Pełny tekst orzeczenia

4/1/B/2010

POSTANOWIENIE
z dnia 3 lutego 2010 r.
Sygn. akt Tw 25/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Adam Jamróz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 1, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 1048) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 1 pkt 2, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 1048) z art. 2, art. 20 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 3 lit. g, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 43, art. 56, art. 87, art. 96, art. 98 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan o zbadanie zgodności art. 1 pkt 1, art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 127, poz. 1048; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 1 pkt 2, art. 2 i art. 4 ustawy zmieniającej z art. 2, art. 20 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 3 lit. g, art. 4 ust. 1, art. 10, art. 43, art. 56, art. 87, art. 96, art. 98 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II; dalej: TWE).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 2009 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez wskazanie przepisu prawa lub statutu pozwalającego stwierdzić, że zaskarżone przepisy należą do spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, mając na uwadze, że organizacji pracodawców (jej władzom) nie przysługuje legitymacja procesowa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w obronie interesów gospodarczych swoich członków (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2, które zostało podjęte po wydaniu powołanego we wniosku wyroku TK z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4), a także doręczenie oryginału i 4 (czterech) odpisów decyzji lub inaczej nazwanego aktu, w którym wnioskodawca wyraża wolę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
W piśmie z 2 grudnia 2009 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).
Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dlatego wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, że zaskarżony przepis dotyczy bezpośrednio realizacji zadań wynikających z norm o charakterze konstytucyjnym, ustawowym, jak również statutowym w przypadku podmiotów prywatnych (por. postanowienie TK z 10 października 2003 r., Tw 11/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 203 i powołane tam orzeczenia). Uprawnienie ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców do złożenia wniosku w celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ma więc charakter szczególny, immanentnie związany z jednym z atrybutów (zatrudnianiem pracowników), który cechuje działalność prowadzoną przez te podmioty.
Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej orzeczeniu stwierdził, na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest „reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy”. W konsekwencji, prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie spraw odnoszących się do relacji pracodawca – pracownik. Uprawnienie to stanowi niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a wspólne wymienienie związków zawodowych i organizacji pracodawców w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji potwierdza jednoznacznie, że wolą ustrojodawcy było ograniczenie zdolności wnioskowej tych podmiotów do spraw z zakresu stosunku pracy.
Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienia TK z: 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6; 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105; 20 czerwca 2005 r., Tw 16/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 212; 7 września 2005 r., Tw 28/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 183; 16 marca 2006 r., Tw 58/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 163; 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196).

2. W świetle powyższych wyjaśnień, należy zatem zbadać, czy PKPP Lewiatan, kwestionując zgodność zaskarżonych przepisów, spełnia kryterium wyznaczone przez art. 191 ust. 2 Konstytucji, tzn. występuje o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jej zakresem działania.

2.1. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej (art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 159, poz. 1667, ze zm.; dalej: ustawa zmieniana) pozwala stwierdzić, że jego adresatem są otwarte fundusze emerytalne. Od strony przedmiotowej przepis ten dopuszcza pobieranie opłaty wyłącznie w formie potrącenia (dokonywanego przed przeliczeniem składek na jednostki rozrachunkowe) określonej procentowo kwoty z wpłacanych składek, nie większej niż 3,5%. Zaskarżony art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej (art. 136 ust. 2a ustawy zmienianej) jako podmiotowo skierowany do otwartych funduszy emerytalnych, przewiduje możliwość pokrywania przez nie bezpośrednio ze swoich aktywów także kosztów zarządzania funduszem przez towarzystwo według stawki ustalonej w statucie, jednak nieprzekraczającej kwot obliczonych według skali określonej w tym przepisie (art. 136 ust. 2a ustawy zmienianej). Kolejny zaskarżony art. 2 ustawy zmieniającej uchyla wymienione w nim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1651). Ostatni kwestionowany art. 4 ustawy zmieniającej jest przepisem końcowym, rozstrzygającym o dacie wejścia w życie tej ustawy.

2.2. PKPP Lewiatan zarzuca, że przepisy objęte wnioskiem naruszają art. 2 Konstytucji (zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony praw słusznie nabytych wraz z wynikającą z niej zasadą ochrony interesów w toku, a także zasady przyzwoitej legislacji); art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji (zasadę swobody działalności gospodarczej); art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności); art. 32 Konstytucji (zasadę równości) oraz art. 10 TWE (zasadę lojalności), art. 43 TWE (zasadę swobody przedsiębiorczości), art. 56 TWE (zasadę swobody przepływu kapitału), art. 2, art. 3 lit. g, art. 4 ust. 1, art. 96 i art. 98 TWE (zasadę ochrony prawidłowej konkurencji) oraz art. 87 TWE (zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa).

2.3. Wnioskodawca twierdzi, że „kwestionowane przepisy ustawy mają (…) bezpośredni wpływ na zmianę dotychczasowej sytuacji prawnej części pracodawców zrzeszonych w Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, związanej z zatrudnianiem pracowników”, bowiem „zaskarżone przepisy, pogarszając sytuację finansową pracodawców, wpływają (…) także na stan i koszt zatrudnienia pracowników przez pracodawców” oraz „rynek pracy”, tym samym – w ocenie wnioskodawcy – „kwestionowane przepisy ustawy w sposób pośredni dotyczą relacji pracodawca-pracownik wynikającej ze stosunku pracy”.

2.4. Należy przypomnieć, że normatywna regulacja sfery gospodarczej rzutuje na sytuację ekonomiczną całego społeczeństwa, w szczególności zaś – przedsiębiorców i zatrudnianych przez nich osób fizycznych. Zaskarżone przepisy mają wpływ na interesy gospodarcze powszechnych towarzystw emerytalnych (PTE), które aby utrzymać swoją rentowność na względnym poziomie, powinny doprowadzić do obniżenia zatrudnienia. Znamienne jest, że podmioty te, rozwiązując z pracownikiem umowę o pracę, zobowiązane są stosować przepisy prawa pracy, bowiem kwestionowana ustawa nie wprowadza w tym zakresie żadnych nowych unormowań szczególnych, które miałyby ułatwiać lub utrudniać PTE redukcję zatrudnienia (np. skrócenie lub wydłużenie okresu wypowiedzenia). Trybunał Konstytucyjny zwraca natomiast uwagę, że przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, ani statusu pracodawcy, ani pracownika. W konsekwencji nie wyznaczają relacji pracodawca-pracownik, których niekonstytucyjność uzasadniłaby wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie.

3. Oceniając wniosek w aspekcie przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez członków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan.

3.1. Jak podkreśla sam wnioskodawca, „istota złożonego wniosku koncentruje się wokół wątpliwości związanych z zakresem ograniczeń niektórych aspektów działalności gospodarczej – zasadą swobody działalności gospodarczej, zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadami określonymi w TWE”. Tym samym przyznaje, że w niniejszej sprawie chodzi o „naruszenie przez akt normatywny podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, w tym członków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych (…)”. Wnioskodawca występuje zatem w obronie praw przedsiębiorców, nie zaś praw pracodawców. Nie ulega bowiem wątpliwości, że członkowie PKPP Lewiatan korzystają ze swobody działalności gospodarczej dlatego, że są przedsiębiorcami, nie zaś z uwagi na przysługujący im status pracodawcy.

3.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem ponownie, że podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji mogą wnioskować o zbadanie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych wyznaczających bezpośrednio relacje między pracodawcą a pracownikiem (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Natomiast ustalony przez Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan zakres zaskarżenia nie mieści się w granicach wyznaczonych dla podmiotów o ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe jest uzasadnione charakterem prawnym przepisów poddanych kontroli (z uwagi na ich stronę podmiotową i przedmiotową) w kontekście przyznanej organizacjom pracodawców zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, lecz przede wszystkim powołanymi wzorcami kontroli tzn. art. 2, art. 10, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji oraz postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że „ograniczenie wynagrodzenia z tytułu opłaty za zarządzanie nie dotyczy PTE, których aktywa nie osiągną wielkości przyjętego w ustawie limitu. Powyższa zmiana umacnia tym samym sytuację mniejszych funduszy, które z uwagi na mniejsze aktywa będą jeszcze przez wiele lat pobierały większe opłaty z tytułu zarządzania otwartym funduszem i nie będą w najbliższym czasie narażone na niekorzystne konsekwencje finansowe wynikające z ustawy. Cel ustawy polegający na nieuzasadnionym znacznym uprzywilejowaniu jednych podmiotów przy jednoczesnym pogorszeniu warunków gospodarczych dla podmiotów z nimi konkurujących pozostaje w sprzeczności z zasadami równości oraz społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej. Jednym z założeń ustawy jest sztuczne zrównanie udziałów PTE w rynku, poprzez zahamowanie rozwoju większych podmiotów i stworzenie tym samym lepszych warunków rozwoju mniejszych”. Wnioskodawca uznaje, że „osiągnięcie w/w celu oznaczać będzie funkcjonowanie na rynku funduszy PTE o zbliżonej wielkości pobieranych opłat i osiągających taką samą skuteczność, co jest niezgodne z interesem ubezpieczonych”.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem oczywiste, że wnioskodawca, powołując art. 32 Konstytucji jako wzorzec kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – po pierwsze, obrony przed dyskryminacją „dużych PTE”, po drugie – ochrony interesu każdego, kto podlega ubezpieczeniu w ramach otwartego funduszu emerytalnego.

5. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.