała, że wymiar kary stanowi element „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, powinien więc podlegać kontroli sądowej. Tymczasem konsekwencją zaskarżonej regulacji i braku „widełek” przy nakładaniu kary jest de facto niemożność skontrolowania przez sąd zasadności zarówno jej wymierzenia, jak i określenia jej wysokości. W ocenie skarżącej mechanizm nakładania kar w „sztywnej” wysokości powoduje zatem, że kontrola sądu w tym zakresie jest iluzoryczna i nie gwarantuje podmiotom skutecznej ochrony ich praw na drodze sądowej, co jest niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji i wyrażonym w nim prawem do sądu.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w związku z pkt 2.9 załącznika do u.t.d. prawa do własności w kontekście zasady proporcjonalności oraz zasady prawidłowej legislacji i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji). Na gruncie zakwestionowanych przepisów nie ma możliwości nie tylko miarkowania, ale również umorzenia kary w zależności np. od skutków naruszeń. Zdaniem skarżącej nakładanie kar, których wymiar nie uwzględnia żadnych okoliczności podmiotowych, sytuacji gospodarczej podmiotu podlegającego ukaraniu, elementu zawinienia, wagi naruszeń porządku prawnego, jak również „okoliczności w rodzaju możliwości wprowadzenia w błąd konsumentów, zakresu i częstotliwości naruszeń, zagrożenia dla chronionych interesów konsumentów wynikającego ze stopnia wyszkolenia i znajomości terenu przez kierowców”, prowadzi do bezpodstawnego pozbawienia podmiotów składników majątku, czyli faktycznego odjęcia im prawa własności, a ponadto narusza zasadę proporcjonalności. Skarżąca zauważyła przy tym, że w systemie prawnym można znaleźć przykłady obiektywizacji mechanizmu nakładania administracyjnych kar pieniężnych przez odniesienie wysokości kar do przychodów albo osiągniętych z naruszeń korzyści. Tym bardziej zatem za nieuzasadnione i niezgodne z powołanymi wzorcami kontroli skarżąca uznaje przyjęcie w u.t.d. systemu sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości.
Skarżąca wskazała, że przepisy będące przedmiotem skargi w zaskarżonym brzmieniu już nie obowiązują, jednakże w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał nie umarza postępowania w przypadku utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, jeżeli wydanie orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Zdaniem skarżącej sytuacja taka ma miejsce w jej sprawie.
Ponadto, skarżąca przytoczyła tezy z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału dotyczącego sankcji administracyjnych.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy o TK.
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK w skardze należy wskazać, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawidłowe wykonanie tego obowiązku polega nie tylko na numerycznym wskazaniu postanowień Konstytucji i wyprowadzanych z nich zasad, z którymi – w ocenie skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, lecz także na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności, wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez ustawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja, uprawdopodabniająca stawiane zarzuty.
Trybunał przypomina, że gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”, skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna (por. postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). W postanowieniu z 26 listopada 2007 r. Trybunał wskazał, że „[z] oczywistą bezzasadnością mamy (…) do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219).
Trybunał na wstępie postanowił zwrócić uwagę na charakter administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w sprawie skarżącej. W drodze decyzji administracyjnej na skarżącą została nałożona kara pieniężna za wykonywanie przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.); umieszczania na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d.); umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.). Trybunał zauważa, że celem tych zakazów jest przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a „w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką” (R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 106). W postanowieniu z 26 września 2011r. (Ts 73/11, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 484) Trybunał wskazał, że wprowadzone zakazy zapobiegają obchodzeniu prawa co do obowiązku uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Weryfikacja podmiotów świadczących tego rodzaju usługi (w szczególności w kontekście szkoleń i egzaminów w zakresie transportu drogowego taksówką) i ich pojazdów jest bowiem niezbędna z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa klientom korzystającym z tych usług.
Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze zarzutów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów formalnych korzystania z tego środka ochrony praw i wolności. Istota zarzutów podniesionych w skardze konstytucyjnej dotyczy sankcji administracyjnej w ściśle określonej wysokości. W ocenie skarżącej brak „widełek”, oznaczający niemożność miarkowania administracyjnych kar pieniężnych przez uwzględnienie przy ich wymiarze takich okoliczności, jak np. waga naruszenia, stan majątkowy czy możliwości zarobkowe podmiotu podlegającego ukaraniu, prowadzi do pozbawienia danego podmiotu składników majątku, czyli faktycznego odjęcia prawa własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także ogranicza możliwość rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Trybunał uznaje, że zarzuty te mają charakter oczywiście bezzasadny.
Zdaniem skarżącej niekonstytucyjność regulacji u.t.d. polega na oderwaniu wymiaru kary od okoliczności danej sprawy i uzależnieniu jej jedynie od stwierdzenia zaistnienia naruszenia. Tymczasem, kwestionowane przez skarżącą cechy sankcji stanowią istotę administracyjnych kar pieniężnych. Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym administracyjnych kar pieniężnych wielokrotnie wskazywał, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (zob. wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Administracyjne kary pieniężne są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (zob. orzeczenie z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5). Sankcje administracyjne – stosowane automatycznie, z mocy ustawy – mają więc przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (por. wyrok z 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30). Mieści się zatem w reżimie tzw. odpowiedzialności obiektywnej (por. przywołany powyżej wyrok w sprawie P 19/06), co oznacza, że orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej (zob. Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 74). Biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko Trybunału w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, należy stwierdzić, że z samej istoty tych kar wynika, że nie muszą być one indywidualizowane. Umieszczenie ich w systemie odpowiedzialności obiektywnej oznacza bowiem, że są stosowane automatycznie, z mocy ustawy, z tytułu winy obiektywnej i że mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne.
W świetle powyższych ustaleń Trybunał stwierdza zatem, że zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zakwestionowaną normę – w zakresie, w jakim wyłącza możliwość miarkowania kary przez uwzględnienie okoliczności takich jak sytuacja majątkowa podmiotu ukaranego, możliwości zarobkowe czy stopień zawinienia – nie znajdują uzasadnienia i w odniesieniu do wskazanych praw pozbawione są podstaw.
Trybunał zaznacza przy tym, że – mimo iż nie budzi wątpliwości przysługiwanie ustawodawcy swobody określenia sankcji związanych np. z niedopełnieniem obowiązku (zob. wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89 i powołany tam wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2) – swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, na czele z zasadą państwa prawnego, jak również praw i wolności jednostki. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że przy określaniu sankcji za naruszenie prawa ustawodawca w szczególności musi respektować zasadę równości, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych bądź oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby uprawdopodobnić, że sankcje wynikające z zaskarżonej regulacji są oczywiście nieadekwatne, nieracjonalne czy niewspółmiernie dolegliwe. Skarżąca, formułując zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w prawa majątkowe (art. 64 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji), ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej „z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm u.t.d.”. Taki sposób argumentacji nie spełnia warunków art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Trybunał zwraca również uwagę, że podnoszony przez skarżącą fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Trybunał, biorąc pod uwagę powyższe, przypomina, że ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych, o ile nie przekroczy granic wyznaczonych przez Konstytucję.
W świetle powyższych uwag Trybunał stwierdza zatem, że podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia, co przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w tym zakresie.
Trybunał za oczywiście bezzasadny uznaje również zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji przez regulację będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi. Skarżąca zarzuca naruszenie prawa do sądu przez to, że administracyjna kara pieniężna określona jest ściśle, nie ma więc możliwości jej miarkowania ze względu np. na stopień zawinienia, czy sytuację majątkową ukaranego podmiotu – co w konsekwencji ogranicza rozpoznanie sprawy przez sąd jedynie do ustalenia (jak miało to miejsce w sprawie skarżącej), czy doszło do naruszenia zakazów, bez możliwości skontrolowania wymiaru nałożonej kary. Trybunał stwierdza zatem, że skoro określenie sztywnych kar pieniężnych nie budzi wątpliwości konstytucyjnych, to tym samym jako oczywiście bezzasadny należy ocenić zarzut ograniczenia kognicji sądu, będącego konsekwencją regulacji administracyjnej kary pieniężnej jako kary w ściśle określonym wymiarze. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że kognicja sądów administracyjnych ograniczona jest wyłącznie do oceny legalności decyzji.
W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.