Pełny tekst orzeczenia

385/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 10 lipca 2014 r.
Sygn. akt Ts 224/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.S. w sprawie zgodności:
art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) z art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 12 września 2012 r. (data nadania), R.S. (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 5, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:

2.1. W dniu 28 maja 2009 r. skarżący złożył do Wojewody Łódzkiego (dalej też: organ) „wniosek o uznanie za stronę postępowania” dotyczącego stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Czarnocinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1737/2 o powierzchni 0,85 ha. Wniosek ten był kilkakrotnie ponawiany i uzupełniany przez skarżącego. W treści pisma z 2 czerwca 2009 r. zatytułowanego „Wniosek o uznanie za stronę postępowania – ciąg dalszy” skarżący wspomniał, że podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości od Skarbu Państwa jest Ogólnopolskie Stowarzyszenie „Front Obrony Sprawiedliwości”. Do wniosku skarżący dołączył m.in. postanowienie o rejestracji tego stowarzyszenia i wyciąg ze jego statutu.
Wojewoda Łódzki, pismem z 9 września 2009 r. (znak: GN.V7723/K/2/1/2009/AGP), poinformował skarżącego, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są co do zasady Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz gmina, która to mienie przejmuje. Stroną powyższego postępowania może być inny podmiot, który przedstawi dokumenty, świadczące o tym, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Organ stwierdził, że skarżący – najemca jednego z lokali znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego – nie spełniał warunków do uznania go za stronę.

Od pisma Wojewody Łódzkiego skarżący wniósł odwołanie, które Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 4 grudnia 2009 r. uznał za niedopuszczalne.

W dniu 11 lutego 2010 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SAB/Łd 6/10) uwzględnił skargę i nakazał Wojewodzie Łódzkiemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego w charakterze strony w terminie trzydziestu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ powinien podjąć działanie, które pozwoli ustalić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić, czy wolą skarżącego było uznanie go – jako osoby fizycznej – za stronę, czy też jako osoba reprezentująca Stowarzyszenie zamierzał skorzystać z uprawnień określonych w art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Wykonując wytyczne sądu administracyjnego, Wojewoda Łódzki pismem z 17 stycznia 2011 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w powyższej kwestii. W piśmie z 27 stycznia 2011 r. skarżący oświadczył, co następuje: „(…) oświadczam, iż w chwili obecnej moją wolą jest, aby uznano mnie za stronę postępowania, jako osobę fizyczną, w trybie art. 28 KPA i w tym kierunku wnoszę o wydanie rozstrzygnięcia (…)”.

Pismem z 11 lutego 2011 r. (znak: GN.V.7723/K/2/1/2009/AGP) Wojewoda Łódzki poinformował skarżącego, że nie zachodzą przesłanki uznania go za stronę postępowania. Ponadto, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają o sposobie odmowy uznania danej osoby za stronę w postępowaniu. Osoba pozbawiona takiego statusu może jednak wnieść odwołanie od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wówczas organ odwoławczy zweryfikuje zasadność pozbawienia jej przymiotu strony.



2.2. W dniu 21 lutego 2011 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję komunalizacyjną (znak: GN.V.7723/K/2/1/2009/AGP), stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości skarbu Państwa, położonej w Czarnocinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1737/2 o powierzchni 0,85 ha.



2.3. W dniu 28 lutego 2011 r. skarżący jako Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia „Front Obrony Sprawiedliwości” złożył wniosek o dopuszczenie reprezentowanej przez niego organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 § 1 k.p.a.

W piśmie z 30 marca 2011 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że ze względu na zakończenie postępowania, wniosek Stowarzyszenia – reprezentowanego przez skarżącego – został uznany za bezprzedmiotowy.



2.4. Pismem z 22 marca 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o dopuszczenie go jako strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 19 października 2011 r. (sygn. akt II SAB/Łd 21/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego jak niezasadną.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy po stronie organu nie powstał ustawowy obowiązek do wydania rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania w formie decyzji albo postanowienia. Jednocześnie sąd zauważył, że pismem z 11 lutego 2011 r. organ poinformował skarżącego nie tylko o przyczynach nieuznania go za stronę postępowania, lecz także – zgodnie z wymaganiami art. 9 k.p.a. – o możliwości złożenia odwołania. Skarżący potwierdził doręczenie mu decyzji, więc tym łatwiej mógł skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, w której zarzucił sądowi administracyjnemu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, przez „bezkrytyczne przyjęcie”, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień bądź decyzji w zakresie odmowy uznania osoby fizycznej za stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem przyjęcie, iż po stronie Wojewody Łódzkiego nie powstał ustawowy obowiązek do wydania rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 147/12) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił zaskarżony wyrok (art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Wojewody Łódzkiego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd stwierdził, że załatwienie przez Wojewodę Łódzkiego sprawy skarżącego pismem informującym o braku podstaw do uznania go za stronę postępowania nie naruszało prawa, gdyż przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują w takiej sytuacji wydania przez organ decyzji albo postanowienia. Nie jest więc dopuszczalna – w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. – skarga na bezczynność organu, gdy załatwienie sprawy nie może nastąpić w drodze decyzji lub postanowienia i nie dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej; w takim przypadku skarga na pismo urzędowe organu – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.



3. Zdaniem skarżącego, art. 28 k.p.a. narusza prawo do sądu (art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji), zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), gwarantowane przez art. 5 ustawy zasadniczej wolność i prawa człowieka, zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów, warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie.

3. Skarżący przedmiotem rozpatrywanej skargi uczynił art. 28 k.p.a., który ma następujące brzmienie: „Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Przepisowi temu skarżący zarzucił naruszenie: z jednej strony – art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji, czyli norm ustawy zasadniczej dotyczących prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, z drugiej zaś – art. 2, art. 5 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zarówno z petitum, jak i uzasadnienia skargi konstytucyjnej, wynika, że wszystkie wskazane przez skarżącego przepisy ustawy zasadniczej zostały powołane jako wzorce samoistne.

4. W pierwszej kolejności Trybunał odniósł się do nieprawidłowego uczynienia samoistnymi wzorcami kontroli art. 2, art. 5 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

4.1. Artykuł 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ustawy zasadniczej wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

4.2. Powołany przez skarżącego art. 5 Konstytucji jest przepisem o charakterze ustrojowym i nie stanowi źródła praw i wolności o charakterze podmiotowym (zob. np. postanowienia TK z 25 sierpnia 2008 r., Ts 189/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 201 oraz 10 grudnia 2012 r., Ts 311/11, niepubl.).

4.3. Wywodzona z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasada równości nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem, nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesione musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn. SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną czynienie z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje on naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego odniesienia wyłącza możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

4.4. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 28 k.p.a. z art. 2, art. 5 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

5. Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji.

5.1. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący zarzucił, że art. 28 k.p.a. uniemożliwia wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia osoby fizycznej do postępowania administracyjnego jako strony.

5.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej – zwłaszcza w odniesieniu do powołanych przez skarżącego wzorców kontroli – jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które były podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, w procedurze inicjowanej skargą konstytucyjną przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydane zostało orzeczenie lub decyzja naruszająca konstytucyjne prawa lub wolności (zob. np. postanowienia TK z: 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91). Artykuł 79 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie takiego, który stanowił podstawę normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Innymi słowy: aby uznać skargę konstytucyjną za dopuszczalną, musi występować ścisła relacja (związek) pomiędzy treścią orzeczenia, zaskarżonym przepisem aktu normatywnego a postawionym zarzutem niezgodności tego przepisu z określoną normą konstytucyjną.

5.3. Pismem z 11 lutego 2011 r. (znak: GN.V.7723/K/2/1/2009/AGP) Wojewoda Łódzki poinformował skarżącego, że nie spełnił on kryteriów uznania go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i odmówił przyznania mu statusu strony. Uznawszy, że załatwienie wniosku skarżącego przez organ jedynie pismem urzędowym, a nie decyzją albo postanowieniem, stanowi bezczynność organu, skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego. Postanowieniem z 27 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 147/12) Naczelny Sąd Administracyjny (uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/11, oraz odrzucając skargę skarżącego na bezczynność Wojewody Łódzkiego) stwierdził, że: po pierwsze – rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w formie pisma urzędowego było zgodne z prawem, gdyż przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydania, w formie decyzji albo postanowienia, rozstrzygnięcia o odmowie uznania podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. za stronę postępowania; po drugie – art. 3 § 2 p.p.s.a. nie przyznaje sądowi administracyjnemu kognicji w sprawie badania, czy doszło do bezczynności organu administracyjnego, gdy wydanie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę nastąpić ma w piśmie urzędowym, a nie w drodze decyzji albo postanowienia, co skutkowało odrzuceniem skargi na bezczynność organu (na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

5.4. Uwzględniwszy powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 28 k.p.a. nie stanowił podstawy wydanego w sprawie skarżącego postanowienia z 27 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 147/12), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o braku sądowoadministracyjnej kognicji w sprawie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy załatwienie wniosku w postępowaniu administracyjnym nie może nastąpić w drodze decyzji albo postanowienia. Odrzucenie skargi skarżącego na bezczynność Wojewody Łódzkiego nastąpiło bowiem w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu treści art. 3 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – to nie art. 28 k.p.a. przesądził o braku sądowoadministracyjnej kontroli – zarzucanej przez skarżącego – bezczynności organu, lecz wyraźnie wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 3 § 2 p.p.s.a.

5.5. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna – w zakresie badania zgodności art. 28 k.p.a. z art. 45 ust. 1 , art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji – nie spełnia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

Wziąwszy pod uwagę powyższe, Trybunał postanowił jak w sentencji.