Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt: KIO 2787/14

WYROK
z dnia 16 stycznia 2015 r.

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Honorata Łopianowska
Protokolant: Małgorzata Gil

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 24 grudnia 2014 r. przez
wykonawcę Getin Noble Bank SA w Warszawie w postępowaniu prowadzonym przez
Zamawiającego, którym jest Zespół Opieki Zdrowotnej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w Brodnicy, przy udziale wykonawcy Banku Spółdzielczego w Brodnicy -
przystępującego do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego

1. oddala odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża Odwołującego Getin Noble Bank SA w Warszawie,
i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr [słownie:
piętnastu tysięcy złotych zero groszy] uiszczoną przez Getin Noble Bank SA w Warszawie
tytułem wpisu od odwołania.

Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych [tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 984, 1047 i 1473 oraz z 2014 r. poz. 423, 768, 811, 915,
1146 i 1232] na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje
skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego
w Toruniu.

Skład orzekający:

Sygn. akt: KIO 2787/14

U z a s a d n i e n i e
I. Zamawiający – Zespół Opieki Zdrowotnej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w Brodnicy, którego przedmiotem jest „Udzielenie kredytu inwestycyjnego na
potrzeby finansowania działalności inwestycyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Brodnicy”.
Szacunkowa wartość zamówienia jest wyższa od kwot wskazanych w przepisach
wykonawczych wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
II. Zamawiający rozstrzygnął przedmiotowe postępowanie, dokonując wyboru oferty złożonej
przez Bank Spółdzielczy w Brodnicy. Wybór został poprzedzony wcześniejszym odwołaniem
złożonym przez aktualnego Odwołującego, wskazującym na naruszenie przepisu art. 89 ust.
1 pkt 1 i 8 ustawy w związku z przepisem art. 78 § 1 k.c. przez zaniechanie odrzucenia oferty
złożonej przez BS w Brodnicy w sytuacji, gdy oferta nie została złożona w formie pisemnej,
w związku z czym jest nieważna, ewentualnie naruszenie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy
przez zaniechanie wezwania BS w Brodnicy do złożenia niewadliwego pełnomocnictwa do
złożenia oferty. Krajowa Izba Odwoławcza wyrokiem z 14 listopada 2014 r. w spr. o sygn.
KIO 2276/14 uwzględniła odwołanie i nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności
wyboru oferty najkorzystniejszej, wezwanie Banku Spółdzielczego w Brodnicy do
uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp pełnomocnictwa do podpisania oferty
i powtórzenie czynności badania i oceny oferty. W uzasadnieniu wskazano, co do
pełnomocnictwa z 23 września 2003 r. że „w treści pełnomocnictwa jednoznacznie [...]
ograniczono zakres wszelkich czynności prawnych do czynności „ w zakresie działania
Oddziału”, co w powiązaniu ze wskazaniem, iż „Zarząd [...] udziela niniejszym Panu […]
Dyrektorowi Oddziału Banku w Brodnicy pełnomocnictwa […]”, oznacza, że […] został
umocowany wyłącznie do dokonywania w imieniu BS w Brodnicy wszelkich czynności
prawnych w zakresie działania Oddziału Banku w Brodnicy”. Izba wskazała, że „skoro BS
w Brodnicy złożył wadliwe pełnomocnictwo dotyczące zakresu umocowania. to odrzucenie
oferty tego wykonawcy powinno być poprzedzone wezwaniem do złożenia niewadliwego
pełnomocnictwa, w trybie określonym w art. 26 ust. 3 ustawy. Nie wzywając BS w Brodnicy
do złożenia pełnomocnictwa. zamawiający naruszył wskazany wyżej przepis”. Izba
podsumowała też: „Zatem, zamawiający został zobowiązany do wezwania — w trybie art. 26
ust. 3 Pzp - wykonawcy do złożenia, w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa” wskazując,
że „z treści pełnomocnictwa powinno wynikać uprawnienie p. […] do podejmowania
czynności w imieniu podmiotu składającego ofertę - Banku Spółdzielczego w Brodnicy”.

Zamawiający, pismem z 11 grudnia 2014 r. zwrócił się do Banku Spółdzielczego w Brodnicy
na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy: „wzywa do uzupełnienia pełnomocnictwa wystawionego
przez Zarząd Banku Spółdzielczego w Brodnicy dla podpisującego ofertę Pana […]. Z treści
uzupełnionego pełnomocnictwa musi wynikać jednoznacznie uprawnienie Pana […] do
reprezentowania, wraz z innym członkiem zarządu, Banku Spółdzielczego w Brodnicy
w czynnościach prawnych, w szczególności obejmujących składanie ofert w postępowaniach
o udzielenie zamówienia publicznego przez Bank spółdzielczy w Brodnicy a także „wzywa
również Wykonawcę do złożenia oświadczenia. podpisanego zgodnie z zasadami
reprezentacji Banku Spółdzielczego w Brodnicy, potwierdzającego czynność prawna
dokonaną przez Pana […] wraz z członkiem zarządu Panem […] polegająca na podpisaniu
oferty, złożonej w dniu 17.10.2104r w imieniu Banku Spółdzielczego w Brodnicy”
W dniu 15 grudnia 2014 r. Bank Spółdzielczy w Brodnicy złożył pełnomocnictwo z dnia
15 grudnia 2014 r. oraz oświadczenie z dnia 15 grudnia 2014 r.
Zamawiający dokonał wyboru oferty Banku Spółdzielczego w Brodnicy.
III. W dniu 24 grudnia 2014 r., Odwołujący złożył odwołanie, wobec czynności wyboru jako
najkorzystniejszej oferty złożonej przez Wykonawcę Bank Spółdzielczy w Brodnicy,
wezwania tego wykonawcy do złożenia oświadczenia nieprzewidzianego przepisami ustawy
oraz zaniechania odrzucenia oferty tego wykonawcy, zarzucając:
1) naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy przez wybór jako najkorzystniejszej oferty zło-
żonej przez Wykonawcę Bank Spółdzielczy w Brodnicy w sytuacji, gdy oferta ta podlega
odrzuceniu,
2) naruszenie przepisu art. 26 ust. 3 ustawy przez wezwanie Wykonawcy Bank
Spółdzielczy w Brodnicy do złożenia oświadczenia nie objętego dyspozycją tego
przepisu,
3) naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy w związku z przepisem art. 82 ust. 2
ustawy oraz przepisami art. 73 § 1 i art. 104 zd. pierwsze k.c. przez zaniechanie
odrzucenia oferty złożonej przez Wykonawcę Bank Spółdzielczy w Brodnicy w sytuacji,
gdy oferta ta została podpisana przez osobę niemającą właściwego umocowania,
w związku z czym jest nieważna i podlega odrzuceniu.
W oparciu o tak wyartykułowane zarzuty Odwołujący wniósł o nakazanie unieważnienia
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, odrzucenia oferty Wykonawcy Bank Spółdzielczy
w Brodnicy, oraz powtórzenia czynności oceny ofert i dokonania wyboru oferty
Odwołującego jako oferty najkorzystniejszej.

W uzasadnieniu odwołania Odwołujący podkreślił, że należy zwrócić uwagę na przepisy
ustawy i jej nowelizację dokonaną ustawą z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy -
Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. Nr 171, poz. 1058], która
weszła w życie w dniu 24 października 2008 r. Przed nowelizacją ustawy przepis art. 26 ust.
3 miał brzmienie: Zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie
złożyli oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust 1, lub którzy złożyli
dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1, zawierające błędy, do ich uzupełnienia
w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich uzupełnienia oferta wykonawcy podlega
odrzuceniu lub konieczne byłoby unieważnienie postępowania. W wyniku nowelizacji,
przepisem art. 26 ust. 3 objęte zostały także pełnomocnictwa, a nadto zamiast zwrotu „do ich
uzupełnienia” ustawodawca użył zwrotu „do ich złożenia”. Zatem, w odniesieniu do
pełnomocnictw, przepis art. 26 ust. 3 po nowelizacji miał [i ma w dalszym ciągu] brzmienie:
„Zamawiający wzywa wykonawców [...], którzy nie złożyli pełnomocnictw, albo którzy złożyli
wadliwe pełnomocnictwa, do ich złożenia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich
złożenia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie
postępowania, [...]”.
Chociaż przepis art. 26 ust. 3 po nowelizacji nie mówi o uzupełnianiu pełnomocnictw, lecz
wyłącznie o ich składaniu na wezwanie zamawiającego, to jednak mając na uwadze
terminologię stosowaną przed nowelizacją w stosunku do oświadczeń i dokumentów,
a także terminologię użytą w dyrektywach unijnych [art. 51 dyrektywy 2004/18/WE: instytucje
zamawiające mogą wezwać wykonawców do uzupełnienia zaświadczeń i dokumentów [...]”]
powszechnie zamiast „do złożenia” używa się zwrotu „do uzupełnienia”. Tą terminologią
posługują się zamawiający i wykonawcy, a utrwala ją orzecznictwo KIO i sądów okręgowych.
W żaden sposób nie oznacza to jednak, że przepis art. 26 ust. 3 należy interpretować wbrew
jego literalnemu brzmieniu. Użycie zwrotu „wezwać [wzywa] do uzupełnienia” oznacza tylko
i wyłącznie tyle, co „wezwać [wzywa] do złożenia”.
Dokładnie w takim znaczeniu należy rozumieć sentencję wyroku Izby z dnia 14 listopada
2014 r.: „Izba [...] nakazuje zamawiającemu [...] wezwanie wykonawcy Bank Spółdzielczy
w Brodnicy [...] do uzupełnienia w trybie art. 26 ust. 3 ustawy Pzp pełnomocnictwa do
podpisania oferty”, tym bardziej, że w uzasadnieniu Izba wyraźnie wskazuje: „odrzucenie
oferty tego wykonawcy powinno być poprzedzone wezwaniem do złożenia niewadliwego
pełnomocnictwa, w trybie określonym w art. 26 ust. 3 ustawy. Nie wzywając BS w Brodnicy
do złożenia pełnomocnictwa, zamawiający naruszył wskazany wyżej przepis. Zatem,
zamawiający został zobowiązany do wezwania - w trybie art. 26 ust. 3 Pzp - wykonawcy do
złożenia, w wyznaczonym terminie pełnomocnictwa”.

Tylko i wyłącznie w ten sposób należy rozumieć wezwanie Zamawiającego do uzupełnienia
pełnomocnictwa z dnia 11 grudnia 2014 r.: „Zamawiający wzywa do uzupełnienia
pełnomocnictwa”. Tylko i wyłącznie w ten sposób mógł rozumieć wezwanie Bank
Spółdzielczy w Brodnicy, jako że był uczestnikiem postępowania odwoławczego i zapoznał
się [a przynajmniej powinien dochować należytej staranności i zapoznać się ] z orzeczeniem
Izby.
Nowelizacja ustawy z 2008 r. nie tylko zmieniła terminologię, którą posłużył się
ustawodawca, lecz, reżimem art. 26 ust. 3 objęte zostało także pełnomocnictwo. Przed
nowelizację ustawy oferta podpisana przez pełnomocnika, do której wykonawca nie załączył
pełnomocnictwa lub załączył wadliwe pełnomocnictwo, co do zasady podlegała odrzuceniu
na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy w związku z przepisem art. 104 zd.
pierwsze k.c. w związku z przepisem art. 14 ustawy.
Odwołujący napisał wyżej „co do zasady podlegała odrzuceniu”, jako że zamawiający
próbując „ratować postępowanie”, w tym ofertę najkorzystniejszą, niekiedy posługiwali się
przepisem art. 104 zd. drugie k.c.: „Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie
woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio
przepisy o zawarciu umowy bez umocowania” twierdząc, że zgodzili się na działanie
pełnomocnika bez umocowanie lub z przekroczeniem zakresu umocowania. Wówczas miał
odpowiednie zastosowanie przepis art. 103 § 1 k.c.: „Jeżeli zawierający umowę jako
pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej
potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta” oraz § 2: „Druga strona
może wyznaczyć osobie, w której imieniu umowa została zawarta, odpowiedni termin do
potwierdzenia umowy; staje się wolna po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu”.
Owa próba ratowania postępowania na podstawie ww, przepisów k.c. znajdowała niekiedy
potwierdzenie w orzeczeniach uprzednio zespołów arbitrów, a następnie KIO.
Nie wchodząc w tym miejscu w dyskusję, czy zasadnie czy też nie próbowano stosować ww.
przepisy kodeksu cywilnego [Odwołujący twierdzi, że niezasadnie, co także znajduje wyraz
w orzeczeniach Izby, przykładowo w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt KIO/UZP
939/08, czy w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt KIO/UZP 1534/08], należy
stwierdzić, że nie ma to obecnie żadnego znaczenia, gdyż po nowelizacji ustawy w 2008
roku, brak pełnomocnictwa lub wadliwość pełnomocnictwa została uregulowana przepisem
art 26 ust. 3 ustawy, a de facto przepisem art. 26 ust. 3 ustawy zostały uregulowane
czynności zamawiającego, jakie obowiązany jest podjąć w sytuacji braku pełnomocnictwa
lub pełnomocnictwa zawierającego wady. Zamawiający ma wówczas obowiązek wezwać

wykonawcę do złożenia [„do uzupełnienia”] brakującego lub wadliwego pełnomocnictwa.
Ustawa natomiast nie daje zamawiającemu możliwości wezwania wykonawcy do
„potwierdzenia oferty”, jak również nie daje możliwości wykonawcy samodzielnego
„potwierdzenia oferty”, przede wszystkim dlatego, że zamawiający nie ma możliwości
[ustawa nie daje mu takiej możliwości] wyrażenia zgody na działanie pełnomocnika bez
umocowania lub z przekroczeniem zakresu umocowania. W sytuacji braku umocowania
pełnomocnika [przekroczenia zakresu umocowania] do złożenia [podpisania] oferty [ale
także do złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz do innych
czynności wykonywanych w. toku postępowania] zamawiający ma obowiązek zastosować
przepis art. 26 ust. 3 i wezwać wykonawcę do złożenia pełnomocnictwa [do złożenia
pełnomocnictwa nie zawierającego wad]. Właśnie ten obowiązek nałożony nowelą na
zamawiającego przesądza, że zamawiający nie ma możliwości wyrażenia zgody na działanie
pełnomocnika bez umocowania lub z przekroczeniem zakresu umocowania. Tym samym nie
jest możliwe zastosowania przepisu art. 103 § 1 k.c. w związku z art. 104 zd. drugie k.c.
Gdyby przepis ten hipotetycznie mógł mieć zastosowanie, to zamawiający musiałby, mając
na uwadze przepis art. 7 ust. 1, w szczególności wykluczenie arbitralnego stosowania ww.
przepisów kodeksu cywilnego [w tym wykluczenie możliwości manipulowania
postępowaniem], w warunkach postępowania [w ogłoszeniu o zamówieniu i/lub
w specyfikacji istotnych warunków zamówienia] zawrzeć postanowienie, iż wyraża zgodę na
działanie pełnomocnika bez umocowania, jeżeli oferta/wniosek o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu podpisywana jest przez pełnomocnika. Tymczasem uprawnienia do
zawarcia w ogłoszeniu o zamówieniu i/lub w SIWZ takiego postanowienia nie daje
zamawiającemu żaden przepis ustawy.
Wyrażony pogląd o niedopuszczalności stosowania przepisu art. 103 § 1 i 2 k.c. w związku
z art. 104 zd. drugie k.c. w sytuacji niezłożenia wraz z ofertą pełnomocnictwa lub złożenia
wadliwego pełnomocnictwa potwierdza załączona do odwołania opinia prawna nt.
uzupełnienia pełnomocnictwa do złożenia oferty przetargowej, stanowiąca stanowi integralną
część odwołania. Wyrażony pogląd potwierdza także orzecznictwo Krajowej Izby
Odwoławczej wydane na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów. I tak:
- „Nie ulega wątpliwości, iż złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu
stanowi jednostronną czynność prawną. Złożenie wniosku nie wymaga bowiem akceptacji ze
strony zamawiającego. Jedynie upoważnia go do badania takiego wniosku pod względem
dochowania wymaganej formy, zgodności z przepisami o reprezentacji, jak również oceny,
czy złożone wraz z wnioskiem dokumenty potwierdzają spełnianie przez wykonawcę
warunków udziału w postępowaniu. Wobec powyższego do tego rodzaju czynności będzie

miał zastosowanie wprost art 104 ustawy Kodeksu cywilnego, w związku z art. 14 ustawy
Pzp, który stanowi, że jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez
umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jak wynika z powyższej
normy prawnej czynność taka jest bezwzględnie nieważna bez możliwości jej
konwalidowania” [wyrok z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt KIO 2361/10],
- „zdaniem Izby specyfika i formalizm cechujący postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego nie pozwalają na zastosowanie rozwiązań za-wartych w art. 103 i 104 do
działań pełnomocnika/substytuta w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.
Wskazują na to następujące argumenty: Zgodnie z art. 14 ustawy Pzp do czynności
podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie
stanowią inaczej. Oznacza to, że prymat w takim postępowaniu mają przepisy ustawy Pzp,
a przepisy K.c. znajdują zastosowanie w tych kwestiach prawnych, których ustawa Pzp nie
reguluje. W ocenie Izby o braku możliwości działania bez pełnomocnictwa lub
z przekroczeniem jego zakresu świadczy przepis art. 26 ust. 3 ustawy Pzp, w myśl którego
zamawiający wzywa wykonawców, którzy nie złożyli pełnomocnictw lub którzy złożyli
wadliwe pełnomocnictwa do ich złożenia w wyznaczonym terminie. W świetle tego przepisu
oczywistym wydaje się wniosek, że wobec zamawiającego należy wykazać się
umocowaniem do działania poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa oraz tym. że
pełnomocnictwo to nie jest wadliwe” [wyrok z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt KIO 786/11, KIO
797/11],
- „W wykonaniu wyroku Izby zamawiający wezwie odwołującego do uzupełnienia
pełnomocnictwa dla Pana P. J. w dacie złożenia przez niego oświadczenia” [wyrok
z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt KIO 2754/11],
- „odwołanie zostało podpisane przez pełnomocnika, który w dacie otrzymania
pełnomocnictwa nie posiadał w tym zakresie stosownego umocowania od członków
konsorcjum, tj. działał w charakterze rzekomego substytuta, a działanie tego rodzaju
pełnomocnika w po-stępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jest wykluczone”
[postanowienie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt KIO 335/13],
- W wyniku wezwania do złożenia dokumentów potwierdzających umocowanie osób
poświadczających dokument za zgodność z oryginałem do dokonania tej czynności, Prezes
zarządu wykonawcy zamiast pełnomocnictw złożył oświadczenia potwierdzające czynność
tych osób. Izba uznała to za niedopuszczalne, stwierdzając: „oświadczenia Prezesa Zarządu

KIR S.A. nie można uznać za dokument pełnomocnictwa wymagany w wezwaniu i tym
samym wykonawca nie uzupełnił w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów. Izba
podzieliła pogląd Odwołującego, że za dokument potwierdzający to umocowanie nie mogą
być uznane same oświadczenia złożone w imieniu KIR S.A. w dniu 30 kwietnia 2013 r.,
albowiem de facto, biorąc pod uwagę ugruntowane w doktrynie prawa cywilnego stanowisko.
prowadziłoby to w świetle art. 104 kodeksu cywilnego do potwierdzenia czynności
jednostronnej, dokonanej przez pełnomocnika bez umocowania” [wyrok z dnia 3 czerwca
2013 r., sygn. akt KIO 1184/13],
- Izba stwierdziła: „ponadto, z art. 26 ust. 3 Pzp wynika obowiązek zamawiającego wezwania
wykonawcy do uzupełnienia braku pełnomocnictwa, jak również pełnomocnictwa wadliwego
[bez wskazanego w ustawie ograniczenia zakresu wadliwości], dopiero w przypadku braku
uzupełnienia ziszcza się przesłanka odrzucenia oferty, bez stosowania art. 104 zd. 2 k.c”
[wyrok z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt KIO 1898/14].
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że:
1) Zamawiający pismem z dnia 11 grudnia 2014 r., wykonując wyrok KIO z dnia 14 listopada
2014 r., na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy wezwał Bank Spółdzielczy w Brodnicy do
uzupełnienia pełnomocnictwa dla wskazanej osoby, wyznaczając termin uzupełnienia do
dnia 15 grudnia 2014 r.
2) W odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego, w zakreślonym przez Zamawiającego ter-
minie, Bank Spółdzielczy w Brodnicy złożył dokument oznaczony jako „Pełnomocnictwo”,
wystawiony w dniu 15 grudnia 2014 r., w którym Zarząd Banku Spółdzielczego w Brodnicy:
a) uzupełnia pełnomocnictwo udzielone […] w dniu 23 września 2003 r.. czyli
pełnomocnictwo, które zostało załączone do oferty złożonej przez Bank Spółdzielczy
w Brodnicy w dniu 17 października 2014 r.,
b) udziela […] pełnomocnictwa do reprezentowania Banku [wraz z innym członkiem
Zarządu], w czynnościach prawnych obejmujących między innymi składanie ofert
i oświadczeń woli w imieniu Banku, upoważniając […] do składania ofert w imieniu Banku
także w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, w szczególności
w przedmiotowym postępowaniu.
c) wskazuje cel wystawienia dokumentu pełnomocnictwa, którym jest: potwierdzenie
uprawnień […] nadanych mu mocą pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Banku w dniu
23 września 2003 r. i wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, co do zakresu upoważnienia
wynikającego z pełnomocnictwa z dnia 23 września 2003 r.

3) Jedyne i zasadnicze znaczenie ma data wystawienia dokumentu „Pełnomocnictwo”, czyli
dzień 15 grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy oferta Banku Spółdzielczego w Brodnicy została
podpisana przez m.in. przez wskazywana osobę w dniu 17 października 2014 r. i w tym dniu
złożona Zamawiającemu. Tak więc pełnomocnictwo to, jako wystawione po wykonaniu
czynności podpisania oferty nie może upoważniać i nie upoważnia wskazanej w nim osoby
do podpisania oferty. „Uzupełnienie pełnomocnictwa” przez „udzielenie pełnomocnictwa”
w zakresie w nim wskazanym może wywoływać skutek wyłącznie na przyszłość, tj. od dnia
15 grudnia 2014 r. Tzw. „potwierdzenie uprawnień” wskazanej osoby jako cel wystawienia
dokumentu pełnomocnictwa oraz wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości nie mają żadnego
znaczenia prawnego, gdyż do niczego wskazanej osoby nie umocowują.
Tym samym Bank Spółdzielczy w Brodnicy na wezwanie Zamawiającego nie złożył
wymaganego przez Zamawiającego pełnomocnictwa, które umocowywałoby osobę do
podpisania oferty w dniu 17 października 2014 r., co oznacza, że oferta BS w Brodnicy
została podpisana przez osobę nieumocowaną [mając dodatkowo na uwadze obowiązek
złożenia oferty w formie pisemnej pod rygorem nieważności, art. 82 ust. 2 ustawy], a więc
oferta ta jest nieważna.
W związku z tym, uwzględniając prawidłowość wezwania Banku Spółdzielczego w Brodnicy
na mocy przepisu art. 26 ust. 3 ustawy do uzupełnienia pełnomocnictwa, oraz tylko
jednokrotną możliwość zastosowania tej procedury do tego samego dokumentu, oferta
Banku Spółdzielczego w Brodnicy podlega odrzuceniu na podstawie przepisu art. 89 ust 1
pkt 1 i 8 ustawy w związku z przepisem art. 82 ust. 2 ustawy oraz przepisami art. 73 § 1 i art.
104 zd. pierwsze k.c. Nie odrzucając oferty BS w Brodnicy Zamawiający naruszył wskazane
wyżej przepisy, a wybierając tę ofertę jako najkorzystniejszą naruszył także przepis art. 91
ust. 1 ustawy.
Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. Zamawiający wezwał także Bank Spółdzielczy w Brodnicy
do złożenia oświadczenia potwierdzającego czynność prawną dokonaną przez wskazana
osobę, polegającą na podpisaniu oferty złożonej w imieniu Banku w dniu 17 października
2104 r.
W odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego, Bank Spółdzielczy w Brodnicy złożył dokument
datowany dnia 15 grudnia 2014 r. oznaczony jako „Oświadczenie”, w którym potwierdza
dokonaną czynność prawną polegającą na podpisaniu oferty Banku złożonej w dniu 17
października 2014 r.
6) Wezwanie Banku Spółdzielczego w Brodnicy do złożenia oświadczenia potwierdzającego

czynność prawną dokonaną przez wskazywaną osobę polegającą na podpisaniu oferty nie
może wywołać i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, jako że zostało dokonane
z naruszeniem przepisu art. 26 ust. 3 ustawy, który nie upoważnia Zamawiającego do
wezwania do złożenia takiego oświadczenia. „Oświadczenie” takie nie jest bowiem ani
pełnomocnictwem, ani dokumentem, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Do takiego
wezwania nie upoważnia Zamawiającego żaden inny przepis ustawy, zaś przepisu art. 26
ust. 3, jako wyjątku, nie można interpretować rozszerzająco. Zwracała na to uwagę
wielokrotnie KIO. Przykładowo, w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt KIO 1522/14]
Izba stwierdziła: „podkreślenia wymaga, że obowiązkiem wykonawców jest składanie
kompletnych wniosków czy ofert, instytucja uzupełnienia jest szczególnym narzędziem
służącym konwalidowaniu błędów wykonawców, stanowiącym jednocześnie wyłom od
wskazanej reguły, zatem nie może być interpretowania w sposób rozszerzający i stanowić
obowiązku dla zamawiających doprowadzenia do stanu, w którym wnioski czy też oferty
będą prawidłowe”.
7) „Oświadczenie” złożone przez Bank Spółdzielczy w Brodnicy, niezależnie od tego, czy
zostało złożone na wezwanie Zamawiającego, czy też samodzielnie, nie może wywołać i nie
wywołuje żadnych skutków prawnych, co Odwołujący szeroko uzasadnił wyżej.
8) Zamawiający w SIWZ zawarł następujące postanowienia: „Gdy ofertę podpisuje osoba,
która nie jest wymieniona w dokumencie stwierdzającym uprawnienia do występowania
w obrocie prawnym, do oferty musi być dołączone na piśmie stosowne pełnomocnictwo w tej
sprawie podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania firmy. Pełnomocnictwo
ma być dołączone do oferty, o ile nie wynika z innych dokumentów załączonych przez
Wykonawcę do oferty i jest jej integralną częścią. Do oferty musi być dołączony oryginał
pełnomocnictwa, jeśli jest przed-stawiana kopia to musi być poświadczona notarialnie”
[rozdz. VII ust. 5 pkt 5.4 SIWZ] oraz „Oferta musi być podpisana przez Wykonawcę lub
upoważnionego przedstawiciela Wykonawcy. W przypadku, gdy Wykonawcę reprezentuje
pełnomocnik, do oferty musi być dołączone pełnomocnictwo, określające zakres
umocowania. Pełnomocnictwo składa się w formie oryginału” [rozdz. XII ust. 10 SIWZ].
Powyższe dodatkowo potwierdza, że sam Zamawiający nie zgadzał się na działanie
pełnomocnika bez umocowania.
9) Już tylko na marginesie należy dodać, że wezwanie Zamawiającego z dnia 11 grudnia
2014 r. zawiera uzasadnienie, w którym Zamawiający stwierdził, że treść pełnomocnictwa
odnosząca się do zakresu umocowania wskazywanej osoby wzbudza wątpliwości
podzielone przez skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej. Nie jest jasne w jakim celu

Zamawiający zawarł owo stwierdzenie, ale trudno je traktować poważnie, nadto jest ono
nieprawdziwe. Należy bowiem spytać: skoro treść pełnomocnictwa wzbudza wątpliwości, to
czyje? Tylko cztery „podmioty” wypowiadały się w przedmiocie treści pełnomocnictwa dla
wskazanej osoby: Zamawiający, Bank Spółdzielczy w Brodnicy, Odwołujący i KIO. W ocenie
Zamawiającego i Bank Spółdzielczy w Brodnicy, co wynika z odpowiedzi Zamawiającego na
odwołanie złożonej w poprzednio prowadzonym postępowaniu odwoławczym, uzasadnienia
zgłoszenia przystąpienia do postępowania przez Bank Spółdzielczy w Brodnicy oraz
oświadczeń składanych podczas rozprawy przez pełnomocników Zamawiającego i Banku
Spółdzielczego w Brodnicy, jednoznacznie wynika, że zarówno dla Zamawiającego, jak i dla
Banku Spółdzielczego w Brodnicy treść pełnomocnictwa nie budziła jakichkolwiek
wątpliwości - podmioty te twierdziły, że pełnomocnictwo, co wynika z jego treści, jest w pełni
poprawne i umocowuje osobę do podpisania oferty. Z kolei Odwołujący nie miał żadnych
wątpliwości - w złożonym wówczas odwołaniu oraz piśmie procesowym dowodził, że
pełnomocnictwo nie umocowuje osoby do podpisania oferty. KIO nie podzieliła żadnych
[niczyich] wątpliwości - Izba jednoznacznie stwierdziła wadliwość pełnomocnictwa, czego
wyrazem był wydany wyrok z dnia 14 listopada 2014 r.
Skoro wezwanie przez Zamawiającego Bank Spółdzielczy w Brodnicy do złożenia
oświadczenia potwierdzającego czynność prawną dokonaną przez wskazaną osobę
polegającą na podpisaniu oferty nie ma podstaw w przepisie art. 26 ust. 3 ustawy, to tym
samym wystosowując takie wezwanie do Bank Spółdzielczy w Brodnicy Zamawiający
naruszył ten przepis. Jednak naruszenie tego przepisu nie ma wpływu na wynik
postępowania, a więc w związku z jego naruszeniem Odwołujący nie wnosi o nakazanie
Zamawiającemu dokonania jakichkolwiek czynności.
Odwołujący załączył opinię prawną jednego z przedstawicieli świata nauki
wyspecjalizowanego w zakresie zamówień publicznych, tytułem odpowiedzi, czy w przetargu
nieograniczonym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień
publicznych, jest dopuszczalne uzupełnienie pełnomocnictwa do złożenia oferty
przetargowej w ten sposób, że po upływie terminu do złożenia ofert mocodawca poszerzy
pełnomocnikowi zakres pierwotnego umocowania lub potwierdzi zamawiającemu ważność
oferty złożonej bez dostatecznego umocowania w oparciu o art. 104 zd. 2 w zw. z art 103 §
1 kodeksu cywilnego? na tle obowiązujących przepisów prawa oraz dorobku piśmiennictwa
i orzecznictwa. W opinii wyrażono pogląd, że według art. 82 ustawy Prawo zamówień
publicznych w przetargu nieograniczonym każdy zainteresowany może złożyć tylko jedną
ofertę, pod rygorem nieważności w formie pisemnej albo, za zgodą zamawiającego,
w postaci elektronicznej, opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym. Uwzględniając

dyspozycję z art. 14 Pzp, zarówno do pojęcia samej oferty przetargowej - jako oświadczenia
woli [w świetle art. 66 kodeksu cywilnego [dalej: „kc"] oferta przetargowa to jednostronne
oświadczenie woli złożone drugiemu w celu zawarcia umowy], jak i do warunków
zachowania formy pisemnej [w myśl art. 78 § 1 kc do zachowania formy pisemnej oferty
potrzeba złożenia własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej na dokumencie obejmującym
treść oświadczenia woli], stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Brak bowiem
jakiegokolwiek przepisu odrębnego normującego odmiennie te kwestie. Na dodatek
obowiązuje odwieczna zasada, że pełniących rolę lex specialis przepisów odrębnych nie
wolno interpretować rozszerzająco, zwłaszcza wyjątkowego art. 26 ust. 3 Pzp o uzupełnianiu
dokumentów i pełnomocnictw, towarzyszących ofercie. Przede wszystkim nie można
wyprowadzać z nich wniosków nie wynikających wprost z ich treści, tym bardziej w obliczu
prywatnoprawnego statusu wykonawców ubiegających się o zamówienia publiczne [por. w
tym zakresie R. Szostak: Przetarg nieograniczony na zamówienie publiczne - zagadnienia
konstrukcyjne, Kraków 2005] s. 73 i n., tenże w: System zamówień publicznych w Polsce,
red. J. Sadowy, Warszawa 2013, s. 221 i n., W. Łysakowski: Prawo zamówień publicznych -
Komentarz, Warszawa 2007, s. 293, W. Dzierżanowski: Prawo zamówień publicznych -
Komentarz, Warszawa 2010,ts. 378, S. Babiarz: Prawo zamówień publicznych -
Komentarz, Warszawa 2011, s. 456, J. Pieróg: Prawo zamówień publicznych - Komentarz,
Warszawa 2013, s. 303 i n. oraz A. Gawrońska- Baran: Unieważnienie przetargu
nieograniczonego na zamówienie publiczne, Warszawa 2014, a także powołaną przez tych
Autorów literaturę polską i zagraniczną oraz bogate orzecznictwo sądowe]. Konsekwencją
złożenia oferty przetargowej bez umocowania lub bez dostatecznego umocowania bądź
z przekroczeniem jego zakresu jest bezwzględna nieważność oferty jako oświadczenia woli
na podstawie art 104 zd. 1 kc, a także na podstawie art. 73 § 1 kc. Po pierwsze, zgodnie z
wyraźnym brzmieniem art. 104 zd. 1 kc jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym
imieniu bez dostatecznego umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna.
Zastosowanie zaś przepisu art. 104 zd. 2 kc o możliwości potwierdzenia ex post takiej
czynności przez mocodawcę w przetargu na zamówienie publiczne odpada, skoro nie da się
spełnić przewidzianego w tym przepisie warunku jej konwalidacji, ponieważ „ten komu
zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu bez umocowania” [zamawiający] nie
może się zgodzić na „działanie bez umocowania”, co wynika z art. 36 Pzp, regulującego
wymagania specyfikacji istotnych warunków zamówienia, oraz braku jakiegokolwiek innego
przepisu dopuszczającego takie działanie. Poza tym byłoby to sprzeczne z istotą samego
przetargu toczącego się w ramach wielostronnego stosunku proceduralnego, przy
poszanowaniu zasady równego traktowania konkurentów i reguł uczciwej konkurencji [art. 7
ust. 1 Pzp]. Automatyzm przetargowy wyklucza nawet prowadzenie jakichkolwiek negocjacji

uzupełniających co do treści ofert [art. 87 ust. 1 Pzp]. Po drugie, stosownie do ogólnego art.
73 § 1 kc, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej [tu: jednostronnej - oferty] formę
pisemną pod wyraźnym rygorem nieważności, czynność dokonana z pogwałceniem
warunków przewidzianych dla zachowania tej formy [własnoręczny podpis uprawnionego na
dokumencie] jest bezwzględnie nieważna z uwagi na brak wymaganej formy. Jednocześnie
z mocy jednoznacznego art. 89 ust. 1 pkt 8 Pzp oferta nieważna nie może być
zakwalifikowana do wartościującej oceny - podlega odrzuceniu. Bezwzględna nieważność
oferty następuje ipso iure, od razu z chwilą jej złożenia drugiej stronie, ponieważ jest ona
w istocie dotknięta brakiem niezbędnej osnowy w postaci skutecznego dokumentu.
Nieważność polega bowiem na tym, że pismo w sprawią oferty złożone na przetarg nie
wywołuje żadnych skutków prawnych. Braku tego nie można później „uzupełnić”, ani
w żaden inny sposób reaktywować bezskutecznej czynności prawnej. W doktrynie
i orzecznictwie panuje bowiem niekwestionowany pogląd, że późniejsze wystawienie aktu
pełnomocnictwa nie może konwalidować czynności bezwzględnie nieważnej [por. zwłaszcza
uchwałę Sądu Najwyższego z 27 lipca 1989 r., III CZP 69/89, Biuletyn Sadu Najwyższego,
Nr 7, s. 8 - 9 oraz LexPolonica nr 320293, także uzasadnienie do wyroku KIO z 15 listopada
2010 r., KIO 2361/10, ponadto M. Pazdan: Kodeks cywilny, t. 1, Komentarz do art. 1 - 449,
red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2008, s. 481 oraz S. Rudnicki: Komentarz do kodeksu
cywilnego, Księga pierwsza - część ogólna, Warszawa 2009, s. 468]. Oferent, który w porę
zorientuje się o nieważności złożonej przez siebie oferty, może co najwyżej ją wycofać przed
upływem terminu przewidzianego do składania ofert i złożyć nową ofertę, prawidłowo
przygotowaną [art. 84 ust. 1 Pzp]. Na nieważność bezwzględną czynności może się
powoływać w dowolnym czasie każdy, kto ma w tym interes prawny [więcej o tym
Z. Radwański: System prawa cywilnego, prawo cywilne część ogólna, t. 2,.Warszawa 2002
s. 427 i n.].
Osobną sprawą jest dopuszczalność złożenia [„uzupełnienia”] przez wykonawcę, już po
otwarciu ofert przetargowych, niezałączonego uprzednio aktu pełnomocnictwa pisemnego
albo załączonego „wadliwego" pełnomocnictwa na wezwanie zamawiającego - organizatora
przetargu, w trybie art. 26 ust. 3 Pzp.
Uzupełnieniem pełnomocnictwa można operować sensownie jedynie w sytuacji, gdy w
momencie podpisania oferty w zastępstwie wykonawcy, pożądane pełnomocnictwo już
funkcjonuje, jako rzeczywiście udzielone w przepisanej formie, z dostatecznym zakresem
umocowania [choć niekoniecznie musi być w fizycznej dyspozycji zainteresowanego
pełnomocnika], lecz z jakichś przyczyn nie zostało w porę dołączone do oferty albo
omyłkowo przedłożono pełnomocnictwo wadliwe lub inne niż faktycznie udzielone. W

przeciwnym wypadku od razu, z chwilą złożenia oferty, dochodzi do nieważnej czynności
prawnej.
W pojęciu uzupełnienia pełnomocnictwa w rozumieniu art. 26 ust. 3 Pzp w ogóle nie mieści
się stworzenie z datą wsteczną nowego [prawidłowego] - aktu pełnomocnictwa [staje się
bezprzedmiotowe], ani tym bardziej potwierdzenie przez mocodawcę oferty złożonej bez
umocowania [jest nieważne], a skoro nawet sam przepis art. 26 ust. 3 Pzp w ogóle o tym nic
nie wspomina - „uzupełnienie” takie jest wykluczone [więcej o tym M. Makowski:
Uzupełnienie oświadczeń i dokumentów w zamówieniach publicznych po nowelizacji prawa
z 4.9.2008 r., Kwartalnik Prawo Zamówień Publicznych, 2009, Nr 1, s. 11 - 14]. De lege
ferenda postulować można usprawnienie tej kwestii w Prawie zamówień publicznych, tak aby
można było posługiwać się szerzej odpisem pełnomocnictwa, okazaniem oryginału do
wglądu zamawiającego, czy nawet dopuścić wyjątkową możność wyrażenia z góry [dla
wszystkich konkurentów] zgody przez zamawiającego bezpośrednio w warunkach
zamówienia na przejściowe działanie oferenta bez umocowania. Jednak w obecnym stanie
prawnym jest to niedopuszczalne, a spotykane niekiedy w praktyce założenie, że
zamawiający wybierając jako najkorzystniejszą ofertę złożoną bez umocowania wyraża
pośrednio [w sposób dorozumiany] zgodę na działanie bez umocowania, jest całkowicie
pozbawione podstaw prawnych [także z uwagi na rodzaj czynności i wymóg zachowania
pisemnej formy pod rygorem nieważności], tym bardziej jeśli uprzednio zamawiający
wyraźnie żądał czego innego, a mianowicie przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa.
Wobec powyższego, jeśli w przetargu nieograniczonym ubiegający się o zamówienie
wykonawca złożył ofertę bez pełnomocnictwa lub z pełnomocnictwem do jej podpisania, nie
zawierającym jednak dostatecznego zakresu umocowania, którego nie zdołano skutecznie
„uzupełnić” w trybie art. 26 ust. 3 Pzp, oferta taka jako nieważna powinna być odrzucona na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8 Pzp w związku z art. 104 zd. 1 kc.
IV. Do postępowania odwoławczego zgłosił przystąpienie po stronie Zamawiającego
wykonawca Bank Spółdzielczy w Brodnicy, wykazując interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia
na korzyść strony, do której złożono przystąpienie.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Ustalono, że wykonawca, którego odwołanie podlega rozpatrzeniu, posiada interes
w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia, kwalifikowany możliwością poniesienia szkody
w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy, o których mowa w art. 179
ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych: w razie potwierdzenia podniesionych zarzutów

Odwołujący będzie mógł uzyskać zamówienie.
Odwołanie nie mogło być uwzględnione. Dostrzeżenia na wstępie wymaga, że
pozostawione do rozstrzygnięcia zagadnienie, wyznaczone zakresem zarzutów odwołania
znajduje bogate [choć postrzegane w wielu odmiennych aspektach] odzwierciedlenie
w orzecznictwie a także doktrynie, czego wyrazem jest szeroki wachlarz poglądów oraz
orzeczeń przedstawionych przez każdą ze stron w toku postępowania odwoławczego,
stosownie do zajmowanej pozycji procesowej.
Po pierwsze, podkreślenia wymaga, że do złożenia oferty niezbędne jest posiadanie
przez osoby składające w imieniu wykonawcy oświadczenie woli w przedmiocie udziału
w postepowaniu a także w przedmiocie zaoferowania wykonania przedmiotu zamówienia
stosownego umocowania w dacie składania ofert. W przeciwnym bowiem wypadku nie
będziemy mieli do czynienia ze złożeniem oferty. Nie bez powodu przy tym ustawodawca
stawia w systemie zamówień publicznych bardzo kategoryczny wymóg złożenia oferty
w nieprzekraczalnym terminie składania ofert. Konsekwencją powyższego jest konieczność
posiadania takiego umocowania w dacie składania ofert.
Przepis art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych nakazuje natomiast
zamawiającemu odrzucenie oferty nieważnej na podstawie odrębnych przepisów. Doktryna
i orzecznictwo wiążą zastosowanie przywołanej normy przede wszystkim z wadliwością
oświadczenia woli stanowiącego ofertę w szczególności w kontekście umocowania osoby,
która podpisała ofertę do dokonania tej czynności. Kwestię do rozstrzygnięcia stanowi
zatem, czy w prowadzonym przez Zamawiającego postępowaniu, oferta złożona została
przez osoby posiadające stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu Banku
Spółdzielczego w Brodnicy w dacie składania ofert, bowiem tylko do tej daty mogła być
złożona oferta.
Po drugie, odrębną sprawą jest posiadanie stosownego umocowania, rozumianego
jako posiadanie przez umocowanego do działania w cudzym imieniu odpowiedniego zakresu
uprawnień, wynikających z woli i intencji mocodawcy. Pełnomocnictwo to czynność prawna,
której treścią jest oświadczenie woli mocodawcy upoważniające osobę lub osoby do
dokonywania w jego imieniu czynności prawnych określonych w pełnomocnictwie. Na
podstawie tego umocowania pełnomocnik jest upoważniony do zastępstwa mocodawcy,
w zakresie określonym w pełnomocnictwie, w stosunkach prawnych z innymi osobami. Jest
poza sporem, że czynność złożenia oferty w postępowaniu mającym za przedmiot udzielenie
zamówienia publicznego może być dokonana przez pełnomocnika i że pełnomocnictwo

wymaga zachowania formy pisemnej [art. 99 kc w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 Pzp].
Ten stosunek materialny, który wyraża się w udzieleniu innej osobie [albo osobom]
pełnomocnictwa do działania w cudzym imieniu nie zawsze musi zostać w dokumencie
pełnomocnictwa wystarczająco czytelnie, w sposób oddający intencje zainteresowanych
stron wyartykułowany – nie należą do rzadkości spory, osadzone w treści dokumentu
pełnomocnictwa.
Po trzecie, przepis art. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych zawierający definicje nie
wyprowadza odrębnej definicji pełnomocnictwa. Z tego względu przy prawnej ocenie zarzutu
zastosowanie znajdą na podstawie brzmienia art. 14 ustawy przepisy kodeksu cywilnego. Art.
96 Kc stanowi, że istotą pełnomocnictwa jest możliwość działania w cudzym imieniu.
Oznacza to możliwość złożenia przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika oświadczenia
woli ze skutkiem prawnym dla mocodawcy zgodnie z art. 95 § 2 Kc. Na mocy natomiast art.
109 Kc, pełnomocnik może też odbierać oświadczenia kierowane do mocodawcy.
O niezbędnej treści pełnomocnictwa stanowi art. 98 Kc rozróżniający pełnomocnictwo ogólne
[do czynności zwykłego zarządu], rodzajowe [określające rodzaj czynności przekraczających
zakres zwykłego zarządu] oraz pełnomocnictwo szczególne udzielane dla dokonania
poszczególnej czynności. Pełnomocnictwo winno być zatem rozpatrywane na gruncie
przepisów prawa cywilnego. Po myśli art. 14 ustawy, Przepisy ustawy – Kodeks cywilny
znajdują swoje zastosowanie do czynności podejmowanych przez zamawiającego
i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią
inaczej. Postępowanie o zamówienie publiczne jest postępowaniem, którego celem jest
zawarcie umowy i jako takie nie jest wyłączone z zakresu działania reguł prawa cywilnego,
w części nie podlegające regulacji w ustawie Prawo zamówień publicznych. Dokument
stwierdzający ustanowienie pełnomocnika, tak jak inne oświadczenie podlega bowiem
interpretacji. Znajduje do niego zastosowanie ogólna reguła wyrażona w art. 65 § 1 Kc.
Przepis ten stanowi, iż oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze
względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz
ustalone zwyczaje.
Analizując treść pełnomocnictwa, należy brać pod uwagę reguły interpretacyjne
dotyczące oświadczeń woli, zawarte w art. 65 k.c. [M. Pazdan [w:] System Prawa
Prywatnego, t. II, s. 495]. Należy jednak zachować przy tym szczególną ostrożność, mając
przede wszystkim na względzie, że stosunek między mocodawcą a pełnomocnikiem opiera
się na zaufaniu mocodawcy do pełnomocnika [por. B. Gawlik [w:] System prawa cywilnego,
t. I, s. 783]. Na gruncie art. 65 k.c. stosuje się kombinowaną metodę wykładni, opartą na

kryteriach subiektywnym i obiektywnym. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się
mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami, tj. za wiążący
uznaje się taki sens oświadczenia woli, jak rozumiała je zarówno osoba składająca, jak
i odbierająca to oświadczenie. Decyduje zatem rzeczywista wola stron, tj. kryterium
subiektywne, co znajduje uzasadnienie normatywne w treści art. 65 § 2 k.c. W sytuacji, gdy
okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, następuje
przejście do obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy sens oświadczenia woli ustala się
na podstawie przypisania normatywnego, czyli jak adresat sens oświadczenia woli winien
rozumieć przy zastosowaniu starannych zabiegów interpretacyjnych. Na tym etapie przeważa
ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli, nad rozumieniem nadawcy, co ma sprzyjać
pewności stosunków prawnych, a w konsekwencji pewności obrotu.
Po czwarte, wszelkie nieścisłości i wątpliwości w zakresie uprawnień pełnomocnika
wynikających z pełnomocnictwa, szczególnie w obrocie tak sformalizowanym, jakim jest obrót
w ramach systemu zamówień publicznych wymagają wyeliminowania. Postępowanie
o zamówienie publiczne rządzi się bowiem regułami, które wymagają usunięcia wszelkich
wątpliwości, w tym takich które prowadziłyby do ewentualnych sporów co do uprawnienia
wykonawcy do zawarcia umowy czy groziły uchyleniem się przed wykonawcę od zawartej
umowy na podstawie zarzutów osadzonych w treści pełnomocnictwa do złożenia oferty. Stąd
wątpliwości co do zakresu umocowania powinny zostać usunięte, a rezultatem ich usunięcia
powinno być uzyskanie przez zamawiającego dokumentu, z którego treści, bez jakichkolwiek
wątpliwości będzie wynikało uprawnienie pełnomocnika do złożenia oferty. Stąd właściwym
instrumentem do eliminowania tego rodzaju wątpliwości jest przede wszystkim uzupełnienie
dokumentu pełnomocnictwa, do czego wyraźnie nawiązuje art. 26 ust. 3 ustawy, wymieniając
wśród dokumentów podlegających uzupełnieniu pełnomocnictwa. Do usuwania
niedoskonałości wynikających z treści pełnomocnictwa właściwy jest więc ten przepis, choć
i wyjaśnienie – na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy – nie wydaje się wyłączone, to jednak
pełne bezpieczeństwo i pewność co do zakresu umocowania zamawiający może uzyskać
przede wszystkim w wyniku uzupełnienia jednoznacznego dokumentu pełnomocnictwa.
Potwierdza to uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 17 grudnia 2013 r.
w spr. V Ca 3201/13], w którym podkreślono: „Praktyka stosowania omawianego przepisu
wyewoluowała w ten sposób, że każdy dokument pełnomocnictwa budzący wątpliwości co do
zakresu umocowania lub prawidłowości umocowania pełnomocnika powinien być
uzupełniony - czyli poprawiony przez mocodawcę w ten sposób, by umocowanie z niego
wynikało. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy pzp ma charakter obligatoryjny na co wskazuje
sformułowanie „wzywa", a nie „może wezwać" i obliguje zamawiającego do wezwania
wykonawcy celem uzupełnienia pełnomocnictw w sytuacjach uregulowanych w tym przepisie,

tj. w sytuacji niezłożenia pełnomocnictwa lub złożenia pełnomocnictwa wadliwego.
Okolicznościami w których zamawiający uprawniony jest do zaniechania stosownego
wezwania jest konieczność odrzucenia oferty wykonawcy lub unieważnienia postępowania.”.
Po piąte, ustawodawca w art. 26 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych wprost
przewiduje możliwość uzupełnienia pełnomocnictwa. Przepis ten stanowi, że zamawiający
wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez
zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub którzy nie
złożyli pełnomocnictw, albo którzy złożyli wymagane przez zamawiającego oświadczenia
i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1, zawierające błędy lub którzy złożyli wadliwe
pełnomocnictwa, do ich złożenia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich złożenia
oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.
Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać
spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu oraz spełnianie przez
oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez
zamawiającego, nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania wniosków
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo termin składania ofert. Jak zatem wynika
z przytoczonego przepisu prawa, jedną z kategorii uzupełnień, których dokonanie jest
dopuszczone na podstawie art. 26 ust. 3 dodaną nowelizacją z dnia 4 września 2008 r. są
pełnomocnictwa. Niezłożenie pełnomocnictwa lub złożenie pełnomocnictwa wadliwego
powoduje zatem bez wątpienia powstanie po stronie zamawiającego obowiązku wezwania
wykonawcy przez do uzupełnienia dokumentu. Wyraz takiego podejścia dał także skład
orzekający w tym postępowaniu, wyrokiem z dnia z 14 listopada 2014 r. w spr. o sygn. KIO
2276/14 nakazując uzupełnienie pełnomocnictwa. Wątpliwości zaistniałe na tle złożonego
w ofercie pełnomocnictwa z 23 września 2003 r. były o tyle uzasadnione, że pochodziło ono
z relatywnie dawnego okresu [wrzesień 2003 r.] i obejmowało zakres umocowania ogólnie
określony. Nie dziwi więc, że wywołało wątpliwości, zarówno ze strony Odwołującego, który
kwestionował je w odwołaniu, co następnie zostało podzielone w wyroku Krajowej Izby
Odwoławczej z 14 listopada 2014 r.
Pełnomocnictwo to ma następującą treść:
„Zarząd Banku Spółdzielczego w Brodnicy udziela niniejszym Panu/Pani […] Dyrektorowi
Oddziału Banku w Brodnicy pełnomocnictwa do dokonywania wszelkich czynności prawnych,
w imieniu Banku w zakresie działania Oddziału Banku, łącznie z członkiem Zarządu, innym
pełnomocnikiem posiadającym pełnomocnictwo ogólne lub pełnomocnictwo rodzajowe do
takich samych czynności, a także do podpisywania wszelkich dokumentów związanych z tymi

czynnościami. Ponadto pełnomocnictwo upoważnia do dokonywania czynności prawnych
w imieniu Banku związanych z kierowaniem bieżącą działalnością Banku w Brodnicy jako
wyodrębnionej organizacyjnie jednostki przedsiębiorstwa spółdzielni”.
Wykonawca, Bank Spółdzielczy w Brodnicy, w odpowiedzi na wezwanie
Zamawiającego, wystosowane w wykonaniu wyroku Krajowej Izby Odwoławczej dał
jednoznaczny wyraz, że jego wolą i zakresem upoważnienia wynikającym z pełnomocnictwa
z 2003 było umocowanie osoby podpisującej wspólnie z członkiem zarządu Banku ofertę do
tej czynności. Wykonawca – na wezwanie Zamawiającego złożył pełnomocnictwo, z którego
wynika następująca wola mocodawcy:
„Zarząd Banku Spółdzielczego w Brodnicy [zwany dalej „Bank”] w składzie: […] uzupełnia
pełnomocnictwo udzielone w dniu 23 września 2003 r. przez Zarząd Banku Spółdzielczy
w Brodnicy Panu […], pełniącemu funkcję Dyrektora Oddziału Banku w Brodnicy w ten
sposób, że udziela pełnomocnictwa do reprezentowania Banku, na podstawie art. 54 § 1
ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze, wraz z innym członkiem Zarządu
w czynnościach prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą
Banku, obejmujących miedzy innymi składanie ofert i oświadczeń woli w imieniu Banku
Spółdzielczego w Brodnicy, a także podpisywanie i potwierdzanie za zgodność z oryginałem
związanych z tym dokumentów i ich kopii. Pełnomocnictwo upoważnia do składania ofert
w imieniu Banku Spółdzielczego w Brodnicy także w postępowaniach o udzielenie zamówienia
publicznego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Zespół
Opieki Zdrowotnej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Brodnicy w ramach
zamówienia publicznego pt. „Udzielenie kredytu inwestycyjnego na potrzeby finansowania
działalności inwestycyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Brodnicy”. Upoważnienie obejmuje
też potwierdzanie za zgodność z oryginałem kopii dokumentów załączonych do ofert oraz
składanie oświadczeń woli w imieniu Banku, jakie będą wymagane w związku ze złożoną
ofertą. Niniejszy dokument jest wystawiany dla potwierdzenia uprawnień Pełnomocnika
nadanych mu mocą pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Banku w dniu 23 września
2003 r., i dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, co do zakresu jego upoważnienia
wynikającego z tego pełnomocnictwa.”.
Istotne dla ustalenia intencji wykonawcy jest szczególnie ostatnie zdanie tego
dokumentu, w którym wyraźnie podkreślono jaki zakres uprawień mieścił się
w zamieszczonym w ofercie pełnomocnictwie z 23 września 2003 r. Wynika z niego, że
w zakresie złożonego w ofercie pełnomocnictwa mieści się uprawnienie do szeregu
czynności, w tym do składania ofert w postepowaniach o zamówienie publiczne. Zatem nie

jest tak, że wykonawca tym dokumentem potwierdził czynność dokonaną bez umocowania
w dacie składania ofert, ale potwierdził zakres istniejącego w dacie składania ofert
umocowania osoby, wynikającego z pełnomocnictwa datowanego na 23 września 2003 r.,
eliminując tym samym wątpliwości interpretacyjne, jakie ujawniły się na tle tego
pełnomocnictwa. Tego rodzaju działanie nie jest wyłączone – jak wskazano wyżej – sam
dokument pełnomocnictwa nie jest wyłączony spod reguł prawa cywilnego, w tym tych, które
zmierzają do ustalenia zamiaru stron, a ponadto ustawodawca, biorąc sformalizowane reguły
charakterystyczne dla postępowania o zamówienie publiczne wyraźnie przewidział instrument
dla naprawienia wad w zakresie pełnomocnictwa, odnosząc do nich przewidziany w art. 26
ust. 3 ustawy obowiązek wezwania do uzupełnienia pełnomocnictwa.
Uzupełniony dokument potwierdza, że osoba, która wspólnie z członkiem zarządu
banku podpisała ofertę była, zgodnie z wolą wykonawcy, umocowana do dokonania tej
czynności w dacie składania ofert.
Potwierdzeniem woli są także okoliczności sprawy: fakt niekwestionowania złożenia
oferty, okoliczność że sam oddział nie ma zdolności składania samodzielnie oferty
i zawierania umów we własnym imieniu, obrona w toku postepowania [finalnie dwóch
postępowań odwoławczych] zmierzająca do zachowania pozycji wykonawcy i wykazania, że
ofertę złożono w sposób ważny i z zamiarem przyjęcia na siebie wynikającego z niej
zobowiązania.
Odmienne wnioskowanie, wbrew woli zainteresowanego wykonawcy – Banku
Spółdzielczego w Brodnicy pomimo wyrażenia przez ten podmiot na etapie składania oferty
zamiaru złożenia oferty, czego wyrazem jest nie tylko fakt złożenia oferty, ale także
reprezentowania tego wykonawcy przez członka zarządu Banku a następnie poprzez
podtrzymanie tej intencji w ramach przystąpienia do każdego z dwóch postępowań
odwoławczych, a wreszcie w formie złożonych na wezwanie Zamawiającego dokumentów:
pełnomocnictwa z 15 grudnia 2014 r. oraz oświadczenia z tej samej daty, stanowiłoby
nieuzasadnione celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wkraczanie
w sferę dyspozytywności wykonawcy.
W tych okolicznościach należało uznać, że wykonawca Bank Spółdzielczy w Brodnicy
wykazał, że jego intencją było posiadanie w dniu składania ofert umocowania przez osobę
podpisującą jako pełnomocnik, wspólnie z członkiem Zarządu Banku do złożenia oferty.
Wykonawca złożył dodatkowo oświadczenia z 15 grudnia 2014 r., zgodnie z którym:
„Zarząd Banku Spółdzielczego w Brodnicy [zwany dalej „Bank”] w składzie: […] potwierdza

niniejszym, dokonaną przez Pana […] reprezentującego Bank wraz z członkiem zarządu
Panem […] na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 Prawo Spółdzielcze,
czynność prawną, polegającą na podpisaniu oferty Banku złożonej w dniu 17.10.2014 r.
w imieniu Banku Spółdzielczego w Brodnicy do Zamawiającego Zespołu Opieki Zdrowotnej
Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Brodnicy w ramach zamówienia
publicznego pt. „Udzielenie kredytu inwestycyjnego na potrzeby finansowania działalności
inwestycyjnej Zespołu Opieki Zdrowotnej w Brodnicy – sprawa nr ZP/10/2014”.
W świetle treści pełnomocnictwa z 2003 r. wraz z uzupełnionym dokumentem
pełnomocnictwa z 15 grudnia 2014 r., bez znaczenia, dla oceny, czy osoba podpisująca
ofertę w imieniu banku posiadała stosowny zakres umocowania jest złożone dodatkowo
oświadczenie o potwierdzeniu czynności - może ono jedynie potwierdzać intencje
wykonawcy, gdyby te - mimo pełnomocnictwa z 15 grudnia 2014 r. dopełniającego złożone
wraz z ofertą pełnomocnictwo z 23 września 2003 r. wciąż budziły wątpliwości.
Reasumując, w świetle ustalonych okoliczności sprawy, nie sposób Zamawiającemu
przypisać postulowanego w odwołaniu naruszenia przepisów w zakresie wyboru oferty Banku
Spółdzielczego w Brodnicy.
Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania – na
podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy
§ 5 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 2] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania [Dz.U. Nr 41 poz. 238].
Nie uwzględniono wniosku Zamawiającego o zasądzenie kosztów postępowania
[wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego Zamawiającego na posiedzeniu i na
rozprawie] „według norm przepisanych”. Ustawodawca w przepisach dotyczących
postępowania odwoławczego [rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania] nie przyjął, tak jak to byłoby na gruncie kpc [art. 109
kpc, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2002r., w spr. II CK 134/02], zasad
przyznawania kosztów na podstawie oświadczenia [spisu kosztów], wymagając
udokumentowania poniesienia odpowiednich, uzasadnionych kosztów rachunkiem
składanym do akt sprawy. Pojęcie rachunku definiują przepisy art. 87 ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa [tekst jedn. DZ. U. z 2005r. Nr 8 Poz.

60 z późn. zm.] oraz Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie
naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które
muszą być zawarte w rachunkach [Dz. U. z 2005 Nr 165 poz. 1373 z późn. zm]. Skoro
takiego rachunku nie złożono – wskazane wynagrodzenie pełnomocnika Zamawiającego nie
mogło zostać zasądzone.


Skład orzekający: