Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PO 3/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 lipca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z odwołania J. T.
od decyzji Prokuratora Generalnego nr PG …/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r. w
przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska
prokuratora,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 lipca 2014 r.,
oddala odwołanie.
UZASADNIENIE
Decyzją nr PG …/13 z dnia 1 kwietnia 2014 r. Prokurator Generalny nie
wyraził zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego przez J. T.
prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że
ewentualne wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez
zainteresowanego prokuratora ma charakter fakultatywny i zależy od całokształtu
okoliczności rozpatrywanego przypadku. W ocenie Prokuratora Generalnego,
możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratorskim musi być
2
traktowana jako wyjątek podyktowany szczególnymi okolicznościami. Przywołane
we wniosku prokuratora J. T. argumenty nie dostarczają żadnych szczególnych
przesłanek, które by wskazywały na potrzebę dokonania odstępstwa od ustawowej
reguły przechodzenia prokuratorów w stan spoczynku po ukończeniu
odpowiedniego wieku. Wyróżniające walory osobiste, wieloletnie doświadczenie
oraz wysokie kwalifikacje zawodowe zainteresowanego prokuratora, choć zasługują
na uznanie, to nie stanowią wyjątkowych okoliczności przemawiających za
udzieleniem zgody na dalsze zajmowanie stanowiska. Prokurator Generalny wziął
pod uwagę w szczególności negatywną opinię wyrażoną w tej sprawie przez
Prokuratora Apelacyjnego, w której przedstawiono aktualną sytuację kadrową w
okręgu t./…/. Prokurator Generalny wywiódł, że obecnie w tym okręgu - na
szczeblu rejonowym - istnieją 43 etaty prokuratorskie, w tym 41 pozostaje
nieobsadzonych. Mając to na uwadze, nie można podzielić twierdzeń
zainteresowanego prokuratora o "rzekomo trudnej" sytuacji kadrowej w okręgu
t./…/, natomiast uzasadnionym działaniem powinno być kontynuowanie polityki
kadrowej opierającej się na "pokoleniowej wymianie kadr prokuratorskich", która
wiąże się z jednej strony z osiąganiem przez prokuratorów wieku "spoczynkowego",
a z drugiej strony z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych
doświadczonych prokuratorów oraz zapewnieniem etatów dla nowych kadr
prokuratorskich. Zgodnie z zasadą racjonalnego wykorzystania kadry
prokuratorskiej i asesorskiej prowadzone są działania zmierzające do umożliwienia
asesorom - po upływie okresu powierzenia czynności prokuratorskich -
przystąpienie do konkursu na stanowiska prokuratorskie. Potrzeby prokuratury
wymagają, aby do wypełniania zadań ustawowych został wykorzystany w sposób
racjonalny własny potencjał osobowy, a to oznacza, że powoływanie asesorów na
stanowiska prokuratorskie nie może odbywać się tylko przez utworzenie nowych
stanowisk powstałych z przekształcenia etatów asesorskich. Taka praktyka
prowadziłaby do systematycznego obniżania limitu etatów asesorskich przy braku
możliwości ich odtworzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, sytuacja kadrowa
w poszczególnych jednostkach organizacyjnych prokuratury nieustannie podlega
dynamicznym zmianom. Aktualnie (chwilowo) wolne stanowiska prokuratorskie są
następstwem długotrwałych procedur związanych z ich obsadą. Taki stan rzeczy
3
wcale nie jest wynikiem braku zainteresowania ze strony kandydatów. W tej sytuacji
wyrażanie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora znacznie utrudnia,
a niekiedy wręcz uniemożliwia awans zawodowy osobom, które nie tylko spełniają
wymagania formalne do objęcia konkretnego stanowiska prokuratorskiego, ale też
ze względów merytorycznych w pełni zasługują na taki awans. Z punktu widzenia
interesu służby, ukierunkowanego w dużej mierze na stworzenie warunków dla
pozyskiwania nowych kadr prokuratorskich, nieuwzględnienie przez Prokuratora
Generalnego wniosku złożonego przez prokuratora J. T. ma więc całkowite
uzasadnienie.
Od powyższej decyzji prokurator J. T. wniósł odwołanie, w którym zarzucił
naruszenie art. 62a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze
(jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) w związku z art. 69 § 1
ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98,
poz. 1070 ze zm.). Według odwołującego się, Prokurator Generalny "zaniechał
obowiązku należytego wyważenia z poszanowaniem zasady proporcjonalności i
zasady równego traktowania szczególnych okoliczności mających oparcie w
interesie służby i leżących po stronie wnioskodawcy poprzez niewykazanie
dlaczego interes wnioskodawcy legitymującego się doświadczeniem zawodowym,
wieloletnim stażem pracy, posiadaną wiedzą, zaangażowaniem w wykonywanie
obowiązków służbowych, nienagannym stanem zdrowia, wyrażającego pragnienie
pozostawania aktywnym zawodowo powinien ustąpić interesowi służby, który
miałby polegać na bliżej nieokreślonej wymianie pokoleniowej kadr prokuratorskich
w sytuacji gdy dane odnoszące się do sytuacji kadrowej prokuratur okręgu t. (...) są
niepełne, sprzeczne, a w konsekwencji nie pozwalają na prawidłową ocenę sytuacji
kadrowej tychże prokuratur". W zaskarżonej decyzji nie ustalono, czy pokoleniowa
wymiana kadr istotnie ma uzasadnienie w realiach sprawy i czy faktycznie się
dokonuje, a ponadto, czy nie jest sprzeczna z "polityką zatrudnienia państwa" i nie
stanowi dyskryminacji ze względu na wiek. Ponadto, odwołujący się zarzucił
niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bo w kwestionowanej przez niego
decyzji pominięto odniesienie się do pozytywnych dla zainteresowanego opinii
przełożonych (Prokuratora Rejonowego w K. i Prokuratora Okręgowego w T.), a
także nie rozważano kwestii jego zastąpienia przez innego prokuratora przy
4
prowadzeniu "spraw obronnych", którymi zainteresowany (będący oficerem rezerwy
Wojska Polskiego) zajmował się od 30 lat. Odwołujący się wskazał, że w
Prokuraturze Rejonowej w K. o obsadzie etatowej 4 prokuratorów, jedna prokurator
jest w zaawansowanej ciąży, co oznacza, że wkrótce przejdzie na długotrwały urlop
macierzyński. Wyraził przy tym obawę, że w związku z tym oraz w związku z
nieudzieleniem zgody na dalsze zajmowanie przez niego stanowiska
prokuratorskiego, czynnymi prokuratorami w tej jednostce organizacyjnej pozostaną
jedynie 2 osoby, w tym kobieta pełniąca funkcję Prokuratora Rejonowego i jej
zastępca, co uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie wymienionej jednostki wobec
braku możliwości oddelegowania prokuratora z innej jednostki. Skarżący wniósł o
uchylenie decyzji i przekazanie sprawy Prokuratorowi Generalnemu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie (w znaczeniu pisma
procesowego obejmującego ten szczególny środek prawny), które prokurator J. T.
w dniu 4 maja 2014 r. przesłał pocztą na adres Prokuratury Generalnej (celem jego
przedłożenia wraz z aktami sprawy Sądowi Najwyższemu), było dotknięte brakiem
formalnym, gdyż nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem odwołującego się.
Tę okoliczność podniósł odwołujący się w kolejnym piśmie (tym razem
sporządzonym odręcznie) adresowanym bezpośrednio do Sądu Najwyższego, w
którym wywiódł, że wniesione przez niego odwołanie "prawdopodobnie nie zawiera
jego podpisu", w związku z czym "prosi o wyznaczenie terminu do uzupełnienia
braku, tym bardziej, iż przebywa obecnie na urlopie wypoczynkowym". Brak
podpisu jest brakiem formalnym pisma procesowego, który z reguły uniemożliwia
nadanie pismu biegu i wymaga naprawienia w trybie przewidzianym w art. 130 k.p.c.
Skarżący nie został jednak wezwany do usunięcia tego braku, bowiem zaistniała
sytuacja, w której - w ocenie Sądu Najwyższego - nie wystąpiła przeszkoda
uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie odwołania (nadanie pismu biegu).
Odwołujący się z własnej inicjatywy (bez uprzedniego wezwania do usunięcia
braków formalnych) skierował do Sądu Najwyższego własnoręcznie sporządzone
5
(opatrzone własnoręcznym podpisem) pismo, w którym potwierdził złożenie (drogą
służbową) odwołania o konkretnej treści. Należało wobec tego przyjąć, że ta
czynność procesowa odwołującego się jest równoznaczna w skutkach prawnych ze
złożeniem przez stronę własnoręcznego podpisu na dokumencie zawierającym
odwołanie od decyzji Prokuratora Generalnego, gdyż nie może być wątpliwości co
do jego autentyczności. W tych okolicznościach nie było potrzeby wzywania
odwołującego się (zamieszkałego w K.) do stawienia się w siedzibie Sądu
Najwyższego celem podpisania odwołania znajdującego się w aktach sprawy,
ewentualnie do nadesłania wtóropisu odwołania zaopatrzonego we własnoręczny
podpis. Innymi słowy, złożenie przez skarżącego dodatkowego pisma uzupełniało
(bez wezwania) brak formalny odwołania polegający na braku podpisu i nie było
przeszkód do nadania odwołaniu biegu procesowego.
Co do meritum, to podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na
uwzględnienie, głównie z tej przyczyny, że cała argumentacja przedstawiona w jego
uzasadnieniu koncentruje się wokół prezentacji subiektywnej oceny sytuacji
kadrowej jaka - zdaniem skarżącego - występuje w obrębie Prokuratury Rejonowej
w K. Prokurator J. T. przeprowadza polemikę ze stanowiskiem, które w tej materii
zaprezentował Prokurator Generalny. Obawy odwołującego się, że po jego
przejściu w stan spoczynku prokuratura nie będzie prawidłowo funkcjonować (w
szczególności jeśli chodzi o prowadzenie "spraw obronnych") są nieuzasadnione,
choćby dlatego, że Prokurator Generalny (podobnie zresztą jak inni przełożeni
prokuratorzy) dysponuje odpowiednimi instrumentami, które pozwalają rozwiązać
okresowe niedobory kadrowe w obrębie konkretnej jednostki organizacyjnej
prokuratury.
W zaskarżonej decyzji trafnie podkreślono, że wykładnia art. 62a ust. 1, 2 i 3
ustawy o prokuraturze, prowadzi do uznania za regułę przejścia prokuratora w stan
spoczynku z dniem ukończenia przez niego 67 roku życia albo po osiągnięciu
wieku niższego, który odpowiada wiekowi emerytalnemu określonemu w
przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W
przypadku prokuratora J. T. (urodzonego w dniu 29 listopada 1948 r.) ten wiek
wynosi 65 lat i 4 miesiące. W orzecznictwie podkreśla się, że w związku z tym
możliwość dalszego pozostawania na stanowisku prokuratora stanowi wyjątek,
6
uzasadniony wyłącznie szczególnymi okolicznościami podyktowanymi interesem
służby lub leżącymi po stronie prokuratora (przykładowo postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003, III AO 25/02, OSNP 2004, nr 13, poz. 236
oraz wyrok z dnia 16 września 2004 r., III PO 60/04, OSNP 2005, nr 8, poz. 120).
Wyważenie tych okoliczności zostało pozostawione Prokuratorowi Generalnemu,
do którego należy ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratorskiego. Pozytywna opinia przełożonych
prokuratorów (w tym wypadku Prokuratora Rejonowego w K. oraz Prokuratora
Okręgowego w T.) co do przedmiotowego wniosku nie jest wiążąca dla Prokuratora
Generalnego, stąd nie może stanowić obligatoryjnej przesłanki udzielenia zgody.
Prokurator wnioskujący o dalsze zajmowanie stanowiska nie ma roszczenia o
przedłużenie stosunku służby a w odwołaniu od negatywnej decyzji może jedynie
podważać legalność lub zasadność motywów, które doprowadziły do jej podjęcia.
Decyzja Prokuratora Generalnego, ma więc charakter uznaniowy, choć nie może
być podjęta w sposób zupełnie dowolny, bez uwzględnienia okoliczności
przemawiających zarówno za, jak i przeciwko udzieleniu zgody.
Sąd Najwyższy, rozpoznając w trybie art. 62a ust. 3a ustawy o prokuraturze
odwołanie prokuratora od decyzji Prokuratora Generalnego odmawiającej zgody na
dalsze zajmowanie stanowiska, nie może wkraczać w ustawowe kompetencje
Prokuratora Generalnego i dokonywać oceny, czy zainteresowany prokurator ma
nadal sprawować swoją funkcję. Sąd Najwyższy bada jedynie, czy decyzja
Prokuratora Generalnego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych
kryteriów. Innymi słowy, Sąd Najwyższy w postępowaniu kontrolnym dokonuje
oceny prawidłowości tej decyzji w aspekcie jej legalności oraz celowości
(słuszności), przy czym przeprowadza tę ocenę w granicach odwołania, to jest w
granicach postawionych zarzutów i ich uzasadnienia. W tym aspekcie nie zasługują
na aprobatę zastrzeżenia odwołującego się odnośnie do "wymiany pokoleniowej
kadr prokuratorskich" jako argumentacji, na jaką powołał się Prokurator Generalny
w uzasadnieniu decyzji odmawiającej J. T. zgody na dalsze zajmowanie stanowiska
prokuratorskiego. Utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest bowiem
stanowisko, zgodnie z którym wymiana pokoleniowa prokuratorów jest przesłanką,
którą Prokurator Generalny może brać pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku
7
prokuratora o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska (przykładowo
wyroki z dnia 3 marca 2011 r., III PO 12/10, LEX nr 818600; z dnia 6 października
2011 r., III PO 3/11, LEX nr 1101329; z dnia 24 stycznia 2012 r., III PO 7/11, LEX nr
1129352 i z dnia 14 lutego 2012 r., III PO 8/11, LEX nr 1171292).
Warto przy tym zauważyć, że odpowiednio przeprowadzona "wymiana
pokoleniowa" jest dopuszczalną przesłanką ustania stosunku zatrudnienia
(w szerokim znaczeniu tego słowa) uznaną także w orzecznictwie Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., w połączonych
sprawach C-159/10 i C-160/10, Gerhard Fuchs i Peter Khler przeciwko Land
Essen - niemieckiemu krajowi związkowemu Hesja (Monitor Prawa Pracy 2011 nr 9,
s. 502) Trybunał stwierdził wprost, że dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27
listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w
zakresie zatrudnienia i pracy nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji
prawa krajowego (w tym wypadku chodziło o ustawę niemieckiego kraju
związkowego), która przewiduje obowiązkowe przejście na emeryturę urzędników
mianowanych dożywotnio (w tej sprawie byli to prokuratorzy), z chwilą ukończenia
przez nich 65 roku życia (z zastrzeżeniem możliwości kontynuowania przez nich
pracy przez dalszy kilkuletni okres, gdy wymaga tego interes służby) w zakresie, w
jakim celem tej regulacji jest ustanowienie "korzystnej struktury wiekowej", mającej
wspierać zatrudnienie i awanse młodych pracowników, zoptymalizowanie
zarządzania zasobami ludzkimi i tym samym zapobieganie sporom dotyczącym
zdolności pracownika do wykonywania pracy po osiągnięciu przez niego pewnego
wieku, i w jakim przedmiotowa ustawa pozwala na osiągnięcie tego celu za pomocą
właściwych i koniecznych do tego środków. Podobnie w wyroku z dnia 6 listopada
2012 r. w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom (LEX nr
1226650) Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - uznał, że Węgry - przez
przyjęcie uregulowania krajowego, według którego działalność zawodowa sędziów,
prokuratorów i notariuszy miała ustawać obligatoryjnie wraz z osiągnięciem przez
nich wieku 62 lat - uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust.
1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne
warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, bo taka
regulacja krajowa powodowała odmienne traktowanie ze względu na wiek,
8
niemające charakteru proporcjonalnego w stosunku do zamierzonych celów. W tym
wypadku okazało się bowiem, że węgierskie przepisy krajowe nie umożliwiały
przekazania doświadczenia przez starszych przedstawicieli zawodów prawniczych
młodszemu pokoleniu prawników podejmującemu pracę w tych zawodach.
Dlatego też podstawą uznaniowej decyzji Prokuratora Generalnego
odmawiającej wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratorskiego
nie mogą być względy abstrakcyjnie ujętej "pokoleniowej wymiany kadr
prokuratorskich", lecz potrzeby i uwarunkowania polityki kadrowej odniesione do
sytuacji konkretnej jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, OSNP 2011 nr 23-24, poz. 311). Warunek ten
spełnia zaskarżona decyzja, bo w jej uzasadnieniu Prokurator Generalny
szczegółowo przedstawił sytuację kadrową, jaka aktualnie kształtuje się w okręgu
tarnobrzeskim na szczeblu prokuratur rejonowych (co dotyczy także Prokuratury
Rejonowej w Kolbuszowej, w której odwołujący się pełni służbę). Prokurator
Generalny szczegółowo badał, jaka jest struktura wiekowa prokuratorów
zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych podległych Prokuratorowi
Apelacyjnemu w R. oraz Prokuratorowi Okręgowemu w T., na jakim poziomie
kształtuje się zapotrzebowanie kadrowe w tych jednostkach, ilu jest kandydatów
(zwłaszcza asesorów) pretendujących do obsady wakujących stanowisk
prokuratorskich itp. Tym samym w sposób kompletny i rzeczowy wyjaśnił przyczyny,
dla których istnieją uzasadnione racje dla kontynuowania na obszarze apelacji
rzeszowskiej polityki kadrowej opierającej się na "pokoleniowej wymianie kadr
prokuratorskich".
W zaskarżonej decyzji nie można zatem dopatrzyć się dowolności
(arbitralności), skoro Prokurator Generalny dysponował nie tylko podstawą prawną,
ale i faktyczną do przyjęcia, że szeroko pojęty "interes prokuratury" nie wymaga, by
odwołujący się - mimo dobrego stanu zdrowia, wieloletniego doświadczenia,
wyróżniających walorów osobistych i wysokich kwalifikacji zawodowych - uzyskał
zgodę na zajmowanie stanowiska służbowego po osiągnięciu wieku
"spoczynkowego" 65 lat i 4 miesięcy. Na zakończeniu można zauważyć, że
odwołujący się - zarzucając stosowanie wobec niego kryteriów dyskryminujących -
sam przedstawia argumentację zabarwioną stosowaniem dyskryminacji ze względu
9
na płeć. Jest rzeczą całkowicie normalną, że prokuratorami są kobiety, które
korzystają ze świadczeń związanych z macierzyństwem. Przejściowe problemy
kadrowe z tym związane są zwykłym zjawiskiem, rozwiązywanym w organizacji
funkcjonowania prokuratury, a więc powołanie się na takie problemy nie stanowi
wyjątkowej okoliczności przemawiającej za udzieleniem zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska prokuratora.
Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy oddalił
odwołanie na podstawie art. 39814
k.p.c. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12
maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm.) i
art. 62a ust. 1 ustawy o prokuraturze.