Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 117/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
w sprawie z odwołania Z. S.
przeciwko Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
o podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 13 listopada 2014 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 19 września 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Decyzją z 31 sierpnia 2011 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego stwierdził ustanie ubezpieczenia społecznego rolników dla Z. S.
(skarżącego) od 1 stycznia 1991 r.
2
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z 22 maja 2012 r. oddalił odwołanie
skarżącego. Ustalił, że prowadził on działalność rolniczą od 1 stycznia 1981 r. jako
właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,37 ha i zgłosił się do
ubezpieczenia społecznego rolników. We wniosku z 7 kwietnia 1988 r. skarżący
zgłosił rozpoczęcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w
zakresie usług stolarskich. W decyzji z 5 maja 1988 r. Zakład Ubezpieczeń
Społecznych w oparciu o regulację art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 1976 r. o
ubezpieczeniu społecznym rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących
działalność zarobkową na własny rachunek oraz ich rodzin (Dz.U. z 1976 r. Nr 40,
poz. 235 ze zm.; dalej także jako ustawa z „18 grudnia 1976 r.”) stwierdził, że Z. S.
od 1 kwietnia 1988 r. nie podlega ubezpieczeniom społecznym z tytułu
wykonywania działalności rzemieślniczej, ponieważ zamierza ją prowadzić przez
okres krótszy niż 6 miesięcy w roku.
Skarżący zgłosił zawieszenie wykonywania pozarolniczej działalności
gospodarczej od 12 września 2011 r.
Sąd Okręgowy stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 grudnia
1976 r., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 1989 r., obowiązkowemu
ubezpieczeniu społecznemu określonemu tą ustawą podlegały osoby prowadzące
na podstawie uprawnień określonych odrębnymi przepisami działalność zarobkową
w zakresie rzemiosła, w rozumieniu przepisów o wykonywaniu i organizacji
rzemiosła. Jednocześnie według art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ubezpieczeniu nie
podlegały osoby prowadzące działalność określoną w art. 1, które działalność tę
zamierzały prowadzić przez okres krótszy niż sześć miesięcy, chyba że na skutek
kontynuowania tej działalności okres jej prowadzenia osiągnął sześć miesięcy. Sąd
Okręgowy podkreślił, że od 1 czerwca 1989 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 18
grudnia 1976 r. przewidywał, iż ubezpieczeniu nie podlegają osoby prowadzące
działalność określoną w art. 1, które są równocześnie pracownikami zatrudnionymi
w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa wymiaru obowiązującego w danym
zawodzie albo są objęte odrębnymi przepisami w zakresie zaopatrzenia
emerytalnego lub ubezpieczenia społecznego lub mają ustalone prawo do
emerytury lub renty, chyba że zgłoszą wniosek o objęcie ubezpieczeniem. Przepis
art. 2 ust. 1 pkt 1 został skreślony. W ocenie Sądu Okręgowego spornym
3
pozostawało ustalenie, czy skarżący od 1 stycznia 1991 r. spełniał przesłanki do
objęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników z mocy ustawy
jako rolnika. Sąd stwierdził, że decyzja ZUS z 5 maja 1988 r. była prawidłowa.
Skarżący pomija to, że od 1 czerwca 1989 r. zmianie uległ stan prawny i nie mógł
już korzystać z przywileju, zwalniającego go z obowiązku podlegania
ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności rzemieślniczej.
Wobec powyższego, od 1 stycznia 1991 r., tj. od momentu obowiązywania ustawy z
20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.
24 ze zm.; dalej także jako „ustawa z 20 grudnia 1990 r.”) skarżący nie spełniał
ustawowych przesłanek warunkujących objęcie go obowiązkowym ubezpieczeniem
rolników z mocy ustawy w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 pkt 1 tej
ustawy. Skoro nadal prowadził działalność gospodarczą to nie mógł być objęty
ubezpieczeniem społecznym rolników. Stanowił o tym ówczesny art. 2 ust. 3
ustawy z 18 grudnia 1976 r., zawierający normę kolizyjną i przewidujący, że osoby
spełniające równocześnie warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym
określonym ustawą i ubezpieczeniem społecznym rolników indywidualnych i
członków ich rodzin podlegają ubezpieczeniu określonemu tą ustawą. Regulacja ta
korespondowała z wyłączeniami przewidzianymi w art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ust. 3
ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, które
wykluczały objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem rolników z mocy ustawy osób
podlegających innemu ubezpieczeniu społecznemu. W ocenie Sądu Okręgowego,
decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie mogło mieć to, że skarżący w
spornym okresie opłacał składki na ubezpieczenie społeczne rolników, jak również
okoliczność przedkładania przezeń w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecz-
nego Placówka Terenowa w B. oświadczeń o dochodach rodziny dla celów wypłaty
zasiłku rodzinnego, w których - jak twierdził wnioskodawca - wykazywał przychód z
działalności gospodarczej.
Apelację od powyższego wyroku wniósł Z. S.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 19 września 2013 r. oddalił apelację. Szeroko
przytoczył przepisy uwzględniające zmieniający się stan prawny. Podkreślił, iż poza
sporem pozostaje, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1
stycznia 1981 r. Od 14 kwietnia 1988 r. został zarejestrowany w ewidencji jako
4
osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie usług
stolarskich. ZUS decyzją z 5 maja 1988 r. stwierdził, że wnioskodawca z tytułu
prowadzenia działalności w zakresie stolarstwa nie podlega ubezpieczeniu
społecznemu od 1 kwietnia 1988 r. unormowanemu ustawą z 18 grudnia 1976 r.
ponieważ zamierza wykonywać działalność rzemieślniczą przez okres krótszy niż 6
miesięcy w roku. W związku ze zmianą stanu prawnego 31 maja 1989 r. skarżący
nie mógł już korzystać z przywileju określonego w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18
grudnia 1976 r., zwalniającego go z podlegania ubezpieczeniu społecznemu z
tytułu prowadzonej działalności rzemieślniczej. Od tej daty spełniał przesłanki do
objęcia go obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej
pozarolniczej działalności gospodarczej w świetle art. 1 ustawy z 18 grudnia 1976 r.
Nie spełniał więc od 1 stycznia 1991 r., tj. od momentu wejścia w życie ustawy z 20
grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przesłanek do objęcia go
ubezpieczeniem rolników z mocy ustawy w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1
pkt 1 tej ustawy, ponieważ w tym okresie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z
tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Sąd Apelacyjny
zauważył ponadto, iż skarżący nie poinformował Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, iż prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Z pisma
procesowego organu rentowego z 8 lipca 2013 r. wynika jedynie, że wnioskodawca
pobierał zasiłek rodzinny w okresie od marca 1999 r. do maja 2002 r. oraz zasiłek
pielęgnacyjny od marca 1999 r. do sierpnia 2005 r. Sąd drugiej instancji zaznaczył
przy tym, że pomimo iż z twierdzeń skarżącego wynika, że przedkładał wówczas
oświadczenia o dochodach rodziny, w tym z pozarolniczej działalności
gospodarczej, to jednak dokumentacja zgromadzona w teczce zasiłkowej uległa
zniszczeniu wskutek ulewnych opadów deszczu w 2010 r. i 2011 r.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: „art. 61 §
1 zdanie 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie
przyjęcia, że zachowanie wnioskodawcy w postaci faktu opłacania składek na
ubezpieczenie rolnicze stanowiło oświadczenie woli wnioskodawcy o podleganiu
ubezpieczeniu rolniczemu; art. 2 ust 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym osób
prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin, poprzez błędne uznanie, iż
wnioskodawca podlegał przepisom w/w ustawy podczas, gdy w stosunku do
5
ubezpieczonego nie została wydana decyzja o podleganiu ubezpieczeniu z tego
tytułu, a na podstawie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu
społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ubezpieczony z mocy
prawa był objęty ubezpieczeniem społecznym rolników; art. 5a ust 1 ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż
obowiązek złożenia w ciągu 14 dni oświadczenia o kontynuowaniu ubezpieczenia
społecznego rolników w przypadku rozpoczęcia działalności gospodarczej dotyczy
również rolników, którzy podlegali już ubezpieczeniu społecznemu rolników w
pełnym zakresie z mocy ustawy, podczas gdy należałoby uznać, iż przepis ten
wskazuje na obowiązek złożenia oświadczenia w stosunku do podmiotów, którzy
rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w dacie wejścia w życie ustawy;
art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie że
zmiana powołanego przepisu obowiązująca od dnia 1 stycznia 2003 r. i ustalająca
10-letni okres przedawnienia zobowiązań z tytułu składek również odnosi się do
zobowiązań powstałych przed tym dniem; art. 5 k.c. poprzez uznanie, że organ
rentowy poprzez przyjmowanie przez okres dwudziestu lat właściwie oznaczonych
przez wnioskodawcę składek zdrowotnych i poinformowania o prowadzeniu
działalności gospodarczej nie podjął żadnych kroków prawnych w celu ustalenia, z
jakiego tytułu prawnego wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu i nie
odebrał w tym czasie od wnioskodawcy oświadczenia we właściwej formie”.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy
poprzez ustalenie, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia
1991 r.; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu rentowego na rzecz
ubezpieczonego kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej uzasadniają wniosek o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Podstawa skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do naruszenia prawa
materialnego. Skarga nie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów
6
postępowania. Sąd Okręgowy ustalił, a przed Sądem Apelacyjnym nie było
kwestionowane, że wnioskodawca od 1 stycznia 1981 r. prowadzi działalność
rolniczą (jest rolnikiem), która jest dla niego i jego rodziny podstawowym źródłem
utrzymania. Od 14 kwietnia 1988 r. do 12 września 2011 r., równolegle do
prowadzonej działalności rolniczej, świadczył usługi w zakresie stolarstwa, które,
jak deklarował w zgłoszeniu do ZUS z 15 kwietnia 1988 r. (k. 4), wykonywał przez
okres krótszy niż 6 miesięcy w roku. Do wnioskodawcy miał zastosowanie art. 2
ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym
rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących działalność zarobkową na
własny rachunek oraz ich rodzin w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 1989 r.,
zgodnie z którym ubezpieczeniu nie podlegały osoby prowadzące działalność
określoną w art. 1, jeżeli działalność tę zamierzały prowadzić przez okres krótszy
niż 6 m-cy, chyba, że na skutek kontynuowania tej działalności okres jej
prowadzenia osiągnął 6 m-cy.
Istotnym modyfikacjom ulegał stan prawny, który w ocenie Sądów
wyrokujących w sprawie miał wpływ na zmianę tytułu prawnego podlegania
ubezpieczeniu przez skarżącego. Z dniem 31 maja 1989 r. powołany wyżej przepis
ustawy z 18 grudnia 1976 r. został skreślony. Natomiast wciąż obowiązywał art. 2
ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym osoby spełniające równocześnie warunki do
objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin
podlegały ubezpieczeniu określonemu ustawą. W tym miejscu stwierdzić należy, że
mimo iż nowelizacja przepisu kluczowego dla określenia sytuacji prawnej
ubezpieczonego nastąpiła już po 13 miesiącach od wydania decyzji ZUS i w ocenie
Sądu Apelacyjnego ubezpieczony „zrealizował we wskazanej dacie wymogi do
objęcia go obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzonej
pozarolnicznej działalności gospodarczej”, to brak jest kolejnej decyzji ZUS, która
obejmowałaby Z. S. ubezpieczeniem społecznym i zmieniała jego status jako
ubezpieczonego rolnika. Wprowadzona nowelizacja ustawy z dnia 18 grudnia
1976 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników miała ścisły związek ze
zmianami społeczno-gospodarczymi jakie miały wówczas w Polsce miejsce i
stanowiła jeden z etapów realizacji planu zasilania środkami płynącymi z
ubezpieczenia społecznego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (utworzonego
7
ustawą z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń
społecznych), którego dysponentem został ZUS. Jednocześnie utrzymano odrębny
Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników Indywidualnych, do którego
wpływały środki z ubezpieczenia rolniczego. Ten dualizm strukturalny społecznych
funduszy ubezpieczeniowych cechował się pierwszeństwem powszechnego
ubezpieczenia społecznego. Ubezpieczony prowadził przede wszystkim działalność
rolniczą i praca w gospodarstwie rolnym stanowiła dla niego i jego rodziny
podstawowe źródło utrzymania. Ta okoliczność mogła powodować, że rolnik od
dnia wydania decyzji ZUS z 5 maja 1988 r. nie widział potrzeby uaktualnienia swej
deklaracji ubezpieczeniowej. Zaznaczyć także należy, że ani KRUS ani ZUS nie
dostrzegli wówczas rygoryzmu automatycznego ustania rolniczego tytułu
podlegania ubezpieczeniom społecznym w sytuacji skarżącego.
Wyjątek od pierwszeństwa podlegania powszechnym ubezpieczeniom
społecznym w razie ich zbiegu z ubezpieczeniem społecznym rolników przewidywał
art. 5a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wprowadzony ustawą
zmieniającą z dnia 12 września 1996 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 585) i wielokrotnie
nowelizowany. Zgodnie z treścią tego przepisu w jego pierwotnym brzmieniu, rolnik
lub domownik, który podlegając ubezpieczeniu (rolniczemu) w pełnym zakresie z
mocy ustawy, nieprzerwanie co najmniej 1 rok, podejmował pozarolniczą
działalność gospodarczą nie będąc pracownikiem i nie pozostając w stosunku
służbowym, podlega nadal temu ubezpieczeniu (rolniczemu). Mógł on podlegać
innemu ubezpieczeniu społecznemu wówczas, gdy złożył Zakładowi Ubezpieczeń
Społecznych lub Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oświadczenie, że
chce podlegać innemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej
działalności gospodarczej, o ile spełnia w tym zakresie warunki określone w
odrębnych przepisach. Z uregulowania tego nie wynikała reguła pierwszeństwa
podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznymi w przypadku zbiegu z innym
tytułem ubezpieczenia społecznego, a jedynie możliwość dokonania przez
zainteresowanego wyboru systemu ubezpieczenia społecznego (por. wyrok Sądu
Najwyższego z 20 lutego 2006 r., I UK 172/05, OSNP 2007 nr 3-4, poz. 52).
Wyboru tego można było dokonać wyłącznie w momencie podejmowania
pozarolniczej działalności gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lipca
8
2006 r., III UK 46/06, OSNP 2007 nr 15-16, poz. 233) i to pod warunkiem
uprzedniego (a więc bezpośrednio przed podjęciem pozarolniczej działalności
gospodarczej), trwającego nieprzerwanie przynajmniej jeden rok podlegania z mocy
ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, liczonego od
objęcia tym ubezpieczeniem (por. wyroki Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2000 r.,
II UKN 618/99, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 27; z 17 listopada 2000 r., II UKN 54/00,
OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 290; z 7 kwietnia 2006 r., I UK 223/05, OSNP 2007 nr
7-8, poz. 109). W ramach tej samej nowelizacji wprowadzono art. 2, który stanowił,
że rolnik lub domownik, który w dniu wejścia w życie tej ustawy podlegał innemu
ubezpieczeniu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, nie będąc
pracownikiem i nie pozostając w stosunku służbowym, a spełniał inne warunki
podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym
zakresie, mógł złożyć Zakładowi lub Kasie oświadczenie, że chce podlegać temu
ubezpieczeniu z wyłączeniem innego ubezpieczenia społecznego. Kolejna zmiana
w regulacji zaistniała 2 maja 2004 r., kiedy weszła w życie ustawa z 2 kwietnia
2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 91, poz. 873). Zmianie uległa regulacja z art. 5a
ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przede wszystkim wydłużono okres
nieprzerwanego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników uprawniający
osobę podejmującą pozarolniczą działalność gospodarczą do wyboru systemu
ubezpieczenia społecznego i uzależniono możliwość tego wyboru od formy
opodatkowania wspomnianej pozarolniczej działalności gospodarczej. Celem
nowelizacji dokonanej ustawą z 2 kwietnia 2004 r. była racjonalizacja zasad
podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Ustawodawca dążył do
uszczelnienia systemu przez ograniczenie dostępności do niego osób, dla których
działalność rolnicza i praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła jedynego czy
głównego źródła utrzymania. W związku z tym rolnikom prowadzącym równolegle
działalność rolniczą i gospodarczą ograniczono możliwości wyboru między
ubezpieczeniem w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i Kasie Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr
1489/IV). Zamierzeniem ustawodawcy nie było więc stworzenie możliwości wyboru
między różnymi systemami ubezpieczenia społecznego lecz ustalenie, czy wobec
9
zmiany zasad podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, rolnik prowadzący
jednocześnie pozarolniczą działalność gospodarczą, podlegający w dniu wejścia w
życie ustawy nowelizującej ubezpieczeniu w KRUS, może być nadal objęty
rolniczym ubezpieczeniem społecznym. Ustawodawca przyjął niekwestionowane tu
założenie, że dla osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników to
działalność rolnicza powinna stanowić podstawowe źródło dochodu, natomiast
pozarolnicza działalność powinna osiągać niewielkie rozmiary i mieć jedynie
charakter wspomagający ten dochód. Warto nadmienić, że art. 5a ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników, w brzmieniu nadanym aktem nowelizującym z
2 kwietnia 2004 r., obowiązywał tylko w okresie od 2 maja 2004 r. do 23 sierpnia
2005 r., gdyż z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie kolejna ustawa
zmieniająca z 1 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Zarówno w wyroku z 13
marca 2006 r., P 8/05 (OTK-A 2006 nr 3, poz. 28) w odniesieniu do art. 5 ust. 1 i 3
ustawy zmieniającej z 2 kwietnia 2004 r., dotyczącego rolników prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą w chwili wejścia w życie tego aktu, jak i w
orzeczeniu z 18 lipca 2006 r., P 6/05 (OTK-A 2006 nr 7, poz. 81) w relacji do art. 5a
ust. 1 i 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Trybunał Konstytucyjny nie
stwierdził niezgodności wskazanych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej
Polskiej. W uzasadnieniach tych wyroków podkreślono, że nie istnieją przesłanki
pozbawiające ustawodawcę możliwości ustanowienia czasowych ograniczeń
ubiegania się przez obywateli o pewne uprawnienia. Wyznaczenie terminu
udokumentowania formy opodatkowania prowadzonej działalności oraz wysokości
uzyskanego dochodu miało na celu racjonalizację zasad podlegania ubezpieczeniu
społecznemu rolników. Chodziło o to, aby w zakreślonym przez ustawodawcę
terminie rolnicy przedstawiali dokumenty, na podstawie których można dokonać
weryfikacji ich uprawnień do objęcia lub kontynuowania rolniczego ubezpieczenia
społecznego.
Wracając do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to rodzi się pytanie na
jakiej podstawie prawnej pozwany wyłączył Z. S. z ubezpieczenia rolniczego i to po
tak długim okresie podlegania temu ubezpieczeniu.
Negatywnie należy ocenić decyzję pozwanego z 31 sierpnia 2011 r. (k. 44 w
aktach KRUS). Decyzja ta odwołuje się do art. 36 ust. 1 pkt 1 i 3a ust. 1 ustawy z
10
20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników a są to przepisy o
charakterze odpowiednio: kompetencyjnym i technicznym. Jedynie w uzasadnieniu
decyzji organ rentowy zawarł informację, że przyczyną ustania rolniczego tytułu
podlegania ubezpieczeniu rolniczemu jest prowadzenie przez zainteresowanego
działalności gospodarczej. Innymi słowy, organ rentowy stoi na stanowisku, że nie
miał wiedzy (przez wszystkie lata opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze oraz
pobierania zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych), iż rolnik prowadził działalność
gospodarczą i na tym zbudował tytuł do „wstecznego” wyłączenia go z
ubezpieczenia rolniczego.
Takie stanowisko pozwanego podzielone przez Sądy obu instancji budzi
wątpliwości.
Po pierwsze należy stwierdzić, że z załączonych do akt sądowych
dokumentów ubezpieczeniowych wynika wyraźnie, że pozwany traktował
skarżącego jak „prawdziwego rolnika” (zawiadomienie o pomniejszeniu kwoty
przyznanego zasiłku (rodzinnego) o należność wynikającą z tytułu zaległości w
składkach na ubezpieczenie społeczne rolników (k. 2, 3); żona skarżącego została
objęta ubezpieczeniem społecznym rolników (k. 9); skarżący był zawiadamiany o
zadłużeniu na koncie ubezpieczeniowym z 1998 r., 1999 r., 2000 r., 2001 r., 2009 r.
(k. 4, 6, 27, 29, 30); otrzymał zaświadczenie z 14 marca 2011 r. „o podleganiu
ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. do nadal” wydane
celem przedłożenia w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (k. 32); oświadczenie
wnioskodawcy o warunkach ubezpieczenia społecznego rolników z 27 września
2011 r. (k. 59)). Z ustaleń poczynionych w sprawie i z analizy akt sprawy nie wynika
aby wnioskodawca uczynił cokolwiek, co pozostawałoby w sprzeczności z
zaleceniami, zawiadomieniami i decyzjami kierowanymi do niego i członków jego
rodziny przez KRUS. Wskazując na tę okoliczność, podkreślenia wymaga, że
działania organu państwowego, którego emanacją w przedmiotowej sprawie jest
organ rentowy kreują w demokratycznym państwie prawa godną ochrony
ekspektatywę, w szczególności, iż zachowanie się w sposób odpowiadający
wskazówkom sformułowanym przez organ rentowy, nie pociągnie za sobą
negatywnych dla ubezpieczonego konsekwencji.
11
Po drugie, w stanie prawnym obowiązującym przed 2 maja 2004 r.,
regulowanym przez art. 5a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu
społecznym rolników rolnik lub domownik podlegający ubezpieczeniu w pełnym
zakresie z mocy ustawy, który podejmował pozarolniczą działalność gospodarczą,
nadal podlegał temu ubezpieczeniu. Oświadczenie wobec Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego konieczne było tylko do zrealizowania zamiaru
wystąpienia z rolniczego i przystąpienia do ubezpieczenia społecznego z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27
listopada 2012 r., I UK 269/12, OSNP 2013 nr 19-20, poz. 240). Możliwość wyboru
podlegania rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu stwarzał natomiast
skarżącemu, który podjął działalność gospodarczą przed dniem 1 stycznia 1997 r.,
przepis art. 2 ustawy zmieniającej (uchylony z dniem 2 maja 2004 r. przez art. 2
ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 91, poz. 873 ze zm.).
Oznaczało to możliwość dokonania wyboru rolniczego tytułu ubezpieczenia
społecznego wyłącznie przez osoby, które w dniu 1 stycznia 1997 r. - bez względu
na wcześniejsze podleganie ubezpieczeniu społecznemu osób prowadzących
działalność gospodarczą - spełniały inne warunki podlegania ubezpieczeniu
społecznemu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie. Sąd drugiej instancji
uznał, że skarżący nie złożył właściwego oświadczenia o wyborze ubezpieczenia.
Mimo iż kwestia złożenia oświadczenia woli określonej treści należy do sfery faktu,
a nie prawa, to jednak wyjaśnienia wymaga, że ocena Sądu drugiej instancji
odnosiła się w istocie do możliwości uznania, iż wnioskodawca, zgodnie z
wymaganiem zawartym w art. 2 ustawy zmieniającej, ujawnił zamiar wywołania
skutku materialnoprawnego w postaci wyboru ubezpieczenia społecznego. W
zakresie spełnienia tego ostatniego warunku, całkowicie umknęło Sądom
rozpoznającym sprawę, że 24 września 1996 r. KRUS palcówka terenowa w B.
skierowała do Z. S. zawiadomienie, że „kwota przyznanego mu zasiłku została
wypłacona poprzez pomniejszenie należności z tytułu składek” (akta organu
rentowego k. 2) zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z
dnia 31 stycznia 1995 r. w sprawie określenia wzorów dokumentów i rodzaju innych
dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz
12
szczegółowych zasad i trybu wypłaty zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz.U.
Nr 12, poz. 58). Nie ulega wątpliwości, że przyznany wówczas zasiłek musiał
zostać wypłacony na podstawie wniosku złożonego przez zainteresowanego z
załączonym oświadczeniem o dochodach rodziny, które, jak twierdzi skarżący a
którym to twierdzeniom nie dał wiary Sąd Apelacyjny, zawierało również dane o
dochodach rodziny uzyskiwanych z prowadzonej przez niego pozarolniczej
działalności gospodarczej (oświadczenie o dochodach sporządzane według wzoru
stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia). Dodatkowo, 5 października
1999 r. do KRUS wpłynęło zgłoszenie do objęcia ubezpieczeniem społecznym
rolników Z. S. - małżonki skarżącego. Z uwagi na powyższe dokonane przez
ubezpieczonego czynności faktyczne, nie może budzić wątpliwości, że
ubezpieczony był przez organ rentowy traktowany jako rolnik nie tylko z uwagi na
opłacanie przez niego składek na ubezpieczenie społeczne, ale również z uwagi na
aktywną formę czynienia użytku z praw bezpośrednio związanych z podleganiem
rolniczym ubezpieczeniom społecznym. Mimo iż w orzecznictwie Sądu
Najwyższego odnajduje się orzeczenia, które stwierdzają, iż oświadczenie rolnika
prowadzącego jednocześnie pozarolniczą działalność gospodarczą, że chce
podlegać ubezpieczeniu rolników z wyłączeniem innego ubezpieczenia
społecznego (art. 2 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz.U. Nr 124, poz. 585 ze zm.) nie może być
złożone w sposób dorozumiany (np. przez samo opłacanie składek, por. wyroki
Sądu Najwyższego z 20 lutego 2006 r., I UK 172/05, OSNP 2007 nr 3-4, poz. 52;
z 22 lutego 2008 r., I UK 255/07, niepubl., por. także wyroki Sąd Najwyższego z 12
lutego 2009 r., III UK 68/08, OSNP 2010 nr 17-18, poz. 219; z 22 lipca 2009 r., I UK
70/09, niepubl.), to Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym obecną skargę stoi
na stanowisku, że zastosowanie art. 2 i wynikająca z niego konieczność złożenia
deklaracji (oświadczenia) o tym, że rolnik chce podlegać ubezpieczeniu rolniczemu
nie może rodzić obowiązku dokonywania czynności w taki sposób, jak jest to
rozumiane w sferze cywilno-prawnej (art. 61 k.c.). W prawie cywilnym wola osoby
dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej
osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Ubezpieczenia społeczne
mają charakter publicznoprawny, kształtowany przepisami prawa bezwzględnie
13
obowiązującego, stąd sama wola ubezpieczonego nie tworzy prawnego stosunku
ubezpieczenia społecznego. W sprawach ubezpieczeniowych, oświadczenie o
jakim tu mowa ma charakter administracyjny i mimo, że ustawa zmieniająca z 12
września 1996 r. w istocie nie określała formy tego oświadczenia, to wymagała, aby
oświadczenie miało określoną treść i adresata. Forma oświadczenia jest liberalnie
ujmowana w sferze cywilnoprawnej, niemniej w procedurze administracyjnej
przyjmuje się, że powinno zawierać żądanie wszczęcia postępowania, zaś organy
rentowe miały kontrolować podstawy ubezpieczenia i ich wyłączenie. O ile KRUS
żądał wszczęcia określonej procedury, o tyle nieuprawnione jest pominięcie w
zakresie tych ustaleń oświadczenia woli o objęcie ubezpieczeniem społecznym
rolników współmałżonki. Nieuprawnione byłoby domniemanie, że w ten sposób
wyrażone oświadczenie woli co do podlegania żony rolniczemu ubezpieczeniu nie
kwalifikuje skarżącego, jako wyrażającego wolę podlegania temu samemu
ubezpieczeniu.
Po trzecie, choć Sąd Najwyższy nie może wyprzedzać stanowiska Sądu
powszechnego i przede wszystkim samych stron, to w grę może wchodzić „kolejne”
zaniechanie złożenia przez rolnika oświadczenia woli wyrażającego zamiar
pozostania w ubezpieczeniu rolniczym, tj. czynności określonych (po kolejnej
nowelizacji) art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2 kwietnia 2004 r. Generalnie
zaniechania na skutek niewiedzy nie można uznawać za przejaw ignorancji rolnika
wobec tytułu do podlegania konkretnemu ubezpieczeniu społecznemu, czy wynik
niedbałości o własne sprawy. Jej przyczyny można upatrywać we wprowadzeniu
nowych reguł postępowania przed organami rentowymi, które weszły w życie po
jednodniowej vacationis legis, a przede wszystkim w tym, że o postanowieniach tej
ustawy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Rolników nie poinformowała
ubezpieczonych. Ze względu na konieczną aktywność ubezpieczonych
zamierzających pozostać w ubezpieczeniu rolniczym według nowych zasad,
obowiązek przewidziany w art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników wymagał wypełnienia. W przepisie tym na Kasę Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego nałożony został nowy obowiązek „informowania ubezpieczonych w
sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem oraz składek na to ubezpieczenie”.
Ustanowienie obowiązku informacyjnego, równoczesne ze zmianą zasad
14
ubezpieczenia polegającą na wprowadzaniu racjonalnego, szczelnego mechanizmu
podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby, dla których
działalność rolnicza nie stanowi głównego źródła utrzymania, jasno wskazuje, że
ubezpieczonym powinna być po dniu 2 maja 2004 r. udzielona informacja o treści
art. 5 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników oraz uprzedzenie o skutkach uchybienia terminu upływającego z dniem 30
września 2004 r. Obowiązek informowania ubezpieczonych rolników w tym
przedmiocie mieścił się w pojęciu „spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem”.
Chodzi o obowiązek informacyjny wprowadzony do istniejącego między Kasą a
rolnikami stosunku ubezpieczenia społecznego, spełniający standard traktowania
pozostających w ubezpieczeniu rolników zgodnie z zasadą zaufania obywateli do
Państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP; por. orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1992 r., K 3/92, OTK 1992 nr 2, poz. 26) - w
aktach sprawy nie odnajduje się dokumentu potwierdzającego poinformowanie
ubezpieczonego o takim obowiązku (wyrok Sąd Najwyższego z 27 listopada
2012 r., I UK 269/12, OSNP 2013 nr 19-20, poz. 240). W tym stanie rzeczy należy
odwołać się do wyroku Sądu Najwyższego z 27 listopada 2012 r., I UK 269/12
(OSNP 2013 nr 19-20, poz. 240) w którym przyjęto, że „niezłożenie przez rolnika
prowadzącego w dniu 2 maja 2004 r. działalność pozarolniczą oświadczenia
wyrażającego wolę pozostania w ubezpieczeniu rolniczym nie powodowało ustania
obowiązkowego ubezpieczenia rolniczego, jeżeli Kasa Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego nie skierowała do niego informacji o znaczeniu prawnym terminu
wyznaczonego na dzień 30 września 2004 r. i o koniecznych czynnościach
wymaganych do pozostania w ubezpieczeniu rolniczym po dniu 1 października
2004 r. (art. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu
społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 91, poz. 873
ze zm. w związku z art. 5a ust. 1 i 3 oraz art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20
grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jednolity tekst: Dz.U. z
2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.)”, a który Sąd Najwyższy w obecnym składzie
podziela. Uwzględniając wszystkie okoliczności, w tym także to, że niedokonanie
wyboru ubezpieczenia i niezłożenie dokumentów, czyli zachowanie się niezgodnie
z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 2 kwietnia 2004 r., było sprzeczne z
15
wolą pozostania w ubezpieczeniu rolniczym i sprzeciwiało się działaniu rolników
prowadzących działalność gospodarczą w ochronie własnych interesów, nie jest
wykluczone stwierdzenie, że subiektywną przyczyną nieudokumentowania stanu
faktycznego przez rolnika był brak świadomości co do zasadniczych zmian reguł
ubezpieczenia obowiązujących od 2 maja 2004 r. Podnoszona w sprawie
przyczyna, tj. niewiedza o konieczności podjęcia czynności określonych w art. 5
ustawy zmieniającej z dnia 2 kwietnia 2004 r., nie została podważona przez Kasę
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Po czwarte, w tym kontrowersyjnym zakresie Sąd Najwyższy ponadto miał
na uwadze, że regulacje zawarte w art. 5a ustawy o ubezpieczeniu społecznym
rolników dotykają konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego do podlegania
rolnika, dla którego działalność rolnicza stanowi podstawowe źródło utrzymania,
tytułowi rolniczego ubezpieczenia społecznego. Tytuł ten nie powinien być
pochopnie wygaszany w razie oczywiście niezawinionego niezłożenia przez rolnika
oświadczenia o kontynuowaniu ubezpieczenia rolniczego albo zaświadczenia
właściwego urzędu skarbowego o kwocie należnego podatku dochodowego za
poprzedni rok kalendarzowy od przychodów z pozarolniczej działalności. Takie
opóźnienie nie niweczy podstaw, celu ani uzasadnienia kontynuowania rolniczego
ubezpieczenia społecznego przez rolnika, który uzyskuje niewielkie przychody z
działalności pozarolniczej. W każdym razie usunięcie rolnika z ubezpieczenia
rolniczego nie powinno odbywać się przez użycie środków nieproporcjonalnych,
które niekonstytucyjnie ingerują w rolniczy tytuł ubezpieczenia społecznego i
prowadzą jedynie do „zaciśnięcia pętli zadłużeniowej’ w postaci zaległości
składkowych z innego (zbiegającego się) tytułu ubezpieczeń społecznych, która
doprowadza rolnika do stanu upadłości finansowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z
30 marca 2013 r., I UK 556/12, niepubl.). Według Sądu Najwyższego wymaga
rozważania i weryfikacji, czy uzyskanie danych wymaganych do kontynuowania
ubezpieczenia rolniczego może odbyć się bez zastosowania nieproporcjonalnie
drastycznych sankcji w postaci wyłączenia skarżącego z ubezpieczenia rolniczego i
włączenia go do ubezpieczenia społecznego z tytułu okresowo prowadzonej
niskodochodowej działalności pozarolniczej, jeżeli w razie objęcia skarżącego
ubezpieczeniem z tytułu pozarolniczej działalności zostanie on obarczony
16
obowiązkiem uregulowania zaległości składkowych w ZUS, której racjonalnie rzecz
ujmując skarżący i tak nie będzie w stanie zapłacić z dochodów z działalności
rolniczej. W takich okolicznościach sprawy ewidentnie widoczne jest niezachowanie
konstytucyjnej cechy proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Przywrócenie uchybionych z przyczyn niezawinionych lub niezależnych od rolnika
terminów do kontynuowania rolniczego ubezpieczenia społecznego wymaga
poszanowania zasady, aby rolnik, dla którego praca w gospodarstwie stanowi
główne źródło utrzymania, nie tracił w wyniku niezawinionego działania rolniczego
tytułu ubezpieczenia społecznego. W przeciwnym razie dochodzi do zastosowania
nieproporcjonalnie surowej sankcji w zestawieniu z niezawinionym uchybieniem
terminów nieadekwatnie wygaszających rolniczy tytuł ubezpieczeń społecznych.
Ujawnione kontrowersje nie mają takiego charakteru, który uniemożliwiałby ich
usunięcie za pomocą dopuszczalnych reguł wykładni prawa, która nie powinna
ograniczać się do gramatycznego brzmienia regulacji zawartych w ustawach
rządzących ubezpieczeniem społecznym rolników, ale wymaga zastosowania reguł
interpretacji celowościowo-systemowej, z uwzględnieniem konstytucyjnej cechy
proporcjonalności, która w razie ewidentnego zawinienia organów publicznych
wyklucza pozbawienie skarżącego rolniczego tytułu ubezpieczeń społecznych w
sposób prowadzący do niewspółmiernie wielkiego zadłużenia w Zakładzie
Ubezpieczeń Społecznych (z tytułu zaległości składkowych na ubezpieczenie z
prowadzonej pozarolniczej działalności).
Po piąte, co wymaga podkreślenia, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu
wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11 (Dz.U. z 2012 r. Nr 49, poz. 251), stwierdził
między innymi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, zasada ochrony zaufania
jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą
lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem
prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by
nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje
sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż
jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w
przyszłości uznawane przez porządek prawny” (por. także wyrok Trybunału
17
Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001 nr 2, poz. 29). Opierają
się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu,
które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydowanie
o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania
organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie
postępowanie to może za sobą pociągnąć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000 nr 5, poz. 138). Nie kwestionując co do
zasady potrzeby weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych, Trybunał zauważył
też, że nie może być tak, iż organ, po upływie kilku czy kilkunastu lat (a nawet
dwudziestu), w reakcji na stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa
do świadczeń uzyskuje „doraźny instrument” umożliwiający weryfikację warunków
ubezpieczenia. „Pułapka prawna” polega na tym, że obywatel, opierając się na
dokonanej przez organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i
działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe, a
następnie – gdy okaże się, że decyzje organu były błędne – ponosi wszelkie
konsekwencje tych błędów. Dzieje się tak również wtedy, gdy obywatel swym
zachowaniem w żadnej mierze nie przyczynił się do sformułowania błędnych ocen,
a wręcz przeciwnie – dochowując należytej staranności – podejmował działania w
zaufaniu do organu i wydawanych przez niego decyzji.
Zdaniem Sądu Najwyższego, już na marginesie prowadzonych rozważań
zaznaczyć wypada, że w odniesieniu do praw majątkowych szczególnego
znaczenia nabiera zasada dobrej administracji, zgodnie z którą władze publiczne
powinny działać z najwyższą sumiennością, zwłaszcza gdy przedmiotem jest
bardzo istotne z punktu widzenia jednostki zabezpieczenie społeczne. Jeśli
naruszenie prawa wystąpiło bez świadomego udziału uprawnionego, te same
organy winny inaczej ocenić proporcjonalność naruszenia. W takiej sytuacji, gdy
dodatkowo odmowa ustalenia prawa do świadczenia wiąże się z utratą źródła
utrzymania, niemal z dnia na dzień, a osoba uprawniona nie ma dużych możliwości
przystosowania się do tej zmiany z uwagi na wiek, stan zdrowia, bezrobocie w
regionie zamieszkania - dochodzi do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do
Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a ingerencja w prawa nabyte jest
nieproporcjonalna (por. na ten temat także wyroki Sądu Najwyższego: z 21
18
września 2010 r., II UK 94/09, LEX nr 621346 oraz z 5 kwietnia 2011 r., III UK
91/10, LEX nr 949032).
Powyższe uprawnia syntetyczną tezę, że skarżący, który podjął się
prowadzenia działalności gospodarczej, mógł złożyć oświadczenie o pozostawaniu
w ubezpieczenia społecznym rolników przez działania konkludentne.
Z przedstawionych powyżej względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji
na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.