Pełny tekst orzeczenia

461/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 18 czerwca 2014 r.
Sygn. akt Ts 323/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Leon Kieres,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wodociągi Kłodzkie Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz. 82, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 17, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 grudnia 2013 r. (data nadania) Wodociągi Kłodzkie Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz. 82, ze zm.; dalej: ustawa o NIK) z art. 2, art. 7, art. 17, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skargę konstytucyjną złożono w związku z następującym stanem faktycznym. Postanowieniem z 13 września 2013 r. (nr LWR-4112-05-02/2012) Dyrektor Delegatury NIK we Wrocławiu odmówił skarżącej przyjęcia zastrzeżeń jako zgłoszonych przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o NIK prawo do zgłoszenia zastrzeżeń co do wystąpienia pokontrolnego przysługuje kierownikowi jednostki kontrolowanej, z uprawnienia tego nie może natomiast korzystać osoba przez niego upełnomocniona. Na to orzeczenie skarżąca wniosła zażalenie do Prezesa NIK, który podzielił argumentację Dyrektora Delegatury NIK i w postanowieniu z 8 października 2013 r. (znak: KPK/02210-08/13/AJ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skarżąca domaga się stwierdzenia niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK w zakresie, w jakim przepisy te „zakazują kierownikowi jednostki kontrolowanej działania przez pełnomocnika”. Zdaniem skarżącej w jej sprawie doszło do naruszenia prawa do „składania środków odwoławczych od decyzji kontrolującego” . Ponadto, według skarżącej, zakwestionowane przepisy ustawy o NIK są niezgodne z „zasadami demokratycznego państwa prawnego” i „stoją w sprzeczności z całym systemem obowiązującego prawa”. Skarżąca zarzuciła również, że przepisy będące przedmiotem skargi ograniczają swobodę działalności gospodarczej, która daje podmiotowi prowadzącemu taką działalność „możliwość działania przez profesjonalnych pełnomocników”. W skardze został także sformułowany zarzut niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, dotyczący braku możliwości poddania postanowienia Prezesa NIK kontroli sądu powszechnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać wiele przesłanek jej dopuszczalności. Zasadniczo zostały one określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków określonych dla pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wcześniej przywołanych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazania właściwych wzorców konstytucyjnych wyrażających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – w wyniku porównania treści wynikających z obu regulacji – wykazania ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna tych warunków nie spełnia.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza przede wszystkim, że skarżąca nie wykazał, iż naruszenie konstytucyjnych wolności i praw wynikało z niekonstytucyjnej treści kwestionowanego przepisu. Zdaniem Trybunału spełnienie tego warunku, określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, nie może sprowadzać się do przytoczenia treści odpowiedniego postanowienia Konstytucji i dotyczącego go orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, lecz musi polegać na uzasadnieniu zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Obowiązek ten jest konsekwencją nałożenia na skarżącego przez ustawodawcę ciężaru dowodu. Przedstawiana argumentacja powinna ponadto doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności przepisów prawa. Skarżąca ogranicza się jednak do sformułowania zarzutu, a jego uzasadnienie sprowadza do przytoczenia orzeczeń Trybunału odnoszących się do określonych postanowień Konstytucji. Czyni tak w przypadku wzorców kontroli określonych w art. 2, art. 7, art. 17 i art. 22 Konstytucji. Stąd należało uznać, że wniesiona przez nią skarga konstytucyjna w zakresie zarzutów niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o NIK z art. 2, art. 7, art. 17 i art. 22 Konstytucji nie spełnia warunków jej merytorycznego rozpoznania.
Kolejnym zarzut skarżącej polega na stwierdzeniu, że doszło do naruszenia jej prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) wyrażającego się w braku procedury odwoławczej od rozstrzygnięć organów NIK podejmowanych w trakcie postępowania kontrolnego. Zarzut ten skarżąca powiązała z treścią art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK. Przepisy te nie regulują jednak kwestii dopuszczalności drogi sądowej i z tego względu należało uznać, że skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, tj. nie wskazała ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją.
Innym uchybieniem formalnym skargi jest zaliczenie do jej podstawy tych postanowień Konstytucji, które nie pozostają w adekwatnym związku treściowym z przedmiotem skargi. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że jedną z cech skargi konstytucyjnej jest jej zindywidualizowany charakter. Wyraża się on w tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej rozpatrywanej sprawy. W postępowaniu skargowym zasadnicze znaczenie ma więc treść zarzutu niekonstytucyjności. Skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie ten przepis, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wtedy, gdy kwestionowany w skardze przepis determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77 oraz 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Aby ustalić, czy tak jest, trzeba odwołać się do sporu, w związku z którym wydano prawomocne orzeczenie, i odnieść jego podstawę prawną do przedmiotu zaskarżenia (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). W postępowaniu, w związku z którym wniesiono rozpatrywaną skargę konstytucyjną, nie rozstrzygano o wolności tworzenia i funkcjonowania samorządów zawodowych (art. 17 Konstytucji) ani o wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), lecz ustalono, które podmioty są uprawnione do zgłoszenia zastrzeżeń co do wystąpienia pokontrolnego NIK. Organy nie odnosiły się więc do wolności tworzenia i działania samorządu adwokackiego. Przedmiotem ich rozważań nie była również swoboda prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można bowiem utożsamiać proceduralnych praw spółki w postępowaniu administracyjnym z korzystaniem przez nią ze swobody działalności gospodarczej. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za odmową nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Dodatkowo należy podkreślić, że spółka – w związku z przeprowadzaną kontrolą – miała możliwość korzystania z usług profesjonalnych pełnomocników i ich wiedzy prawniczej. Ustawa o NIK zawęziła jedynie krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia zastrzeżeń co do wystąpienia pokontrolnego.
Skarga ma także inne uchybienia formalne. Wśród konstytucyjnych wzorców kontroli skarżąca wymieniła przepisy, które nie są źródłem praw podmiotowych w postępowaniu skargowym (art. 2, art. 7, art. 17 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do tego, by zmienić ten pogląd.
Skarżąca niewłaściwe zatem uczyniła art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (oraz inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby domagać się w skardze konstytucyjnej. Wyznacza ona jedynie standard tworzenia wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia nie da się zrekonstruować konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone.
Tym bardziej za podstawę skargi konstytucyjnej nie można uznać zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji ). Zasada ta ma charakter przedmiotowy (ustrojowy), jest adresowana do organów władzy publicznej i w związku z tym nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony można dochodzić za pomocą skargi konstytucyjnej. Tym samym sformułowanie zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy o NIK z art. 7 Konstytucji musiało skutkować stwierdzeniem niedopełnienia obowiązku wskazania podstawy wniesionej skargi.
Analogicznie należy ocenić wskazanie art. 17 ust. 1 Konstytucji jako podstawy skargi. Zgodnie z tym postanowieniem Konstytucji ˝[w] drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony˝. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2008 r.: „powołane postanowienie zawiera normę ustrojową i nie stanowi podstawy do konstruowania odrębnego prawa lub wolności konstytucyjnej, których naruszenie mogłoby być zarzucane w trybie kontroli konstytucyjnej inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej” (SK 16/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45, pkt III.6). W cytowanym wyroku powtórzono treści wyrażane we wcześniejszym orzecznictwie. Przykładowo, w wyroku z 22 listopada 2004 r. Trybunał wskazał, że art. 17 Konstytucji ma charakter ustrojowoprawny i że jest „oczywiste, że sam fakt przynależności do korporacji zawodowej nie tworzy praw konstytucyjnych” (SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Powyższe stanowisko wiąże się z poglądem przedstawionym w sprawie o sygn. P 21/02, w której Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił znaczenie normatywne art. 17 Konstytucji następująco: „[u]normowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania »pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów«. Ma być ona sprawowana – z wyraźnego nakazu ustrojodawcy – »w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony«. Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej »pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów«. Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości – w sensie merytorycznym i prawnym – czynności składających się na »wykonywanie zawodów«. (...) Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej »pieczy«. Ramy te determinuje »interes publiczny«. Sprawowana piecza służyć powinna – mocą postanowienia konstytucyjnego – ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie »sprawowania pieczy« podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę” (OTK ZU 2/A/2004, poz. 9, pkt III.2).
Z powyższego wynika, że art. 17 ust. 1 Konstytucji nie może być samoistnym wzorcem kontroli w postępowaniu skargowym.
Także art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest samodzielnym wzorcem kontroli. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje (…) w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia prawa do równego traktowania, powinna wskazać, w zakresie jakiej wolności lub prawa konstytucyjnego doszło do tego naruszenia. Skarżąca połączyła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji z prawem do składania środków odwoławczych w postępowaniu przed organami NIK. Nie wyjaśniła przy tym, czy Konstytucja takie prawo poręcza i które z jej postanowień jest jego podstawą normatywną. Nie przedstawiła też żadnych wyjaśnień dotyczących treści tego prawa i jego przedmiotu jego ochrony. Z powyższych względów należało więc odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie zarzutu niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o NIK z art. 2, art. 7, art. 17 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że kontrola konstytucyjności norm prawnych opiera się na założeniu niesprzeczności zhierarchizowanego systemu prawa, w którym istnieją akty prawne o różnej mocy prawnej, przy czym akty prawne niższego rzędu nie powinny być sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Rolą Trybunału jest orzekanie o zgodności przepisów niższej rangi z przepisami wyższej rangi (zob. m.in. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; a także wyrok z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania wzajemnej zgodności aktów prawnych tej samej rangi. Skarżąca twierdzi, że kwestionowane przepisy ustawy o NIK są niezgodne z art. 95 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.) oraz z art. 201 ustawy z dnia15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030, ze zm.). Domaga się ona treściowego porównania norm prawnych tego samego rzędu. Skoro jednak regulacje te mają taką samą moc prawną, to niemożliwe jest ustalenie prymatu którejkolwiek z nich, a tym samym – rozstrzygnięcie, czy są one sprzeczne. Wydanie orzeczenia w tym zakresie jest więc niedopuszczalne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Wziąwszy pod uwagę powyższe względy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.