Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CK 262/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 19 stycznia 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marian Kocon (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. C., J. C. i J. W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X. i Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 19 stycznia 2005 r.,
kasacji powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 15 stycznia 2004 r., sygn. akt I
ACa (…),
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie.
Powodowie: W. C., J. C. i J. W. wnosili o zasądzenie od pozwanego Skarbu
Państwa reprezentowanego przez Wojewodę X. i Ministra Skarbu Państwa kwoty 182
124 zł z odsetkami, stanowiącej równowartość mienia pozostawionego przez ich
poprzedników prawnych w miejscowości Równe na terenie obecnej Ukrainy w związku z
wojną rozpoczętą w 1939 r.
2
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2003 r. Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo,
przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia i wnioski.
Decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. Prezydent Miasta E. – powołując się na
przepisy: art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), §§ 4 i 5
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania
wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży
nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych
nieruchomości ( Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) i art. 104 k.p.a. – stwierdził, że wartość
pozostawionych nieruchomości, przysługujących łącznie W. C., J. C. i J. W. do
zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki
budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, oraz na
pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki zabudowanej
budynkiem przeznaczonym na prowadzenie działalności twórczej, domem letniskowym,
garażem albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, stanowiących
własność Skarbu Państwa wynosi 182 124 zł oraz że kwota ta odpowiada wartości
nieruchomości pozostawionej przez F. i M. małż. R. w miejscowości Równe na terenie
obecnej Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., i podlega waloryzacji przy
zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego. Powodowie są spadkobiercami F. i M. małż. R.
Dokonując oceny prawnej roszczenia powodów, Sąd Okręgowy stwierdził, że
przepis art. 212 ust. 1 u.g.n. statuuje jedynie uprawnienie do opisanego w nim zaliczenia
wartości pozostawionych nieruchomości, natomiast nie stwarza roszczenia o zapłatę
równowartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego
obszaru państwa. Podstawy takiego roszczenia nie stanowią również postanowienia
tzw. umów republikańskich. Umowy te stworzyły wprawdzie szczególnego rodzaju
zobowiązania państwa do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z
osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianą granic Polski po drugiej wojnie
światowej, jednak nie stanowią one bezpośredniej podstawy dochodzenia roszczeń
odszkodowawczych, gdyż sposób ukształtowania mechanizmu kompensacyjnego został
pozostawiony ustawodawcy. Brak także podstaw do przyjęcia deliktowej
odpowiedzialności Skarbu Państwa, ponieważ powodowie nie wykazali, że nie mogą
zrealizować przysługującego im roszczenia niepieniężnego.
3
Apelację powodów od tego wyroku Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z dnia 15
stycznia 2004 r., przytaczając następujące oceny prawne.
Rozstrzygniecie sprawy sprowadza się nie tyle do oceny materiału dowodowego,
ile do oceny jurydycznej zgłoszonego roszczenia. Ustalenia faktyczne poczynione przez
Sąd pierwszej instancji nie nasuwają zastrzeżeń, niemniej wymagają uzupełnienia przez
dodanie, że na początku 2002 r. powód W. C. zwracał się do szeregu instytucji
dysponujących mieniem Skarbu Państwa, przeważnie starostw i oddziałów Wojskowej
Agencji Nieruchomości, z zapytaniem o możliwość nabycia nieruchomości w zamian za
zaliczenie na poczet ceny wartości mienia pozostawionego za granicą. W większości
wypadków uzyskał odpowiedź informującą o braku mienia przeznaczonego do
sprzedaży w drodze przetargu; jedynie starostwa w Ł., H., Ż. i G. poinformowały powoda
o ogłoszonych bądź planowanych przetargach, a starosta sandomierski zaproponował
nawiązanie w tej sprawie telefonicznego kontaktu z urzędem. Te dodatkowe
okoliczności faktyczne nie mają jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ
wniosek powodów, jakoby miały one świadczyć o pozbawieniu ich możliwości realizacji
uprawnienia wynikającego z art. 212 ust. 1 u.g.n., uznać trzeba za zbyt daleko idący.
Sąd pierwszej instancji istotnie nie odniósł się do kwestii możliwości oparcia żądania
pozwu na konstrukcji umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej (art. 92 § 1 k.z., art.
393 k.c.), ale rozważania prowadzone przez powodów z powołaniem się na tę
konstrukcję nie mogą zmienić treści podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Odwołanie
się do konstrukcji umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej wymaga wykazania
stosunku wierzyciel-dłużnik między stronami umowy i stosunku zapłaty w relacji dłużnik-
osoba trzecia. W sprawie natomiast relacje takie nie zachodzą, ponieważ Ukraińska
SSR nie była wierzycielem państwa polskiego ( brak możliwości przeadresowania
należnego jej świadczenia na rzecz osoby trzeciej), a postanowienia układu z dnia 9
września 1944 r. pomiędzy PKWN a Rządem Ukraińskiej SRR dotyczącego ewakuacji
obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski (dalej:
„umowa republikańska z dnia 9 września 1944 r.”), w szczególności wskazywane przez
powodów postanowienia art. 3 ust. 1 pkt „b” i „d” oraz ust. 6, nie mogły stanowić
samodzielnej podstawy roszczeń repatriantów, wobec czego powodowie nie mogą
powoływać się na nie jako na podstawę roszczenia opartego o konstrukcję z art. 92 § 1
k.z. (art. 393 k.c.).
Podobnie ma się rzecz, gdy chodzi o instytucję przyrzeczenia publicznego, której
istota polega na przyrzeczeniu nagrody, ściśle oznaczonej rodzajowo i co do wielkości,
4
za wykonanie określonej czynności. W sprawie natomiast chodziło nie o nagrodę, lecz o
zwrot wartości pozostawionego mienia. Dołączona do pozwu kserokopia koperty jest
nieczytelna, a obwieszczenie nawiązuje do umowy republikańskiej z dnia 9 września
1944 r. i stanowi jedynie informację o jej istotnych postanowieniach, w tym
postanowieniach dotyczących zasad rozliczania majątku pozostawionego przez
przesiedlonych. Stąd interpretacja powodów, jakoby wspomniane dokumenty stanowić
miały dowód jednostronnego, publicznego przyrzeczenia zwrotu wartości majątku jest
nieuprawniona.
Trzeba zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny (zob.
uzasadnienie wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK 2002, nr 7, poz. 97) oraz
Sąd Najwyższy (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 12 listopada 2003 r., I CK 323/02,
OSNC 2004, nr 6, poz. 103), iż zachodzą podstawy, by przyjąć, że umowa
republikańska z dnia 9 września 1944 r. została ratyfikowana. Problem sprowadza się
natomiast do innej kwestii; chodzi o rozstrzygnięcie, czy postanowienia tej umowy mogą
stanowić samodzielną podstawę roszczenia. Negatywne stanowisko zajęte w tej kwestii
przez Sąd pierwszej instancji usprawiedliwiają dwie okoliczności, a mianowicie brak
urzędowej publikacji umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. oraz fakt, że jej
art. 3 ust. 6, wchodzący w grę jako ewentualna podstawa roszczenia, nie ma charakteru
normy samowykonalnej w ujęciu materialnym, tzn. nie nadaje się do stosowania bez
recepcji do systemu prawa wewnętrznego i skonkretyzowania go w jego przepisach,
ponieważ nie zawiera wszystkich elementów, od których zależy jej stosowanie jako
określonego instrumentu prawnego. Potwierdzeniem tej oceny jest fakt, że
ustawodawca podejmował działania zmierzające do realizacji przez osoby ewakuowane
zwrotu równowartości pozostawionego mienia poczynając od dekretu z dnia 6 września
1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego
Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.) i dochodząc do art. 212 u.g.n. oraz do
regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach
wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i
prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240,
poz. 2055).
Co się zaś tyczy odpowiedzialności deliktowej to trzeba zauważyć, że
obowiązkiem strony dochodzącej odszkodowania w reżimie deliktowym jest wykazanie,
po pierwsze: zdarzenia stanowiącego delikt, a po drugie: szkody pozostającej w
normalnym związku przyczynowym z tym zdarzeniem (zob. art. 417 k.c. w związku z art.
5
77 ust. 1 Konstytucji i art. 361 k.c.). Nawet stwierdzenie deliktu konstytucyjnego,
polegającego na niewykonaniu obowiązku opublikowania umowy republikańskiej z dnia
9 września 1944 r., nie uzasadnia odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa,
ponieważ między tym zdarzeniem a określoną przez powodów szkodą nie zachodzi
związek przyczynowy. Związek taki zachodziłby wówczas, gdyby wspomniana umowa
republikańska mogła stanowić samodzielną podstawę roszczeń o równowartość
pozostawionego mienia czy o odszkodowanie.
Powodowie wskazali, że zdarzeniem, które w ich ocenie spowodowało szkodę w
postaci uszczuplenia majątku Skarbu Państwa, było uwłaszczenie jednostek samorządu
terytorialnego, dokonane ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.),
oraz wyłączenie z zasobu ziemi przeznaczonej na zaspokojenie roszczeń repatriantów
zasobów pozostających w gestii Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i Wojskowej
Agencji Mieszkaniowej. Pozostawiając na uboczu kwestię, że uwłaszczenie gmin,
powszechnie nazywane komunalizacją, zostało dokonane ustawą z dnia 10 maja 1990 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), trzeba stwierdzić, że na
powodach ciążył obowiązek wykazania bezprawności działania pozwanego, natomiast
bezprawność normatywna przepisów komunalizacyjnych nie została dotąd stwierdzona
orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Poza tym powodowie nie wykazali szkody
pozostającej w związku z komunalizacją, której to szkody nie można utożsamiać z
wartością pozostawionego mienia, a co najwyżej z obniżeniem wartości prawa
zaliczenia wynikającego z art. 212 u.g.n. Złożone przez powodów dowody w postaci
pliku odpowiedzi na pytanie o organizowane przetargi nieruchomości nie dowodzą, że z
tą chwilą powołano się wobec uprawnionych na brak zasobu nieruchomości, które
mogłyby być zaoferowane dla zaspokojenia ich roszczeń.
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że
przepisy: art. 212 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zaliczenia
wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet
ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, art.
213 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 212 u.g.n. do nieruchomości
wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, art. 17 ustawy z dnia
29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) , i
6
wreszcie art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi
składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90,
poz. 405 ze zm.) są niezgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji. Orzeczenie to może stanowić prejudykat dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego opartego o delikt normatywny, jednak nie zwalnia ono powodów od
potrzeby wykazania szkody odnoszącej się do ich majątku i pozostającej w normalnym
związku przyczynowym z deliktem. Powodowie uzyskali realną możliwość skorzystania
z prawa zaliczenia, o którym mowa w art. 212 u.g.n., dopiero z dniem 12 grudnia 2001 r.
(data uprawomocnienia się decyzji z dnia 27 listopada 2001 r.), pozew wnieśli jeszcze w
czasie obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów (utraciły moc z dniem 8 stycznia
2003 r.), jednak nie powołali faktów świadczących o tym, że w odniesieniu do nich
podjęte zostały w oparciu o niekonstytucyjne przepisy działania, które wywołały w ich
majątku szkodę. Okoliczności tej nie dowodzą uzyskane przez powoda W. C.
odpowiedzi na pytania skierowane do starostów oraz oddziałów Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej, gdyż nie wynika z nich, by powodom na mocy omawianych przepisów
realnie ograniczono dostęp do przetargów na zbycie nieruchomości pozostających w
dyspozycji wymienionej Agencji czy Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego powodowie – powołując się na obydwie
podstawy określone w art. 3931
k.p.c. – wnosili o jego uchylenie i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę i orzeczenie po myśli żądania pozwu. W
ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wskazali na naruszenie następujących
przepisów: umowy z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem PRL a Rządem ZSSR w
sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr
47, poz. 222 – dalej: „umowa między Rządem PRL a Rządem ZSRR z dnia 25 marca
1957 r.”) w związku z art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 oraz art. 9 i 2 Konstytucji, co
doprowadziło do przyjęcia błędnego stanowiska, że postanowienia umowy
republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. nie zostały w odpowiednim trybie włączone do
wewnętrznego porządku prawnego państwa polskiego w inny sposób aniżeli przez
publikację, art. 9 w związku z art. 2 i art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji,
polegające na uznaniu, że na przeszkodzie powstania roszczenia o zwrot równowartości
mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego stoi brak publikacji
powołanej wyżej umowy republikańskiej, art. 92 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia
27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań ( Dz. U. Nr 82, poz. 598 – dalej: „k.z.”) w
7
związku z art. 2 k.z. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieistnienia w
umowie republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. cywilnoprawnego stosunku
zobowiązaniowego umowy na rzecz osób trzecich, art. 104 k.z. w związku z art. 92 k.z. i
art. 14 ust. 3 lit. a powołanej wyżej umowy republikańskiej przez błędną wykładnię,
polegającą na przyjęciu nieistnienia w wymienionej umowie cywilnoprawnego stosunku
zobowiązaniowego przyrzeczenia publicznego, art. 1 i art. 3 ust. 6 umowy
republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. przez błędną wykładnię, polegającą na
uznaniu, że z umowy tej nie wynikają roszczenia o zwrot równowartości pozostawionego
mienia, art. 77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c. oraz art. 121 Konstytucji RP z
dnia 17 marca 1921 r. przez nieuwzględnienie, że brak publikacji umowy republikańskiej
z dnia 9 września 1944 r. w Dzienniku Ustaw był zaniechaniem bezprawnym i wywołał
po ich stronie szkodę i wreszcie art. 77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c. oraz
art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 95 zd. pierwsze, art. 99 i art. 121
Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. w związku z art. 12 Konstytucji RP z 22 lipca
1952 r. i w związku z art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr
36, poz. 175 zm.) do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 zm.), polegające na
nieuwzględnieniu, że doprowadzenie do niemożności zrealizowania roszczenia
stanowiącego surogat prawa własności, w zakresie, w jakim przewidywał to art. 212
u.g.n. jest bezprawnym zachowaniem organów władzy publicznej wywołującym szkodę.
W ramach drugiej podstawy skarżący postawili natomiast zarzut obrazy art. 233 § 1 w
związku z art. 328 § 2 k.p.c. przez nierozpoznanie istoty sprawy, pominięcie w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów,
na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i
mocy dowodowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Godzi się zauważyć, że z dniem 30 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia
12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego ( Dz. U. Nr 6, poz. 39).
Zaskarżony wyrok zapadł jednak przed wejściem tej ustawy w życie, wobec czego jej
przepisy pozostać muszą bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów postawionych w
kasacji.
8
Znaczna część obszernych wywodów przytoczonych przez skarżących
poświęcona została kwestii mocy wiążącej umowy republikańskiej z dnia 9 września
1944 r. oraz charakteru jej postanowień, które skarżący postrzegają jako bezpośrednie
źródło zgłoszonego roszczenia.
Jak wskazał już na to Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada
2003 r., I CK 323/02 (OSNC 2004, nr 6, poz. 103), zarówno pod rządem Konstytucji z
1921 r., jak i z 1952 i 1997 r. podstawowym warunkiem obowiązywania w stosunkach
wewnętrznych norm zawartych w umowach międzynarodowych była i pozostaje ich
ratyfikacja oraz opublikowanie w Dzienniku Ustaw (zob. w Konstytucji z 1997 r. art. 91
ust. 1.” Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw
Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest
bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania
ustawy”). Kwestia ratyfikacji umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. jest w
doktrynie przedmiotem kontrowersji, niemniej skład orzekający Sądu Najwyższego
podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zachodzą podstawy, by przyjąć, iż
umowa ta została ratyfikowana przez Krajową Radę Narodową na posiedzeniu w dnia 9
września 1944 r. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K
33/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 15, OTK 2002, nr 7, poz. 97, wyrok NSA z dnia 29
maja 2003 r., II SAB 420/02, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK
323/02), nie doszło natomiast do jej opublikowania w Dzienniku Ustaw. Nie można
podzielać zapatrywania skarżących, jakoby w istocie doszło do opublikowania
wspomnianej umowy republikańskiej przez powołanie się na nią w umowie między
Rządem PRL a Rządem ZSRR z dnia 25 marca 1957 r. Wymaganie publikacji umowy
międzynarodowej w Dzienniku Ustaw nie może być – jak trafnie stwierdził Sąd
Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 – zastąpione
jedynie przywołaniem faktu jej zawarcia, ponieważ kłóciłoby się to z istotą i celem tego
wymagania, stanowiącego przecież niezbędną przesłankę formalną obowiązywania
takiego aktu w wewnętrznym porządku prawnym państwa. Trzeba dodać, że także
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02,
stanął na stanowisku, że wspomniane powołanie się na umowę republikańską w
preambule do umowy z dnia 25 marca 1957 r. nie może być uznane za akt inkorporacji
jej postanowień do wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej. W
konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził wyraźnie, że umowa republikańska z
dnia 9 września 1944 r. (co dotyczy także pozostałych układów z tej samej daty
9
zawartych z Rządami Białoruskiej SRR i Litewskiej SRR) nigdy nie stała się elementem
wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej. Tym samym umowa ta – wbrew
odmiennym zapatrywaniom skarżących – nie może stanowić bezpośredniej podstawy
dochodzenia zgłoszonego roszczenia.
Kolejnym istotnym zagadnieniem, którego dotyczą obszerne wywody kasacji jest
kwestia charakteru prawnego norm wyrażonych w postanowieniach umowy
republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., a ściśle oceny, czy zawierają one wszystkie
konieczne elementy, by mogły być uznane za samodzielną podstawę roszczeń
odszkodowawczych (tzw. normy samowykonalne). Abstrahując od kwestii braku
publikacji umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., trzeba stwierdzić, że
generalnie postanowienia umów międzynarodowych są skuteczne nie tylko w stosunku
do zawierających je państw, mogą bowiem stanowić również samodzielną podstawę
dochodzenia roszczeń przed sądami krajowymi, jeżeli ich postanowienia mają charakter
norm samowykonalnych. Jednym z warunków uznania określonego postanowienia
umowy za zawierające taką normę jest natomiast – jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 – wymaganie
kompletności normy umożliwiającej jej stosowanie bez konieczności dodatkowej
implementacji. Kwestia charakteru prawnego postanowień umów republikańskich była
już przedmiotem rozważań zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu
Najwyższego, które zgodnie uznały, że postanowienia tych umów, w tym umowy
republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., w szczególności jej art. 3 ust. 6 („6. Wartość
pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również i pozostawionych
nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny ubezpieczeniowej zgodnie z
ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i odpowiednio w Ukraińskiej
Socjalistycznej Republice Rad. W razie braku oceny ubezpieczeniowej majątek ocenia
się przez Pełnomocników i Przedstawicieli stron.”), nie mają charakteru norm
samowykonalnych, bowiem zawarte w ich treści odesłanie do obowiązujących ustaw
wskazuje, że ewentualne roszczenia mogły powstać dopiero na podstawie
odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost na podstawie powołanej
umowy. Innymi słowy, umowa republikańska z dnia 9 września 1944 r. wymagała
dopiero recepcji do systemu prawa wewnętrznego, nakładając stosowne w tym zakresie
zobowiązania na państwa-strony (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02). Sąd Najwyższy, analizując charakter postanowień
umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., podkreślił, iż nie można podzielać
10
zapatrywania skarżących, jakoby zawarte w treści art. 3 ust. 6 umowy republikańskiej z
dnia 9 września 1944 r. zobowiązanie stricte cywilnoprawne („wartość
pozostawionego.... dobytku ruchomego.....i nieruchomości zwraca się....”) mogło być
realizowane przez uprawnionych bez potrzeby wydawania odrębnych ustaw, na
podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa cywilnego, w szczególności przy
wykorzystaniu konstrukcji umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej czy konstrukcji
przyrzeczenia publicznego, ponieważ zawarte w treści art. 3 ust. 6 odesłanie do
obowiązujących ustaw nie może być uznane za odesłanie wyłącznie do ustaw
obowiązujących w chwili podpisywania umowy republikańskiej, w tym do
obowiązujących przepisów prawa cywilnego jako jedynych, które zawierały konstrukcje
prawne umożliwiające osobom ewakuowanym realizację uprawnienia do zwrotu
wartości mienia pozostawionego na Kresach Wschodnich. W tym czasie wydany został
już przecież dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej
(Dz. U. Nr 4, poz. 17), przewidujący w art. 18 możliwość uwzględnienia obywateli
polskich-rolników, którzy niezależnie od swojej woli znajdowali się poza granicami kraju,
oraz żołnierzy Wojska Polskiego, których rodziny znajdowały się poza granicami kraju,
przy rozdziale ziemi po powrocie do kraju, względnie po demobilizacji. Przyjęciu
zapatrywań skarżących sprzeciwiają się także – stwierdził Sąd Najwyższy – działania
ustawodawcze podejmowane w celu umożliwienia osobom ewakuowanym zwrotu
wartości majątku pozostawionego w związku z ewakuacją na Kresach Wschodnich,
które stanowiły niewątpliwie realizację zobowiązań Państwa Polskiego wynikających
m.in. z umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. (zob. art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23
ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem
Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 49, poz. 179; art. 9 ust. 1
dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego
na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, Dz. U. Nr 71, poz. 389;
art. 14 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego
mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych
domów jednorodzinnych, Dz. U. Nr 49, poz. 326; art. 12 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955
r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną
i osadnictwem rolnym, Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78; art. 8 ustawy z dnia 28 maja 1957
r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, Dz. U. Nr
31, poz. 132, art. 20-21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych
spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, Dz. U. z
11
1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.; art. 17 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce
terenami w miastach i osiedlach, Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.; art. 81 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.
U. Nr 22, poz. 93 ze zm.; art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu
nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej, Dz. U. Nr 79,
poz. 363; ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.; art. 212 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze
zm.; art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Dz. U. z 2001 r., Nr
120, poz. 1299 ze zm.; ustawę z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych, Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Konkludując
Sąd Najwyższy zarówno w powoływanym już wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK
323/02, jak i w późniejszych orzeczeniach konsekwentnie przyjmował, że postanowienia
umowy republikańskiej z dnia 9 września 1994 r., podobnie jak postanowienia
pozostałych umów zawartych w tym samym dniu z Rządami Białoruskiej i Litewskiej
SRR nie miały charakteru norm samowykonalnych (zob. np. wyroki Sądu Najwyższego:
z dnia 16 stycznia 2004 r., III CK 266/02, nie publ., z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK
491/03, nie publ., z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, nie publ.). Także
Europejski Trybunał Praw Człowieka wywiódł naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu
nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z
systemowego problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem polskiego
ustawodawstwa i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia skutecznego
mechanizmu realizacji prawa zaliczania osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie
zabużańskie i nakazał zapewnienie realizacji tego prawa dla pozostałych uprawnionych
przez stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne. Tym samym Trybunał
odwołał się do prawa zaliczenia wynikającego z polskiego ustawodawstwa, a nie do
postanowień układów republikańskich (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie
Broniowski przeciwko Polsce). W obszernych wywodach zawartych w skardze
kasacyjnej oraz w piśmie stanowiącym nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych
skarżący nie przytoczyli na tyle ważkich argumentów, by usprawiedliwiały one
odstąpienie od dotychczasowego kierunku orzecznictwa Sądu Najwyższego w kwestii
charakteru prawnego postanowień umów republikańskich.
12
Skoro zaś postanowienia umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. nie
zawierają norm samowykonalnych, to – wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżących –
postanowienia te nie mogą być uznane za bezpośrednie źródło cywilnoprawnego
stosunku zobowiązaniowego umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej (art. 92 k.z.,
art. 393 k.c.) czy stosunku przyrzeczenia publicznego (art. 104 k.z., art. 919 k.c.).
Skarżący mają niewątpliwie rację wywodząc, że zaniechanie publikacji ratyfikowanej
umowy międzynarodowej narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania
demokratycznego państwa prawa, wobec czego stanowi delikt konstytucyjny, który
może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa (zob. wyroki Sądu
Najwyższego: z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98, OSNAPiUS 1999, nr 6, poz. 639;
z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03). To
trafne spostrzeżenie pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego
zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcia, bowiem ze względu na brak samowykonalnego
charakteru norm zawartych w postanowieniach umowy republikańskiej z dnia 9 września
1944 r. nie można przyjąć, że między odmową opublikowania tej umowy a szkodą
wskazaną przez skarżących zachodzi normalny – w rozumieniu przyczynowości
adekwatnej – związek przyczynowy.
Jak wynika z powyższych rozważań, Sąd Apelacyjny trafnie uznał, że
postanowienia umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r. nie tworzyły po stronie
skarżących samodzielnej podstawy powstania prawa do rekompensaty, podstawę tę
stanowił natomiast przepis art. 212 ust. 1 u.g.n. (z dniem 8 stycznia 2003 r. art. 212 ust.
1 w zakresie, w jakim wyłączał możliwość zaliczenia wartości mienia pozostawionego w
związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych
stanowiących własność Skarbu Państwa, uznany za niezgodny z zasadą zaufania
obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji RP
oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 15; a z dniem 30
stycznia 2004 r. uchylony przez art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o
zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi
granicami państwa polskiego, Dz. U. Nr 6, poz. 39). Przewidziane w nim prawo
zaliczenia było kwalifikowane jako szczególne prawo majątkowe publiczne, o swoistej
funkcji środka umarzania określonych zobowiązań pieniężnych, które korzysta
z konstytucyjnie gwarantowanej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji;
13
zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02). Jednym z
przejawów tej ochrony jest przyznanie uprawnionemu odszkodowania obejmującego
uszczerbek majątkowy spowodowany naruszeniem jego prawa w wyniku czynu
niedozwolonego. Zgodnie z zajętym już przez Sąd Najwyższy stanowiskiem,
pozbawienie uprawnionego możności realizacji przysługującego mu prawa zaliczenia
wynikającego z art. 212 u.g.n. w następstwie zachowania noszącego znamiona czynu
niedozwolonego może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy
publicznej na podstawie art. 417 k.c. Trzeba dodać, że gdy chodzi o zdarzenie zaistniałe
po wejściu w życie Konstytucji podstawę tę stanowił przepis art. 417 k.c. interpretowany
w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji ( zob. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz innych ustaw, Dz. U. Nr 162, poz. 1692, która
weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku),
a więc w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę
wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania funkcjonariusza państwowego przy
wykonywaniu powierzonej mu czynności (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
4 grudnia 2001 r., SK 18/00, Dz. U. z 2001 r. Nr 145, poz. 1638, OTK 2001, nr 8, poz.
256, wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 9 lipca 2003 r., IV CKN 357/01, nie publ., z dnia
21 listopada 2001 r., V CK 50/03, nie publ.). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, działania legislacyjne
dotyczące realizacji prawa zabużan do ekwiwalentu polegały na stopniowym wyłączaniu
możności realizacji tych praw w odniesieniu do kolejnych składników mienia
państwowego, czego przykładem były: komunalizacja dokonana ustawą z dnia 10 maja
1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), wyłączenie mienia
Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o
zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o
zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), wyłączenie mienia Agencji
Mienia Wojskowego dokonane ustawą z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu
niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.
U. Nr 90, poz. 405 ze zm.) i wreszcie wyłączenie wszystkich nieruchomości rolnych w
ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr
46, poz. 543 ze zm.).
Rozważając zasadność roszczenia odszkodowawczego za bezprawie
normatywne, Sąd Apelacyjny wyszedł z prawidłowego założenia, że dochodzenie
14
takiego roszczenia wymaga prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego stwierdzającego bezprawność normatywną kwestionowanych aktów
prawnych. Jest to konieczne, ponieważ orzekanie w sprawach: zgodności ustaw i umów
międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w
ustawie, oraz zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy
państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami
należy – zgodnie z art. 188 Konstytucji – do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Tym samym domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone tylko
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a wynikające z art. 178 ust. 1 Konstytucji
związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc
obowiązująca. Ze względu na wspomnianą wyłączność kompetencyjną Trybunału
Konstytucyjnego orzekania o zgodności wyżej wymienionych aktów z Konstytucją trzeba
przyjąć, że w postępowaniu przed sądem powszechnym kwestia nieobowiązywania aktu
normatywnego może być wykazana tylko wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02). Zatem trafnie Sąd
Apelacyjny stwierdził, że bezprawność normatywną może łączyć jedynie z treścią
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02. Orzeczona
niezgodność wymienionych w nim przepisów z Konstytucją – jak podkreślił Trybunał
Konstytucyjny – nie jest związana z zaniechaniem ustawodawczym w postaci braku
regulacji dotyczących rekompensat, lecz wynika z istnienia wadliwego kształtu
normatywnego tych regulacji; państwo kreujące majątkowe prawo podmiotowe nie
powinno przecież wprowadzać równocześnie tego rodzaju ograniczeń, które – przez
ustanowienie rozwiązań wyłączających znaczące zasoby nieruchomości z obrotu – w
rzeczywistości paraliżują możliwość otrzymania przez uprawnionych jakichkolwiek
korzyści majątkowych.
Kwalifikując orzeczoną powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
niekonstytucyjność wymienionych w nim przepisów jako bezprawność normatywną, Sąd
Apelacyjny uznał jednak, że skarżącym nie służy roszczenie odszkodowawcze,
ponieważ nie wykazali, że na podstawie niekonstytucyjnych przepisów ograniczono im
możliwość realizacji wynikającego z art. 212 u.g.n. prawa zaliczenia. Trzeba zgodzić się
z zarzutem skarżących, że ocena Sądu Apelacyjnego, sprowadzająca się do konstatacji,
iż przedłożona korespondencja prowadzona na początku 2002 r. z blisko stu
starostwami i oddziałami Wojskowej Agencji Nieruchomości nie dowodzi, że wobec
15
skarżących powołano się na brak zasobu nieruchomości, które mogłyby być
zaoferowane dla realizacji ich roszczeń, nasuwa zastrzeżenia. Uszło uwagi Sądu
Apelacyjnego, że w negatywnych odpowiedziach na pytanie skarżącego W. C. o
organizowane przetargi powoływano się właśnie na brak nieruchomości Skarbu
Państwa, które mogłyby być przeznaczone na zaspokojenie przysługującego skarżącym
prawa zaliczenia (k. 80-83, 85-93, 96-99, 102-104, 106, 108-109, 111-117, 123, 125-
126, 128-135, 137, 140, 142-143, 164). Zastrzeżenia nasuwać musi także pogląd Sądu
Apelacyjnego, łączący brak wykazania szkody poniesionej przez skarżących z
uzyskaniem przez nich możliwości skorzystania z prawa zaliczenia dopiero z dniem 12
grudnia 2001 r. Trzeba przecież zauważyć, że przepisy uznane powołanym wyrokiem
Trybunału za niekonstytucyjne uszczuplały ogólny zasób nieruchomości Skarbu
Państwa przeznaczony na zaspokojenie prawa zaliczenia przysługującego pozostałym
uprawnionym, co w konsekwencji nie pozostało bez wpływu na uprawnienia skarżących.
Nie może ulegać wątpliwości, że nie chodzi tu o szkodę w postaci równowartości
nieruchomości pozostawionych przez poprzedników prawnych skarżących na tereniu
obecnej Ukrainy, a jedynie o obniżenie wartości prawa zaliczenia, niemniej ocena Sądu
Apelacyjnego, według której skarżącym nie służy roszczenie odszkodowawcze, musi
być uznana co najmniej za przedwczesną.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 13
§ 1 k.p.c. uchylił
zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, postanawiając o
kosztach postępowania kasacyjnego po myśli art. 108 § 2 w związku z art. 393 19
k.p.c.