Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 580/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
SSA Barbara Trębska
Protokolant Izabella Janke
w sprawie z powództwa W. K.
przeciwko Gminie S.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 15 października 2014 r.,
skarg kasacyjnych obu stron od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 18 czerwca 2013 r.
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację
powoda i w tym zakresie przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego; oddala skargę kasacyjną
pozwanej Gminy.
2
UZASADNIENIE
Powód W. K. domagał się zasądzenia od strony pozwanej Gminy S. kwoty
314.151,21 zł z ustawowymi odsetkami od 13.09.2010 r. tytułem odszkodowania za
szkodę wyrządzoną wydaniem przez Radę Miejską S. uchwały z dnia 25 stycznia
2007 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S.
uzyskanego przez powoda w wyborach w dniu 26 listopada 2006 r. oraz ochrony
dóbr osobistych naruszonych wydaniem wyżej wskazanej uchwały.
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy we W. zasądził od strony
pozwanej Gminy S. na rzecz powoda kwotę 93.662,84 zł wraz z ustawowymi
odsetkami liczonymi od dnia 13.09.2010 r. do dnia zapłaty, w pozostałym zakresie
powództwo oddalił oraz orzekł o kosztach procesu.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zapadło w oparciu o następujące
ustalenia faktyczne.
W. K. został wybrany w dniu 26 listopada 2006 r. w wyniku wyborów
bezpośrednich na stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej Burmistrza). W
dniu 3 stycznia 2007 r. złożył u Wojewody […] oświadczenie o prowadzeniu przez
małżonkę działalności gospodarczej na terenie Gminy S.
Pismem z 18 stycznia 2007 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w S. (dalej
Radę Miejską) do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu
Burmistrza w związku z niezłożeniem w terminie 30 dni oświadczenia
o prowadzonej przez jego małżonkę działalności gospodarczej na terenie Gminy S.
Na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 stycznia 2007 r., po odebraniu od
Burmistrza wyjaśnień, Rada podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu
Burmistrza Miasta i Gminy S.
Pismem z 19 stycznia 2007 r., złożonym 20 lutego 2007 r., powód wezwał
Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia 25
stycznia 2007 r.
W związku z podjęciem przez Radę Miejską w S. uchwały stwierdzającej
wygaśnięcie mandatu Burmistrza, Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia
3
15 lutego 2007 r. zarządził przedterminowe wybory burmistrza S. na dzień 18
marca 2007 r. Jako kandydaci na Burmistrza zostali zarejestrowani: S. K. i W. K.
Wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 26 ust.
1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,
burmistrza, prezydenta miasta za niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z
art. 2 Konstytucji.
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego powyższy przepis utracił
moc z dniem 19 marca 2007 r.
W związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powód wezwał S. K.
do rezygnacji z udziału w przedterminowych wyborach na Burmistrza w dniu 18
marca 2007 r., czego ten nie uczynił. W wyniku wyborów z 18 marca 2007 r. na
Burmistrza Miasta i Gminy S. został wybrany S. K.
Skargą z dnia 29 marca 2007 r. W. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego z żądaniem orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w
S. z dnia 25 stycznia 2007 r. WSA w W. wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r. stwierdził
nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że uchwała nie może zostać
wykonana. Na skutek skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarżona
uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powód zgłaszał
gotowość świadczenia pracy, nie został jednak do niej dopuszczony.
Łączne wynagrodzenie Burmistrza Miasta i Gminy w S. uzyskane w okresie
od 1 kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 412.966 zł. W związku z
podjęciem przez Radę Miejską w S. spornej uchwały powód poniósł wydatki
związane z kosztami porad prawnych i postępowaniami sądowo-administracyjnymi
w łącznej wysokości 5.541,46 zł. W latach 2008-2010 r. powód osiągnął przychód z
tytułu należności ze stosunku pracy w wysokości 108.482,68 zł.
Przy tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd Okręgowy uznał żądania pozwu
za uzasadnione jedynie w części. Sąd ten, dokonując analizy przepisów art. 417
k.c. i następnych przyjął, że w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka opisana
4
w art. 417 k.c., bowiem z zapadłego orzeczenia Naczelnego Sądu
Administracyjnego wynikało, że uchwała Rady Miejskiej S. z dnia 25 stycznia 2007
r. została wydana z naruszeniem prawa, co przesądzało o uznaniu wydania tej
uchwały za działanie niezgodne z prawem przy wykonywaniu władzy publicznej.
Sąd stanął na stanowisku, że na skutek tej uchwały nastąpiła utrata mandatu
burmistrza przez powoda, a tym samym poniósł on szkodę w postaci utraconych
przychodów z tytułu niemożności sprawowania tej funkcji. Zdaniem Sądu
Okręgowego, analiza przepisów art. 417 k.c. i następnych oraz przepisów
regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku,
iż w razie stwierdzenia przez sąd nieważności aktu (lub ustalenia przeszkody
prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu, mimo jego wadliwości)
odpowiedzialność za wyrządzoną w ten sposób szkodę ciąży na podmiotach
wymienionych w art. 417 k.c.
W ocenie Sądu Okręgowego, taka sytuacja zaistniała w realiach sprawy,
w konsekwencji powodowi przysługiwało roszczenie o naprawienie szkody
w stosunku do strony pozwanej, gdyż szkoda ta była wynikiem niezgodnej
z prawem uchwały podjętej przez organ stanowiący Gminy S. Sąd I instancji uznał,
że powód wykazał wysokość żądania w zakresie utraconych korzyści związanych z
nieuzyskaniem wynagrodzenia, przedkładając dokumenty o osiągniętych przez
siebie dochodach oraz dochodach Burmistrza Miasta i Gminy S. za okres od 1
kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. To pozwoliło na ustalenie wysokości
wynagrodzenia, jakie otrzymałby powód gdyby pełnił funkcje burmistrza przez okres
całej kadencji, zaś strona pozwana nie przedstawiła żadnych racjonalnych
przyczyn, które mogłyby uprawdopodobnić twierdzenie, iż powód nie pełniłby
funkcji burmistrza przez całą kadencję.
Za udowodnione i uzasadnione co do zasady uznał Sąd Okręgowy żądanie
powoda w zakresie zwrotu poniesionych kosztów związanych z postępowaniem
sądowo-administracyjnym, a wywołanym uchwałą z dnia 25 stycznia 2007 r.,
natomiast za nieudowodnione żądanie odszkodowania w zakresie zwrotu kosztów
poniesionych na przedterminowe wybory, uznając, że powód nie wykazał ich
wysokości, bowiem niewystarczające było w tej mierze złożone do akt
sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego.
5
Odwołując się szeroko do stanowiska doktryny w przedmiocie instytucji
przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody, Sąd I instancji uznał,
że powód przyczynił się do powstania szkody i to w stopniu znacznym, gdyż nie
dochował obowiązku złożenia w ustawowym terminie oświadczenia przewidzianego
w przepisach ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta, czego sankcją było w świetle obowiązujących wówczas przepisów
wygaśnięcie mandatu.
W ocenie Sądu, nawet wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy
nie zwalniały powoda z obowiązku zachowania należytej staranności i złożenia
wymaganego oświadczenia przed dniem 27 grudnia 2006 r., a jego niezłożenie
spowodowało ciąg zdarzeń, które doprowadziły do przedterminowych wyborów.
Powyższe stanowiło podstawę przyjęcia przez Sąd I instancji 70% przyczynienia
się powoda do powstania szkody, na co wpływ miało porównanie stopnia
zawinienia powoda i strony pozwanej.
Za nieuzasadnione Sąd Okręgowy uznał żądanie zadośćuczynienia oraz
nakazania złożenia oświadczenia o określonej treści za dokonane naruszenie dóbr
osobistych powoda.
Od powyższego wyroku apelację wywiodły obie strony.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. oddalił obie apelacje
jako bezzasadne oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd Apelacyjny w całości podzielił ustalenia faktyczne dokonane w sprawie
przez Sąd Okręgowy, czyniąc je jednocześnie podstawą swojego orzeczenia.
Przechodząc do rozważenia zarzutów podnoszonych w apelacji strony
pozwanej, Sąd Apelacyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie przyjął zasadę
odpowiedzialności strony pozwanej za szkodę powstałą w wyniku niezgodnego
z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej na podstawie art. 417 § 1
k.c. Stwierdził, że w sytuacji, gdy zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu
następuje w drodze orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej,
odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzoną w ten sposób szkodę
przewiduje wprost art. 4171
§ 2 k.c., gdyż redakcja tego przepisu nie pozostawia
wątpliwości co do podmiotów legitymowanych biernie w przypadku
6
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem orzeczeniem lub
decyzją. Z jego treści wynika, że legitymowane biernie w takim przypadku
pozostają organy stosujące przy wydawaniu decyzji lub orzeczenia przepisy
uznane następnie za niekonstytucyjne.
Na przyjęcie odpowiedzialności strony pozwanej, w ocenie Sądu
Apelacyjnego, wskazywała treść zapadłego orzeczenia Naczelnego Sądu
Administracyjnego, którym przesądzono nie tylko, iż sporna uchwała rady Gminy S.
została wydana z naruszeniem prawa (co jednocześnie przesądzało o spełnieniu
wymogu uzyskania właściwego orzeczenia prejudycjalnego), ale wskazano w jego
uzasadnieniu, że choć wygaśnięcie mandatu wskutek złożenia oświadczenia o
prowadzonej przez małżonka działalności gospodarczej po upływie terminu
przewidzianego w ustawie następowało z mocy prawa, to jednak akt
administracyjny pozwanej Gminy stanowił konieczne urzędowe potwierdzenie tego
skutku prawnego.
W związku z tym, zdaniem Sądu Apelacyjnego, bezpośrednim źródłem
szkody, z którym wiązać należy odpowiedzialności organów władzy publicznej, był
akt administracyjny w postaci uchwały Rady Gminy o wygaszeniu mandatu powoda.
Innymi słowy, dopiero zastosowanie przepisów przez Radę Gminy, które zostały
uznane za niekonstytucyjne, stanowiło konieczny element, z którym wiązać
należało powstanie szkody powoda, co przesądzało o legitymacji biernej pozwanej
Gminy.
Wbrew przy tym twierdzeniom strony pozwanej, odpowiedzialności jej nie
wyłącza domniemanie zgodności z konstytucją stosowanego przepisu prawa,
o czym przesądza wprost redakcja art. 4171
§ 2 k.c., który dotyczy właśnie tego
rodzaju sytuacji.
Za niezasadne uznał Sąd Apelacyjny zarzuty pozwanej kwestionujące sam
fakt poniesienia szkody przez powoda i jej wysokość, akceptując w pełni w tym
zakresie ustalenia Sądu I instancji.
Za nieuzasadnione uznał również zarzuty zawarte w apelacji powoda.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, wbrew twierdzeniom powoda, z uzasadnienia
Sądu Okręgowego, które w zakresie kwestii przyczynienia się powoda do
7
powstania szkody jest dostatecznie rozbudowane, w sposób jasny wynikało jakie
okoliczności doprowadziły ten Sąd do przyjęcia 70% przyczynienia się powoda do
powstania szkody.
Sąd Apelacyjny podzielił odwołanie się przez Sąd I instancji do kauzalnej
koncepcji przyczynienia się, zgodnie z którą zachowanie poszkodowanego
(pozostające w normalnym związku przyczynowym ze szkodą) przyczynia się do
wyrządzenia szkody, jeżeli zachodzi wykazana więź kauzalna między tym
zachowaniem a szkodą.
Wprawdzie zgodził się z powodem, że przepis ustawy określający termin na
złożenie oświadczenia małżonka był nieprecyzyjny i budził wątpliwości, to jednak
ten fakt powinien tym bardziej zobowiązywać go do dołożenia podwyższonej
staranności w wywiązaniu się z tego ustawowego obowiązku. Skoro zaś tej
staranności w zachowaniu powoda zabrakło, to, zdaniem Sądu Apelacyjnego, jego
zachowanie musiało zostać uznane za nieusprawiedliwione i nieprawidłowe,
a w konsekwencji stanowiące znaczne przyczynienie się do powstania szkody.
W ocenie Sądu, przyczynienia się powoda w powstaniu szkody upatrywać należało
również w innej okoliczności, której nie dostrzegł Sąd I instancji, a którą podniósł
w zapadłym pomiędzy stronami orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. NSA wskazał na fakt, że powód,
choć podejmował pewne kroki, to jednak skargę otwierającą postępowanie sądowo-
administracyjne wniósł zbyt późno, kiedy - wobec przeprowadzenia nowych
wyborów - niemożliwe było już w istocie odwrócenie skutków i zapobieżenie
powstania szkody i przywrócenie stanu zgodnego prawem.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, uwzględnienie obu tych okoliczności
dotyczących powoda doprowadzi do wniosku, iż należne powodowi odszkodowanie
zostało prawidłowo obniżone o 70% na skutek jego przyczynienia się do powstania
szkody, czyli do kwoty wskazanej przez Sąd I instancji tj. 93.662,84 zł.
Sąd Apelacyjny nie podzielił też zarzutów powoda dotyczących
nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania kosztów
związanych z udziałem powoda w wyborach uzupełniających ze względu na brak
bezpośredniego i adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy tymi kosztami,
8
a działaniem strony pozwanej, będącym źródłem szkody, co stanowi warunek
konieczny dla przyznania w tej mierze odszkodowania.
Od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego skargi kasacyjne wywiodły obie
strony.
Powód, opierając skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego,
zarzucił naruszenie: art. 362 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
w związku z art. 355 § 1 k.c. i art. 472 k.c. oraz w związku z art. 2 i art. 31 ust. 2 i 3
Konstytucji RP, a także w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia
20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta
oraz art. 24j ust. 3 i art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie
ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 214, poz. 1806), jak również w związku z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2013.594 j.t., u.s.g.) przez niewłaściwe
zastosowanie art. 362 k.c. wskutek błędnego przyjęcia, że w stosunku do osoby
wybieranej na stanowisko burmistrza w wyborach powszechnych należy stosować
miernik podwyższonej staranności, jak również przez przyjęcie, że miernik ten
stosować można w bezspornej sytuacji niejasności przepisów ustawy,
a w konsekwencji powyższego nietrafne i niesłuszne uznanie, iż powód przyczynił
się do powstania szkody; art. 362 k.c. w związku z art. 361 § 1 k.c. poprzez
niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obok bezpośredniego
źródła szkody, na gruncie niniejszej sprawy w normalnym związku przyczynowym
ze szkodą pozostaje również ewentualna przyczyna źródła szkody,
a w konsekwencji powyższego nietrafne i niesłuszne uznanie, iż powód przyczynił
się do powstania szkody, i to w stopniu znacznym; art. 362 k.c. w związku z art. 101
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 i art.
54 § 1 i 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że źródłem szkody
poniesionej przez powoda mógł być fakt wniesienia skargi przez powoda do sądu
administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r. nr […]
w prawem przewidzianym terminie, lecz po przeprowadzeniu przedterminowych
wyborów na stanowisko burmistrza miasta i gminy S. z dnia 18 marca 2007 r.
9
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej
jego apelację, orzeczenie co do istoty sprawy przez zasądzenie od pozwanej
Gminy S. na rzecz powoda, obok kwoty 93.622,84 zł zasądzonej przez Sąd
Okręgowy wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. do sygn. akt … 430/12, kwoty
220.488,37 (dwieście dwadzieścia tysięcy czterysta osiemdziesiąt osiem złotych
37/100) wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 13 września 2010 r. do dnia zapłaty
oraz zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powoda kosztów postępowania, w
tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
temu Sądowi.
Pozwana Gmina S., opierając skargę na podstawie naruszenia prawa
materialnego, zarzuciła naruszenie: art. 4171
§ 2 zd. drugie k.c. w zw. z art. 417
§ 1 k. c. oraz w zw. z art. 361 § 1 k. c. przez jego błędną wykładnię i uznanie,
że w niniejszym postępowaniu to pozwana gmina S., a nie Skarb Państwa, jest
biernie legitymowana z tytułu odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez
powoda; art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 361 § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię
i bezpodstawne uznanie, że powodowi należy się odszkodowanie za szkodę
w zakresie utraconych korzyści w postaci wynagrodzenia za cały okres kadencji
burmistrza, jakie by mógł otrzymać gdyby nie nastąpiło wygaśnięcie z mocy prawa
mandatu powoda do sprawowania funkcji Burmistrza Miasta i Gminy S.
W konkluzji wniosła o uchylenie i zmianę wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia
18 czerwca 2013 r., sygn. akt … 567/13, w zakresie w jakim oddala on apelację
pozwanej gminy S. od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 7 lutego 2013 r. oraz
zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o
uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację pozwanej gminy
Syców i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, z
pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanej, powód wniósł o jej oddalenie,
jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
10
1. Co do skargi kasacyjnej pozwanej Gminy.
W pierwszym rzędzie wymaga rozpoznania zarzut kwestionujący jej
legitymację bierną w niniejszym procesie.
Odnosząc się do sformułowania postawy prawnej tego zarzutu, w której
powołano m.in. przepisy art. 4171
§ 2 zdanie 2 k.c. i art. 417 § 1 k.c. należy
stwierdzić, że zasadnicze znaczenie ma tu art. 417 § 1 k.c. W uchwale z dnia
6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007 nr 4, poz. 56) Sąd Najwyższy wyjaśnił
bowiem, że art. 4171
k.c. określa postępowanie w przypadkach w nim
wymienionych, co nadaje mu w dużej mierze charakter przepisu procesowego.
Podstawę odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem
działaniem lub zaniechaniem stanowi art. 417 § 1 k.c., który przypisuje
odpowiedzialność odszkodowawczą określonym w nim podmiotom na zasadzie
funkcjonalnej. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązek naprawienia szkody
wyrządzonej na skutek wydania aktu normatywnego lub innego aktu prawnego,
uznanego następnie za niezgodny z prawem, obciąża ten organ, który go wydał,
a wiec odpowiednio: Skarb Państwa, właściwy organ samorządu terytorialnego lub
inną osobę prawną wykonującą uprawnienia władzy publicznej. Skarżąca trafnie
podnosi, że trudność określenia strony pozwanej w niniejszej sprawie bierze się
stąd, iż mamy do czynienia z przypadkiem podwójnej bezprawności: najpierw
uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu ustawy wprowadzającej sankcję
w postaci wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza lub prezydenta z powodu
niezłożenia przez nich w ustawowym terminie oświadczenia ich małżonka
o prowadzeniu działalności gospodarczej za niezgodny z Konstytucją, a następnie
stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podjęta na podstawie tego
niekonstytucyjnego przepisu uchwała Rady Miejskiej o wygaśnięciu mandatu
powoda, jako Burmistrza Miasta, została wydana z naruszeniem prawa. Ustawa nie
rozstrzyga wprost w takiej sytuacji kwestii biernej legitymacji w procesie
o naprawienie szkody poniesionej na skutek wydania aktu sprzecznego z prawem.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażony został pogląd, że abstrakcyjny
charakter norm prawnych, z istoty skierowanych do bliżej nieokreślonego kręgu ich
adresatów, powoduje, iż samo uznanie niezgodności takiej normy z Konstytucją nie
jest wystarczające do skutecznego dochodzenia odszkodowania, stąd też
11
warunkiem odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wykazanie, że podjęte zostały
konkretne działania wykonawcze organów władzy publicznej wobec określonej
osoby na podstawie niekonstytucyjnego aktu normatywnego (por. postanowienie
z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prok. i Pr. 2004, nr 2, s. 30, czy wyroki
z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02 oraz z dnia 14 września 2006 r.,
III CSK/102 - niepubl.). Kategoryczność tego stanowiska spotkała się z krytyką
przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że nie może ono być uogólniane na
wszystkie przypadki niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdyż mogą
zdarzyć się takie, kiedy ustawa (rozporządzenie) kształtuje bezpośrednio sytuację
prawną danego podmiotu (tzw. samostosujące się akty normatywne), powodując
uszczerbek w sferze jego interesów. Akceptując to zastrzeżenie, trzeba stwierdzić,
że nie ma ono zastosowania w rozpoznawanej spawie. Zarówno bowiem w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego K 8/07 z dnia 13 marca 2007 r. (OTK – A 2007, nr 3,
poz. 26), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r.
II OSK 1599/07, niepubl., wskazane zostało, że uchwała rady gminy o wygaśnięciu
mandatu burmistrza nie ma charakteru czysto deklaratoryjnego. Naczelny Sąd
Administracyjny prezentował zresztą takie stanowisko już wcześniej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., II OSK 1395/05, niepubl.
stwierdził, że rada gminy ma prawo do oceny wezwania wojewody do stwierdzenia
wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, czy prezydenta. Myśl tę rozwinął w wyroku
z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 1544/09, niepubl., w którym uznał, że rada gminy,
po otrzymaniu wezwania wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu
wójta, dokonując merytorycznej oceny takiego wezwania może nie podjąć żadnej
uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź
odmówić wygaśnięcia tego mandatu. W wyroku z dnia 16 maja 2013 r., II OSK
834/13, niepubl., uzupełnił argumentację tego stanowiska, podkreślając
konieczność rozważenia zasadności takiego wezwania w kontekście standardów
konstytucyjnych, zwłaszcza zasady proporcjonalności. Jeszcze dalej poszedł w tym
kierunku Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., V CSK
67/13 (OSNC 2014, nr 9, poz. 94), w którym stwierdził, że źródłem szkody może
być wydanie decyzji niezgodnej z prawem zarówno o charakterze konstytutywnym,
jak i deklaratoryjnym. W rezultacie stwierdzić należy, wbrew zastrzeżeniom
12
pozwanej, że prawidłowy jest pogląd Sądu Apelacyjnego, iż bezpośrednim źródłem
szkody poniesionej przez powoda była uznana przez Sąd Administracyjny za
niezgodną z prawem uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r.
stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu, jako burmistrza tego miasta, co
przesądza o bezpodstawności zarzutu skargi kasacyjnej pozwanej Gminy
kwestionującego jej legitymację bierną w sprawie.
Nietrafny jest też zarzut pozwanej o braku związku przyczynowego
w rozumieniu art. 361 k.c. między podjętą uchwałą a szkodą polegającą na utracie
zarobków przez powoda na stanowisku burmistrza. Ustalenie szkody w postaci
utraconych korzyści ma charakter hipotetyczny, co uzasadnia szczególnie wnikliwe
badanie istnienia w takich sprawach związku kauzalnego. Chodzi bowiem
o określenie korzyści, której powód realnie nie uzyskał na skutek wystąpienia
zdarzenia szkodzącego. Dlatego też w orzecznictwie podkreśla się, że szkoda taka
powinna być wykazana przez powoda z tak dużym prawdopodobieństwem, które
uzasadnia przyjęcie w świetle doświadczenia życiowego, że utrata korzyści
rzeczywiście nastąpiła (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 1979 r.,
II CR 304/79, OSNC 1980, nr 9, poz. 164). Normalny związek przyczynowy między
określonym zdarzeniem a szkodą w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. zachodzi zaś
wówczas, gdy w danym układzie stosunków i warunków oraz w zwyczajnym biegu
rzeczy, bez zaistnienia szczególnych okoliczności, można przyjąć, że poniesiony
uszczerbek majątkowy jest następstwem tego zdarzenia (wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004 nr 1, poz. 3). Prawidłowe
jest rozumowanie Sądu Apelacyjnego, iż zasadą jest wybór burmistrza na całą
kadencję, a zatem istnieje bardzo wysoki stopień prawdopodobieństwa, że gdyby
nie uchwała rady pozwanej Gminy, stwierdzająca w sposób niezgodny z prawem
wygaśnięcie mandatu powoda jako burmistrza, pełniłby on tę funkcję przez całe
cztery lata. Wskazywana przez pozwaną Gminę możliwość odwołania burmistrza
w trakcie kadencji w drodze referendum jest możliwością w dużej mierze
teoretyczną, występującą w praktyce równie rzadko jak chociażby przypadek
niezdolności sprawowania tej funkcji z przyczyn zdrowotnych. Jest rzeczą
oczywistą, że powoda nie może obarczać ciężar dowodu negatywnego
i wykazywanie iż takie nadzwyczajne zdarzenie w postaci odwołania go z funkcji
13
burmistrza w drodze referendum nie nastąpiłoby. Pozwana zaś niczym nie
uprawdopodobniła, że do takiej sytuacji, przerywającej normalny związek kauzalny
w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., mogłoby dojść. Stąd też jej zarzut naruszenia przez
Sąd zarówno tego przepisu, jak i całego art. 361 k.c. jest nieusprawiedliwiony.
Dlatego też skarga kasacyjna pozwanej Gminy podlegała oddaleniu, jako
niezasadna (art. 39814
k.p.c.).
2. Co do skargi kasacyjnej powoda.
Zasadza się ona na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku jego
przyczynienia się do powstania szkody, które - zdaniem tego Sądu - polegało na
dwóch zaniedbaniach. Pierwsze, to brak ze strony powoda podwyższonej
staranności, która powinna skłaniać go do tego, aby - w sytuacji istniejących
wątpliwości prawnych co do początku liczenia 30 - dniowego terminu do złożenia
oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez jego małżonkę -
złożył to oświadczenie w terminie najwcześniejszym. Drugiej współprzyczyny
powstania szkody upatrywał Sąd w tym, że powód zbyt późno wniósł skargę na
uchwałę Rady Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zawarł w niej
wniosku o wstrzymanie wykonania tej uchwały, co mogłoby zapobiec powstaniu
szkody, a przynajmniej zmniejszyć jej zakres.
Powód słusznie podważył ocenę co do pierwszej okoliczności, mającej
świadczyć o jego przyczynieniu się do powstania szkody. Uszło bowiem uwagi
Sądu, iż z treści uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 13 marca
2007 r., K 8/07 wynika, że Trybunał zdecydowanie krytycznie ocenił brak precyzji
sformułowania „dzień wyboru” zawartego w art. 24 j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), od
którego należało liczyć termin 30 dni na złożenie oświadczenia małżonka
burmistrza o prowadzeniu działalności gospodarczej. Trybunał wskazał co najmniej
trzy możliwości rozumienia początku tego terminu: dzień przeprowadzenia
głosowania, dzień ogłoszenia wyniku wyborów i wreszcie dzień ostatecznego
ustalenia ich wyników. W dodatku stan niepewności prawa w tym zakresie
powiększało to, że własne oświadczenie o stanie majątkowym burmistrz miał
obowiązek przedłożyć w terminie 30 dni od złożenia ślubowania. Te niejasności
14
prawne oraz brak jednolitej zasady liczenia terminów, zakwalifikowane zostały
przez Trybunał jako swoista „pułapka dla obywatela”, co uzasadniało stwierdzenie
niekonstytucyjności zarówno przepisu regulującego termin złożenia oświadczenia
małżonka burmistrza, jak i zbyt restrykcyjnej sankcji naruszenia tego terminu. Skoro
ocena niekonstytucyjności tych przepisów przez Trybunał była tak surowa, to nie
ma podstaw, aby powodowi, który wybrał jeden z możliwych do usprawiedliwienia
terminów początkowych na złożenie oświadczenia małżonki o prowadzeniu
działalności gospodarczej, postawić zarzut braku staranności czy przezorności,
skutkujących przyczynieniem się do powstania szkody.
Pozostaje zatem druga okoliczność przyjęta w zaskarżonym wyroku za
podstawę przyczynienia się powoda do powstania szkody, tj. niewykorzystanie
możliwości wcześniejszego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stwierdzającą
wygaśnięcie jego mandatu jako burmistrza, z jednoczesnym wnioskiem
o wstrzymanie wykonania tej uchwały. Na możliwość taką zwrócił uwagę już
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07,
w którym stwierdził, że uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu
powoda została wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego
przyjmuje się, że zaniechanie wykorzystania środków zaskarżenia przysługujących
poszkodowanemu w celu zmiany lub uchylenia postanowienia wydanego
niezgodnie z prawem w postępowaniu administracyjnym, może stanowić postawę
zastosowania art. 362 k.c. (por. wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r., II CSK 438/11,
niepubl. i podane tam dalsze orzecznictwo). Stosowanie tej reguły nie może - rzecz
jasna - odbywać się mechanicznie, lecz powinno uwzględniać okoliczności
konkretnej sprawy, co należy do kompetencji sądu meriti. Sąd Apelacyjny nie
dokonał oceny w jakim stopniu to drugie zaniechanie powoda, rozpatrywane
samodzielnie, mogło przyczynić się do powstania szkody. Powoduje to konieczność
uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację powoda
i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 39815
w zw. z art. 108
§ 2 k.p.c.).
15