Tw 8/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
2/1/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 5 lutego 2014 r.
Sygn. akt Tw 8/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodnicząca
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Marek Kotlinowski,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 2 lutego 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych (dalej: POPON) o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 1 pkt 7 w związku z art. 14 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 26a ust. 1a1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 19 listopada 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]).
2.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustalony przez POPON zakres zaskarżenia (żądanie zbadania zgodności art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wykroczył poza granice przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców ograniczonej rzeczowo zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wprowadzenie do ustawy o rehabilitacji art. 26a ust. 1a1 przez art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej nie powoduje zmiany w katalogu uprawnień pracodawcy w relacji do pracownika w ramach łączącego ich stosunku pracy. W ocenie Trybunału nie można było zatem twierdzić, że problem konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie stanowiła kwestia „odpowiedniego okresu pozwalającego pracodawcy dostosować swą sytuację do zmienionej sytuacji prawnej”. W konsekwencji POPON nie mógł skutecznie przekonywać, że występuje o zbadanie zgodności art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji z perspektywy rzekomo naruszonych nowelizacją uprawnień jego członków jako pracodawców. Ponadto, żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanym wzorcem, zakładało w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu nowelizacji na sytuację ekonomiczną (rentowność) przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie należy do jego kompetencji rozpatrywanie tak postawionych zarzutów.
2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie mieści się w zakresie działania POPON, inicjującej postępowanie z pozycji organizacji pracodawców, występowanie z żądaniem kontroli art. 1 pkt 7 w związku z art. 14 ustawy zmieniającej, a zatem wnioskowanie w interesie przedsiębiorców w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej i obciążeń daninami publicznoprawnymi (zasada zaufania przedsiębiorcy do państwa i stanowionego prawa, zasada ochrony interesów w toku przedsiębiorców – wywodzone przez wnioskodawcę z art. 2 Konstytucji).
3. W zażaleniu z 30 listopada 2012 r. wnioskodawca wnosi „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie dalszego biegu wnioskowi”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. W zażaleniu POPON zarzuca Trybunałowi „naruszenie art. 191 ust. 2 Konstytucji (…) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) przez przyjęcie, że Wnioskodawczyni (…) nie spełniła kryterium wyznaczonego przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. wystąpiła o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw nieobjętych zakresem jej działania”.
3. Na poparcie swojego stanowiska POPON powołuje się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r. (K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził: „brak jest normy, która nakazywałaby ograniczać kompetencje pracodawców w zakresie inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych do tych tylko, które określają prawa i obowiązki pracodawców w stosunkach pracy”. Wnioskodawca twierdzi ponadto, że „w szeregu orzeczeń wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w związku z kwestionowaniem przez organizacje pracodawców nowelizowanych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, które pogarszały sytuację ekonomiczną zrzeszonych w nim pracodawców, nie kwestionowano legitymacji tych organizacji do inicjowania postępowań przed Trybunałem. Tytułem przykładu można wskazać wyrok z 25 września 2000 r. (sygn. K 26/99), wyrok z 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 45/01), czy też wyrok z 21 marca 2006 r. (sygn. K 13/05)”.
3.1. W odniesieniu do przywołanego stanowiska trzeba przede wszystkim przypomnieć, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje a casu ad casum i obejmuje wyłącznie konkretny – oparty na jednej określonej uchwale w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm – wniosek, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. postanowienia TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 48/2011, poz. 284 oraz 12 stycznia 2012 r., Tw 22/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 2, a także wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56).
3.2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podkreśla, że pogląd, zgodnie z którym pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, jest już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony. Został on potwierdzony w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2), podjętym po wydaniu powołanych przez wnioskodawcę wyroków Trybunału Konstytucyjnego z: 28 stycznia 2003 r. (K 2/02), 25 września 2000 r. (K 26/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 186), 25 czerwca 2002 r. (K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46) i aktualnie nie budzi wątpliwości (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności uzasadniających odejście w rozpatrywanej sprawie od stanowiska zajętego w dotychczasowej judykaturze sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie zasługują na uwzględnienie.
4. POPON przekonuje, że „w myśl art. 11 pkt 1 statutu, cele i zadania Wnioskodawczyni obejmują ochronę i reprezentowanie interesów prawnych i gospodarczych pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne przed organami administracji publicznej, sądami, Trybunałem Konstytucyjnym, organizacjami społecznymi i innymi podmiotami oraz wobec związków zawodowych. Z kolei, w myśl pkt 4a tego artykułu, zadaniem Wnioskodawczyni jest również dbanie i przestrzeganie zasad prawnych i etycznych, a w szczególności równości szans i poszanowania godności osób niepełnosprawnych przez pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. (…) Skoro do zadań Wnioskodawczyni należy podejmowanie działań zmierzających do ochrony i reprezentowanie interesów prawnych i gospodarczych pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, to niewątpliwie przywołane wyżej [zaskarżone] przepisy dotyczą spraw objętych ich zakresem działania”.
W odniesieniu do przytoczonego stanowiska należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy art. 11 pkt 1 statutu POPON brzmi: „działalność gospodarczą Związek prowadzi na terenie kraju oraz za granicą, zgodnie z obowiązującymi przepisami”, natomiast art. 11 pkt 4a statutu nie istnieje, co Trybunał ustalił na podstawie załączonego do wniosku statutu.
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uprawnienie do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest oparte na normie rangi konstytucyjnej. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy traktować autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy o organizacjach pracodawców. Choć są to pojęcia naturalnie ze sobą powiązane, to nie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w art. 191 ust. 2 Konstytucji jest mowa o „ich [podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, tzn. organizacji pracodawców w autonomicznym rozumieniu konstytucyjnym] zakresie działania”. W konsekwencji użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji pojęcie zakresu działania także należy traktować autonomicznie.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym przyjęcie w Konstytucji nazwy „organizacja pracodawców”, a nie „organizacja osób prowadzących działalność gospodarczą” lub „organizacja przedsiębiorców”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustrojodawca chciał objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro ustawodawca konstytucyjny nie przyjął powyższego rozwiązania, to zdolność wnioskowa organizacji pracodawców dotyczy tylko interesów ich członków jako pracodawców, tym bardziej że istnieją kategorie pracodawców, które z założenia nie mogą lub nie muszą prowadzić działalności gospodarczej (por. powołane postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02).
5. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zażaleniu POPON wprost przyznaje, że po pierwsze, „znowelizowany przepis art. 26a dotyczy formalnie stosunków pomiędzy przedsiębiorcą a Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych”, po drugie, „uprawnienie unormowane w art. 22 ustawy nie jest uprawnieniem przysługującym wobec pracownika”. Wnioskodawca przekonuje, że „art. 22 ustawy o rehabilitacji (…), zmieniony artykułem 1 pkt 7 ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (…) ustanawia (…) bodziec ekonomiczny dla wchodzenia z takim pracodawcą w stosunki handlowe przez nabywców towarów i usług”. POPON twierdzi, że „ingerencja ustawodawcza modyfikuje (…) ekonomiczną treść stosunku prawnego. Nie różni się ona niczym od tej, w której na pracodawcę zostałby nałożony dodatkowy obowiązek prawny wobec pracowników”.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie przypomniał, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dostrzega okoliczności przemawiających za odstąpieniem w rozpoznawanej sprawie od poglądu utrwalonego w dotychczasowej judykaturze Trybunału.
6. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „objęte wnioskiem przepisy (…) wpływają negatywnie na sytuację ekonomiczną pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Dotykają więc sfery ich interesów ekonomicznych”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest czymś naturalnym, że normatywna regulacja sfery gospodarczej rzutuje na sytuację ekonomiczną całego społeczeństwa, w szczególności zaś – przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny zwraca natomiast uwagę, że przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, ani statusu pracodawcy, ani pracownika. W konsekwencji nie wyznaczają relacji pracodawca – pracownik, której niekonstytucyjność uzasadniłaby wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie (zob. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 i wymienione tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie istnienia po stronie organizacji pracodawców uprawnienia do podważania konstytucyjności przepisów prawnych tylko dlatego, że oddziałują one na funkcjonowanie zrzeszonych w niej przedsiębiorców, prowadziłoby do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej wspomnianego podmiotu na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, i w konsekwencji równałoby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
7. POPON twierdzi, że „przepisy [ustawy o rehabilitacji] mają specyficzny charakter i są ściśle związane z realizacją przez organy państwa wynikającego z art. 69 Konstytucji obowiązku udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym. Poprzez działanie mechanizmów unormowanych w tej ustawie państwo udziela bowiem wsparcia o charakterze socjalnym osobom będącym osobami niepełnosprawnymi, pozostającymi w stosunkach pracy. Owo wsparcie nie odbywa się jednak poprzez podejmowanie przez organy państwa działań bezpośrednio wobec osób niepełnosprawnych, lecz w ramach stosunków pracy, w których pozostają te osoby”. Zdaniem POPON „pracodawca zostaje obciążony nie tylko zwykłymi ryzykami ekonomicznymi jakie towarzysz[ą] prowadzeniu działalności i zatrudnianiu każdej kategorii pracowników, lecz również ryzykami »socjalnymi«, związanymi z zatrudnianiem szczególnej kategorii pracowników, jakimi są osoby niepełnosprawne”.
W odniesieniu do przywołanego stanowiska należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie odmawia organizacjom pracodawców korzystania – w celu obrony, czy to interesów gospodarczych zrzeszonych w nich członków, czy to interesów osób niepełnosprawnych – z możliwości, jaką daje w kontekście zdolności wnioskowej art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
8. POPON zarzuca, że „w swoim postanowieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przywołane wzorce kontroli [art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji] świadczą o tym, iż występuje ona w celu ochrony praw osób niepełnosprawnych (interes ogólnospołeczny), nie zaś obrony praw pracodawcy w stosunku do pracowników”. W ocenie wnioskodawcy „należy oddzielić kwestię legitymacji do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i kwestię możliwości powoływania określonych wzorców konstytucyjnych. Przepis art. 191 ust. 1 Konstytucji nie posługuje się bowiem pojęciem interesu prawnego przy konstruowaniu legitymacji do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Legitymację tę wyznacza jedynie zakres działania podmiotu wymienionego w tym przepisie. (…) Wobec tego może ona powoływać wszelkie wzorce konstytucyjne, przez pryzmat których będzie oceniany kwestionowany przepis”.
Ustosunkowując się do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że o tym, z pozycji którego z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 inicjator postępowania występuje o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, świadczą postawione zarzuty. Wzorce kontroli stanowią normatywny wyraz praw, które ustrojodawca gwarantuje określonym kategoriom podmiotów. Stąd powołane przez wnioskodawcę przepisy Konstytucji muszą odpowiadać uprawnieniom, do obrony których organizacja pracodawców jest powołana z samej natury rzeczy (adekwatność).
9. POPON zarzuca że „w swoim postanowieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał (…), że Wnioskodawczyni nie udowodniła, iż vacatio legis przewidziana w ustawie jest niedostateczna”.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu twierdzenia, z którym polemizuje POPON. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby ustosunkowywania się do przytoczonego stanowiska wnioskodawcy.
10. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 5 lutego 2014 r.
Sygn. akt Tw 8/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodnicząca
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Marek Kotlinowski,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 2 lutego 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Polskiej Organizacji Pracodawców Osób Niepełnosprawnych (dalej: POPON) o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 1 pkt 7 w związku z art. 14 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 226, poz. 1475; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 26a ust. 1a1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 19 listopada 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]).
2.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustalony przez POPON zakres zaskarżenia (żądanie zbadania zgodności art. 26a ust. 1a1 ustawy o rehabilitacji z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wykroczył poza granice przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców ograniczonej rzeczowo zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że wprowadzenie do ustawy o rehabilitacji art. 26a ust. 1a1 przez art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej nie powoduje zmiany w katalogu uprawnień pracodawcy w relacji do pracownika w ramach łączącego ich stosunku pracy. W ocenie Trybunału nie można było zatem twierdzić, że problem konstytucyjny w rozpatrywanej sprawie stanowiła kwestia „odpowiedniego okresu pozwalającego pracodawcy dostosować swą sytuację do zmienionej sytuacji prawnej”. W konsekwencji POPON nie mógł skutecznie przekonywać, że występuje o zbadanie zgodności art. 1 pkt 10 lit. b w związku z art. 14 pkt 1 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji z perspektywy rzekomo naruszonych nowelizacją uprawnień jego członków jako pracodawców. Ponadto, żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanym wzorcem, zakładało w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu nowelizacji na sytuację ekonomiczną (rentowność) przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie należy do jego kompetencji rozpatrywanie tak postawionych zarzutów.
2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie mieści się w zakresie działania POPON, inicjującej postępowanie z pozycji organizacji pracodawców, występowanie z żądaniem kontroli art. 1 pkt 7 w związku z art. 14 ustawy zmieniającej, a zatem wnioskowanie w interesie przedsiębiorców w kontekście prowadzenia działalności gospodarczej i obciążeń daninami publicznoprawnymi (zasada zaufania przedsiębiorcy do państwa i stanowionego prawa, zasada ochrony interesów w toku przedsiębiorców – wywodzone przez wnioskodawcę z art. 2 Konstytucji).
3. W zażaleniu z 30 listopada 2012 r. wnioskodawca wnosi „o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie dalszego biegu wnioskowi”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. W zażaleniu POPON zarzuca Trybunałowi „naruszenie art. 191 ust. 2 Konstytucji (…) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) przez przyjęcie, że Wnioskodawczyni (…) nie spełniła kryterium wyznaczonego przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. wystąpiła o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw nieobjętych zakresem jej działania”.
3. Na poparcie swojego stanowiska POPON powołuje się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r. (K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził: „brak jest normy, która nakazywałaby ograniczać kompetencje pracodawców w zakresie inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych do tych tylko, które określają prawa i obowiązki pracodawców w stosunkach pracy”. Wnioskodawca twierdzi ponadto, że „w szeregu orzeczeń wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w związku z kwestionowaniem przez organizacje pracodawców nowelizowanych przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, które pogarszały sytuację ekonomiczną zrzeszonych w nim pracodawców, nie kwestionowano legitymacji tych organizacji do inicjowania postępowań przed Trybunałem. Tytułem przykładu można wskazać wyrok z 25 września 2000 r. (sygn. K 26/99), wyrok z 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 45/01), czy też wyrok z 21 marca 2006 r. (sygn. K 13/05)”.
3.1. W odniesieniu do przywołanego stanowiska trzeba przede wszystkim przypomnieć, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje a casu ad casum i obejmuje wyłącznie konkretny – oparty na jednej określonej uchwale w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm – wniosek, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. postanowienia TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 48/2011, poz. 284 oraz 12 stycznia 2012 r., Tw 22/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 2, a także wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56).
3.2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podkreśla, że pogląd, zgodnie z którym pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, jest już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony. Został on potwierdzony w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2), podjętym po wydaniu powołanych przez wnioskodawcę wyroków Trybunału Konstytucyjnego z: 28 stycznia 2003 r. (K 2/02), 25 września 2000 r. (K 26/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 186), 25 czerwca 2002 r. (K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46) i aktualnie nie budzi wątpliwości (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności uzasadniających odejście w rozpatrywanej sprawie od stanowiska zajętego w dotychczasowej judykaturze sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie zasługują na uwzględnienie.
4. POPON przekonuje, że „w myśl art. 11 pkt 1 statutu, cele i zadania Wnioskodawczyni obejmują ochronę i reprezentowanie interesów prawnych i gospodarczych pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne przed organami administracji publicznej, sądami, Trybunałem Konstytucyjnym, organizacjami społecznymi i innymi podmiotami oraz wobec związków zawodowych. Z kolei, w myśl pkt 4a tego artykułu, zadaniem Wnioskodawczyni jest również dbanie i przestrzeganie zasad prawnych i etycznych, a w szczególności równości szans i poszanowania godności osób niepełnosprawnych przez pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. (…) Skoro do zadań Wnioskodawczyni należy podejmowanie działań zmierzających do ochrony i reprezentowanie interesów prawnych i gospodarczych pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, to niewątpliwie przywołane wyżej [zaskarżone] przepisy dotyczą spraw objętych ich zakresem działania”.
W odniesieniu do przytoczonego stanowiska należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy art. 11 pkt 1 statutu POPON brzmi: „działalność gospodarczą Związek prowadzi na terenie kraju oraz za granicą, zgodnie z obowiązującymi przepisami”, natomiast art. 11 pkt 4a statutu nie istnieje, co Trybunał ustalił na podstawie załączonego do wniosku statutu.
Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uprawnienie do kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest oparte na normie rangi konstytucyjnej. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pojęcie organizacji pracodawców, użyte w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy traktować autonomicznie wobec takiego samego pojęcia na gruncie ustawy o organizacjach pracodawców. Choć są to pojęcia naturalnie ze sobą powiązane, to nie muszą być w pełni tożsame pod względem swego znaczenia i zakresu.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w art. 191 ust. 2 Konstytucji jest mowa o „ich [podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, tzn. organizacji pracodawców w autonomicznym rozumieniu konstytucyjnym] zakresie działania”. W konsekwencji użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji pojęcie zakresu działania także należy traktować autonomicznie.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym przyjęcie w Konstytucji nazwy „organizacja pracodawców”, a nie „organizacja osób prowadzących działalność gospodarczą” lub „organizacja przedsiębiorców”, ma istotne znaczenie dla wyznaczenia kręgu podmiotów mających uprawnienie do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w roli wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustrojodawca chciał objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Skoro ustawodawca konstytucyjny nie przyjął powyższego rozwiązania, to zdolność wnioskowa organizacji pracodawców dotyczy tylko interesów ich członków jako pracodawców, tym bardziej że istnieją kategorie pracodawców, które z założenia nie mogą lub nie muszą prowadzić działalności gospodarczej (por. powołane postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02).
5. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zażaleniu POPON wprost przyznaje, że po pierwsze, „znowelizowany przepis art. 26a dotyczy formalnie stosunków pomiędzy przedsiębiorcą a Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych”, po drugie, „uprawnienie unormowane w art. 22 ustawy nie jest uprawnieniem przysługującym wobec pracownika”. Wnioskodawca przekonuje, że „art. 22 ustawy o rehabilitacji (…), zmieniony artykułem 1 pkt 7 ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (…) ustanawia (…) bodziec ekonomiczny dla wchodzenia z takim pracodawcą w stosunki handlowe przez nabywców towarów i usług”. POPON twierdzi, że „ingerencja ustawodawcza modyfikuje (…) ekonomiczną treść stosunku prawnego. Nie różni się ona niczym od tej, w której na pracodawcę zostałby nałożony dodatkowy obowiązek prawny wobec pracowników”.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie przypomniał, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dostrzega okoliczności przemawiających za odstąpieniem w rozpoznawanej sprawie od poglądu utrwalonego w dotychczasowej judykaturze Trybunału.
6. Wnioskodawca koncentruje się na dowodzeniu, że „objęte wnioskiem przepisy (…) wpływają negatywnie na sytuację ekonomiczną pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Dotykają więc sfery ich interesów ekonomicznych”.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jest czymś naturalnym, że normatywna regulacja sfery gospodarczej rzutuje na sytuację ekonomiczną całego społeczeństwa, w szczególności zaś – przedsiębiorców. Trybunał Konstytucyjny zwraca natomiast uwagę, że przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, ani statusu pracodawcy, ani pracownika. W konsekwencji nie wyznaczają relacji pracodawca – pracownik, której niekonstytucyjność uzasadniłaby wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie (zob. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 i wymienione tam orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie istnienia po stronie organizacji pracodawców uprawnienia do podważania konstytucyjności przepisów prawnych tylko dlatego, że oddziałują one na funkcjonowanie zrzeszonych w niej przedsiębiorców, prowadziłoby do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej wspomnianego podmiotu na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, i w konsekwencji równałoby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
7. POPON twierdzi, że „przepisy [ustawy o rehabilitacji] mają specyficzny charakter i są ściśle związane z realizacją przez organy państwa wynikającego z art. 69 Konstytucji obowiązku udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym. Poprzez działanie mechanizmów unormowanych w tej ustawie państwo udziela bowiem wsparcia o charakterze socjalnym osobom będącym osobami niepełnosprawnymi, pozostającymi w stosunkach pracy. Owo wsparcie nie odbywa się jednak poprzez podejmowanie przez organy państwa działań bezpośrednio wobec osób niepełnosprawnych, lecz w ramach stosunków pracy, w których pozostają te osoby”. Zdaniem POPON „pracodawca zostaje obciążony nie tylko zwykłymi ryzykami ekonomicznymi jakie towarzysz[ą] prowadzeniu działalności i zatrudnianiu każdej kategorii pracowników, lecz również ryzykami »socjalnymi«, związanymi z zatrudnianiem szczególnej kategorii pracowników, jakimi są osoby niepełnosprawne”.
W odniesieniu do przywołanego stanowiska należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie odmawia organizacjom pracodawców korzystania – w celu obrony, czy to interesów gospodarczych zrzeszonych w nich członków, czy to interesów osób niepełnosprawnych – z możliwości, jaką daje w kontekście zdolności wnioskowej art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.
8. POPON zarzuca, że „w swoim postanowieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przywołane wzorce kontroli [art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 69 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji] świadczą o tym, iż występuje ona w celu ochrony praw osób niepełnosprawnych (interes ogólnospołeczny), nie zaś obrony praw pracodawcy w stosunku do pracowników”. W ocenie wnioskodawcy „należy oddzielić kwestię legitymacji do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i kwestię możliwości powoływania określonych wzorców konstytucyjnych. Przepis art. 191 ust. 1 Konstytucji nie posługuje się bowiem pojęciem interesu prawnego przy konstruowaniu legitymacji do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. Legitymację tę wyznacza jedynie zakres działania podmiotu wymienionego w tym przepisie. (…) Wobec tego może ona powoływać wszelkie wzorce konstytucyjne, przez pryzmat których będzie oceniany kwestionowany przepis”.
Ustosunkowując się do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że o tym, z pozycji którego z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 inicjator postępowania występuje o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, świadczą postawione zarzuty. Wzorce kontroli stanowią normatywny wyraz praw, które ustrojodawca gwarantuje określonym kategoriom podmiotów. Stąd powołane przez wnioskodawcę przepisy Konstytucji muszą odpowiadać uprawnieniom, do obrony których organizacja pracodawców jest powołana z samej natury rzeczy (adekwatność).
9. POPON zarzuca że „w swoim postanowieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał (…), że Wnioskodawczyni nie udowodniła, iż vacatio legis przewidziana w ustawie jest niedostateczna”.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu twierdzenia, z którym polemizuje POPON. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby ustosunkowywania się do przytoczonego stanowiska wnioskodawcy.
10. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.